18 1818 18 Më réng ®« thÞ Më réng ®« thÞMë réng ®« thÞ Më réng ®« thÞ nh÷ng vÊn ®Ò cÇn quan t©m ThS. Nguyễn Anh Khoa Viện Kinh tế Xây dựng ân số tại các thành phố lớn của các nước đang phát triển dự tính sẽ tăng gấp đôi trong vòng 30 năm tới, từ khoảng 2 tỷ người trong năm 2000 tới xấp xỉ 4 tỷ người trong năm 2030. Theo ước tính ban đầu của ngân hàng thế giới (WB), những thành phố có quy mô trên 100.000 dân trong năm 2000 chứa khoảng 1,7 tỷ người và tổng diện tích xây dựng (tính trung bình mật độ khoảng 8000 người/km 2 ) sẽ cần 200,000 km 2 . Nếu mật độ trung bình tiếp tục giảm với tỷ lệ hàng năm là 1,7% (tỷ lệ trong suốt cả thập kỷ qua), diện tích xây dựng cần thiết của các thành phố đang phát triển đến năm 2030 sẽ tăng lên đến hơn 600.000 km 2 . Nói một cách khác, đến 2030, những thành phố này sẽ mở rộng thêm 3 lần diện tích địa hạt của mình, làm biến đổi đáng kể tính chất của nhiều vùng đất. Toàn bộ diện tích xây dựng của đô thị toàn thế giới tại năm 2000 là khoảng 400.000 km 2 , tương ứng với 0,3% tổng diện tích đất của các quốc gia (ước chừng 130 triệu km 2 ). Đất thành phố tại năm 2000 bằng khoảng 3% đất trồng trọt (ước chừng 14 triệu km 2 ) và đến năm 2030, các thành phố dự tính sẽ tăng gấp 2,5 lần về diện tích, khoảng 1 triệu km 2 , hoặc 1,2% tổng diện tích đất của các quốc gia. Khi đó, diện tích đất xây dựng đô thị sẽ bằng khoảng 5-7% tổng diện tích đất trồng trọt. Tại các thành phố, sự mở rộng đô thị có thể diễn ra với mật độ giống nhau (tỷ lệ người/km 2 ) như những số liệu đã nêu trong các vùng xây dựng hiện tại hay nó có thể diễn ra với mật độ tăng lên hoặc giảm đi. Nó có thể tập trung thêm tại các vùng đất đã được xây dựng với một mật độ cao hơn, thông qua việc lấp đầy những khoảng không gian còn trống tại đây, hay thông qua việc đô thị hóa vào những khu vực trước đây chưa được sử dụng của đô thị. Vùng phát triển mới này có thể tiếp giáp những vùng đã được xây dựng hoặc có thể nằm rải rác không liên tục trong phạm vị thành phố, tách xa vùng xây dựng cũ. Sự mở rộng mới có thể làm tăng lên, giữ nguyên hoặc giảm mật độ dân cư, do tác động của các cơ hội nghề nghiệp. Có nhiều cơ hội nghề nghiệp mới, đồng nghĩa với có nhiều dân cư mới. Sự di chuyển dân cư này có thể tập trung trong một số vùng đất hoặc trải rộng ra toàn bộ vùng bị đô thị hóa. Sự mở rộng có thể diễn ra theo dọc hành lang, tạo ra thành phố có dạng hình ngôi sao hay kéo dài ra (dạng chuỗi), hoặc diễn ra tiếp giáp ngay sát trung tâm thành phố, tạo ra thành phố có D 19 1919 19 dạng gần giống hình tròn. Nó có thể tuân theo sự sắp xếp (phụ thuộc vào địa hình, địa chất khu vực) hoặc chẳng theo thứ tự gì. Chất lượng của cơ sở hạ tầng đi kèm với sự mở rộng đô thị có thể rất đa dạng, phản ảnh mức độ đầu tư, sự bảo tồn, nâng cấp, sửa chữa khác nhau. Sự phát triển các vùng đất mới có thể bị khống chế bởi mục đích sử dụng, phù hợp mục đích đơn lẻ hay mục đích hỗn hợp. Mặc dù vẫn còn nhiều quan điểm khác nhau và chưa có tổng kết nào phù hợp để áp dụng cho những thành phố đang phát triển, nhưng một thực tế không thể phủ nhận là vấn đề mở rộng đô thị vừa có lợi, vừa bất lợi, ảnh hưởng đến mức thu nhập cũng như điều kiện sống của người dân tại đây. Một vài hậu quả có thể xảy ra liên quan đến sự mở rộng đô thị, ví dụ như là sự tăng lên của hiệu ứng nhà kính và lưu lượng ô tô gia tăng tại những thành phố có mật độ dân số nhỏ. Một vài vấn đề có thể nảy sinh khi phát triển đô thị theo hướng mở rộng nhảy cóc là giảm đáng kể diện tích môi trường tự nhiên, không gian mở, các vùng đất nông nghiệp có giá trị; tăng đáng kể mức độ giao thông cơ giới, dẫn đến có thể gây ô nhiễm môi trường và sử dụng năng lượng tăng cao, gây ra hiệu ứng nhà kính lớn hơn; khó khăn trong việc tổ chức giao thông và phát triển hệ thống giao thông công cộng; tăng đáng kể đầu tư cho việc phát triển cơ sở hạ tầng, có thể phần nào đó làm giảm mức độ đầu tư tại những khu vực đô thị cũ đang cần phải nâng cấp; giảm thiểu tương tác xã hội và khiến nhịp sống sôi nổi ở đô thị có thể trầm xuống; làm gia tăng khoảng cách và sự phân đoạn xã hội về mặt kinh tế; có thể làm phát sinh thêm chi phí cho người dân, khó khăn hơn trong việc quản lý xã hội. Những vấn đề bất cập nêu trên phần nào đó có thể được giải quyết qua sự quản lý chặt chất thải ô nhiễm môi trường, đưa ra chính sách tiết kiệm năng lượng, ứng dụng tiến bộ khoa học kỹ thuật cũng như tiêu chuẩn mới về khí thải, đưa ra những chính sách phù hợp để phát triển mạng lưới giao thông chống ách tắc, các vùng đất cần bảo tồn liên quan đến không gian mở và môi trường cần có kế hoạch bảo vệ thông qua việc quản lý chặt của chính quyền và sự thống nhất chung của cộng đồng .Những yếu tố bên ngoài liên quan đến sự phát triển mới có thể biến thành những yêu tố bên trong thông qua cách áp đặt các loại thuế phù hợp. Và ít nhất tại một số thành phố, các vùng trung tâm có thể và đang được làm sống lại khi những cư dân vùng lân cận trở về thành phố tìm kiếm một cuộc sống thành thị thuận lợi hơn. Có nhiều quan điểm cho rằng sự mở rộng đô thị mạnh mẽ, có thể và trên thực tế đã dẫn tới sự phát triển kinh tế nhanh chóng và có hiệu quả hơn, tạo ra nhiều cơ hội nghề nghiệp hơn, nơi ở rộng và phù hợp với túi tiền hơn, tỷ lệ sở hữu nhà ở tăng lên, dịch vụ công rẻ và tốt hơn, chất lượng cuộc sống cao hơn. Liên quan đến quy mô, đặc điểm và động lực của việc mở rộng đô thị, một số giả thuyết đã được kiểm chứng, đúc rút qua việc sử dụng khối lượng lớn thông tin của các thành phố công nghiệp hóa. Sự khác nhau trong hình thức mở rộng đô thị do bị tác động bởi: ảnh hưởng của môi trường tự nhiên, ảnh hưởng của nhân khẩu học, ảnh hưởng của nền kinh tế, ảnh hưởng của hệ thống giao thông vận tải, ảnh hưởng của sự ưu tiên của người dân cho khoảng cách và ảnh hưởng của 20 2020 20 sự quản lý của chính quyền. Các yếu tố của môi trường tự nhiên có thể gây ảnh hưởng đến sự mở rộng đô thị bao gồm khí hậu, đặc điểm địa hình, địa chất và sự tồn tại của những tầng nước ngầm có thể khoan tới. Ảnh hưởng nhân khẩu học có thể bao gồm sự nhập cư từ nông thôn và sự tăng trưởng dân số tự nhiên tại thành phố, mức độ đô thị hóa tại quốc gia và sự phân chia hệ thống cấp bậc tại đô thị của quốc gia ấy. Khía cạnh kinh tế có thể gây ảnh hưởng tới sự mở rộng đô thị bao gồm trình độ phát triển kinh tế, sự khác biệt giữa thu nhập của các hộ gia đình, sự tiếp xúc với toàn cầu hóa, mức độ đầu tư trực tiếp nước ngoài, mức độ phi tập trung hóa cơ hội việc làm, sự phát triển thị trường tài chính, bất động sản, mức độ và tính hiệu quả của việc đánh thuế tài sản . Khía cạnh về hệ thống giao thông vận tại ảnh hưởng đến sự mở rộng đô thị bao gồm sự ra đời của những công nghệ giao thông mới và nổi bật nhất là xe hơi cá nhân, chi phí giao thông đi kèm với thu nhập gia đình, mức đầu tư của chính phủ vào đường phố, sự tồn tại của các trung tâm đô thị đã từng phát triển trước sự ra đời của phương tiện xe hơi và sự tồn tại hiện có của hệ thống giao thông công cộng thuận tiện. Sự ưu tiên của người dân cho khoảng cách có thể ảnh hưởng đến hình thức mở rộng đô thị bao gồm: sự ưu tiên dành cho khoảng cách gần với các không gian mở; những nơi cư trú cho người độc thân; sự ưu tiên cho việc sở hữu nhà ở; khoảng cách gần với những người khác và sự tiện nghi của đô thị; khoảng cách gần với nơi làm việc; sự hấp dẫn của những vùng đất màu mỡ trong lòng thành phố .Sự đa dạng trong cách quản lý của chính quyền ảnh hưởng đến sự mở rộng đô thị bao gồm cơ sở luật pháp của quốc gia; số lượng các chính quyền độc lập trong khu vực; sự chia sẻ quyền sở hữu công các khu đất thành thị; sự tồn tại của các cơ quan lập kế hoạch, hiệu quả cho khu đô thị; cách thức và chất lượng của việc quản lý điều hành phát triển đô thị. Hiện nay, để đánh giá và đo lường sự mở rộng đô thị trong một khuôn khổ so sánh rộng, không có phương pháp nào đáng tin cậy, thậm chí đối với cả những phương thức đo lường đơn giản nhất. Phổ biến nhất, khi mật độ xây dựng trung bình và mức độ sử dụng đất trên đầu người là hai phương thức đo lường về ý nghĩa của sự mở rộng đô thị, chúng vẫn có thể bị coi là phản ánh chưa đầu đủ. Ví dụ, khi đô thị mở rộng đột ngột không thể xem xét bằng những công cụ đo lường này. Chính vì nếu các điểm xây dựng trong khu vực đô thị tập hợp liên tiếp nhau thành một khu vực đơn nhất hoặc trải rộng dàn đều xuyên suốt, mật độ trung bình của những vùng như thế có thể sẽ giống nhau. Tương tự, nếu vùng xây dựng của thành phố là một vòng tròn được lấp đầy bằng công trình xây dựng hoặc là một hình ngôi sao tỏa rộng ra các hướng, thì mật độ trung bình của khu vực xây dựng trong thành phố cũng có thể giống nhau trong cả hai trường hợp. Những chính sách cơ bản có tác động lên sự hình thành mở rộng đô thị bao gồm: a. Chính sách tác động lên sự di cư từ nông thôn (hay quốc tế), cả trực tiếp và gián tiếp; b. Chính sách tác động đến sự phân bổ dân cư thành thị giữa các thành phố; c. Chính sách ảnh hưởng đến quá trình phát triển đô thị trong các thành phố riêng lẻ và các khu vực thành thị. 21 2121 21 Động lực cho việc theo đuổi các chính sách của nhóm đầu tiên có rất nhiều: xuất phát từ suy nghĩ rằng các thành phố thực sự quá lớn và quá hấp dẫn đối với người dân, đến những mong ước lãng mạn của lối sống làng quê, và đến nhu cầu phải tập trung phát triển khu vực nông thôn, nơi có đa số người nghèo sống và làm việc. Các chính sách áp dụng rất đa dạng từ việc tăng năng suất nông nghiệp và nâng cao giáo dục nông thôn đến việc hạn chế di chuyển vào thành phố bằng cách yêu cầu giấy chứng nhận thủ tục cư trú. Mặc dù nhiều chính phủ đã nỗ lực quản lý dòng di cư từ nông thôn ra thành thị nhưng hầu như không đạt được kết quả mong muốn, không chỉ ở những nước cho phép tự do di chuyển chỗ ở, mà còn tại những quốc gia yêu cầu giấy phép cư trú (hộ khẩu) để được phép sinh sống trong thành phố (Như một số nước ở Liên Xô cũ, Trung quốc .). Các chính sách đầu tư của khu vực nhà nước và các cơ cấu chính trị có ảnh hưởng lớn đến yếu tố chính sách thứ hai nêu trên, cụ thể là hệ thống các thành phố phát triển và giới hạn sự tập trung dân số thành thị trong các thành phố. Họ cũng nhận thấy rằng sự tập trung ưu tiên phát triển đô thị có thể có ảnh hưởng to lớn đến sự phát triển kinh tế. Hiện nay, các chính sách phân bổ dân cư có hiệu quả của hình thức kể trên rất ít, hầu hết các chính phủ đều đã nỗ lực thực hiện chúng bằng cách này hay cách khác trong quá khứ, nhưng hầu như không đạt được thành công. Đối với hầu hết các thành phố, sự tăng trưởng dân số của một thành phố được xác định theo tỷ lệ sinh tăng tự nhiên của dân số và tính hấp dẫn đối với những người dân nhìn thấy có hội và những tiềm năng nơi đây. Các thành phố thành công, nơi tăng trưởng kinh tế cao, công việc sẵn có, dịch vụ đô thị đầy đủ và chất lượng cuộc sống cao thường hấp dẫn, cuốn hút dân cư đến sinh sống. Những thành phố này tự nhiên sẽ phát triển nhanh hơn những thành phố khác, nơi mà cơ hội kinh tế ít và tiềm năng cho một cuộc sống đầy đủ không lớn. Chính vì vậy, thật khó tưởng tượng khi dân cư hoặc các nhà làm chính sách của một thành phố thành công sẽ đồng ý cắt bớt tốc độ tăng trưởng kinh tế của mình, giảm thiểu các dịch vụ đô thị hay chất lượng cuộc sống để ngăn chặn luồng dân di cư đến sinh sống. Các công cụ điều tiết phổ biến cho việc quản lý quá trình phát triển đô thị tại các thành phố và khu vực thủ phủ thường gồm 3 loại chính: kiểm sóat phát triển đô thị; điều tiết phân chia vùng và địa hạt; và các nguyên tắc và tiêu chuẩn xây dựng. Các công cụ và biện pháp thực hiện cũng bao gồm 3 loại chính: sự tiếp nhận và phân bổ đất công cộng; đầu tư vào cơ sở hạ tầng công và cơ sở vật chất; và hợp tác giữa nhà nước - tư nhân trong các dự án phát triển đô thị. Kiểm soát phát triển đô thị tại các nước công nghiệp hiện tại bao gồm hệ thống luật bảo vệ khu vực sinh thái và các loại động thực vật đang gặp nguy hiểm gần các khu đô thị hoặc rộng hơn là để bảo vệ đất trang trại; luật vành đai xanh hoặc giới hạn phát triển đô thị nhằm ngăn chặn sự chuyển hóa đất nông thôn thành đất thành thị tại ngoại vi của thành phố; bảo tồn tài nguyên đất, các hạn ngạch và giấy phép xây dựng; kiểm soát chặt việc giao đất công cho việc phát triển các loại hình đô thị; tăng phí cơ sở hạ tầng đối với các nhà đầu tư tư nhân; hạn chế phát triển gây ra tắc 22 2222 22 nghẽn cho hệ thống đường xá hiện hành hoặc tạo thêm ô nhiễm môi trường; hạn chế một số khả năng tự trị của thành phố nhằm nâng cao nguồn vốn cần thiết để đầu tư phát triển hệ thống hạ tầng; yêu cầu nghiên cứu lâu dài và hiệu quả cùng với quy trình cấp phép; nâng cao rủi ro với các nhà đầu tư nhà ở khi có về vấn đề tranh chấp với các nhóm môi trường. Luật phân vùng tại các nước công nghiệp hóa hiện nay bao gồm các biện pháp điều tiết và bắt buộc thực thi việc hạn chế sử dụng đất. Những điều lệ này cũng chỉ rõ đất đai không ưu tiên cho việc phát triển một số loại hình đầu tư bởi hàng loạt các nguyên nhân. Chúng cũng đưa ra những loại hình cho phép sử dụng đất, thường hạn chế nhằm mục tiêu để các loại đất sử dụng cho 1 mục đích đơn nhất (định cư, thương mại hoặc công nghiệp), ngăn ngừa các loại hình sử dụng đa chức năng hoặc sử dụng đất ở cho mục đích công việc. Hạn chế mật độ, tỷ lệ mặt sàn cho phép (FARs) và hạn chế độ cao xây dựng là các biện pháp ngày càng phổ biến. Điều tiết phân chia lại vùng và địa hạt có ảnh hưởng trực tiếp đến mật độ của mở rộng đô thị. Tại các khu vực ngoại ô của Mỹ, chúng thường bao gồm “quy định sử dụng cho sinh hoạt gia đình tổng thể; một cấu trúc trên 1 lô đất; kích thước lô đất tối thiểu, độ bao phủ lô đất tối đa; diện tích mặt sàn tối thiểu cho căn nhà; khu đỗ xe trên các phố; các khoảng lùi vào tại mặt trước, bên cạnh và sân sau; hạn chế chiều cao tối đa… và các yêu cầu cho việc phân chia chi phí hạ tầng với nhà đầu tư”. Các nguyên tắc và tiêu chuẩn xây dựng được áp dụng từ xưa với mục đích sơ khai là để bảo vệ sức khỏe, an toàn cho người dân trong các trường hợp và với mục đích thứ cấp là để đảm bảo “mức độ tối thiểu của nhà ở”. Chúng nhằm đảm bảo rằng nhà được xây sẽ bền vững, giảm thiểu tối đa nguy cơ cháy nổ, phòng có đủ ánh sáng và không khí, nước sạch và hệ thống thoát nước thải đầy đủ. Đối với các nước đang phát triển, nơi mà hệ thống luật pháp, các quy định về đô thị đang dần dần hoàn thiện, người dân còn hạn chế trong khả năng chi trả cho các nhu cầu thiết yếu, các biện pháp và công cụ điều tiết cho việc quản lý sự phát triển đô thị cần được cân nhắc, không nhất thiết phải dập khuôn đúng như các nước phát triển để đảm bảo tính khả thi và phát triển lâu dài có định hướng phù hợp với đặc thù đô thị của mình. * * * Cùng với sự tăng trưởng nhanh của nền kinh tế, tốc độ đô thị hoá ở Việt Nam cũng đang diễn ra mạnh mẽ. Việc mở rộng đô thị có kiểm soát là cần thiết nhằm đảm bảo tính hiệu quả kinh tế và lợi ích cho xã hội. Với những nội dung trên đây, hy vọng phần nào giúp ích cho các nhà hoạch định và quản lý chính sách, các nhà qui hoạch đô thị của Việt Nam tham khảo khi nghiên cứu về lĩnh vực đô thị để có những đề xuất hợp lý, phù hợp giúp cho các đô thị Việt Nam được phát triển bền vững. (Theo The Dynamics of Global Urban Expansion, WB) . ý nghĩa của sự mở rộng đô thị, chúng vẫn có thể bị coi là phản ánh chưa đầu đủ. Ví dụ, khi đô thị mở rộng đột ngột không thể xem xét bằng những công cụ. sự mở rộng đô thị, ví dụ như là sự tăng lên của hiệu ứng nhà kính và lưu lượng ô tô gia tăng tại những thành phố có mật độ dân số nhỏ. Một vài vấn đề có