BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ QUỐC DÂN NGUYỄN HỮU PHÚC TỔ CHỨC KIỂM TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC VIỆT NAM THỰC HIỆN Chuyên ngành: Kế toán, Kiểm toán và Phân tích Mã số: 62.34.30.01 LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: 1. PGS.TS Đặng Văn Thanh 2. TS. Nguyễn Thị Phương Hoa Hà Nội - 2009 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ QUỐC DÂN NGUYỄN HỮU PHÚC TỔ CHỨC KIỂM TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC VIỆT NAM THỰC HIỆN LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ Hà Nội - 2009 iii LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận án này là công trình của riêng tôi. Số liệu sử dụng trong Luận án là trung thực. Những kết quả của Luận án chưa từng được công bố trong bất cứ công trình nào khác. Tác giả của Luận án Nguyễn Hữu Phúc iv LỜI CẢM ƠN Tác giả xin bày tỏ sự biết ơn sâu sắc tới PGS,TS. Đặng Văn Thanh, TS. Nguyễn Thị Phương Hoa - người hướng dẫn khoa học, đã nhiệt tình hướng dẫn Tác giả hoàn thành Luận án. Tác giả xin bày tỏ sự cảm ơn Trường Đại học Kinh tế quốc dân, Viện Đào tạo Sau đại học Trường Đại học Kinh tế Quốc dân, Khoa Kế toán đã giúp đỡ Tác giả trong suốt quá trình học tập và nghiên cứu luận án. Tác giả xin trân trọng cảm ơn sự hỗ trợ quí báu trong quá trình thu thập tài liệu, trao đổi kinh nghiệm, góp ý sửa chữa luận án của các kiểm toán viên, các chuyên gia của Kiểm toán nhà nước, cơ quan Kiểm toán nhà nước. Cuối cùng, Tác giả muốn bày tỏ lời cảm ơn tới vợ, con, bố mẹ và các anh, chị đã động viên, giúp đỡ Tác giả trong suốt quá trình nghiên cứu và hoàn thiện Luận án. Nguyễn Hữu Phúc v Môc lôc Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan iii Lời cảm ơn iv Mục lục v Danh mục các từ viết tắt vi Danh mục sơ đồ, hình vẽ vii MỞ ĐẦU 1 CHƯƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ TỔ CHỨC KIỂM TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1. Ngân sách nhà nước với tổ chức kiểm toán ngân sách nhà nước 8 1.1.1. Bản chất của ngân sách nhà nước 8 1.1.2. Tổ chức quản lý ngân sách nhà nước 13 1.1.3. Quy trình ngân sách nhà nước 15 1.1.4. Kiểm tra, giám sát ngân sách nhà nước và các nguyên tắc quản lý ngân sách nhà nước 18 1.1.5. Chức năng kiểm toán ngân sách nhà nước gắn với việc sử dụng các loại hình kiểm toán trong kiểm toán ngân sách nhà nước 21 1.2. Tổ chức công tác và bộ máy kiểm toán ngân sách nhà nước 34 1.2.1. Bản chất tổ chức kiểm toán ngân sách nhà nước 34 1.2.2. Quy trình tổ chức công tác kiểm toán ngân sách nhà nước 38 1.2.3. Tổ chức bộ máy kiểm toán ngân sách nhà nước 54 1.3. Kinh nghiệm tổ chức kiểm toán ngân sách nhà nước tại một số nước trên thế giới 66 v CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG TỔ CHỨC KIỂM TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC VIỆT NAM THỰC HIỆN 77 2.1. Đặc điểm chung của Ngân sách nhà nước Việt Nam ảnh hưởng tới tổ chức kiểm toán Ngân sách nhà nước 77 2.2. Khái quát chức năng, nhiệm vụ của Kiểm toán Nhà nước Việt Nam trong kiểm toán Ngân sách nhà nước 80 2.3. Tổ chức kiểm toán Ngân sách nhà nước của Kiểm toán nhà nước Việt Nam 82 2.3.1. Khái quát kết quả kiểm toán Ngân sách nhà nước do Kiểm toán nhà nước Việt Nam thực hiện 82 2.3.2. Thực trạng tổ chức công tác kiểm toán Ngân sách nhà nước Việt Nam 89 2.3.3. Tổ chức bộ máy kiểm toán Ngân sách nhà nước 116 2.3.4. Nguyên nhân của những yếu điểm trong tổ chức kiểm toán Ngân sách nhà nước 125 CHƯƠNG 3. ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN TỔ CHỨC KIỂM TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC DO KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC VIỆT NAM THỰC HIỆN 131 3.1. Định hướng hoàn thiện tổ chức kiểm toán Ngân sách nhà nước 131 3.1.1. Một số quan điểm đổi mới tổ chức quản lý Ngân sách nhà nước Việt Nam liên quan đến tổ chức kiểm toán Ngân sách nhà nước 131 3.1.2. Định hướng hoàn thiện tổ chức kiểm toán Ngân sách nhà nước 136 3.2. Các giải pháp hoàn thiện tổ chức kiểm toán ngân sách nhà nước 141 3.2.1. Nâng cao nhận thức thức về vị trí, vai trò và chức năng, nhiệm vụ của Kiểm toán Nhà nước trong kiểm toán Ngân sách nhà nước 141 v 3.2.2. Hoàn thiện cơ sở pháp lý để đảm bảo tính thống nhất và tính độc lập thực sự của hoạt động kiểm toán Ngân sách nhà nước 142 3.2.3. Hoàn thiện về tổ chức bộ máy kiểm toán Ngân sách nhà nước theo mô hình tập trung thống nhất và tăng cường năng lực kiểm toán Ngân sách nhà nước 146 3.2.4. Hoàn thiện tổ chức đoàn kiểm toán, tổ kiểm toán Ngân sách nhà nước 154 3.2.5. Hoàn thiện việc áp dụng các loại hình kiểm toán trong kiểm toán Ngân sách nhà nước 158 3.2.6. Hoàn thiện quy trình kiểm toán Ngân sách nhà nước 162 3.2.7. Hoàn thiện công tác kiểm soát chất lượng kiểm toán Ngân sách nhà nước cả bên trong và bên ngoài Kiểm toán nhà nước 187 3.2.8. Tăng cường phối hợp giữa Kiểm toán nhà nước với các chủ thể liên quan đến kiểm toán Ngân sách nhà nước 191 3.2.9. Tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin, xây dựng hệ thống thông tin về đối tượng, hồ sơ và kết quả kiểm toán Ngân sách nhà nước 196 3.2.10. Nâng cao năng lực và đạo đức nghề nghiệp của Kiểm toán viên nhà nước 199 KẾT LUẬN 200 DANH MỤC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CỦA TÁC GIẢ viii TÀI LIỆU THAM KHẢO ix PHỤ BIỂU x vi DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT DNNN Doanh nghiệp nhà nước HĐND Hội đồng nhân dân INTOSAI Tổ chức quốc tế các cơ quan kiểm toán tối cao KBNN Kho bạc nhà nước KSNB Kiểm soát nội bộ KTNN Kiểm toán nhà nước KTV Kiểm toán viên NSĐP Ngân sách địa phương NSNN Ngân sách nhà nước NSTW Ngân sách trung ương TW Trung ương UBND Uỷ ban nhân dân XDCB Xây dựng cơ bản vii DANH MỤC SƠ ĐỒ, HÌNH VẼ Trang Hình 1.1. Quy trình kiểm toán ngân sách nhà nước 39 Hình 1.2. Mô tả vị trí tổ chức kiểm toán ngân sách nhà nước thuộc cơ quan trực tiếp quản lý và điều hành ngân sách nhà nước 55 Hình 1.3. Mô tả vị trí tổ chức kiểm toán ngân sách nhà nước thuộc cơ quan phê chuẩn và giám sát ngân sách nhà nước 56 Hình 1.4. Mô tả vị trí tổ chức kiểm toán ngân sách nhà nước độc lập với cơ quan quản lý, điều hành ngân sách nhà nước và cơ quan phê chuẩn và giám sát ngân sách nhà nước 57 Hình 1.5 Cơ cấu tổ chức Đoàn Kiểm toán nhà nước theo mô hình phân tuyến 63 Hình 2.1. Tỷ lệ mẫu kiểm toán đơn vị dự toán cấp I thuộc ngân sách trung ương tính theo số đơn vị 106 Hình 2.2. Tỷ lệ mẫu các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương tính theo số đơn vị 107 Hình 2.3. Tỷ lệ mẫu kiểm toán các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương tính theo cơ cấu thu, chi cân đối ngân sách địa phương 10 Hình 2.4. Trình tự xét duyệt báo cáo kiểm toán ngân sách nhà nước 112 1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của Đề tài Qua gần 15 năm hoạt động, Kiểm toán nhà nước (KTNN) Việt Nam đã khẳng định được vị trí, vai trò của mình trong cơ cấu bộ máy nhà nước, khẳng định được sự cần thiết và tính tất yếu khách quan của kiểm tra, kiểm soát hoạt động quản lý kinh tế - tài chính nhà nước, đặc biệt là Ngân sách nhà nước (NSNN). Những kết quả kiểm toán trung thực, khách quan của KTNN báo cáo lên Chính phủ, Quốc hội và các cơ quan chức năng khác không chỉ cho phép đánh giá thực trạng NSNN mà còn cung cấp thông tin làm căn cứ cho việc hoạch định các chính sách, các giải pháp quản lý, khắc phục những yếu kém trong quản lý thu-chi NSNN, đưa công tác quản lý NSNN lên trình độ cao hơn và tăng cường hơn hiệu quả sử dụng NSNN. Trong lĩnh vực tài chính-ngân sách, NSNN là khâu quan trọng nhất, đảm bảo nguồn tài chính cho tất cả các lĩnh vực hoạt động. NSNN là đối tượng kiểm toán thường xuyên và chủ yếu của KTNN. Vì vậy chất lượng tổ chức kiểm toán NSNN có ý nghĩa hết sức quan trọng trong hoạt động của KTNN. Trong những năm qua, chất lượng tổ chức kiểm toán NSNN đã dần được nâng cao trên cơ sở nguồn lực hiện có của KTNN. Tổ chức bộ máy của KTNN đã hoàn thiện hơn, nhất là từ khi thực hiện Luật KTNN vào năm 2006, đảm bảo tính độc lập cao nhất trong hoạt động KTNN với tư cách là ngoại kiểm đối với việc quản lý và điều hành NSNN của Chính phủ. Để giải quyết những vướng mắc phát sinh trong hoạt động thực tiễn hoạt động kiểm toán, trong đó có hoạt động kiểm toán NSNN, Luật KTNN đã có những quy định rất cụ thể liên quan đến chức năng, nhiệm vụ của KTNN, đặc biệt là yêu cầu đối với tổ chức kiểm toán NSNN. Bên cạnh đó, công tác quản lý NSNN cũng có những thay đổi. Nhằm đáp ứng những yêu cầu này, tổ chức kiểm toán NSNN do KTNN Việt Nam thực hiện phải đổi mới toàn diện, góp phần tăng cường vai trò của KTNN trong việc hỗ trợ Quốc hội và Hội đồng nhân dân (HĐND) nâng cao năng lực giám sát NSNN. Chính vì vậy việc nghiên cứu để hoàn thiện tổ chức kiểm toán NSNN do KTNN Việt Nam thực hiện có ý nghĩa hết sức quan trọng và là yêu cầu cấp thiết.