Đang tải... (xem toàn văn)
phân tích mối quan hệ giữa chính quyền trung ương với địa phương thời kỳ phong kiến
Nhà nước và làng xã là hai thực thể song song tồn tại ở Việt Nam trong suốt quá trình lịch sử dựng nước và giữ nước. Tồn tại bền vững qua bao triều đại phong kiến với biết bao biến động, một trong những nhân tố đảm bảo cho quá trình phát triển liên tục và đầy biến động ấy là đảm bảo được mối liên hệ chặt chẽ giữa trung ương và địa phương trong đó có làng xã. Việc xây dựng bộ máy nhà nước tập quyền thống nhất đòi hỏi triều đình trung ương phải nắm được các địa phương, buộc các địa phương phải tuân thủ theo quỹ đạo quản lý chung của nhà nước. Trong khi đó, suốt thời kỳ dài của lịch sử làng xã truyền thống Việt Nam được coi là “pháo đài bất khả xâm phạm” với tính tự trị khá cao, cho nên đây chính là vấn đề quan trọng mà các triều đại phong kiến phải giải quyết để tạo nên mối quan hệ gắn bó chặt chẽ giữa trung ương và làng xã. Ngay từ khi dựng nước, hệ thống hành chính quốc gia Việt Nam và tổ chức bộ máy nhà nước luôn là vấn đề được quan tâm hàng đầu. Đến thời phong kiến độc lập thì hệ thống ấy được xây dựng và kiện toàn qua các triều đại từ Ngô, Đinh - Tiền Lê cho đến thời Nguyễn. Trải qua quá trình phát triển lâu dài nhà nước trung ương dần quan tâm và có nhiều chính sách ưu đãi cũng như quản lý chặt chẽ hơn đối với các địa phương nhằm góp phần làm bền vững tính thống nhất quốc gia và hạn chế phần nào tính tự trị của các làng xã. Xuất hiện từ rất lâu đời và phát triển trong hoàn cảnh lịch sử đặc biệt, trải qua hơn 1000 năm bị phong kiến phương Bắc đô hộ, hệ thống hành chính quốc gia cũng như tổ chức bộ máy nhà nước ta không thể không học tập mô hình của nhà nước phong kiến Trung Hoa. Nhà nước lúc này của bọn phong kiến ngoại tộc, Khưu Hòa đặt hương, đặt chức xã chứng tỏ rằng các triều đại phong kiến Trung Hoa đã có ý định khuôn làng xã theo những thể thức của chúng. Tuy nhiên ý thức dân tộc như một giá trị tinh thần đã không làm mất đi tính dân tộc của nhà nước thể hiện trong kết cấu tổ chức, tên các chức quan, các cơ quan và cả sự phân công, phân nhiệm giữa các chức quan và cơ quan ấy. Tiếp đến là thời kỳ giành được quyền độc lập tự chủ, nhà nước là nhà nước của phong kiến dân tộc, làng xã từ đây phong kiến hóa ngày một sâu sắc. Đặc biệt nhà nước phong kiến Việt Nam ngay từ đầu đã bắt tay vào xây dựng và củng cố mối quan hệ gắn bó giữa trung ương và địa phương. Tuy nhien, không phải ngay từ đầu chính quyền trung ương có sự quản lý chặt chẽ đến làng xã. Thời Ngô, Đinh - Tiền Lê, chính quyền địa phương còn rất đơn giản và thường được giao cho con em trong hoàng tộc cai quản. Ở các châu xa dù đã đặt chức Trấn quốc bộc xạ để cai quản song chủ yếu giao cho các Hoàng tử trấn giữ. Vị Hoàng tử hay thủ lĩnh địa phương được giao quyền sẽ trở thành một vị chúa ở vùng mình trấn trị. Có thể khẳng định, trên nền tảng của một lãnh thổ thống nhất đã được xác định nhà nước theo thể chế quân chủ chuyên chế đã hình thành. Tuy nhiên, hệ thống chính trị từ trên xuống dưới còn sơ khai, chính quyền trung ương gặp nhiều khó khăn trong việc kiểm soát các địa phương, mối quan hệ giữa các bộ phận chưa chặt chẽ. Đây là hạn chế mang tính lịch sử, thiếu sót không thể tránh khỏi trong buổi đầu xây dựng quốc gia độc lập, tự chủ. Phủ Sơ đồ bộ máy chính quyền địa phương thời Tiền Lê Lộ Châu Hương, giáp Xã Năm 1010, Lý Công Uẩn lên ngôi, nhà Lý thành lập thay thế cho nhà Lê. Từ đây, nhà Lý (1010 - 1225) và sau đó là nhà Trần (1226 - 1400) nối tiếp nhau xây dựng và phát triển hệ thống hành chính quốc gia ngày một hoàn chỉnh. Dĩ nhiên, hai nhà Lý - Trần có nhiều khác biệt trong tổ chức cũng như trong nhân sự song sự khác biệt ấy mang tính tiệm tiến tương tự hai bước phát triển của cùng một hệ thống. Việc nhà nước trung ương đã với tay đến tận các làng xã là một trong những minh chứng để khẳng định bước phát triển ấy. Nếu như thời Đinh, Tiền Lê chia nước thành lộ, phủ, châu, hương, giáp nhưng số lượng và quy định không rõ ràng thì thời Lý cả nước có 24 lộ, châu Hoan và Châu Ái làm trại, đặt chức An phủ sứ hoặc Trấn phủ để cai trị. Thời Trần năm 1242, chia nước thành 12 lộ dưới đó là Phủ, châu, huyện và xã. Như vậy, từ năm 1242 nhà nước chính thức với tay đến cấp xã. Để quản lý làng xã nhà Trần đã đặt các chức Đại tư xã và Tiểu tư xã đứng đầu. Đại Việt sử ký toàn thư chép: “Nhâm Dần, năm thứ 11 (1242), mùa xuân, tháng 2, chia nước làm 12 lộ…các xã, sách thì đặt chức Đại, tiểu tư xã. Từ Ngũ phẩm trở lên là đại tư xã, từ lục phẩm trở xuống là Tiểu tư xã. Có người kiêm cả 2, 3, 4 xã, cùng là xã chính, xã sử, xã giám gọi là xã quan.” Ngoài ra, còn có chức câu đương đứng đầu các giáp và theo dõi việc kiện tụng. Ở các địa phương không có cơ quan hành chính mà chỉ có chức quan phụ trách, tất cả những người đứng đầu lộ, phủ, huyện…đều có trách nhiệm trong công việc của nhà nước. Điều này thể hiện tinh thần tự quản cao của các địa phương. Đối với các vùng miền núi, đơn vị hành chính được đặt là “Châu” thay cho “xã” ở vùng xuôi để phù hợp với cách gọi của dân địa phương và phần nào thể hiện sự tôn trọng của nhà nước đối với tính tự trị của vùng dân tộc thiểu số. Thời Lý cũng như thời Trần đều thực hiện “chính sách nhu viễn”, dùng quan hệ hôn nhân để ràng buộc các thủ lĩnh dân tộc, hương, giáp, xã tự quản. Dù các thủ lĩnh nắm quyền cai quản ở các địa phương có những ưu đãi đáng kể song tất cả đều phải chịu sự chi phối của nhà nước Trung ương. Quá trình này còn thể hiện ở thời Trần, hệ thống hành chính địa phương được tổ chức quy củ hơn. Bên cạnh con em Hoàng tộc được cử đi trấn giữ vùng biên ải còn đi theo là một hệ thống quan lại. Các chức An phủ sứ, tri phủ đứng đầu các lộ, phủ, đều có quyền về mọi mặt dân sự và an ninh địa phương. Cũng như hệ thống chính quyền trung ương, các hệ thống hành chính địa phương chỉ bao quát các hoạt động liên quan đến nhà nước như an ninh, luật pháp, tài chính, hộ khẩu, huy động lao dịch và tham gia quân đội. Về mặt kinh tế, hệ thống này chủ yếu quan tâm đến sản xuất nông nghiệp. Sơ đồ bộ máy chính quyền địa phương thời Lý- Trần Nhìn chung, trải qua bốn thế kỷ xây dựng đất nước, các triều đại Lý, Trần, Hồ đã tạo nên một hệ thống hành chính quốc gia tương đối hoàn chỉnh từ Trung ương đến địa phương bao gồm cả các xã thôn. Chính quyền trung ương đã bước đầu có sự quản lý đối với các làng xã thông qua việc cắt đặt các chức quan cũng như phân công, phân nhiệm quyền hạn của các cấp. Đó là những tiến bộ, đóng góp không thể phủ nhận của nhà nước Lý đặc biệt là nhà nước Trần đối với nền hành chính quốc gia Việt Nam. Tuy nhiên, cũng phải thấy được hạn chế ngay trong tính tự quản cao của chính quyền địa phương, trong lúc cơ quan trung ương chưa được Lộ- Phủ Châu Huyện xã Sách, động tổ chức một cách chặt chẽ nhằm nắm chắc quyền lực thống nhất của mình thì các thể lực địa phương lại mạnh và phân tán. Ngoài ra có một số ý kiến cho rằng: những xã quan có phẩm trật thời Trần có thể là những quan lại do triều đình cử xuống, từ bên ngoài làng xã chứ không phải dân bản xã. Ưu điểm là có thể đảm bảo tính công bằng và hạn chế bớt tính tự trị của làng xã, nhưng cũng là nhược điểm khi các xã quan thời Trần gặp khó khăn trong quản lý địa phuơng và khó hòa hợp với dân làng xã. Những hạn chế trên ảnh hưởng đến sự tồn tại của triều đại nhưng nó là một bài học để một triều đại mới có hình thức tổ chức quy củ và chặt chẽ hơn. Năm 1428, sau khi hoàn thành giải phóng đất nước khỏi ách thống trị của nhà Minh, Lê Lợi lên ngôi Hoàng đế, lập ra nhà Lê, khẳng định lại tên nước là Đại Việt. Một hệ thống mới được thành lập và duy trì cho đến những năm 60. Với mong muốn nâng cao vị trí của nước mình về mọi mặt, Lê Thánh Tông đã tiến hành cuộc cải cách hành chính. Hệ thống hành chính mới của nhà Lê, do tính hoàn chỉnh của nó đã duy trì suốt hơn 300 năm, đến cuối thế kỷ XVIII. Nằm trong một chỉnh thể thống nhất, mối quan hệ giữa trung ương và địa phương thời kỳ này trở nên chặt chẽ hơn bao giờ hết thể hiện trước nhất ở việc cắt đặt số lượng xã trưởng tương ứng với từng loại xã. Đạo Phủ Huyện Xã Sơ đồ bộ máy chính quyền địa phương thời Lê Thánh Tông Đầu thời Lê, nhà nước đã đặt ra các chức quan đứng đầu đơn vị hành chính cấp xã. Số xã quan đứng đầu được quy định theo quy mô của xã đó lớn hay nhỏ. Sách Lịch triều hiến chương loại chí chép: “Nhà Lê khi mới dựng nước đặt xã quan, xã lớn 3 người, xã vừa 2 người, xã nhỏ 1 người”. Tuy nhiên, việc đề ra tiêu chuẩn cắt đặt xã quan như thế nào, quy định, quyền hạn và nghĩa vụ của người đứng đầu cấp xã ra sao sử liệu không ghi lại cụ thể. Phải đến thời Lê Thánh Tông những điều trên mới được phản ánh khá đầy đủ trong các văn bản điển chế và pháp luật. Việc làm đầu tiên là thay đổi chức danh xã quan thành xã trưởng. Nhà vua cũng ban hành nhiều quy định thống nhất quy mô của 3 loại xã và việc cắt đặt số xã trưởng theo số hộ nhiều hay ít. Năm 1483, Lê Thánh Tông quy định: Xã có 500 hộ trở lên đặt 5 xã trưởng. xã có 300 hộ trở lên đặt 4 xã trưởng. xã có 100 hộ trở lên đặt 2 xã trưởng. xã có 60 hộ trở lên đặt 1 xã trưởng. Thời Lê sơ, với số lượng khoảng trên dưới 9000 xã thì việc ban hành những quy định thống nhất về việc đặt số xã trưởng theo quy mô từng xã như trên để đảm bảo cho việc quản lý thuận lợi, thống nhất, hiệu quả của nhà nước là việc rất cần thiết. Đặc biệt số xã trưởng trong từng xã lại được nhà nước phân ra làm các chức: xã chính, xã sử và xã tư, mỗi người một việc. Ở các xã lớn đặt ba chức này, xã vừa đặt hai chức, xã nhỏ đặt một chức. Điều này cho thấy các chức danh đứng đầu mỗi xã được phân công, phân nhiệm rõ ràng không hề có sự chồng chéo. Thời Lê sơ, định rõ tiêu chuẩn bầu chọn, thực hiện chế độ khảo hạch và quy trách nhiệm đối với chức danh xã trưởng. Năm 1462, Lê Thánh Tông ban hành lệnh bầu xa trưởng trong đó quy định như sau: Từ nay về sau bầu xã trưởng phải cùng nhau họp bàn xem xét chọn lấy người đứng tuổi hoặc là giám sinh, sinh đồ là con người lương thiện, tuổi từ 30 trở lên, không vướng bận việc quân. Những người làm xã trưởng phải biết chữ, có hạnh kiểm để tiện giải quyết mọi cồng việc, thu thuế khoá. Bầu không đúng người là có tội. Qua đó ta thấy lệ bầu xã trưởng thời Lê Thánh Tông đã có quy định rõ ràng về tuổi tác, gia thế, trình độ học vấn và hạnh kiểm của người được chọn bầu. Bên cạnh đó để hạn chế sự kéo vây cánh, kết bè kết đảng, nhà nước thới Lê Thánh Tông còn đặt thêm nhiều quy định hơn về lệ xét chon xã trưởng. Năm 1488, trong lệnh xét đặt xã trưởng có nhấn mạnh: “Nếu là người anh em ruột thịt, con chú, con bác, con cô, con cậu thì chỉ một người được làm xã trưởng, anh em họ hàng không được làm để tránh đồng đảng phe cánh” Không chỉ ban hành quy định chặt chẽ về lệ bầu xã trưởng, thời Lê Thánh Tông còn thực hiện chế độ khảo hạch, giản thải các chức danh quản lý làng xã một cách nghiêm khắc. “Người nào làm việc mẫn cán thì giữ lại làm việc như cũ, còn người nào gian tham, thô lỗ, không biết chữ, người nào già yếu bệnh tật thì đều cắt giảm cho làm dân chịu sưu sai theo lệ, lập danh sách đầy đủ đưa lên ty rồi chuyển lên Bộ để thi hành.” Thời kỳ này các xã trưởng sau khi được bầu chọn, khảo hạch và công nhận trở thành lực lượng trung gian khi vừa là người đại diện cho dân làng, vừa là người đại diện cho nhà nước. Vì thế, chức năng và nhiệm vụ của xã trưởng đã được quy định khá cụ thể như thu thuế, làm và quản lý hộ khẩu, chăm lo bảo vệ trật tự trị an, xét xử các vụ kiện tụng. Các xã trưởng còn phải bảo đảm đức hạnh cho các thí sinh thi Hương…Nói chung, việc quy định trách nhiệm đầu tiên và trước hết cho người đứng đầu bộ máy quản lý làng xã dựa trên nguyên tắc lấy một cá nhân đứng đầu để răn trị số đông dân bản xã đã góp phần không nhỏ trongviệc vừa gắn với chức năng, vừa tạo ra áp lực buộc xã trưởng, thôn trưởng phải nâng cao trách nhiệm của mình trước nhà nước với tư cách là ngưới đứng đầu cai quản làng xã. Thời Lê sơ còn đặt thêm chức danh thôn trưởng quản lý làng xã. Thôn trưởng có trách nhiệm đảm bảo giữ gìn an ninh, trật tự thôn xóm; cùng với xã trưởng tổ chức thu thuế ở thôn xã và phân định ruộng đất theo quy định của nhà nước; đảm bảo nhân đinh và sức kéo cho sản xuất trong sản xuất nông nghiệp trong làng xã; chống nạn cường hào, tham nhũng trong bộ máy quản lý làng xã… Với tất cả các việc làm như trên, bộ máy nhà nước thời Lê Thánh Tông đã được củng cố và hoàn thiện, việc làm chặt chẽ hoá quan hệ giữa trung ương và địa phương có những đóng góp tích cực vào hệ thống quản lý chung. Trước hết, việc đặt ra các tiêu chuẩn về phẩm chất, năng lực cần có của xã trưởng cho thấy nhà nước trung ương thời Lê Thánh Tông đã đánh mạnh vào quyền tự trị trong việc bầu chọn chức danh đứng đầu làng xã. Với những quy định bắt buộc như vậy, quyền dân chủ truyền thống của làng xã đã bị đặt dưới luật pháp của nhà nước. Thứ hai, việc cắt đặt số lượng xã trưởng tương ứng với từng loại xã, lấy kết quả do dân bầu lên (khi đã được chính quyền nhà nước cấp trên công nhận) là một chính sách khôn khéo của nhà nước Lê Thánh Tông nhằm giúp cho việc quản lý làng xã có hiệu quả. Thời kỳ này nhà nước đã khéo léo trong việc lấy người đứng đầu làng xã từ trong dân, có được sự tín nhiệm của nhân dân và do dân đề cử dù nhà nước vẫn là người quyết định. Đây là cách thực thi quyền lực nhà nước vừa không có sự áp đặt, khiên cưỡng từ trên xuống nhưng vẫn đảm bảo sự thống nhất từ trung ương đến các địa phương. Thứ ba, chế độ khảo hạch chức danh xã trưởng góp phần không nhỏ giúp cho các chính sách quản lý bộ máy quản lý làng xã của nhà nước thu được hiệu quả, loại bỏ được một số thành phần kém về năng lực cũng như phẩm chất, sàng lọc bộ máy quản lý nhà nước không chỉ ở trung ương và ngay cả ở các địa phương. Thứ tư, việc đặt thêm chức danh thôn trưởng bên cạnh xã trưởng có thể xem như nét độc đáo của chính sách quản lý làng xã của nhà nước Lê Sơ đặc biệt từ thời Lê Thánh Tông. Thứ năm, thời Lê Thánh Tông, đứng đầu một đạo không phải chỉ có một chức quan thừa hành như các thời kỳ trước đó mà là Tam ty (Đô ty, Thừa ty, Hiến ty) có sự phân công, phân nhiệm rõ ràng không hề chồng chéo cũng như lấn lướt nhiệm vụ của nhau. Cơ chế “tam quyền phân lập” này tạo ra tính công bằng, kiềm chế lẫn nhau nhưng hỗ trợ nhau cùng phát triển. Thêm vào đó, ở các vùng thượng du các bản Mường vẫn được giao cho các tù trưởng, lang đạo cai quản như cũ. Riêng mạn biên giới phía Bắc, nhà Lê cử một số tướng giỏi người miền xuôi lên trấn trị và biến thành phiên thần đời đời nối nhau cai quản địa phương. Do đó hiệu quả của việc quản lý ngày càng được nâng cao hơn, triều đình trung ương có cái nhìn khách quan hơn đối với làng xã, góp phần thực hiện mục tiêu mà Lê Thánh Tông đã đề ra trong Hiệu định quan chế: “…như thế là cốt để cho các chức lớn nhỏ cúng ràng buộc nhau, nặng nhẹ cùng giữ gìn nhau, lẽ phải của nước không bị chuyện riêng, việc lớn của nước không đến lung lay, khiến cho thói tốt làm hợp đạo đúng phép, không có lỗi lầm làm trái nghĩa phạm hình, để theo trọn cái chí của thánh tổ thần tông ta, mà giữ được trị an lâu dài.” Mặc dù có những đóng góp đáng kể song hệ thống quản lý chính quyền địa phương thời Lê sơ không phải không có những hạn chế như không triệt tiêu được sự tah hoá quyền lực của bộ máy quản lý cấp xã; Hơn nữa hiệu quả của những chính sách đó cũng không được phát huy trong các thế kỷ XVI – XVIII như dưới thời Lê Thánh Tông. Nếu như vào thời Lê nhà nước phong kiến trung ương còn mạnh, sự kiểm soát của nhà nước còn tương đối chặt chẽ và dân làng xã đã không kháng cự lại nhà nước một cách mạnh mẽ thì càng về sau sự suy yếu của nhà nước tỷ lệ thuận với sự vươn lên của làng xã. Tất nhiên hạn chế trên là do hoàn cảnh khách quan nằm trong sự vận động nội tại của lịch sử giai đoạn sau đưa lại. Đến đầu thế kỷ XVI, nhà Lê suy yếu. Đất nước rơi vào tình trạng chiến tranh giữa các thê lực phong kiến với nhau, chủ yếu là Bác triều và nam triều, sau đó giữa Đàng Ngoài và Đàng trong. Kết quả là sự chia cắt Đại Việt thành hai miền với hai tổ chức nhà nước khác nhau: chính quyền Lê - Trịnh và chính quyền chúa Nguyễn. Ở thời kỳ này do đặc thù của hoàn cảnh lịch sử mối quan hệ giữa trung ương và địa phương không còn được chặt chẽ và quy củ như trước. Có chăng chỉ là sự quản lý từng bộ phận riêng biệt của hai chính quyền mà không có sự thống nhất, đồng bộ trên cùng một phạm vi lãnh thổ. Bước sang thế kỷ XIX, tình hình thế giới và trong nước có nhiều thay đổi. Năm 1802 sau khi đánh bại Tây Sơn nhà Nguyễn thành lập - một nhà nước mới được tổ chức và tồn tại độc lập đến năm 1883. Giờ đây Đại Việt đã bao gồm một dải đất dài từ ải Nam Quan cho đến mũi Cà Mau là sự hợp nhất của hai miền Đàng trong và Đàng Ngoài. Trong khoảng 30 năm đầu triều Nguyễn, chính quyền nhà nước được xem như bước quá độ của triều đại bởi sự thay đổi qúa nhanh của lịch sử không cho phép Gia Long và các cận thần vốn trưởng thành từ các vùng cực nam nghĩ ngay ra một phương án xây dựng chính quyền mới. Hơn nữa để có thể lôi kéo các cựu thần Sơ đồ bộ máy chính quyền địa phương thời Lê -Trịnh Trấn- Trấn thủ đứng đầu Phủ- Tri phủ đứng đầu Huyện- Tri huyện đứng đầu Sơ đồ bộ máy chính quyền địa phương của chúa Nguyễn Xã- xã trưởng đứng đầu Xã- xã trưởng đứng đầu Huyện- Tri huyện đứng đầu Tổng- Chánh tổng đứng đầu Phủ- tri phủ đứng đầu . lăng. Mối quan hệ giữa trung ương với địa phương thực chất là mối quan hệ giữa nhà nước với làng xã. Vì Sự quản lý của trung ương tới người dân qua hệ thống. quốc gia Việt Nam thời phong kiến không ngừng được hoàn thiện. Song song với quá trình đó là mối quan hệ ngày một khăng khít giữa trung ương và địa phương