Đang tải... (xem toàn văn)
Tính hợp pháp của quyết định hành chính (QĐHC) được hiểu là sự phù hợp của QĐHC với pháp luật hiện hành. Việc QĐHC không đảm bảo tính hợp pháp sẽ dẫn đến việc QĐHC bị đình chỉ, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ. Ở phương diện ban hành QĐHC, các chủ thể có thẩm quyền phải tuân theo các quy định của luật nội dung và luật về thủ tục để ban hành những QĐHC hợp pháp. Ở phương diện kiểm tra các QĐHC, tuy các QĐHC khi ban hành, về nguyên tắc, phải tuân theo các quy định pháp luật, nhưng trên thực tế, không phải QĐHC nào cũng tuân thủ đúng các quy định của pháp luật liên quan, đảm bảo về tính hợp pháp trong quá trình ban hành. Vì vậy, việc kiểm tra tính hợp pháp của QĐHC góp phần quan trọng vào việc đảm bảo tính thống nhất, hiệu lực, hiệu quả của hệ thống pháp luật.
Một số vấn đề kiểm tra tính hợp pháp định hành Tính hợp pháp định hành (QĐHC) hiểu phù hợp QĐHC với pháp luật hành Việc QĐHC không đảm bảo tính hợp pháp dẫn đến việc QĐHC bị đình chỉ, bãi bỏ phần tồn Ở phương diện ban hành QĐHC, chủ thể có thẩm quyền phải tuân theo quy định luật nội dung luật thủ tục để ban hành QĐHC hợp pháp Ở phương diện kiểm tra QĐHC, QĐHC ban hành, nguyên tắc, phải tuân theo quy định pháp luật, thực tế, QĐHC tuân thủ quy định pháp luật liên quan, đảm bảo tính hợp pháp q trình ban hành Vì vậy, việc kiểm tra tính hợp pháp QĐHC góp phần quan trọng vào việc đảm bảo tính thống nhất, hiệu lực, hiệu hệ thống pháp luật Tính hợp pháp QĐHC xem xét khía cạnh: i) Thẩm quyền ban hành; ii) Nội dung QĐHC; iii) Trình tự, thủ tục hình thức, ban hành Điều 104 Luật ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2015 quy định vấn đề kiểm tra QĐHC quy phạm Hiện nay, chưa có văn pháp luật quy định thức QĐHC việc kiểm tra QĐHC, phức tạp vấn đề từ khâu xác định phạm vi QĐHC, nên nghiên cứu vấn đề này, QĐHC quy phạm, tác giả vào Luật ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2015 văn pháp luật có liên quan khác; QĐHC cá biệt, QĐHC chủ đạo vào quy định pháp luật nằm rải rác đạo luật, văn pháp luật quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền Chương XV Luật ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2015 quy định Giám sát, kiểm tra, xử lý văn quy phạm pháp luật Điều 103 Nghị định 34/2016 quy định chi tiết số điều biện pháp thi hành Luật ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2015 loại trừ hình thức Nghị định khỏi văn quy phạm pháp luật (VBQPPL) bị kiểm tra mà theo quy định giám sát VBQPPL (từ Điều 162 đến 164 Luật ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2015) Tại Nghị định 34/2016, khơng có điều khoản quy định chi tiết việc giám sát nghị định mà quy định rà sốt, hệ thống hóa VBQPPL (trừ Hiến pháp), nên hiểu theo quy định hành, giám sát nghị định việc quan, cá nhân có thẩm quyền thực việc rà sốt nghị định Khi có cho việc rà sốt VBQPPL (tình hình kinh tế - xã hội thay đổi, quan nhà nước cấp sửa đổi, bổ sung, ban hành văn làm cho nội dung VBQPPL khơng phù hợp), phát văn trái pháp luật thời điểm ban hành thuộc đối tượng kiểm tra (các văn từ Thơng tư trở xuống) quan rà sốt thực việc kiểm tra đề nghị quan có thẩm quyền kiểm tra việc kiểm tra, xử lý theo quy định Chương VIII Nghị định 34/2016 Khi phát văn Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ có nội dung khơng hợp hiến, hợp pháp thời điểm ban hành quan rà sốt văn phối hợp với quan có liên quan kiến nghị quan, người có thẩm quyền xem xét, xử lý Như vậy, hiểu, hoạt động kiểm tra văn hoạt động sau hoạt động rà sốt văn văn từ Thơng tư trở xuống, VBQPPL ban hành hình thức Nghị định khơng kiểm tra Tuy nhiên, phạm vi viết, tác giả không loại trừ Nghị định khỏi vấn đề kiểm tra tính hợp pháp, dạng văn cụ thể nằm khái niệm QĐHC (theo khoa học pháp lý hành chính), loại văn quan trọng, có hiệu lực pháp lý cao, khả tác động lớn Kiểm tra thẩm quyền ban hành định hành Thẩm quyền hiểu giới hạn quyền lực mà nhà nước trao cho cá nhân, tổ chức để cá nhân, tổ chức thực nhiệm vụ, quyền hạn định Do đó, QĐHC ban hành khuôn khổ nhiệm vụ, quyền hạn pháp luật ấn định, nhằm tránh chồng chéo, lạm quyền, lộng quyền từ phía chủ thể quản lý Điều tất yếu dẫn đến việc kiểm tra tính hợp pháp QĐHC phương diện thẩm quyền, liên quan đến vấn đề nội dung hình thức QĐHC Thẩm quyền định hành xem xét hai khía cạnh: thẩm quyền hình thức thẩm quyền nội dung Thẩm quyền hình thức giới hạn chủ thể quản lý việc ban hành QĐHC với tên gọi định Mỗi chủ thể quản lý, tùy thuộc vào địa vị pháp lý máy hành chính, có quyền ban hành loại QĐHC định Chủ thể quản lý ban hành QĐHC không thuộc thẩm quyền bị coi QĐHC trái thẩm quyền (về hình thức) Thẩm quyền nội dung giới hạn chủ thể quản lý việc ban hành định phạm vi lĩnh vực quản lý mức độ định Chính vậy, thẩm quyền nội dung thường coi trọng hơn, ảnh hưởng trực tiếp đến quyền nghĩa vụ đối tượng quản lý (đặc biệt QĐHC cá biệt) Đây điều dễ hiểu hợp lý Tuy nhiên, cần nhìn nhận hai khía cạnh hình thức nội dung mối quan hệ với nhau, với nội dung định, cần thiết phải thể hình thức định, loại QĐHC chứa đựng khả tác động rộng – hẹp, chung – cụ thể khác nhau,… ban hành loại QĐHC có phạm vi hẹp để giải vấn đề chung làm giảm tính quyền lực nhà nước văn bản, không đem lại hiệu quản lý Bên cạnh đó, phương diện lý luận thực tiễn, chủ thể quản lý có đủ lực để tham gia hoạt động quản lý Tiêu chuẩn thẩm quyền nhằm đảm bảo chủ thể quản lý có khả hoạt động thực tế, không vượt khả chủ thể quản lý Theo khoa học luật hành nay, chủ thể có thẩm quyền ban hành QĐHC gồm: Chính phủ (ban hành hình thức nghị quyết, nghị định); Thủ tướng Chính phủ (ban hành hình thức định, thị); Bộ, quan ngang (ban hành hình thức thơng tư, định, thị); Ủy ban nhân dân cấp (ban hành hình thức định, thị gồm định quy phạm cá biệt); Chủ tịch Ủy ban nhân dân (ban hành hình thức định, thị cá biệt); thủ trưởng quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân (ban hành hình thức QĐHC cá biệt); Hội đồng nhân dân (ban hành hình thức định chủ đạo); tổ chức, cá nhân trao quyền (ban hành hình thức QĐHC cá biệt) Việc quy định thẩm quyền quan, cá nhân nhằm tạo hài hòa, thống quản lý nhà nước, giúp chủ thể quản lý phát huy tối đa lực lĩnh vực định phạm vi định: Chính phủ ban hành QĐHC điều chỉnh vấn đề rộng, phạm vi toàn quốc; Bộ, quan ngang Bộ ban hành QĐHC điều chỉnh vấn đề thuộc lĩnh vực Bộ trực tiếp quản lý, đảm bảo chun mơn hóa, hiệu quản lý chiều sâu; HĐND, UBND cấp văn quan nhà nước cấp trên, ban hành QĐHC phù hợp với tình hình kinh tế, văn hóa, xã hội địa phương, để sách, quy định pháp luật gần với thực tế đời sống địa phương, cộng đồng dân cư,… Trên thực tế, chủ thể ban hành QĐHC vi phạm thẩm quyền thường thể trường hợp như: i) Chủ thể ban hành QĐHC không thuộc chức năng, nhiệm vụ thẩm quyền mình; ii) Chủ thể ban hành QĐHC thuộc chức năng, nhiệm vụ vượt thẩm quyền pháp luật quy định Đối với QĐHC quy phạm QĐHC cá biệt, pháp luật có nhiều quy định nhằm xác định rõ thẩm quyền nội dung chủ thể có quyền ban hành định Trong trường hợp nhiều chủ thể có thẩm quyền giải vấn đề đó, pháp luật cố gắng đưa quy định xác định thẩm quyền giải trường hợp cụ thể để tránh tranh chấp thẩm quyền hay đùn đẩy trách nhiệm1 chồng chéo thẩm quyền quan, cá nhân Vì vậy, QĐHC trái thẩm quyền cần phát hiện, xử lý kịp thời nhằm tránh ảnh hưởng đến lợi ích Nhà nước, quyền lợi ích hợp pháp tổ chức, cá nhân, đồng thời, cần quy định biện pháp xử lý trách nhiệm quan, cá nhân ban hành QĐHC trái thẩm quyền Kiểm tra vấn đề nội dung định hành Về nội dung định hành quy phạm, định hành chủ đạo QĐHC quy phạm nằm hệ thống VBQPPL, bao gồm nhiều loại văn khác theo thứ bậc hiệu lực pháp lý Nếu thứ bậc hiệu lực văn hệ thống pháp luật khơng rõ ràng khơng có sở cho chủ thể bảo đảm tính thống nhất, tính hợp pháp QĐHC, gây khó khăn cho quan thẩm định, thẩm tra, giám sát, kiểm tra, rà soát văn pháp luật TS Bùi Thị Đào, Sách Tính hợp pháp tính hợp lý định hành chính, trang 55-56, NXB Chính trị Quốc gia - Sự Thật, năm 2015 Tính thống hệ thống pháp luật đặt yêu cầu QĐHC có hiệu lực pháp lý thấp phải phù hợp với QĐHC có hiệu lực pháp lý cao phải phù hợp với quy định Hiến pháp Bên cạnh đó, tính thống hệ thống pháp luật đòi hỏi nội dung QĐHC phải quán toàn hệ thống VBQPPL, QĐHC với nhau, quy định văn bản, thể ba nội dung cụ thể sau đây: Thứ nhất, nội dung QĐHC phù hợp với văn quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao Kiểm tra tính hợp pháp nội dung QĐHC trước hết xem xét phù hợp với văn có hiệu lực pháp lý cao (các văn pháp luật nước điều ước quốc tế mà Việt Nam thành viên) Trường hợp có mâu thuẫn văn bản, có nhiều văn quy định vấn đề nội dung QĐHC phải phù hợp với văn có hiệu lực cao Khoản Điều Luật ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2015 quy định “Văn quy phạm pháp luật phải quy định cụ thể nội dung cần điều chỉnh, không quy định chung chung, không quy định lại nội dung quy định văn quy phạm pháp luật khác” Tuy nhiên, thực tế nước ta nhà nước ban hành văn pháp luật có hiệu lực pháp lý cao, quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền tiếp tục ban hành văn có hiệu lực pháp lý thấp để cụ thể hóa, nói cách khác, khơng trường hợp ban hành “luật khung”2, lại để giao cho quan khác quy định cụ thể Đây hội cho QĐHC trái luật nội dung Hơn nữa, việc nhìn nhận QĐHC trái luật nội dung trình ban hành (và kiểm tra) phức tạp Bởi ban hành QĐHC lĩnh vực đó, QĐHC phải phù hợp với nguyên tắc pháp luật nói chung, nguyên tắc pháp luật ngành luật khác Và mong muốn quản lý “cái trật tự hỗn loạn” thiết, không loại trừ việc muốn tạo thuận lợi trình quản lý mình, mà chủ thể quản lý có khả ban hành QĐHC có nội dung trái luật Nguyễn Đình Thơ, Giải pháp nâng cao tính thống hệ thống pháp luật?, nguồn: http://moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/nghien-cuu-trao-doi.aspx?ItemID=1464 Thứ hai, nội dung QĐHC phù hợp với văn có hiệu lực pháp lý Nếu QĐHC ban hành trái với nội dung văn có hiệu lực pháp lý cao đương nhiên, QĐHC trái luật, bị đình chỉ, bãi bỏ phần tồn Thực tế cho thấy, có nhiều QĐHC dù đảm bảo tính hợp pháp mối quan hệ dọc với Hiến pháp văn có hiệu lực pháp lý cao lại có quy định mâu thuẫn với văn khác mối quan hệ ngang Những mâu thuẫn chí quy định trái ngược QĐHC tạo nên xung đột pháp luật gây cản trở cho việc thực thi văn luật3 Thực tiễn hoạt động quản lý hành nhà nước lĩnh vực cụ thể, có trường hợp QĐHC ban hành có nội dung khơng phù hợp với văn có hiệu lực pháp lý khác mà không nhằm thay văn khơng có văn làm hiệu lực văn nào, ảnh hưởng đến tính thống hệ thống pháp luật Việc kiểm tra tính hợp pháp nội dung QĐHC kiểm tra QĐHC có chồng chéo với văn khác khơng, có, hai văn phải sửa đổi thay để đảm bảo tính thống cho hệ thống pháp luật Chẳng hạn, Thông tư số 37/2014/TT-BYT ban hành cuối tháng 11/2014 quy định bệnh nhân tự lên tuyến trên, tuyến chuyển bệnh nhân lên tuyến cao đây, bệnh nhân khám chữa bệnh hưởng chế độ bảo hiểm y tế tuyến Trong đó, Thơng tư số 14/2014/TT-BYT ban hành ngày 14/4/2014 (vẫn hiệu lực) lại quy định, việc chuyển tuyến sở khám chữa bệnh quy định, bệnh nhân xem điều trị tuyến, phải có giấy chuyển viện sở đăng ký khám chữa bệnh ban đầu Tức là, khơng có giấy chuyển viện tuyến đăng ký khám bảo hiểm y tế ban đầu, lần chuyển tuyến tiếp theo, bệnh nhân phải chấp nhận hình thức tốn viện phí theo dạng vượt tuyến Chính khơng thống này, nảy sinh cách tốn: Phía bảo hiểm xã hội chọn cách giải có lợi cho (Thơng tư 14), sở khám chữa bệnh chọn phương án có lợi cho người bệnh (Thơng tư 37)4 Tháng 11/2015, Bộ Y tế ban hành Thông tư số 40/2015/TT3 TS Trần Thị Thu Phương, Hiệu văn quy phạm pháp luật, nguồn: http://tcnn.vn/Plus.aspx/vi/News/124/0/1010067/0/32930/Hieu_qua_cua_van_ban_quy_pham_phap_luat Theo Vân Anh, Mâu thuẫn thông tư: Lợi cho BHYT hay bệnh nhân?, nguồn: http://healthplus.vn/mauthuan-giua-2-thong-tu-loi-cho-bao-hiem-y-te-hay-benh-nhan-d17549.html BYT thay cho Thông tư 37, quy định “Việc chuyển tuyến khám bệnh, chữa bệnh bảo hiểm y tế thực theo Thông tư số 14/2014/TT-BYT…” để đảm bảo thống văn Thứ ba, quy phạm pháp luật phải thống với văn Đây yêu cầu QĐHC, nói yêu cầu dễ đảm bảo nhất, dễ kiểm soát ba yêu cầu thống nội dung ban hành QĐHC, chúng nằm văn không cần phải tìm nhiều văn khác Đáp ứng yêu cầu này, tạo nên logic định đó, giúp định dễ hiểu dễ áp dụng Tuy nhiên, thực tế tồn QĐHC có quy định mâu thuẫn định đó, dù khơng nhiều Ví dụ, khoản Điều 34 Nghị định 47/2014/NĐ-CP bồi thường, hỗ trợ, tái định cư nhà nước thu hồi đất quy định: đất sử dụng trước ngày 01/7/2014 có nguồn gốc Nhà nước cho thuê đất trả tiền thuê đất lần cho thời gian thuê người có đất thu hồi khơng bồi thường đất bồi thường chi phí đầu tư đất lại theo Nghị định 197/2004/NĐ-CP… Tuy nhiên, Điều 35 Nghị định lại quy định: “Nghị định thay Nghị định số 197/2004/NĐ-CP…” Các QĐHC chủ đạo khơng hồn tồn thuộc vào hệ thống VBQPPL phải đảm bảo ba yêu cầu thống mặt nội dung để đạt hiệu quản lý Điển hình tình trạng chồng chéo sách hỗ trợ giảm nghèo Hiện nay, có nhiều sách triển khai vùng dân tộc thiểu số, ngồi Chương trình 135 Hỗ trợ đầu tư sở hạ tầng, hỗ trợ phát triển vật chất cho xã đặc biệt khó khăn, xã biên giới, xã an tồn khu, thơn, đặc biệt khó khăn có hàng loạt sách quan trọng khác Nghị 30A Chính Phủ Chương trình hỗ trợ giảm nghèo nhanh bền vững 61 huyện nghèo, chương trình xóa đói giảm nghèo cho huyện nghèo, chương trình nơng thơn Bên cạnh đó, chương trình giảm nghèo chương trình tổng thể, đòi hỏi hỗ trợ người nghèo tất phương diện từ sản xuất, việc làm, y tế đến phát triển hạ tầng sở, tiếp cận dịch vụ xã hội,… vậy, tham gia chương trình giảm nghèo Bộ Lao động – Thương binh Xã hội quản lý chương trình này, có nhiều ngành khác có liên quan Bộ Tài chính, Bộ Nông nghiệp Phát triển nông thôn, Bộ Xây dựng,… Sự tham gia quan có liên quan nhằm tăng tính chun mơn việc hỗ trợ người nghèo, chẳng hạn việc tiếp cận y tế Bộ Y tế - với tư cách chuyên ngành - làm tốt hơn, việc tiếp cận thị trường lao động, việc làm Bộ LĐ-TB&XH làm tốt Tuy nhiên, biết tham gia nhiều ngành liên quan đến phối hợp, liên quan đến chức năng, nhiệm vụ đơn vị nên có khả dẫn đến chồng chéo, hệ thống sách, định chưa kết nối với Chưa kể, định ban hành quy định nhiều sách (y tế, giáo dục,…); nội dung sách có lại quy định định khác nhau, có sách ban hành theo đối tượng, có sách ban hành theo lĩnh vực, có sách ban hành theo vùng địa lý Đòi hỏi quan nhà nước có thẩm quyền tiến hành kiểm tra, rà sốt sách để q trình quản lý đạt hiệu cao Về nội dung định hành cá biệt QĐHC cá biệt ban hành nhằm áp dụng quy định pháp luật vào giải trường hợp cụ thể Vì vậy, QĐHC cá biệt khơng nằm khái niệm hệ thống pháp luật QĐHC thường tự động hết hiệu lực quyền nghĩa vụ QĐHC thực hiện, hay đối tượng quản lý khơng Nội dung QĐHC cá biệt cụ thể hóa quy phạm pháp luật vào trường hợp cụ thể, vậy, tính hợp pháp QĐHC cá biệt mặt nội dung phù hợp QĐHC với văn quy phạm pháp luật Trường hợp có nhiều VBQPPL điều chỉnh vấn đề, mâu thuẫn với nhau, nội dung QĐHC phải phù hợp với văn có hiệu lực pháp lý cao Nếu văn có hiệu lực pháp lý phải phù hợp với nội dung văn ban hành sau Đối với định trưởng, thủ trưởng quan ngang ban hành mà có quy định khác vấn đề phải phù hợp định Chính sách chồng chéo cản trở nỗ lực giảm nghèo, nguồn: http://luatsungaynay.vn/news/Xa-hoi/Chinhsach-chong-cheo-dang-can-tro-no-luc-giam-ngheo-785/ trưởng, thủ trưởng quan ngang quản lý nhà nước ngành, lĩnh vực liên quan đến vấn đề Trong số trường hợp, QĐHC cá biệt phải phù hợp với nội dung QĐHC cá biệt khác Thông thường, QĐHC cá biệt trái luật phát đối tượng quản lý khiếu nại khởi kiện vụ án hành Hơn nữa, theo pháp luật hành, quan có thẩm quyền khó kiểm tra QĐHC cá biệt chứa đựng quy phạm pháp luật Bởi luật không quy định quan ban hành loại văn phải gửi lên cấp nên Sở Tư pháp khó tiếp cận, nghe dư luận nói có vấn đề kiểm tra Vì phải có cách kiểm tra khác theo địa bàn chuyên đề lồng ghép vào nội dung kiểm tra khác kiểm tra cải cách hành chính6 Kiểm tra hình thức, ban hành định hành Kiểm tra hình thức định hành QĐHC loại văn ban hành để giải công việc phát sinh quản lý hành nhà nước, mang tính quyền lực nhà nước nên đòi hỏi QĐHC khơng đảm bảo nội dung, mà đảm bảo vấn đề hình thức: tên gọi thể thức, bố cục - Về tên gọi QĐHC Tên gọi QĐHC thể quyền lực nhà nước gắn với thẩm quyền quan ban hành phù hợp với vấn đề thuộc nội dung định Các chủ thể quản lý không sử dụng tên văn hành thơng thường, bên cạnh việc ban hành QĐHC để thực nhiệm vụ, quyền hạn, chủ thể quản lý ban hành loại văn khác mang tính tổ chức, điều hành công văn, thông báo,… Điều dẫn đến việc chủ thể quản lý sử dụng lẫn lộn hai loại văn này, sử dụng hình thức văn hành thơng thường để ban hành quy phạm pháp luật mệnh lệnh pháp luật nội dung QĐHC Chẳng hạn, Luật Khiếu nại năm 2011 quy định giải khiếu nại phải hình thức "quyết định" thực tế khơng địa phương giải Theo Thanh Tùng, 'Tuýt còi' hàng chục văn trái luật, nguồn: http://plo.vn/phap-luat/tuyt-coi-hang-chucvan-ban-trai-luat-655712.html văn hành thơng thường dùng công văn để trả lời người khiếu nại thay cho việc ban hành định giải khiếu nại - Về thể thức, bố cục QĐHC Thể thức QĐHC gồm: Quốc hiệu; Tên quan, tổ chức ban hành văn bản; Số, ký hiệu văn bản; Địa danh ngày, tháng, năm ban hành văn bản; Tên loại trích yếu nội dung văn bản; Nội dung văn bản; Chức vụ, họ tên chữ ký người có thẩm quyền; Dấu quan, tổ chức; Nơi nhận Các thông tin này, mức độ định, góp phần vào việc đánh giá định có hợp pháp hình thức, thẩm quyền ban hành (tương thích quan ban hành tên gọi, trích yếu nội dung) cách nhanh chóng Bố cục QĐHC pháp luật quy định để chủ thể ban hành lựa chọn vào nội dung định QĐHC phải đảm bảo ngắn gọn, dứt khoát, cụ thể, gồm điều, khoản, điểm; nội dung định lớn có chương, mục,… Một định có bố cục tốt giúp định logic, dễ đọc, dễ hiểu đối tượng quản lý, người có thẩm quyền kiểm tra Sai thể thức, bố cục vi phạm nghiêm trọng, khơng trực tiếp ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp cá nhân, tổ chức, làm ảnh hưởng đến tính chun nghiệp loại văn thức nhà nước, mang tính quyền lực nhà nước, ảnh hưởng đến tính logic vấn đề trình bày định, cần đính kịp thời Kiểm tra ban hành định hành Các định cần phải viện dẫn ban hành, gồm pháp lý thực tiễn Các đóng vai trò quan trọng việc xác lập tính pháp lý, tính thực tiễn văn Tuy nhiên, phạm vi đề tài đề cập đến pháp lý sở để kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp QĐHC Việc viện dẫn pháp lý đưa VBQPPL (và QĐHC cá biệt có văn áp dụng pháp luật) để làm sở trực tiếp việc định Khi tiến hành kiểm tra QĐHC, người có thẩm quyền kiểm tra xem xét nội dung văn kiểm tra với văn 10 pháp lý để ban hành văn đó, xem xét, đối chiếu nội dung định có phù hợp với quy định văn pháp lý để từ đưa kết luận việc định có đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp Trong trình kiểm tra QĐHC, dựa vào văn làm sở pháp lý, người có thẩm quyền kiểm tra xem xét xem định có pháp lý cho việc ban hành viện dẫn không Tuy nhiên, cách hiểu khác nên việc viện dẫn ban hành chưa có thống trật tự; viện dẫn không đúng, thừa thiếu làm cho định ban hành không đảm bảo tính pháp lý Trong thực tế, có định ban hành viện dẫn pháp lý không liên quan đến nội dung định ban hành có liên quan khơng cần thiết phải đưa vào8, viện dẫn pháp lý hết hiệu lực Đây trường hợp sử dụng pháp lý không đúng, khiến nội dung văn trở nên dài hoặc/và khơng đảm bảo tính hợp pháp định Trình tự, thủ tục ban hành Đóng vai trò cánh cổng pháp lý cho tính hợp pháp QĐHC Ở góc độ, đảm bảo tốt u cầu trình tự, thủ tục, góp phần đắc lực cho khâu “sản xuất”9 QĐHC hợp pháp, chất lượng Trình tự, thủ tục ban hành QĐHC đa dạng đa dạng QĐHC chủ thể ban hành, loại định, tính chất vấn đề cần giải quyết, đảm bảo vấn đề đơn giản trình tự, thủ tục đơn giản, nhanh chóng hơn, vấn đề phức tạp, tác động sâu rộng cần trình tự, thủ tục nghiêm ngặt, nhiều công đoạn Để ban hành QĐHC quy phạm, QĐHC chủ đạo, nhìn chung, gồm bước sau: (1) Xác định nhu cầu cần ban hành định; (2) Soạn thảo lấy ý kiến; (3) Thẩm định, thẩm tra; (4) Thông qua đưa định tới đối tượng thi hành Đối với QĐHC cá biệt gồm bước bản: (1) Xác định nhu cầu cần ban hành định; (2) Soạn thảo (và lấy ý kiến); (3) Đưa định tới đối tượng thi hành Ths Nguyễn Mạnh Cường, Trao đổi cách viện dẫn ban hành số định (cá biệt) nay, nguồn: http://www.truongnoivu.edu.vn/tin-tuc/577/Trao-doi-ve-cach-vien-dan-cac-can-cu-ban-hanhtrong-mot-so-quyet-dinh-ca-biet-hien-nay.aspx Trật tự trình bày văn viện dẫn (căn ban hành) định quản lý hành chính, nguồn: http://sonoivu.bacgiang.gov.vn/?act=news&id=280 TS Bùi Thị Đào, Sách Tính hợp pháp tính hợp lý định hành chính, trang 55-56, NXB Chính trị Quốc gia - Sự Thật, năm 2015 11 Mỗi hoạt động trình tự, thủ tục ban hành QĐHC ảnh hưởng đến tính hợp pháp QĐHC theo mức độ riêng Ở mức độ cao nhất, tính hợp pháp ảnh hưởng việc thực khơng đủ trình tự, thủ tục mà pháp luật yêu cầu (theo quy định pháp luật, bắt buộc phải có thủ tục định mà chủ thể quản lý khơng thực hiện) Ví dụ, thủ tục thẩm định dự thảo QĐHC (quy phạm, chủ đạo) với nội dung xem xét tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống dự thảo nghị định với hệ thống pháp luật, tính tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thành viên; thủ tục thành lập hội đồng tuyển dụng công chức (đối với QĐHC cá biệt) Ở mức độ thấp hơn, tính hợp pháp bị ảnh hưởng thực không đúng, không nghiêm túc trình tự, thủ tục (thực cách đối phó, cho có) Theo pháp luật hành, QĐHC trái luật trình tự, thủ tục bị xử lý (bãi bỏ phần toàn định) vi phạm trình tự, thủ tục đến mức nghiêm trọng Nhưng “vi phạm nghiêm trọng trình tự, thủ tục” chưa có văn pháp luật quy định vấn đề Tuy nhiên, coi “vi phạm nghiêm trọng trình tự, thủ tục” chủ thể ban hành QĐHC không thực bước, hoạt động pháp luật bắt buộc phải thực như: QĐHC phải lấy ý kiến đối tượng chịu quản lý mà chủ thể quản lý không thực hiện; Đối với QĐHC quy phạm, QĐHC chủ đạo, khơng có thủ tục đề nghị xây dựng định, thủ tục thẩm tra dự thảo định, ; Đối với QĐHC cá biệt, tùy thuộc vào loại định cụ thể, ví dụ: định tuyển dụng, kỷ luật mà khơng có hoạt động thành lập hội đồng tuyển dụng, hội đồng kỷ luật; định xử phạt vi phạm hành mà khơng có bước xác minh tình tiết vụ việc vi phạm hành (Có hay khơng có vi phạm hành chính; Cá nhân, tổ chức thực hành vi vi phạm hành chính, lỗi, nhân thân cá nhân vi phạm hành chính; Tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ; Tính chất, mức độ thiệt hại vi phạm hành gây ra,…) Trong thực tế, có trường hợp chủ thể quản lý có lấy ý kiến đối tượng quản lý mang tính đối phó, cho có, “cho đủ thủ tục” Điều khó kiểm sốt xuất phát từ tính chất tham khảo thủ tục lấy ý kiến đối tượng chịu 12 quản lý, quyền định thuộc chủ thể quản lý nên khó đánh giá thủ tục lấy ý kiến có thực chất khơng Về phía chủ thể quản lý, việc lấy ý kiến thủ tục để đảm bảo tính hợp pháp, đảm bảo QĐHC hài hòa lợi ích nhân dân, nhà nước đối tượng chịu quản lý; phía đối tượng quản lý – đối tượng lấy ý kiến, họ thường quan tâm đến tính hợp lý định, mức độ ảnh hưởng định đến quyền, lợi ích Ở khía cạnh này, nhóm đối tượng, cá nhân lại có cách nhìn nhận khác vấn đề, đương nhiên dẫn đến tính chất tham khảo thủ tục này, vậy, quyền định thuộc chủ thể quản lý để lựa chọn phương án – mà họ cho – cân đối lợi ích Những định ban hành chủ thể quản lý làm sai trình tự, thủ tục, làm “cho có”, theo pháp luật hành, rõ ràng phải hiểu vi phạm trình tự, thủ tục Nhưng có phải nghiêm trọng đến mức bị xử lý hay khơng cần thiết phải pháp luật cần quy định cụ thể Những QĐHC vi phạm trình tự, thủ tục mà không khiến QĐHC bị bãi bỏ phần toàn (chưa đến mức độ nghiêm trọng), theo cách hiểu quy định pháp luật nay, QĐHC hợp pháp Một số giải pháp liên quan đến kiểm tra tính hợp pháp định hành Cơng tác kiểm tra QĐHC phức tạp, đòi hỏi kinh nghiệm nghiệp vụ chuyên sâu, đó, quan nhà nước có thẩm quyền cần tiến hành đồng biện pháp để công tác đạt hiệu Từ phân tích vấn đề kiểm tra tính hợp pháp QĐHC, tác giả đưa số vấn đề giải pháp khắc phục vấn đề nội dung kiểm tra QĐHC sau: Một là, quy định pháp luật Khái niệm QĐHC hiểu theo nghĩa khoa học pháp lý hành chưa có quy định cụ thể, thức luật QĐHC, đặc biệt cách hiểu QĐHC cá biệt trình tự, thủ tục ban hành, kiểm tra, xử lý loại định Vì vậy, cần thiết phải xây dựng đạo luật để điều chỉnh vấn đề này, phù hợp với Luật ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2015, khơng chồng chéo hay bỏ sót loại QĐHC Đồng thời, 13 cần có quy định cụ thể “mức độ nghiêm trọng” đến mức xử lý vi phạm trình tự, thủ tục Hai là, trình tự, thủ tục kiểm tra Tuy đạt thành mặt hạn chế công tác kiểm tra chưa đạt hiệu mong muốn, nhiều văn có dấu hiệu trái luật chưa phát kịp thời việc kiểm tra nhiều thời gian Vì vậy, trình thực công tác kiểm tra, cần: (1) Quy định thời hạn gửi QĐHC (quy phạm, chủ đạo) cho quan nhà nước có thẩm quyền kiểm tra sau định ban hành; (2) Tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin, công tác nhập liệu, tra cứu phần mềm sở liệu quốc gia pháp luật, từ làm sở để tra cứu văn sở pháp lý cho văn kiểm tra cách nhanh chóng Ví dụ: phát triển phần mềm liệu văn pháp luật, nhập liệu văn ban hành, văn có liệu địa phương quốc gia, đồng thời tự động gửi thông báo đến quan nhà nước có thẩm quyền để kiểm tra Ba là, vấn đề xử lý quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền ban hành QĐHC trái luật Việc xử lý trách nhiệm quan, người ban hành QĐHC trái pháp luật dừng mức phê bình, nhắc nhở, kiểm điểm cơng chức thi hành cơng vụ; chưa có quy định cụ thể để thực hình thức trách nhiệm nghiêm khắc 10 hậu văn trái luật lớn Vì vậy, cần thiết phải đưa hình thức xử lý thích đáng quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền ban hành QĐHC trái luật tùy thuộc mức độ vi phạm, mức độ ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp cá nhân, tổ chức nhà nước Bốn là, đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác kiểm tra Kiểm tra QĐHC cơng việc phức tạp, khó khăn, đòi hỏi phải có chun mơn sâu có lĩnh nghề nghiệp, đội ngũ công chức tư pháp số đơn vị cấp xã hạn chế nghiệp vụ, lúng túng việc phân biệt quy định mang tính quy phạm quy định hướng dẫn (thể nhiều việc nhiều công văn 10 ThS Nguyễn Đức Quyền, Nâng cao chất lượng ban hành văn quy phạm pháp luật tiến trình cải cách hành nước ta nay, nguồn: http://tcnn.vn/Plus.aspx/vi/News/126/0/1010067/0/32410/Nang_cao_chat_luong_ban_hanh_van_ban_quy_p ham_phap_luat_trong_tien_trinh_cai_cach_hanh_chinh_o_nuoc_ta 14 hướng dẫn có chứa quy phạm pháp luật); việc bồi dưỡng, tập huấn nâng cao lực cho công chức chưa thực thường xuyên hiệu 11 (có nhiều chương trình bồi dưỡng lĩnh vực này, nặng lý thuyết nên thiếu tính thực tế, hiệu thấp 12) Vì vậy, cần có cơng chức chun trách, thường xun bồi dưỡng, tập huấn nghiệp vụ chuyên môn, kỹ kiểm tra văn Thậm chí, quan Sở Tư pháp hay Cục kiểm tra văn xem xét, bố trí cơng chức kiểm tra văn chun trách theo nhóm ngành, lĩnh vực Ngồi ra, bối cảnh tinh giản biên chế, cần xây dựng đội ngũ cộng tác viên kiểm tra văn chun gia, người có kinh nghiệm cơng tác pháp luật lĩnh vực chuyên ngành Đây đội ngũ hỗ trợ tích cực giúp cơng tác kiểm tra văn nâng cao chiều rộng chiều sâu.13 QĐHC trái luật không ảnh hưởng đến quyền, lợi ích cá nhân, tổ chức chịu tác động định đó, mà gây tốn cho ngân sách nhà nước việc sửa đổi, ban hành QĐHC Vì vậy, việc nghiên cứu, hoàn thiện vấn đề kiểm tra tính hợp pháp QĐHC nhiệm vụ quan trọng khơng để đảm bảo tính thống nhất, hiệu hệ thống pháp luật, mà góp phần tạo dựng lòng tin người dân quan nhà nước 11 Một số khó khăn cơng tác kiểm tra văn Khu vực, nguồn: http://ctpn.moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/nghien-cuu-trao-doi-kinh-nghiem.aspx?ItemID=45 12 ThS Nguyễn Đức Quyền, Nâng cao chất lượng ban hành văn quy phạm pháp luật tiến trình cải cách hành nước ta nay, nguồn: http://tcnn.vn/Plus.aspx/vi/News/126/0/1010067/0/32410/Nang_cao_chat_luong_ban_hanh_van_ban_quy_p ham_phap_luat_trong_tien_trinh_cai_cach_hanh_chinh_o_nuoc_ta 13 Một số khó khăn cơng tác kiểm tra văn Khu vực, nguồn: http://ctpn.moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/nghien-cuu-trao-doi-kinh-nghiem.aspx?ItemID=45 15