Hệ thống Ngân sách Nhà nớc và phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nớc. I. Bản chất và vai trò của NSNN trong nền kinh tế thị trờng. 1. Bản chất của NSNN. Trong tiến trình lịch sử, NSNN với t cách là một phạm trù kinh tế đã ra đời và tồn tại từ lâu. Là một công cụ Tài chính quan trọng của Nhà nớc, NSNN xuất hiện dựa trên cơ sở hai tiền đề khách quan là tiền đề Nhà nớc và tiền đề kinh tế hàng hoá- tiền tệ. Trong lịch sử loài ngời, Nhà nớc xuất hiện là kết quả của cuộc đấu tranh giai cấp trong xã hội. Nhà nớc ra đời tất yếu kéo theo nhu cầu tập trung nguồn lực tài chính vào trong tay Nhà nớc để làm phơng tiện vật chất trang trải cho các chi phí nuôi sống bộ máy Nhà nớc và thực hiện các chức năng kinh tế, xã hội của Nhà n- ớc. Bằng quyền lực của mình, Nhà nớc tham gia vào quá trình phân phối tổng sản phẩm xã hội. Trong điều kiện kinh tế hàng hoá- tiền tệ, các hình thức tiền tệ trong phân phối nh: thuế bằng tiền, vay nợđợc Nhà nớc sử dụng để tạo lập quỹ tền tệ riêng có: NSNN. Nh vậy, NSNN là ngân sách của Nhà nớc, hay Nhà nớc là chủ thể của ngân sách đó. NSNN là khái niệm quen thuộc theo nghĩa rộng mà bất kỳ ngời dân nào cũng biết đợc, song lại có rất nhiều định nghĩa khác nhau về NSNN: Theo quan điểm của Nga: NSNN là bảng thống kê các khoản thu và chi bằng tiền của Nhà nớc trong một giai đoạn nhất định. Một cách hiểu tơng tự, ngời Pháp cho rằng: NSNN là toàn bộ tài liệu kế toán mô tả và trình bày các khoản thu và kinh phí của Nhà nớc trong một năm. Có thể thấy rằng các quan điểm trên đều cho thấy biểu hiện bên ngoài của NSNN và mối quan hệ mật thiết giữa Nhà nớc và NSNN. Trong hệ thống tài chính, NSNN là khâu chủ đạo, đóng vai trò hết sức quan trọng trong việc duy trì sự tồn tại của bộ máy quyền lực Nhà nớc. Tại Việt nam, định nghĩa về NSNN đợc nêu rõ trong luật NSNN (20/3/1996): NSNN là toàn bộ các khoản thu và chi của Nhà nớc trong dự toán đã đợc cơ quan Nhà nớc có thẩm quyền quyết định và đợc thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nớc.(Điều1- luật NSNN). Trong thực tiễn, hoạt động NSNN là hoạt động thu (tạo lập) và chi tiêu (sử dụng) quỹ tiền tệ của Nhà nớc, làm cho nguồn tài chính vận động giữa một bên là các chủ thể kinh tế, xã hội trong quá trình phân phối tổng sản phẩm quốc dân dới hình thức giá trị và một bên là Nhà nớc. Đó chính là bản chất kinh tế của NSNN. Đứng sau các hoạt động thu, chi là mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nớc và các chủ thể kinh tế, xã hội. Nói cách khác, NSNN phản ánh mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nớc với các chủ thể trong phân phối tổng sản phẩm xã hội, thông qua việc tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nớc, chuyển dịch một bộ phận thu nhập bằng tiền của các chủ thể đó thành thu nhập của Nhà nớc và Nhà nớc chuyển dịch thu nhập đó đến các chủ thể đợc thực hiện để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nớc. 2. Vai trò của Ngân sách Nhà nớc trong nền kinh tế thị trờng. 2.1. Đặc điểm của cơ chế kinh tế thị trờng. Mọi hệ thống kinh tế đều đợc tổ chức theo cách này hay cách khác để huy động tối đa các nguồn lực của xã hội và sử dụng có hiệu quả nguồn lực đó nhằm sản xuất ra các hàng hoá và dịch vụ thoả mãn nhu cầu của xã hiội. Việc sản xuất ra những loại hàng hoá gì, đợc tiến hành theo phơng pháp nào là tốt nhất, việc phân phối hàng hoá đợc sản xuất ra đáp ứng tốt cho nhu cầu của xã hội, đó là vấn đề cơ bản của tổ chức kinh tế, xã hội. Lực lợng nào quyết định những vấn đề cơ bản đó? Trong nền kinh tế mà ngời ta gọi là Kinh tế chỉ huy, các vấn đề cơ bản đó đợc cơ quan của Nhà nớc quyết định. Còn trong nền kinh tế mà vấn đề cơ bản của nó do thị trờng quyết định đợc gọi là Kinh tế thị trờng. Trong nền kinh tế hàng hoá có một loạt những quy luật kinh tế vốn có của nó hoạt động nh: quy luật giá trị, quy luật cung- cầu, quy luật cạnh tranh, quy luật lu thông tiền tệvà lợi nhuận là động lực cơ bản của sự vân động đó. Các quy luật biểu hiện sự tác động của mình thông qua thị trờng. Nhờ sự vân động của hệ thống giá cả thị trờng mà diễn ra sự thích ứng tự phát giữa khối lợng và cơ cấu của sản xuất với khối lợng và cơ cấu nhu cầu của xã hội. Có thể hiểu cơ chế thị trờng là cơ chế tự điều tiết kinh tế hàng hoá do sự tác động của các quy luật kinh tế, cơ chế đó giải quyết ba vấn đề cơ bản của tổ chức kinh tế là sản xuất cái gì, nh thế nào và cho ai. Cơ chế thi trờng bao gồm các nhân tố cơ bản là cung cầu và giả cả thị trờng. Thực tế khó đánh giá đầy đủ u điểm và khuyết tật của cơ chế thị trờng. Nhìn chung nó có các u điểm cơ bản sau: * Cơ chế thị trờng kích thích hoạt động của các chủ thể kinh tế và tạo đIều kiện thuận lợi cho sự hoạt động tự do của họ. Do đó làm cho nền kinh tế phát triển năng động, phát huy đợc các nguồn lực của xã hội vào phát triển kinh tế. * Cạnh tranh buộc nhà sản xuất phải hao phí lao động cá biệt đến mức thấp nhất có thể đợc bằng cách áp dụng kỹ thuật và công nghệ mới vào sản xuất, nhờ đó mà thúc đẩy lực lợng sản xuất phát triển, nâng cao năng suất lao động, nâng cao chất lợng và số lợng hàng hoá. * Sự tác động của cơ chế thị trờng đa đến sự thích ứng tự phát giữa khối l- ợng và cơ câú sản xuất với khối lợng và cơ cấu nhu cầu xã hội, nhờ đó có thể thoả mãn nhu cầu tiêu dùng của cá nhân và sản xuất về hàng ngàn, hàng vạn loại sản phẩm khác nhau. * Trong cơ chế thị trờng tồn tại sự đa dạng của các thị trờng. Bên cạnh thị trờng hàng hoá đã xuất hiện từ lâu là các thị trờng về vốn, lao động phục vụ cho sản xuất kết hợp với hệ thống giá cả linh hoạt vận động theo quan hệ cung cầu của hàng hoá, dịch vụ. Lịch sử phát triển của sản xuất xã hội dã chứng minh rằng cơ chế thị trờng là cơ chế điều tiết nền kinh tế hàng hoá đạt hiệu quả kinh tế cao. Song, cơ chế thị tr- ờng không phải là hiện thân của sự hoàn hảo mà chứa đựng trong nó nhều trục trặc. Mục đích hoạt động của các doanh nghiệp lá tối đa hoá lợi nhuận. Ngành nào, lĩnh vực nào có khả năng đem lại lợi nhuận cao thì các doanh nghiệp sẽ đổ xô vào sản xuất mặt hàng, lĩnh vực đó. Từ đó dẫn đến sự phát triển mất cân đối giữa các khu vực,các ngành nghề trong nền kinh tế quốc dân. Hơn nữa, vì lợi nhuận, các doanh nghiệp sẵn sàng lạm dụng tài nguyên, gây ô nhiễm môi trờng sống của con ngời mà xã hội phải gánh chịu, do đó, hiệu quả kinh tế, xã hội không đợc đảm bảo. Có những mục tiêu xã hội mà dù cơ chế thị trờng hoạt động tốt cũng không thể đạt đợc. Sự tác động của cơ chế thị trờng dẫn đến sự phân hoá giàu, nghèo, tác động xấu đến đạo đức và tình ngời. Với một loạt các khuyết tật trên, ngày nay, trên thực tế không tồn tại cơ chế thị trờng thuần tuý, mà thờng có sự can thiệp của Nhà nớc, khi đó nền kinh tế gọi là Nền kinh tế hỗn hợp. 2.2. Vai trò của Ngân sách Nhà nớc trong cơ chế thị trờng. Tất cả những khiếm khuyết của cơ chế thị trờng đòi hỏi có sự can thiệp của Nhà nớc là tất yếu, là một nhu cầu khách quan nhằm khôi phục lai những cân đối và mở đờng cho sức sản xuất phát triển. Trong cơ chế điều chỉnh của Nhà nớc, bên trong kết cấu của nó, ngoài việc tổ chức một cách khoa học, thì những công cụ tài chính, tiền tệ, kế hoạch, luật pháp đợc coi là những công cụ điều chỉnh cơ bản và quan trọng. NSNN là một trong những công cụ hữu hiệu để Nhà nớc đIều chỉnh vĩ mô nền kinh tế, xã hội. Mục tiêu của NSNN không phải để Nhà nớc đạt đợc lợi nhuận nh các doanh nghiệp và cũng không phải để bảo vệ vị trí của mình trớc các đối thủ cạnh tranh trên thị trờng. NSNN ngoài việc duy trì sự tồn tại của bộ máy Nhà nớc còn phải xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế, xã hội để tạo ra môi trờng thuận lợi cho các doanh nghiệp hoạt động. NSNN đợc sử dụng nh là công cụ tác động vào cơ cấu kinh tế nhằm đảm bảo cân đối hợp lý của cơ cấu kinh tế và sự ổn định của chu kỳ kinh doanh. Trớc xu thế phát triển mất cân đối của các ngành, lĩnh vực trong nền kinh tế, thông qua quỹ ngân sách, Chính phủ có thể áp dụng các chính sách u đãi, đầu t vào các lĩnh vực mà t nhân không muốn đầu t vì hiệu quả đầu t thấp; hoặc qua các chính sách thuế bằng việc đánh thuế vào những hàng hoá, dịch vụ của t nhân có khả năng thao túng trên thị trờng; đồng thời, áp dụng mức thuế suất u đãi đối với những hàng hoá mà Chính phủ khuyến dụng. Nhờ đó mà có thể đảm bảo sự cân đối, công bằng trong nền kinh tế. Giá cả trên thị trờng biến động dựa vào quy luật cung cầu của hàng hoá, dịch vụ. NSNN cũng đợc sử dụng nh là công cụ đảm bảo sự ổn định giá cả của thị tr- ờng. Chẳng hạn, khi Chính phủ muốn bảo hộ cho những ngời có thu nhập thấp, Chính phủ sẽ đặt giá trần là mức giá cao nhất mà ngời bán đợc phép đa ra và mức này thờng là thấp hơn mức giá cân bằng trên thị trờng, khi đó tất yếu sẽ dẫn đến sự thiếu hụt trên thị trờng. để duy trì hiệu lực của giá trần thì Chính phủ lại tiếp tục can thiệp bằng cách cung phần thiếu của hàng hoá, lợng hàng hoá này đợc lấy từ quỹ dự trữ của Nhà nớc thuộc NSNN, tức là trong khoản chi ngân sách phải có khoản dự phòng này. Trái lại khi Chính phủ muốn bảo hộ cho ngời sản xuất, muốn hàng hoà của một ngành nào đó đợc khuyến khích thì sẽ đặt giá sàn là mức giá thầp nhất mà ngời bán đợc phép đa ra và mức này thờng lớn hơn giá cân bằng trên thị trờng. Điều này sẽ dẫn đến sự d thừa hàng hoá trên thị trờng và khi đó là sự can thiệp của Chính phủ bằng cách mua hết lợng hàng thừa. Khoản tiền sử dụng để thanh toán cho ngời bán cũng là từ NSNN. Một vai trò đợc coi là không kém phần quan trọng của NSNN là giải quyết các vấn đề xã hội: bất công, ô nhiễm môi trờngChẳng hạn trớc vấn đề công bằng xã hội. Chống lại sự bất công là cần thiết cho một xã hội văn minh và ổn định, Chính phủ thờng sử dụng các biện pháp tác động tới thu nhập để thiết lập lai sự công bằng xã hội. Điều chỉnh thu nhập của các nhóm dân c khác nhau bằng cách trợ cấp thu nhập cho những ngời có thu nhập thấp hoặc hoàn toàn không có thu nhập. Một cách khác, Chính phủ có thể sử dụng biện pháp tác động gián tiếp đến thu nhập bằng cách tạo khả năng tạo thu nhập cao hơn dựa vào năng lực của bản thân. theo đánh giá thì đây là biện pháp tích cực nhất, đồng thời làm tăng thu nhập quốc dân; nói cách khác, nó làm cho một số ngời dân giàu lên mà không ai nghèo đi; hoặc qua chính sách thuế thu nhập, sử dụng mức thuế suất cao đối với ngời có thu nhập cao và ngợc lại. Nh vậy, vai trò của NSNN là rất lớn. Vấn đề đặt ra là việc tổ chức quy mô, cơ cấu và quản lý NSNN nh thế nào để phát huy đợc vai trò của nó. II. Hệ thống ngân sách nhà nớc Luật NSNN ra đời là sự phản ánh pháp lý cơ chế quản lý NSNN ở nớc ta, thể chế hoá những chủ trơng, đờng lối đổi mới của Đảng từ Đại hội VI, VII, VIII, là công cụ pháp lý để quản lý NSNN có hiệu lực và hiệu quả, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật tài chính. Hệ thống NSNN và phân cấp quản lý NSNN là nội dung cốt lõi trong mối quan hệ giữa ngân sách trung ơng và ngân sách địa phơng đã đợc phản ánh rõ ràng trong luật dựa trên quan điểm của Đảng và Nhà nớc ta: tăng cờng tính tập trung, thống nhất, tính liên tục của điều hành vĩ mô, lãnh đạo tập trung đi đôi với việc mở rộng trách nhiệm và quyền hạn, phát huy tính chủ động, sáng tạo của địa phơng đối với những vấn đề mà các địa phơng có khả năng xử lý có hiệu quả. Hệ thống NSNN đợc hiểu là tổng thể các cấp ngân sách có mối quan hệ hữu cơ với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu, chi của mỗi cấp ngân sách. Tại nớc ta, tổ chức hệ thống NSNN gắn bó chặt chẽ với việc tổ chức bộ máy Nhà nớc và vai trò, vị trí của bộ máy đó trong quá trình phát triển kinh tế xã hội của đất nớc theo Hiến pháp. Mỗi cấp chính quyền có một cấp ngân sách riêng cung cấp phơng tiện vật chất cho cấp chính quyền đó thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình trên vùng lãnh thổ. Việc hình thành hệ thống chính quyền Nhà nớc các cấp là một tất yếu khách quan nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nớc trên mọi vùng lãnh thổ của đất nớc. Chính sự ra đời của hệ thống chính quyền Nhà nớc nhiều cấp đó là tiền đề cần thiết để tổ chức hệ thống ngân sách nhà nớc nhiều cấp. Cấp ngân sách đợc hình thành trên cơ sở cấp chính quyền Nhà nớc, phù hợp với mô hình tổ chức hệ thống chính quyền Nhà nớc ta hiện nay, hệ thống ngân sách nhà nớc bao gồm ngân sách trung ơng và ngân sách địa phơng: * Ngân sách trung ơng phản ánh nhiệm vụ thu, chi theo ngành và giữ vai trò chủ đạo trong hệ thống ngân sách nhà nớc. Nó bắt nguồn từ vị trí, vai trò của chính quyền trung ơng đợc Hiến pháp quy định đối với việc thực hiện các nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội của đất nớc. Ngân sách trung ơng cấp phát kinh phí cho yêu cầu thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nớc trung ơng (sự nghiệp văn hoá, sự nghiệp an ninh quốc phòng, trật tự an toàn xã hội, đầu t phát triển). Nó còn là trung tâm điều hoà hoạt động ngân sách của địa phơng. Trên thực tế, ngân sách trung ơng là ngân sách của cả nớc, tập trung đại bộ phận nguồn tài chính quốc gia và đảm bảo các nhiệm vụ chi tiêu có tính chất huyết mạch của cả nớc. ngân sách trung ơng bao gồm các đơn vị dự toán của cấp này, mỗi bộ, mỗi cơ quan trung ơng là một đơn vị dự toán của ngân sách trung ơng.Ngân sách trung ơng bao gồm: - Ngân sách cấp tỉnh và thành phố trực thuộc trung ơng (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh). - Ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách cấp huyện). - Ngân sách cấp xã, phờng, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã). * Ngân sách địa phơng là tên chung để chỉ các cấp ngân sách của các cấp chính quyền bên dới phù hợp với địa giới hành chính các cấp. Ngoài ngân sách xã cha có đơn vị dự toán, các cấp ngân sách khác đều bao gồm một số đơn vị dự toán của cấp ấy hợp thành. + Ngân sách cấp tỉnh phản ánh nhiệm vụ thu, chi theo lãnh thổ, đảm bảo thực hiện các nhiệm vụ tổ chức quản lý toàn diện kinh tế, xã hội của chính quyền cấp tỉnh và thành phố trực thuộc trung ơng. Chính quyền cấp tỉnh cần chủ động, sáng tạo trong việc động viên khai thác các thế mạnh trên địa bàn tỉnh để tăng nguồn thu, đảm bảo chi và thực hiện cân đối ngân sách cấp mình. + Ngân sách cấp xã, phờng, thị trấn là đơn vị hành chính cơ sở có tầm quan trọng đặc biệt và cũng có đặc thù riêng: nguồn thu đợc khai thác trực tiếp trên địa bàn và nhiệm vụ chi cũng đợc bố tríđể phục vụ cho mục đích trực tiếp của cộng đồng dân c trong xã mà không thông qua một khâu trung gian nào. Ngân sách xã là cấp ngân sách cơ sở trong hệ thống NSNN, đảm bảo điều kiện tài chính để chính quyền xã chủ động khai thác các thế mạnh về đất đai, phát triển kinh tế, xã hội, xây dựng nông thôn mới, thực hiện các chính sách xã hội, giữ gìn an ninh, trật tự trên địa bàn. Trong hệ thống ngân sách Nhà nớc ta, ngân sách trung ơng chi phối phần lớn các khoản thu và chi quan trọng, còn ngân sách địa phơng chỉ đợc giao nhiệm vụ đảm nhận các khoản thu và chi có tính chất địa phơng. Quan hệ giữa các cấp ngân sách đợc thực hiện theo nguyên tắc sau: Ngân sách trung ơng và ngân sách các cấp chính quyền địa phơng đợc phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể.Thực hiện việc bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dới để đảm bảo công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, các địa phơng. Số bổ sung này là khoản thu của ngân sách cấp dới.Trờng hợp cơ quan quản lý Nhà nớc cấp trên uỷ quyền cho cơ quan quản lý Nhà nớc cấp dới thực hiện nhiệm vị chi thuộc chức năng của mình, thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dới để thực hiện nhiệm vụ đó.Ngoài việc bổ sung nguồn thu và uỷ quyền thực hiện nhiệm vụ chi, không đợc dùng ngân sách cấp này để chi cho nhiệm vụ của ngân sách cấp khác trừ trờng hợp đặc biệt theo quy định của Chính phủ.