NGUYỄN XUÂN TRỌNG – Bộ Tài nguyên môi trường & TRẦN HỒI NAM – Văn phòng Quốc hội Thực trạng giải tranh chấp, khiếu nại, tố cáo lĩnh vực đất đai vấn đề phức tạp ảnh hưởng đến phát triển kinh tế đất nước, ổn định xã hội Các nội dung khiếu kiện đất đai chiếm đa số tổng số khiếu kiện chung Ngoài ra, tranh chấp đất đai gia tăng Có thể nói, có nhiều nguyên nhân dẫn đến tình trạng tranh chấp, khiếu nại, tố cáo phức tạp lĩnh vực đất đai, có nguyên nhân pháp luật Tranh chấp đất đai Theo quy định Điều 136 Luật Đất đai năm 2003 việc giải tranh chấp quyền sử dụng đất thuộc thẩm quyền giải hai hệ thống quan khác quan xét xử (Tòa án) quan hành (Chủ tịch Ủy ban nhân dân – UBND – cấp huyện, cấp tỉnh; Bộ trưởng Bộ Tài nguyên môi trường) Việc phân định thẩm quyền giải tranh chấp đất đai theo hai tiêu chí: 1) tính pháp lý việc sử dụng đất, đó, đương có giấy tờ quyền sử dụng đất vụ việc thuộc thẩm quyền giải Tòa án; đương khơng có giấy tờ quyền sử dụng đất1 vụ việc thuộc thẩm quyền giải UBND; 2) tính sở hữu tài sản tranh chấp Trong đó, tài sản (thuộc sở hữu tư nhân) gắn liền với đất tranh chấp thuộc thẩm quyền giải Tòa án Trong giai đoạn trước ban hành Luật Đất đai năm 2003, việc giải tranh chấp quyền sử dụng đất thực theo hướng dẫn thông tư liên tịch Tổng cục Địa chính, Tòa án nhân dân tối cao Viện Kiểm sát nhân dân tối cao2 Điều 136 Luật Đất đai kế thừa quy định Luật Đất đai năm 1993 pháp điển từ nội dung hướng dẫn Thông tư liên tịch Tuy nhiên, từ Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực thi hành (ngày 01/7/2004) đến nay, khơng có văn hướng dẫn chi tiết quy định Điều 136 Luật Đất đai năm 2003 Do có khác lớn chế, trình tự, thủ tục giải tranh chấp đất đai theo thẩm quyền Tòa án (có thể giải nhiều lần) theo thẩm quyền UBND (chỉ giải hai lần), nên thực tiễn phát sinh vướng mắc sau: 1.1 Tiêu chí phân định thẩm quyền theo giấy tờ quyền sử dụng đất Cách quy định “đương sự” có giấy tờ quyền sử dụng đất theo Điều 136 Luật Đất đai năm 2003 tạo nhiều cách hiểu khác Nếu theo Bộ luật Tố tụng dân năm 2004, đương bên liên quan đến tranh chấp; theo Luật Đất đai, người sử dụng đất Thực tiễn đặt nhiều loại tranh chấp khó xác định đương có tranh chấp chưa có sở xác định phần diện tích đất tranh chấp thuộc ai: người có giấy tờ hay người sử dụng liền kề Từ đó, quan nhà nước có thẩm quyền khó có sở để thụ lý có đơn khởi kiện tranh chấp Có thể nói, khe hở phát sinh tiêu cực thực tế Tòa án thụ lý không thụ lý vụ án Mặt khác, chất giải tranh chấp xác định phần diện tích đất tranh chấp thuộc quyền sử dụng thẩm quyền giải lại theo người có giấy tờ Như vậy, phần diện tích đất tranh chấp có hai người (hai tổ chức) có người có giấy tờ; chí, có trường hợp giấy tờ người thứ ba cầm giữ (hiện nay, tình trạng mua, bán nhà đất dạng hợp đồng ủy quyền cho người thứ ba giữ giấy tờ gốc quyền định đoạt tiếp để trốn thuế thu nhập cá nhân diễn phổ biến) Nếu bên thiệt hại bên khơng giữ giấy tờ khơng thể khởi kiện để bảo vệ quyền lợi Đặc biệt, quy trình cấp giấy chứng nhận, quản lý hồ sơ địa chính, Nhà nước thiết lập hai kênh: là, cấp giấy tờ chứng nhận cho người sử dụng; hai là, lưu giữ hồ sơ địa Hiện nay, Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất giao trách nhiệm quản lý tổ chức khai thác thông tin hồ sơ địa Theo đó, người có quyền lợi liên quan có quyền đề nghị cung cấp thơng tin liên quan đến đất tranh chấp (trả phí dịch vụ), thơng tin có giá trị pháp lý3 Như vậy, người bị xâm hại quyền lợi tranh chấp đất đai không nắm giữ giấy tờ quyền sử dụng đất pháp luật cho phép có cách để có giấy tờ có giá trị pháp lý quyền sử dụng đất tranh chấp Vì vậy, nên sửa đổi khái niệm “đương sự” thành “người khởi kiện” để đảm bảo quyền lợi cho người bị xâm hại quyền lợi quyền sử dụng đất tranh chấp khởi kiện Người khởi kiện người có loại giấy tờ quyền sử dụng đất có văn xác nhận Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất có giấy tờ quyền sử dụng đất 1.2 Tiêu chí phân định thẩm quyền theo tài sản gắn liền với quyền sử dụng đất Quy định Điều 136 Luật Đất đai không hạn chế tranh chấp tài sản gắn liền với đất thuộc thẩm quyền Tòa án mà đất có hay khơng có giấy tờ quyền sử dụng đất Mặt khác, hệ thống pháp luật hành chưa thống phân loại tài sản gắn liền với đất4 Do vậy, tiêu chí định lượng tài sản gắn liền với đất khó xác định Điều dẫn đến tiêu cực phát sinh thực tế Tòa án thụ lý giải khơng giải quyết, trường hợp khó xác định ranh giới có hay khơng có tài sản gắn liền với đất, ví dụ: có vụ việc hàng gạch xây móng nhà đất xác định có hay khơng có tài sản gắn liền với đất Theo hướng dẫn trước tranh chấp tài sản gắn liền với đất mà người sử dụng đất khơng có giấy tờ quyền sử dụng đất khơng có văn UBND cấp có thẩm quyền khẳng định đất đủ điều kiện cấp giấy chứng nhận Tồ án giải tranh chấp tài sản, UBND cấp có thẩm quyền giải quyền sử dụng đất Như vậy, thẩm quyền giải tranh chấp tài sản đất bị tách rời nên thực tế, có tình trạng trục lợi mà người có thẩm quyền UBND coi giải tranh chấp tài sản Tồ án có giải quyền sử dụng đất để hợp thức hóa quyền sử dụng đất ngược lại, chí, có nhiều trường hợp vụ việc Tòa án UBND giải theo hai hướng khác Trong đó, từ lâu pháp luật xây dựng có quy định điều kiện xây dựng cơng trình đất theo hướng lấy đất làm trung tâm, đất hợp pháp xây dựng5 Hiện thời điểm nước hoàn thành cấp giấy chứng nhận loại đất6 Do vậy, cần xác định rõ Tòa án giải tranh chấp tài sản gắn liền với đất đất có giấy tờ quyền sử dụng đất, trường hợp chưa có giấy tờ quyền sử dụng đất khơng giải trường hợp ngày giảm dần, đợi giải trình cấp giấy chứng nhận 1.3 Phạm vi điều chỉnh tranh chấp đất đai Luật Đất đai Do Luật Đất đai quy định quyền nghĩa vụ người sử dụng đất nên tranh chấp hợp đồng thực quyền (hợp đồng chuyển đổi, hợp đồng chuyển nhượng, hợp đồng cho thuê, hợp đồng cho thuê lại quyền sử dụng đất; tranh chấp thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất; tranh chấp hợp đồng chấp, hợp đồng bảo lãnh, hợp đồng góp vốn quyền sử dụng đất) thuộc phạm vi điều chỉnh Bộ luật Dân Về nguyên tắc, Luật Đất đai quy định điều kiện thực quyền nên hợp đồng hợp pháp phải hợp đồng mà thời điểm giao kết hợp đồng, người sử dụng đất có đủ điều kiện theo quy định Luật Đất đai Tuy nhiên, thực tiễn, tình trạng giao dịch “ngầm” (kể trường hợp người sử dụng đất có đủ điều kiện theo quy định) diễn pháp luật phải đặt vấn đề giải hậu Đối với trường hợp Tòa án giải giao dịch mà người sử dụng đất khơng có giấy tờ quyền sử dụng đất UBND cấp có thẩm quyền phải giải tiếp quyền sử dụng đất Như vậy, thực tiễn phát sinh tiêu cực ranh giới xác định thẩm quyền Tòa án UBND trường hợp nêu 1.4 Hòa giải bắt buộc trước giải tranh chấp đất đai Điều 135 Luật Đất đai quy định tranh chấp đất đai phải thực bước hòa giải UBND cấp xã Tuy nhiên, thực tế có tới ba loại hòa giải tranh chấp đất đai địa phương là: 1) hòa giải sở theo quy định pháp luật hoà giải sở; 2) hòa giải bắt buộc UBND cấp xã tổ chức theo Điều 135 Luật Đất đai; 3) hòa giải Tòa án giải trường hợp Tòa án thụ lý giải Mặc dù Chính phủ có quy định Hội đồng tư vấn giải tranh chấp đất đai (Khoản Điều 161 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP) để giúp UBND cấp xã thực hòa giải bắt buộc, song thực tế, việc thực hòa giải mang tính thủ tục Vì vậy, cần sửa đổi theo hướng kết hợp hồ giải sở với hòa giải bắt buộc theo Luật Đất đai 1.5 Trình tự giải tranh chấp Trường hợp thuộc thẩm quyền Tòa án thủ tục giải theo pháp luật tố tụng dân đến hoàn thiện Tuy nhiên, số nơi phát sinh vụ việc có định giải tranh chấp đất đai lần cuối UBND cấp tỉnh đương tiếp tục khiếu kiện Tòa án; Tòa án lại thụ lý giải tiếp với lý phát sinh tranh chấp dẫn đến tình trạng tranh chấp kéo dài Thủ tục giải tranh chấp quyền sử dụng đất UBND cấp huyện, UBND cấp tỉnh, Bộ Tài ngun mơi trường chưa có quy định cụ thể hồ sơ, quan đầu mối nhận hồ sơ, thời gian giải công việc cụ thể, vấn đề kiểm tra, xác minh nguồn gốc, trình quản lý, sử dụng đất, tài liệu có liên quan đến đất nào… Trên thực tế, địa phương giải giống quy trình giải khiếu nại hành nói chung làm hạn chế việc bảo vệ quyền lợi người liên quan Thậm chí, nhiều nơi nhầm lẫn định giải khiếu nại đất đai với định giải tranh chấp đất đai nội dung hình thức, cưỡng chế thi hành định giải tranh chấp đất đai Có nơi xác định định giải tranh chấp đất đai định hành giải theo trình tự giải khiếu nại 2 Khiếu nại đất đai 2.1 Hiện nay, Luật Đất đai; Luật Khiếu nại, tố cáo; Pháp lệnh Thủ tục giải vụ án hành có điểm mâu thuẫn thẩm quyền giải quyết, thời hiệu khiếu nại Luật Đất đai (Điều 138 Điều 139) quy định lĩnh vực đất đai có hai loại giải khiếu nại giải khiếu nại số định, hành vi hành quản lý đất đai thực theo quy định Luật Đất đai theo nguyên tắc quan trung ương khơng có thẩm quyền giải khiếu nại; giải khiếu nại định, hành vi hành khác lĩnh vực đất đai thực theo quy định chung pháp luật khiếu nại Nhưng theo Luật Khiếu nại, tố cáo (Khoản Điều 25) sau giải khiếu nại lần đầu mà người khiếu nại tiếp tục khiếu nại khiếu nại lên cấp khởi kiện Tòa án, Bộ trưởng (cấp tương đương) có thẩm quyền giải khiếu nại lĩnh vực quản lý 2.2 Trong trình giải khiếu nại, tố cáo vướng mắc khó phân biệt chế giải tranh chấp đất đai với loại sau: - Cơ chế giải đòi lại đất mà Nhà nước giao cho người khác sử dụng theo sách ruộng đất qua thời kỳ (kể trường hợp giải trường hợp không giải quyết) Hiện nay, pháp luật quy định năm trường hợp khơng giải quyết7, lại trường hợp giải Tuy nhiên, pháp luật chưa quy định thẩm quyền giải quyết, trình tự, thủ tục trường hợp có yêu cầu đòi lại đất khơng thuộc trường hợp Nhà nước trả lại; thẩm quyền giải quyết, trình tự, thủ tục trường hợp có u cầu đòi lại đất thuộc trường hợp Nhà nước trả lại Những trường hợp địa phương thường giải giống giải khiếu nại đất đai làm ảnh hưởng đến quyền lợi người dân - Cơ chế trả lại đất Nhà nước mượn đất hộ gia đình, cá nhân áp dụng cho ba trường hợp sau: Trường hợp hộ gia đình, cá nhân đòi lại đất cho quan, đơn vị, tổ chức Nhà nước, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tổ chức trị – xã hội… mượn mà có giấy tờ việc mượn đất giấy tờ việc mượn đất lưu giữ quan nhà nước Nhà nước giải trả lại đất mượn (hoặc bồi thường tiền, giao đất mới, chỗ mới)8 Trường hợp hộ gia đình, cá nhân đòi lại đất gắn với nhà cho quan, đơn vị, tổ chức Nhà nước, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tổ chức trị – xã hội… mượn trước ngày 01/7/1991 Nhà nước trả lại đất mượn (hoặc bồi thường tiền, giao đất mới, chỗ mới)9 Trường hợp đòi lại đất ở, đất sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp có cơng trình xây dựng đất trước Nhà nước quản lý, bố trí sử dụng q trình thực sách quản lý nhà đất sách cải tạo xã hội chủ nghĩa trước ngày 01/7/1991 thực theo quy định Nghị số 23/2003/QH11 ngày 26/11/2003 Quốc hội văn quy phạm pháp luật hướng dẫn thi hành Nghị - Cơ chế trả lại đất tổ chức, hộ gia đình, cá nhân mượn đất, thuê đất Trường hợp hộ gia đình, cá nhân đòi lại đất gắn liền với nhà mà đất nhà khơng nhà cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân khác mượn, th đất đó; đòi lại đất làm mặt sản xuất, kinh doanh nhà xưởng khơng nhà xưởng cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân khác mượn, th đất đó; tổ chức đòi lại đất cho tổ chức khác, hộ gia đình, cá nhân mượn đất, thuê đất giải trường hợp hộ gia đình, cá nhân đòi lại đất gắn với nhà cho quan, đơn vị mượn nêu Như vậy, với nguyên tắc tổ chức máy quan hành chính, tư pháp việc giải tranh chấp, khiếu nại, tố cáo lĩnh vực đất đai chưa đáp ứng đầy đủ yêu cầu quản lý nhà nước, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội, đồng thời đảm bảo quyền lợi người dân Vì chúng tơi cho rằng, cần giao cho quan chuyên trách thực công việc giải tranh chấp, khiếu nại liên quan đến đất đai sau: Tòa án giải tồn loại tranh chấp đất đai, tài sản gắn liền với đất, trả lại đất cũ cho mượn, cho thuê theo thủ tục tố tụng tư pháp; quan hành pháp nên có quan chun trách giải tồn khiếu nại đất đai theo thủ tục hành chính; tranh chấp, khiếu kiện phát sinh từ giao dịch đất đai, tài sản gắn liền với đất chuyển sang giải theo chế kinh tế thông qua Tòa án, Trọng tài Kinh tế Chú thích: (1) Các loại giấy chứng nhận gồm: Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (thường gọi Sổ đỏ) có hai loại: Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất Luật Đất đai năm 1993 quy định để công nhận quyền sử dụng đất; Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất Luật Đất đai năm 2003 quy định để công nhận quyền sử dụng đất ghi nhận nhà ở, công trình kiến trúc, rừng, lâu năm giấy Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà (thường gọi giấy hồng) có ba loại: Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà quyền sử dụng đất Nghị định 60/CP Chính phủ quy định để công nhận quyền sở hữu nhà quyền sử dụng đất đô thị; hai loại Giấy hồng Luật Nhà năm 2005 quy định Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà để công nhận quyền sở hữu nhà chủ sở hữu nhà không đồng thời người sử dụng đất Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà quyền sử dụng đất để công nhận quyền sử dụng đất quyền sở hữu nhà chủ sở hữu nhà đồng thời người sử dụng đất Giấy chứng nhận quyền sở hữu công trình xây dựng Nghị định 95/2005/NĐ-CP quy định để cơng nhận quyền sở hữu cơng trình xây dựng Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà tài sản khác gắn liền với đất cấp theo quy định Luật sửa đổi, bổ sung số điều luật liên quan đến đầu tư xây dựng (Luật số 38/2009/QH12) Một loại giấy tờ quy định khoản 1, Điều 50 Luật Đất đai thuộc thẩm quyền Tòa án (2) Thơng tư liên tịch số 01/2002/TTLT-TANDTC-VKSNDTC-TCĐC Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng cục Địa ngày 03/01/2002 hướng dẫn thẩm quyền Toà án nhân dân việc giải tranh chấp liên quan đến quyền sử dụng đất thay Thông tư số 02/TTLT ngày 28/7/1997 Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng cục Địa hướng dẫn thẩm quyền Tồ án nhân dân việc giải tranh chấp quyền sử dụng đất theo quy định khoản Điều 38 Luật Đất đai năm 1993 (3) Khoản Điều 67 Nghị định 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 thi hành Luật Đất đai (4) Bộ luật Dân chia tài sản gắn liền với đất thành loại là: nhà, cơng trình xây dựng, tài sản khác gắn liền với đất tài sản khác pháp luật quy định; Luật sửa đổi, bổ sung số điều luật liên quan đến đầu tư xây dựng (Luật số 38/2009/QH12) chia thành loại là: nhà tài sản khắc gắn liền với đất (5) Thông tư liên tịch số 09/1999/TTLT-BXD-TCĐC ngày 10/12/1999 Bộ Xây dựng Tổng cục Địa hướng dẫn cấp giấy phép xây dựng (6) Theo Nghị số 07/2007/QH12 ngày 12/11/2007 Quốc hội kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội năm 2008 (7) Khoản Điều Nghị định số 181/2004/NĐ-CP quy định năm trường hợp Nhà nước khơng thừa nhận việc đòi lại đất không xem xét giải khiếu nại việc đòi lại đất mà Nhà nước giao cho người khác sử dụng theo sách ruộng đất trước ngày 15/10/1993 gồm: a) Đất bị tịch thu, trưng thu, trưng mua thực cải cách ruộng đất miền Bắc; sách xố bỏ triệt để tàn tích chiếm hữu ruộng đất hình thức bóc lột thực dân, phong kiến miền Nam; b) Đất hiến tặng cho Nhà nước, cho hợp tác xã tổ chức khác, cho hộ gia đình, cá nhân; c) Đất góp vào hợp tác xã nơng nghiệp theo quy định Điều lệ hợp tác xã nông nghiệp bậc cao; d) Đất thổ cư mà Nhà nước giao cho người khác để làm đất ở; đất đất vườn giao lại cho hợp tác xã để khai hoang; ruộng đất bị thu hồi để giao cho người khác điều chỉnh cho người khác giải tranh chấp ruộng đất; đ) Đất chia cho người khác hưởng ứng vận động san sẻ bớt phần ruộng đất để chia cho người khơng có ruộng thiếu ruộng miền Nam sau ngày giải phóng (8) Theo quy định Điều 116 Luật Đất đai Điều 112 Nghị định số 181/2004/NĐCP (9) Nghị số 58/1998/NQ-UBTVQH10 ngày 20/8/1998 Ủy ban Thường vụ Quốc hội giao dịch dân nhà xác lập trước ngày 01/7/1991 văn quy phạm pháp luật hướng dẫn thi hành Nghị