BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI NGUYỄN VĂN DỤNG GIÁM SÁT QUYỀN ĐẠI DIỆN CHỦ SỞ HỮU TOÀN DÂN VỀ ĐẤT ĐAI CỦA NHÀ NƯỚC THEO LUẬT ĐẤT ĐAI NĂM 2013 Chuyên ngành: Luật Kinh tế Mã số: 60 38 01 07 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS TS NGUYỄN QUANG TUYẾN HÀ NỘI - 2015 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan cơng trình nghiên cứu riêng tơi Các số liệu nêu luận văn trung thực, có nguồn gốc rõ ràng Những kết luận khoa học luận văn chưa cơng bố cơng trình Tác giả Nguyễn Văn Dụng DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT TRONG LUẬN VĂN BMNN : Bộ máy nhà nước BĐS : Bất động sản BLDS : Bộ luật dân HĐND : Hội đồng nhân dân UBND : Uỷ ban nhân dân SHTD : Sở hữu toàn dân XHCN : Xã hội chủ nghĩa MỤC LỤC LỜI NÓI ĐẦU………………………………………………………………… Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ GIÁM SÁT QUYỀN ĐẠI DIỆN CHỦ SỞ HỮU TOÀN DÂN VỀ ĐẤT ĐAI CỦA NHÀ NƯỚC ……………… 1.1 Cơ sở việc giám sát quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai Nhà nước……………………………………… 1.1.1 Cơ sở trị……………………………………………………… 1.1.2 Cơ sở lý luận…………………………………………………….… 11 1.1.3 Cơ sở thực tiễn……………………… 14 1.1.4 Cơ sở pháp lý……………………………………… 17 1.2 Khái quát giám sát quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai Nhà nước…………………………………………………………………………19 1.2.1 Khái niệm quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai Nhà nước19 1.2.1.1 Cơ sở việc Nhà nước đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai.19 1.2.1.2 Định nghĩa quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai Nhà nước……………………………………………………………………………….22 1.2.1.3 Đặc điểm quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai Nhà nước……………………………………………………………………………….24 1.2.1.4 Phương thức thực quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai Nhà nước………………………………………………………………….25 1.2.2 Khái niệm giám sát quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai Nhà nước………………………………………………… 27 1.2.2.1 Định nghĩa……………………………………… 27 1.2.2.2 Đặc điểm………………………………………………………… 30 1.3 Mục đích, ý nghĩa việc giám sát quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai Nhà nước…………………………………………………………32 1.4 Nguyên tắc việc giám sát quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai Nhà nước…………………………………………… .34 1.5 Tiêu chí giám sát quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai Nhà nước……………………………………………………………………………….36 Chương 2: THỰC TRẠNG CÁC QUY ĐỊNH CỦA LUẬT ĐẤT ĐAI NĂM 2013 VỀ GIÁM SÁT QUYỀN ĐẠI DIỆN CHỦ SỞ HỮU TOÀN DÂN VỀ ĐẤT ĐAI CỦA NHÀ NƯỚC……………………………………………………38 2.1 Nội dung quy định Luật đất đai năm 2013 giám sát quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai Nhà nước……………………………38 2.1.1 Nội dung quy định chủ thể giám sát chủ thể bị giám sát… 38 2.1.1.1 Chủ thể giám sát………………………… 38 2.1.1.2 Chủ thể bị giám sát…………………………………………41 2.1.2 Nội dung quy định nội dung giám sát quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai Nhà nước……………………………………………….42 2.1.3 Nội dung quy định hình thức giám sát quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai Nhà nước………………… 42 2.1.4 Nội dung quy định trách nhiệm quan nhà nước có thẩm quyền nhận ý kiến người dân…………………………………….44 2.2 Bình luận quy định Luật đất đai năm 2013 giám sát quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai Nhà nước………… 45 2.2.1 Ưu điểm, thành công………………………………………… 45 2.2.2 Khiếm khuyết, nhược điểm…………………………………………47 Chương 3: GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM THỰC THI QUYỀN GIÁM SÁT QUYỀN ĐẠI DIỆN CHỦ SỞ HỮU TOÀN DÂN VỀ ĐẤT ĐAI CỦA NHÀ NƯỚC THEO LUẬT ĐẤT ĐAI NĂM 2013…………………….…………………… 51 3.1 Sự cần thiết việc đề xuất giải pháp bảo đảm thực thi quy định Luật đất đai năm 2013 giám sát quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai Nhà nước……………………………… 51 3.2 Định hướng việc đề xuất giải pháp bảo đảm thực thi quy định Luật đất đai năm 2013 giám sát quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai Nhà nước……………………………………………………………55 3.3 Một số giải pháp bảo đảm thực thi quy định Luật đất đai năm 2013 giám sát quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai Nhà nước……………………………………………………………………………….55 KẾT LUẬN………………………………………………………………………60 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO……………………………………….61 LỜI NĨI ĐẦU Tính cấp thiết đề tài Cùng với hoạt động tra, kiểm tra v.v, giám sát phương thức góp phần bảo đảm thực thi quyền lực nhà nước mà Nhân dân trao cho quan nhà nước Tuy nhiên, lúc nào, quan nhà nước tự giác thực thi quyền lực nhà nước theo pháp luật Trên thực tế, trao quyền lực nhà nước, quan nhà nước, cơng chức nhà nước có xu hướng lạm dụng quyền lực sử dụng quyền lực vượt thẩm quyền cho phép không bị kiểm tra, giám sát Hành vi giới chuyên môn gọi “sự tha hóa” quyền lực nhà nước Nếu tra, kiểm tra hoạt động kiểm soát việc thực thi quyền lực nhà nước quan nhà nước với mối quan hệ nội (mối quan hệ bên quan nhà nước) giám sát người dân cơng luận việc thực thi quyền lực nhà nước quan nhà nước hoạt động kiểm sốt quyền lực từ bên ngồi máy nhà nước Việc giám sát quyền lực nhà nước thể chất Nhà nước ta quy định Khoản 2, Điều 2, Hiến pháp 2013:“Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam Nhân dân làm chủ; tất quyền lực nhà nước thuộc Nhân dân mà tảng liên minh giai cấp công nhân với giai cấp nơng dân đội ngũ trí thức”, phát huy quyền làm chủ người dân Nghị Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI khẳng định: “Nhà nước phục vụ nhân dân, gắn bó mật thiết với nhân dân, thực đầy đủ quyền dân chủ nhân dân, tôn trọng, lắng nghe ý kiến nhân dân chịu giám sát nhân dân; có chế biện pháp kiểm sốt, ngăn ngừa trừng trị tệ quan liêu, tham nhũng, lãng phí, vơ trách nhiệm, lạm quyền, xâm phạm quyền dân chủ công dân; giữ nghiêm kỷ cương xã hội, nghiêm trị hành động xâm phạm lợi ích Tổ quốc nhân dân”[1] Như vậy, giám sát hoạt động thiếu nhằm bảo đảm quyền lực mà Nhân dân trao cho quan nhà nước thực thi pháp luật, phục vụ lợi ích Nhân dân Xét lĩnh vực đất đai, chế độ sở hữu đất đai nước ta xây dựng dựa nguyên lý Học thuyết Mác - Lê nin, tư liệu sản xuất chủ yếu xã hội (trong có đất đai) thuộc chung (chế độ cơng hữu tư liệu sản xuất) nhằm xóa bỏ nguồn gốc gây bất cơng, bóc lột xã hội Chế độ sở hữu toàn dân ( SHTD) đất đai đời với việc ban hành Hiến pháp năm 1980 với quy định đất đai … Nhà nước thuộc sở hữu toàn dân (Điều 19) Chế độ sở hữu đất đai tiếp tục khẳng định Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013 Tuy nhiên, thực tiễn quản lý sử dụng đất xác lập dựa chế độ SHTD đất đai cho thấy nhược điểm lớn chế độ sở hữu đất đai không xác định người chủ sở hữu cụ thể đất đai Hơn nữa, xem xét góc độ khoa học pháp lý, toàn dân với tư cách cộng đồng người chủ thể quan hệ pháp luật (Chủ thể quan hệ pháp luật tổ chức (pháp nhân) hay cá nhân (thể nhân) Chính việc khơng xác định rõ người chủ sở hữu cụ thể đất đai dẫn đến tình trạng “cha chung khơng khóc”, đất đai bị bng lỏng quản lý, phát sinh tình trạng xâm chiếm, chiếm dụng đất cơng, đầu cơ, bn bán đất đai lòng vòng nhằm mục đích kiếm lời v.v gây thất thốt, lãng phí tài ngun đất đai, gia tăng bất cơng lĩnh vực đất đai khiến dư luận xúc, bất bình Để khắc phục hạn chế này, Luật đất đai năm 2003 ban hành bổ sung quy định đất đai thuộc SHTD Nhà nước đại diện chủ sở hữu (Điều 5) Quy định kế thừa Hiến pháp năm 2013 Luật đất đai năm 2013 Tìm hiểu quy định sở hữu đất đai pháp luật đất đai hành cho thấy đất đai thuộc sở hữu toàn dân (cộng đồng người) Nhà nước (pháp nhân công) đại diện chủ sở hữu Nhà nước thực quyền đại diện chủ sở hữu tồn dân đất đai thơng qua quan nhà nước, bao gồm: Quốc hội, Hội đồng nhân dân cấp (HĐND cấp), Chính phủ, Ủy ban nhân dân cấp (UBND cấp) Trên thực tế, người thay mặt Quốc hội, HĐND cấp, Chính phủ, UBND cấp ký định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; định mục đích sử dụng đất; định giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, thu hồi đất; định giá đất làm để bồi thường Nhà nước thu hồi đất v.v nhằm thực quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai Nhà nước lại cá nhân đứng đầu quan Như vậy, thực chất người đứng đầu quan nhà nước có thẩm quyền người trực tiếp thực quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai Xét khía canh khác, đất đai mang đặc trưng có nguồn gốc khơng người tạo mà tự nhiên tạo có trước người; cố định vị trí địa lý, khơng di dời được, bị giới hạn khơng gian, diện tích có nguy giảm sút Trong đó, nhu cầu sử dụng đất người ngày tăng sức ép tốc độ tăng dân số Mặt khác, việc đổi chế quản lý đất đai kinh tế thị trường trả lại cho đất đai giá trị ban đầu vốn có khiến đất đai ngày trở lên có giá Những yếu tố làm cho đất đai trở thành “miếng bánh” béo bở cho tham nhũng, tiêu cực, đầu trục lợi; cho tha hóa, lạm dụng quyền lực việc phân phối đất đai lợi ích nhóm, lợi ích riêng tư, cục v.v tồn chế kiểm tra, giám sát có hiệu Tìm hiểu thực tiễn thi hành Luật đất đai cho thấy việc tra đất đai quan nhà nước thực dường không đem lại hiệu mong muốn; lẽ, tra quan phát vi phạm tham mưu đường lối giải mà khơng có thẩm quyền xử lý vi phạm Trong đó, giám sát việc thi hành pháp luật đất đai nói chung thực thi chế định đại diện chủ SHTD đất đai nói riêng thông qua quan đại diện, bao gồm Quốc hội, HĐND cấp, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tổ chức thành viên Mặt trận dường chưa đáp ứng kỳ vọng người dân quan chưa có thực quyền chồng chéo quyền lực Đảng, Nhà nước, Chính phủ Mặt trận Tổ quốc Việt Nam Vì vậy, tăng cường giám sát trực tiếp người dân việc thực thi quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai - nội dung sửa đổi, bổ sung Luật đất đai năm 2013- thời điểm giải pháp hữu hiệu cần thiết nhằm tạo áp lực xã hội việc lên án đưa ánh sáng công lý hành vi lạm dụng, tha hóa quyền lực nhà nước thực thi quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai quan nhà nước, công chức nhà nước trả lại niềm tin cho nhân dân Với lý đó, em lựa chọn đề tài“Giám sát quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai Nhà nước theo Luật đất đai năm 2013” làm luận văn thạc sĩ luật học Tình hình nghiên cứu Giám sát, phân cơng, kiểm sốt quyền lực nhà nước vấn đề nhận quan tâm nghiên cứu giới luật học nước ta- đặc biệt nhà khoa học, chuyên gia lý luận nhà nước pháp luật, tổ chức máy nhà nước Đã có nhiều cơng trình khoa học vấn đề cơng bố Tuy nhiên, tìm hiểu giám sát quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai Nhà nước theo Luật đất đai năm 2013 cách có hệ thống, tồn diện phương diện lý luận thực tiễn dường chưa có cơng trình cơng bố Với tất khiêm tốn kính trọng nhà khoa học trước, tác giả luận văn cho dường số cơng trình nghiên cứu cách có hệ thống, tồn diện lý luận thực tiễn giám sát quyền đại diện chủ SHTD đất đai Nhà nước theo Luật đất đai năm 2013 Trong trình nghiên cứu, luận văn tiếp thu kế thừa kết 48 nguyên nhân từ hệ lụy thiếu minh bạch thông tin, quản lý sử dụng đất đai bất cập nhiều năm qua khơng nghiên cứu Ngân hàng Thế giới (WB), Liên minh đất đai (LANDA), quan chức thuộc Chính phủ Việt Nam cụ thể cầu thị Trong đáng ý nhận xét liên quan tới sách, pháp luật đất đai bất cập Tuy nhiên, nghiêm trọng tình trạng có luật, có sách đắn thi hành lại có vấn đề từ xuống dưới, bị chi phối lệch lạc lợi ích cá nhân Mà đặc biệt cấp sở, nơi va chạm trực tiếp tới quyền lợi ích đáng người sử dụng đất Vẫn tồn thực trạng thiếu công khai, minh bạch, khơng coi trọng ý kiến, lợi ích đáng người dân xử lý mối quan hệ Nhà nước công dân việc thực sách liên quan tới đất đai Đáng quan ngại xem điểm tắc nghẽn mức báo động tình trạng cố tình "ém” thơng tin đất đai cấp sở xã, phường, quận, huyện… để trục lợi Theo khảo sát WB: Khảo sát 63 tỉnh, 126 huyện 321 xã chọn mẫu trang web tất địa phương vào cuối năm 2013 đầu năm 2014, nhóm nghiên cứu kết luận việc cơng khai thông tin đất đai bước cải thiện so với năm 2010 song chưa đầy đủ theo yêu cầu pháp luật Nhiều địa phương chưa công khai thông tin lẽ họ phải công khai kế hoạch sử dụng đất hay dự thảo quy hoạch thị Khi thành viên nhóm nghiên cứu đến tìm hiểu thơng tin địa phương, cán phụ trách từ chối cung cấp, yêu cầu phải lãnh đạo đồng ý, nêu lý thông tin “mật” hay đòi giấy giới thiệu Ở cấp xã, cán phụ trách thường khơng có mặt quan làm việc trả lời họ khơng có thơng tin u cầu cung cấp Chỉ 50% điểm khảo sát cung cấp thông tin quy hoạch kế hoạch sử dụng đất Mức độ thu thập thơng tin quy hoạch thị thấp nhiều, khoảng xã có xã cung cấp 49 Bà Lan Hương - thành viên Nhóm nghiên cứu - nêu trường hợp bảng thơng tin đặt nhà để xe tỉnh Vĩnh Long với hàng xe máy phía trước, khó tiếp cận hay đồ quy hoạch kế hoạch sử dụng đất treo cao (trên tủ) ngược (mặt đồ áp vào tường) hay treo sau rèm Các đồ cất tủ mở cho người xem họ yêu cầu Hà Tĩnh, Phú Thọ, Hà Giang, Lào Cai, Thái Bình Cà Mau “Điều đáng buồn đợt kiểm tra thực tế xác nhận văn hóa xin - cho tồn nhiều nơi Mặc dù có sở pháp lý chắn cho việc công khai thông tin, nghiên cứu viên thường xuyên dẫn phải xin phê duyệt lãnh đạo địa phương để xem tài liệu cần thiết” - báo cáo rõ Về vấn đề này, Thứ trưởng Bộ Tài nguyên Môi trường Nguyễn Mạnh Hiển thừa nhận việc tổ chức thực thi pháp luật yếu, có lĩnh vực minh bạch thông tin đất đai “Chúng ta phải tăng cường công tác tra, kiểm tra; cấp kiểm tra cấp Bộ Tài nguyên Mơi trường có quan giám sát, đơn đốc địa phương thực pháp luật phải thực hiện, tổ chức kiểm tra, cần thiết xử lý” - ơng Hiển nói Bà Victoria Kwakwa, Giám đốc WB Việt Nam, nhấn mạnh yêu cầu thông tin luật hành khiêm tốn song chưa thực đầy đủ “Chỉ cần làm số việc để người dân đọc thơng tin họ có quyền đọc, tạo khác biệt lớn Do đó, cần bảo đảm nâng cao nhận thức tồn hệ thống, cơng dân nhận thức quyền yêu cầu thông tin, tạo áp lực với quan nhà nước để cải thiện tình trạng” - bà Kwakwa nói [22] Ba là, Luật đất đainăm 2013 chưa thiết kế cách thức cụ thể để người dân tham gia vào trình giám sát Mặc dù khoản 3, Điều 199 Luật đất 50 đai năm 2013 quy định hình thức người dân trực tiếp tham gia giám sát chưa cụ thể, rõ ràng cách thức thực Bốn là, Luật đất đai hành chưa quy định rõ quan nào? Người có trách nhiệm tiếp nhận, tiếp thu giải trình nhận ý kiến người dân(Tất nhiên ý kiến giám sát đúng) Tuy nhiên, dù dù sai quyền phải cơng khai minh bạch vấn đề Năm là, pháp luật đất đai hàng thiếu quy định tiêu chí giám sát, kỹ thực việc giám sát chế xử lý trường hợp quan nhà nước, công chức nhà nước không tuân thủ quy định cung cấp thông tin, tạo điều kiện để người dân thực quyền giám sát quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai Nhà nước v.v 51 Chương GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM THỰC THI QUYỀN GIÁM SÁT QUYỀN ĐẠI DIỆN CHỦ SỞ HỮU TOÀN DÂN VỀ ĐẤT ĐAI CỦA NHÀ NƯỚC THEO LUẬT ĐẤT ĐAI NĂM 2013 3.1 Sự cần thiết việc đề xuất giải pháp bảo đảm thực thi quy định Luật đất đai năm 2013 giám sát quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai Nhà nước Đất đai sản phẩm tự nhiên, có trướccon người với quátrình phát triển kinh tế-xã hội, đất đai điều kiện vật chất thiếu lao động Đất đai đóng vai trò định cho tồn phát triển xã hội lồi người Nếu khơng có đất đai khơng có ngànhsản xuất nào, khơng thể có tồn lồi người Nhận thức tầm quan trọng này, Đảng Nhà nước ta ln có chủ trương, biện pháp để đảm bảo thực thi pháp luật đất đai có hiệu Muốn vậy, khơng tăng cường kiện tồn, củng cố máy nâng cao lực quan nhà nước, tổ chức xã hội, tổ chức trị - xã hội…mà cần đẩy mạnh giám sát trực tiếp người dân Tuy nhiên, quy định Luật đất đai năm 2013 dừng lại vấn đề mang tính nguyên tắc chung; thiếu hướng dẫn chi tiết, cụ thể; nên gây khó khăn cho q trình triển khai thực Vì vậy, theo chúng tơi cần phải có giải pháp nhằm bảo đảm thực thi thực tế; lẽ: Thứ nhất, mơ hình chế độ SHTD đất đai nước ta thực qua nhiều tầng, cấp quan nhà nước Toàn dân với tư cách chủ sở hữu lại không thực quyền chủ sở hữu mà giao cho Nhà nước người đại diện thực hiện.Tuy nhiên, Nhà nước không trực 52 tiếp thực quyền đại diện chủ sở hữu mà ủy quyền cho quan nhà nước thực quyền này, bao gồm: quan dân cử (Quốc hội, HĐND cấp), quan quản lý nhà nước (Chính phủ, UBND cấp) Trên thực tế, tiến hành quản lý đất đai người đứng đầu quan định thực phương thức đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai định giao đất, cho thuê đất, định thu hồi đất v.v Vì vậy, người danh nghĩa người thực quyền đại diện chủ SHTD đất đai Đây dương mâu thuẫn chưa phù hợp với thể chế kinh tế nhiều thành phần mà xây dựng Những quy định lòng vòng dẫn đến nhiều hệ phát sinh không xác định người chủ đích thực ai, tình trạng lạm dụng quyền “đại diện” diễn phổ biến dẫn đến tham nhũng quản lý, quy hoạch đất đai ngày nhiều Điều biểu số khía cạnh chủ yếu sau: - Các nhà đầu tư cấu kết với đội ngũ cán quản lí đất đai để mua diện tích lớn đất nơng nghiệp Sau họ tác động với cấp có thẩm quyền để điều chỉnh, bổ sung quy hoạch sử dụng đất, chuyển diện tích thành đất phi nơng nghiệp với chênh lệch giá trị cách vơ lớn.Mặc dù, Luật Phòng chống tham nhũng, Luật vềdân chủ sở số văn pháp luật khác quy định phải lấy ý kiến công khai người dân trước phê duyệt quy hoạch sử dụng đất Tuy nhiên, điều đáng lo ngại khơng có quy định pháp luật bắt buộc phải công khai, dân chủ, lấy ý kiến nhân dân việc điều chỉnh, bổ sung kế hoạch sử dụng đất đồ án quy hoạch sử dụng đất Ở khía cạnh khác, nhà đầu tư gặp khơng khó khăn tìm đất để thực dự án đầu tư Nội dung quy hoạch sử dụng đất không rõ ràng, thảo luận địa điểm để đầu tư cần họ phải gặp gỡ 53 tất ba cấp quyền xã, huyện, tỉnh với nhiều đầu mối công việc khác nhau, chi phí thời gian, cơng sức tiền bạc cho vấn đề thường tốn dễ nảy sinh nhũng nhiễu, tham nhũng - Cơ chế kiểm đếm tài sản có đất, định giá tài sản đất, định giá đất để tính giá trị bồi thường, hỗ trợ, tái định cư Nhà nước thường Ban Bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cấp huyện thực với chế hành tuyệt đối; khơng trường hợp, thiếu tham gia giám sát khách quan người bị thu hồi đất, cộng đồng dân cư nơi có đất bị thu hồi, tổ chức xã hội nguyên nhân tạo nên nguy tham nhũng cao - Một số chủ đầu tư xin điều chỉnh dự án cách thu hẹp phần quỹ đất để xây dựng hệ thống hạ tầng kĩ thuật dịch vụ công cộng để tăng phần quỹ đất xây nhà thương mại nhằm mục đích kiếm lời - Quy hoạch sử dụng đất không đồng với loại quy hoạch khác có liên quan, nơi có quy hoạch xây dựng chưa có quy hoạch sử dụng đất, có quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh chưa có quy hoạch sử dụng đất cấp huyện Nội dung quy hoạch sử dụng đấtkhông thống cấp, chất lượng quy hoạch hạn chế, chưa phù hợp với thực tế.Tình trạng khơng thống quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng quy hoạch giao thơng diễn số địa phương - Lợi dụng thẩm quyền để lập phương án điều chỉnh phương án quy hoạch xây dựng đô thị, quy hoạch điểm dân cư nông thôn Bên cạnh đó, quy hoạch chi tiết xây dựng thị chưa hoàn tất tạo điều kiện cho số cán lợi dụng trục lợi việc xác định mật độ xây dựng tầng cao cơng trình 54 Có thể thấy tình trạng đất đai bị lạm quyền “đại diện” để tham nhũng diễn cách đương nhiên, có dẫn đến hậu quy hoạch khơng phục vụ mục đích “quốc kế dân sinh” mà nhằm hỗ trợ nhóm lợi ích tư nhân, tìm kiếm lợi nhuận thơng qua dự án kinh tế cụ thể Một câu hỏi đặt thời gian qua Luật đất đai năm 2003, năm 2013 có quy định để chủ thể có thẩm quyền giám sát đại diện chủ sở hữu đất đai lại xảy tình trạng trên? Khơng tình trạng chiếm dụng đất, đầu cơ, tích trữ đất đai lại xảy quan giao quyền giám sát Phải chế giám sát lỏng lẻo, chủ thể giám sát chủ thể bị giám sát có chồng chéo mặt quyền lực dẫn đến “ bắt tay ngầm” quan, cán bộ, công chức nhà nước Thứ hai, thực tế quy định Luật đất đai năm 2013 quyền giám sát quyền đại diện chủ SHTD đất đai người dân nhiều bất cập, hạn chế chưa thiết kế cách thức cụ thể để người dân tham gia vào q trình giám sát; cơng khai, minh bạch thơng tin đất đai trách nhiệm giải trình quan nhà nước khó thi thực tế… Giám sát quyền đại diện chủ SHTD đất đai thực nhiều chủ thể quan dân cử (Quốc hội, HĐND cấp), giám sát tổ chức xã hội, quan báo chí…Dường như, giám sát quan, tổ chức chưa đạt hiệu cao, chồng chéo mặt thẩm quyền, chưa thỏa mãn nguyện vọng đa số người dân Trong đó, chế người dân giám sát trực tiếp đại diện chủ sở hữu đất đai nhiều “bỏ ngỏ” quy định Luật đất đai năm 2013 Thiết nghĩ lúc hết, để ngăn chặn tình trạng cần phải có giải pháp hiệu để người dân 55 (những người chủ sở hữu đất đai đích thực) thực quyền giám sát khả thi thực tế 3.2 Định hướng việc đề xuất giải pháp bảo đảm thực thi quy định Luật đất đai năm 2013 giám sát quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai Nhà nước Mặc dù, lần Luật đất đai năm 2013 có quy định giám sát trực tiếp người dân quyền đại diện chủ sở hữu đất đai rõ ràng nội dung, hình thức, trách nhiệm quan có thẩm quyền…Tuy nhiên hình thức luật thực định, thực tế nhiều thách thức việc đẩy mạnh quyền tham gia, giám sát người dân “tư bao cấp Nhà nước khơng muốn khơng tin tưởng ý kiến đóng góp người dân” [23] Do đó, cần xây dựng thơng tư hướng dẫn giám sát trực tiếp người dân quyền đại diện chủ SHTD đất đai Nhà nước Thông tư cần quy định cụ thể hóa quy định Luật đất đai năm 2013 quyền giám sát trực tiếp người dân để trình giám sát diễn hiệu quả, khả thi Thông tư phải đề cập rõ chủ thể bị giám sát; thiết kế cách thức cụ thể để người dân giám sát, quy định trách nhiệm tiếp nhận, tiếp thu giải trình quan Nhà nước nhận ý kiến người dân… 3.3 Một số giải pháp bảo đảm thực thi quy định Luật đất đai năm 2013 giám sát quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai Nhà nước Để tăng cường hiệu giám sát trực tiếp người dân, định hướng hoàn thiện quy định Luật đất đai năm 2013 cần phải có 56 giải pháp bảo đảm thực thi thực tế giám sát quyền đại diện chủ SHTD đất đai Các giải pháp bao gồm: Một là, tăng cường lãnh đạo, đạo, phối hợp chặt chẽ cấp, ngành để giải khiếu nại, tố cáo, tránh tình trạng chuyển đơn thư cơng dân lòng vòng chậm giải quyết, né tránh trách nhiệm Đồng thời, thường xuyên thanh, kiểm tra phát hiện, chấn chỉnh yếu kém, vi phạm thực quy định quản lý, sử dụng đất, giải thủ tục hành đất đai Hai là, cần nâng cao nhận thức trách nhiệm người dân thực quyền giám sát đại diện chủ SHTD đất đai Bởi thực tế, nhiều người dân “thờ ơ” với việc giám sát, cho khơng phải trách nhiệm có tham gia giám sát tâm lý e ngại, thụ động, trông chờ vào tổ chức Ba là, cần công khai, minh bạch thông tin đất đai; đặc biệt vấn đề quy hoạch sử dụng đất, thu hồi bồi thường đất để người dân biết tham gia giám sát Thực tế cho thấy, quy hoạch sử dụng đất manh mún, khơng đồng bộ, khơng triển khai đồng bộ, thiếu chi tiết thiếu chế bảo vệ chặt chẽ quỹ đất thời gian qua gây khó khăn cho người dân.Vẫn tồn thực trạng thiếu công khai, minh bạch, không coi trọng ý kiến, lợi ích đáng người dân xử lý mối quan hệ Nhà nước cơng dân việc thực sách liên quan tới đất đai Đáng quan ngại xem điểm tắc nghẽn mức báo động tình trạng cố tình "ém” thơng tin đất đai quyền cấp xã, phường, quận, huyện… để trục lợi Điều làm cho người dân mù mờ thơng tin "đứng ngồi cuộc” q trình giám sát sách đất đai 57 Bốn là,tiếp tục tăng cường việc bồi dưỡng nâng cao trình độ hiểu biết cán bộ, công chức nhà nước, viên chức nhà nước, người trực tiếp thực thi sách đất đai Đồng thời, Nhà nước cần nâng cao trách nhiệm giải trình quan tiếp thu ý kiến giám sát từ người dân Theo khảo sát mạng LANDA nay, nhiều quyền cấp sở chưa nắm vững quy trình tham gia giám sát phản biện, đồng thời lực thực thi pháp luật quyền địa phương cấp hạn chế dẫn đến giám sát thiếu hiệu Trong đó, việc quy định tham gia hình thức tham gia người dân thực thi sách đất đai chưa rõ ràng nên địa phương khảo sát, người dân thông tin không tham gia giám sát việc quản lý sử dụng đất Trong đó, cán lại thiếu trách nhiệm giải trình nhận ý kiến giám sát người dân dẫn đến đời sống người dân ln gặp khó khăn Năm là,cần thiết kế cách thức cụ thể để người dân tham gia vào trình giám sát Trong đó, quan quản lý phải thực nghiêm trách nhiệm giải trình Tất nhiên khơng phải ý kiến giám sát Tuy nhiên, dù dù sai, quyền phải cơng khai, minh bạch vấn đề Sáu là,phải ban hành hành lang pháp lý đảm bảo tính cơng khai, minh bạch cơng trình dự án trách nhiệm giải trình quan quan chức Đồng thời, tăng cường chế đối thoại từ sở có ràng buộc trách nhiệm quan chức nhà nước với dân Đặc biệt, phải có văn hóa ứng xử, tranh luận, lắng nghe có phản hồi Khơng thể để tình trạng cán nhận đơn thư từ người dân không trả lời Bảy là,tăng cường động viên tham gia tổ chức xã hội, báo chí kênh đại diện, hỗ trợ người dân thực tốt việc giám sát Mặt trận Tổ quốc Việt Nam trao quyền giám sát, quan giúp dân thực 58 quyền giám sát cần tổ chức hội nghị, tham vấn ý kiến chuyên gia để hồn thiện q trình xây dựng, thực thi sách, pháp luật giám sát Cần thúc đẩy giám sát từ việc làm cụ thể nhiều cấp, ngành địa phương thời gian tới, không quyền giám sát thực giấy thử nghiệm số tỉnh thành mà Tám là, nhân rộng mơ hình tăng cường giám sát quản lý đất đai thông qua đồng thuận người dân Tại buổi tọa đàm LANDA tổ chức, đại diện Trung tâm Nghiên cứu kiến thức địa Phát triển Quảng Bình (CIRD) Hội Nơng dân tỉnh Hòa Bình chia sẻ kinh nghiệm kết dự án mơ hình tăng cường giám sát vào quản lý đất đai thông qua đồng thuận dân tổ chức thí điểm số xã huyện tỉnh Quảng Bình Hòa Bình Theo CIRD Quảng Bình, việc triển khai thí điểm mơ hình giám sát thơng qua đồng thuận số xã cho thấy, người dân cán quyền địa phương nâng cao lực, nhận thức quyền lợi nghĩa vụ, vai trò trách nhiệm mình; hồn thiện Quy chế giám sát khung giám sát thông qua đồng thuận người dân tồn thơn UBND xã phê duyệt, làm sở cho Ban giám sát cộng đồng thực hiệu Còn theo Hội Nơng dân tỉnh Hòa Bình, với việc triển khai mơ hình tạo đồng thuận quản lý sử dụng đất, quan hữu quan người dân có kiến thức hiểu biết chung nhất, xác định rõ lợi ích thực cam kết thiết lập mối quan hệ hiểu biết, chia sẻ quan nhà nước người dân bên liên quan… Thảo luận Tọa đàm, ông Lê Xuân Hoài, đại diện Mặt trận Tổ quốc huyện Tun Hóa, Quảng Bình khẳng định, việc tăng cường tham gia giám sát cộng đồng thông qua đồng thuận trình lập, thẩm 59 định công khai, thực quy hoạch lập kế hoạch sử dụng đất địa bàn xã, huyện đem đến hướng cụ thể, rõ nét cho cán người dân thực quyền, nghĩa vụ, bảo vệ lợi ích hợp pháp thân… góp phần nâng cao kiến thức cho bên liên quan, làm rõ quy trình hiểu rõ nguyện vọng người dân địa phương, nâng cao, gắn kết mặt trận, đoàn thể người dân địa phương giải vấn đề đất đai nói riêng xã hội nói chung [23] 60 KẾT LUẬN Nước ta nước nông nghiệp, 70% dân số nông dân, nguồn sống chủ yếu từ đất đai.Sở hữu toàn dân tức người dân có quyền, Nhà nước đại diện cho người dân thực quyền quản lý Nhà nước đất đai, bảo đảm sử dụng đất đai hợp lý, có hiệu quả, bảo đảm khát vọng nông dân mà thành cách mạng đem lại “người cày có ruộng” Tuy nhiên, thực tế chế độ SHTD đất đai Nhà nước đại diện chủ sở hữu nước ta nhiều hạn chế, kẻ hở “vơ tình” tạo điều kiện cho tham nhũng, lãng phí đất đai tồn Trong đó, vai trò giám sát quan dân cử, tổ chức cơng quyền, cơng luận báo chí thời gian qua hiệu quả, chồng chéo quyền lực, không đáp ứng nguyện vọng người dân làm cho tình trạng “tha hóa quyền lực” lĩnh vực đất đai ngày nghiêm trọng Nhận thức thực trạng này, Luật đất năm 2013 bổ sung quy định quyền giám sát trực tiếp người dân đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai Quy định xuất phát từ sở lý luận khoa học giám sát quyền lực nói chung quyền đại diện chủ SHTD đất đai Nhà nước nói riêng Các quy định Luật đất đai năm 2013 giám sát quyền đại diện chủ SHTD đất đai Nhà nước bên cạnh thành cơng đạt tồn nhiều khuyết điểm khó đảm bảo thực thi thực tế, cách thức người dân tham gia giám sát chưa rõ ràng, chưa minh bạch việc giải trình trách nhiệm quan tiếp nhận ý kiến người dân…Để người dân tham gia giám sát hiệu đòi hỏi, Bộ Tài nguyên Môi trường cần ban hành thông tư hướng dẫn chi tiết, đầy đủ nhằm luật hóa quy định Luật đất đai năm 2013 Đồng thời, cần có giải pháp để nâng cao quyền giám sát trực tiếp người dân Có giám sát người dân quyền đại diện chủ sở hữu đất đai đạt nhiều kết quả, góp phần kiềm chế làm giảm tham nhũng lĩnh vực đất đai 61 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội - 2011, tr.86 Hiến pháp năm 2013 Luật đất đainăm 2003, năm 2013 Nghị định 44 Jean-Jacques Rousseau -The Social Contract, dịch Maurice Cranston, Penguin Books xuất bản, 1968 Hồ Chí Minh: Tồn tập, tập 5, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1995, tr.293 Nguyễn Đăng Dung, Sự hạn chế quyền lực Nhà nước, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, 2005 Hội thảo khoa học “Sự tham gia người dân vào giám sát quản lý đất đai” Liên minh đất đai Landa tổ chức Hà Nội, ngày 22/11/2014 9.Báo Nhân dân, ngày 06/5/2014 10 V.I Lê-nin: Toàn tập, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2006, t.16, tr 346 11 V.I Lê-nin: Sđd, t.16, tr 349, 371 12 Ý kiến PGS.TS Phạm Duy Nghĩa tham luận “Sở hữu toàn dân đất đai doanh nghiệp Nhà nước: Một số ưu tiên sách tái cấu trúc kinh tế” trình bày Hội thảo “Kinh tế Việt Nam 2012: Tạo bước ngoặt để xoay chuyển tình thế” Viện Kinh tế Việt Nam tổ chức ngày 24/9/2012 13 Đào Duy Anh (chủ biên),Từ điển Hán - Việt, Nxb.Khoa học xã hội, 2005, tr.324 62 14 Hoàng Phê (chủ biên), Từ điển Tiếng việt, Nxb Từ điển bách khoa, 2010, tr.374 15 Nguyễn Như Ý (chủ biên), Đại từ điển Tiếng việt, Nxb Văn hóa thơng tin, 2003, tr.728 16 Học viện Hành quốc gia Hồ Chí Minh, Giáo trình quản lý hành chínhNhà nước, Nxb.CTQG, Hà Nội, 2010, tr.202 17 Trường ĐH Luật Hà Nội, Từ điển giải thích Luật học, Nxb Tư pháp, 2010, tr.292 18 Hồ Chí Minh: Tồn tập, tập 5, Nxb Chính trị quốc gia, 1995, tr.104 19 Hồ Chí Minh, Tồn tập, tập 5, Nxb Chính trị quốc gia, 1995, tr.298 20 Sđd, tr 295 21 Bài phát biểu Tổng Bí thư Nguyễn Phú Trọng Hội nghị tồn quốc cơng tác phòng, chống thamnhũng, Báo Nhân dân, ngày 06/5/2014 22, 23 Hội thảo khoa học:“Thúc đẩy tham gia giám sát cộng đồng thực thi sách đất đai”, Hà Nội, ngày 28/12/2014 24 GS.TS Đinh Văn Mậu, Tăng cường giám sát tính hợp hiến hoạt động quản lý nhà nước - Một hướng nhằm xây dựng nhà nước pháp quyền nước ta, Tạp chí quản lý nhà nước, số 4/2002 25 GS.TSKH Đào Trí Úc PGS.TS Nguyễn Khánh Vinh (đồng chủ biên), Giám sát chế giám sát việc thực quyền lực nước ta nay, Nxb.Công an nhân dân, Hà Nội, 2003 26 TS Đặng Đình Tân (chủ biên), Nhân dân giám sát quan dân cử Việt Nam thời kỳ đổi mới, Nxb Chinh trị quốc gia, Hà Nội, 2006 ... việcgiám sát quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai Nhà nước theo Luật đất đai năm 2013 9 Chương NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ GIÁM SÁT QUYỀN ĐẠI DIỆN CHỦ SỞ HỮU TOÀN DÂN VỀ ĐẤT ĐAI CỦA NHÀ NƯỚC... niệm quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai Nhà nước1 9 1.2.1.1 Cơ sở việc Nhà nước đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai. 19 1.2.1.2 Định nghĩa quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai Nhà nước …………………………………………………………………………….22... đề lí luận giám sát quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai Nhà nước - Chương Thực trạng quy định củaLuật đất đai năm 201 3về giám sát quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân đất đai Nhà nước - Chương