Giải pháp để hoàn thiện cơ chế cấp phát và kiểm soát thanh toán ngân sách nhà nước theo dự toán qua kho bạc nhà nước tỉnh bình thuận.pdf

Giải pháp để hoàn thiện cơ chế cấp phát và kiểm soát thanh toán ngân sách nhà nước theo dự toán qua kho bạc nhà nước tỉnh bình thuận

PHẦN MỞ ĐẦU

1/ Sự cần thiết phải nghiên cứu hoàn thiện cơ chế cấp phát và kiểm soát thanh toán NSNN theo dự toán:

Năm 1996 lần đầu tiên nước ta có Luật NSNN là văn bản pháp lý về quản lý ngân sách cao nhất từ trước tới thời điểm lúc đó, nó mở ra cho việc quản lý ngân sách được chặt chẽ hơn từ khâu xử lý các mối quan hệ về quản lý ngân sách giữa Trung ương và các cấp chính quyền địa phương; thiết lập cơ chế điều hành ngân sách từ khâu lập dự toán, chấp hành dự toán đến quyết toán ngân sách Tuy nhiên, Luật NSNN ra đời trong điều kiện nước ta đang trong quá trình chuyển đổi đặc biệt là đổi mới cơ chế quản lý kinh tế từ cơ chế kế hoạch hóa tập trung quan liêu, bao cấp sang nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần có sự quản lý của Nhà nước theo cơ chế thị trường định hướng XHCN, cũng từ đó quá trình hội nhập kinh tế với khu vực và thế giới ngày càng được mở rộng, vì vậy trong quản lý tài chính, ngân sách đòi hỏi phải sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật NSNN, do đó đến năm 1998 Luật NSNN được sửa đổi, bổ sung lần thứ nhất và đến năm 2003 Luật NSNN được sửa đổi, bổ sung lần thứ hai; khác với lần trước việc sửa đổi lần này mang tính toàn diện và có bước đột phá Trong đó, những nội dung đổi mới đáng chú ý là:

- Tăng cường quyền hạn, trách nhiệm của Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp trong việc quyết định dự toán ngân sách, phân bổ ngân sách và phê chuẩn quyết toán ngân sách

- Đổi mới phân cấp quản lý tài chính, ngân sách trên cơ sở đảm bảo sự thống nhất của hệ thống tài chính quốc gia và vai trò chủ đạo của NSNN, tăng khả năng tự cân đối của ngân sách địa phương

- Tăng cường quyền chủ động sáng tạo của các bộ, địa phương, đơn vị sử dụng ngân sách, các tổ chức, cá nhân được ngân sách hỗ trợ trong

việc quản lý, sử dụng ngân sách và tài sản được giao, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí Đẩy mạnh cải cách hành chính, thực hiện công khai, minh bạch về ngân sách (thể hiện qua việc quy định rõ NSNN các cấp, các đơn vị dự toán, các tổ chức, cá nhân được NSNN hỗ trợ phải công khai dự toán và quyết toán ngân sách; cơ quan Tài chính, Kho bạc nhà nước, các cơ quan thu của Nhà nước phải niêm yết công khai quy trình, thủ tục tại nơi giao dịch)

Với các nội dung đổi mới nói trên, tại kỳ họp thứ 4 (Quốc hội khóa XI), lần đầu tiên Quốc hội, cơ quan quyền lực cao nhất của đất nước thực hiện trực tiếp phân bổ ngân sách, mở đầu cho việc thực hiện ngân sách công khai, minh bạch, là dấu mốc quan trọng của tiến trình đổi mới nền tài chính quốc gia, làm tiền đề xóa bỏ cơ chế “xin-cho”, phát huy cao độ quyền hạn và trách nhiệm của các Bộ, ngành, địa phương trong việc quản lý ngân sách

Trong đổi mới của Luật NS lần này, một trong những nội dung đổi mới khá mạnh mẽ về cơ chế cấp phát ngân sách đó là bỏ phương thức cấp phát bằng hạn mức kinh phí để chuyển sang cấp phát theo dự toán được giao là mô hình cấp phát tiên tiến, nó gắn liền với vai trò kiểm soát chi NSNN qua KBNN để đảm bảo tất cả các khoản chi ngân sách phải có đủ các điều kiện như: có dự toán được cơ quan có thẩm quyền giao, đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức, được thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách quyết định chi có như thế việc sử dụng NSNN mới đạt được mục tiêu đúng mục đích, tiết kiệm, có hiệu quả

Việc chuyển đổi từ phương thức quản lý này sang phương thức quản lý khác trong lúc ban đầu đều phải có bước kiểm nghiệm nhất định trong thực tế và những vướng mắc phát sinh, những mối quan hệ thiếu đồng bộ cả về cơ sở pháp lý và cả về nhận thức của các chủ thể có liên quan là không tránh khỏi, vì vậy việc tiếp tục nghiên cứu nhằm hoàn thiện cơ chế

cấp phát và kiểm soát thanh toán NSNN theo dự toán là hết sức thiết thực trong giai đoạn hiện nay

2/ Mục tiêu nghiên cứu của đề tài:

Trên cơ sở những vấn đề lý luận về quản lý NSNN, các cơ sở pháp lý hiện hành trong quản lý ngân sách ở nước ta theo Luật NSNN mới sửa đổi áp dụng từ 01/01/2004 và đặc biệt là quá trình triển khai, áp dụng Luật NSNN trong thực tiễn từ đầu năm 2004 đến nay về cấp phát ngân sách theo dự toán được giao qua kiểm soát thanh toán của KBNN để rút ra những mặt tích cực cũng như những tồn tại trong cơ chế, trong nhận thức để đưa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện cơ chế cấp phát và kiểm soát thanh toán qua KBNN theo dự toán được giao

3/ Phạm vi nghiên cứu của đề tài:

Quản lý chi NSNN có nội dung rất rộng, đứng trên nhiều tiêu thức khác nhau người ta phân các khoản chi NSNN thành các loại như sau:

- Căn cứ vào nội dung chi NSNN, các khoản chi NSNN được chia ra: chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển, chi đảm bảo an ninh quốc phòng và các khoản chi khác

- Căn cứ phân cấp quản lý ngân sách giữa các cấp chính quyền, các khoản chi NSNN được chia ra: chi ngân sách trung ương, chi ngân sách cấp tỉnh, chi ngân sách cấp huyện và chi ngân sách cấp xã

- Căn cứ theo phương thức cấp phát người ta chia các khoản chi ngân sách ra thành: chi theo dự toán được giao, chi bằng lệnh chi tiền, chi bằng mức vốn đầu tư, ghi thu ghi chi

Trong luận văn này không đi vào nghiên cứu tất cả các nội dung, các phương thức về chi ngân sách mà đi vào nghiên cứu trong giới hạn của các khoản chi ngân sách thường xuyên được cấp phát bằng dự toán qua KBNN qua đó gắn liền với công tác kiểm soát chi của KBNN đối với các khoản chi này

PHẦN NỘI DUNG

CHƯƠNG 1

TỔNG QUAN VỀ QUẢN LÝ VÀ KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC

Trong lịch sử xã hội loài người của các chế độ xã hội có phân chia

giai cấp tất yếu tồn tại bộ máy nhà nước để quản lý kinh tế- xã hội Để Nhà nước tồn tại và phát triển thì trong tay Nhà nước phải có nguồn lực về tài chính, quỹ tiền tệ tập trung hình thành từ các khoản đóng góp của các cá thể, chủ thể kinh tế thuộc tất cả các thành phần kinh tế trong nước cũng như các nguồn thu viện trợ ngoài nước làm cơ sở về tài chính để chi tiêu cho bộ máy quản lý nhà nước, đầu tư phát triển, quản lý trật tự an toàn xã hội, phòng thủ quốc gia đó là ngân sách nhà nước

Nhà nước là người đại diện cho lợi ích của giai cấp thống trị, phục vụ cho lợi quyền của giai cấp mà nó đại diện, vì vậy Nhà nước bao giờ cũng là Nhà nước của giai cấp thống trị trong xã hội để cai trị xã hội, không thể có Nhà nước của mọi giai cấp Ngân sách nhà nước là cơ sở vật chất cho sự tồn tại và phát triển của Nhà nước do Nhà nước xây dựng tập trung các nguồn thu vào ngân sách để trang trải cho chi tiêu của bộ máy nhà nước và các khoản chi tiêu về an ninh, quốc phòng cũng như các khoản chi cho phúc lợi công cộng khác, từ đó NSNN cũng mang tính giai cấp của chính Nhà nước đó Khác với các Nhà nước tư bản, Nhà nước ta là nhà nước của dân, do dân và vì dân thì bản chất của NSNN của nước ta cũng là ngân sách của dân, do dân và vì nhân dân thể hiện ở nguồn thu chủ lực chủ yếu từ nền kinh tế qua các sắc thuế, phí, lệ phí để chi cho mục tiêu phát triển

kinh tế- xã hội, giữ vững an ninh quốc phòng toàn vẹn lãnh thổ, chi cho các chính sách xã hội, các nhu cầu chi công cộng, an sinh cộng đồng

1.1/ Khái lược về NSNN và quản lý chi NSNN: 1.1.1/ Bản chất của NSNN:

Đứng trên nhiều giác độ khác nhau người ta có những quan niệm khác nhau về NSNN, song chúng đều thể hiện điểm chung ở chỗ đó là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất nằm trong tay của Nhà nước, nó có phần thu và phần chi

Đứng trên quan niệm chung tổng quát nhất và phổ biến nhất để thực

hiện điều hành NSNN trong thực tiễn thì NSNN được hiểu là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước

Như vậy, hàng năm đều phải xây dựng dự toán NSNN đó là dự toán thu và dự toán chi được cân đối theo nguyên tắc tổng số thu từ thuế, phí, lệ phí phải lớn hơn tổng số chi thường xuyên và góp phần tích lũy ngày càng cao vào chi đầu tư phát triển; trường hợp còn bội chi, thì số bội chi phải nhỏ hơn số chi đầu tư phát triển, tiến tới cân bằng thu chi ngân sách

Quỹ NSNN là toàn bộ các khoản tiền của Nhà nước, kể cả tiền vay, có trên tài khoản của NSNN các cấp Quỹ NSNN được quản lý tại KBNN

1.1.2/ Nội dung chi của NSNN:

a/ Ngân sách Trung ương: gồm: _ Chi đầu tư phát triển:

+ Đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế- xã hội không có khả năng thu hồi vốn do Trung ương quản lý;

+ Đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của Nhà nước; góp vốn cổ phần, liên doanh vào các

doanh nghiệp thuộc lĩnh vực cần thiết có sự tham gia của Nhà nước theo quy định của pháp luật;

+ Chi hỗ trợ tài chính, bổ sung vốn, hỗ trợ và thưởng xuất khẩu cho các doanh nghiệp, tổ chức kinh tế theo quy định của pháp luật; + Phần chi đầu tư phát triển trong các chương trình mục tiêu quốc gia, dự án nhà nước do các cơ quan Trung ương thực hiện;

+ Chi hỗ trợ các tổ chức tài chính của Nhà nước do Trung ương quản lý;

+ Chi bổ sung dự trữ nhà nước;

+ Các khoản chi đầu tư phát triển khác theo quy định của pháp luật

_ Chi thường xuyên:

+ Các hoạt động sự nghiệp giáo dục, đào tạo, dạy nghề, y tế, xã hội, văn hóa thông tin văn học nghệ thuật, thể dục và thể thao, khoa học và công nghệ, môi trường, các hoạt động sự nghiệp khác do các cơ quan Trung ương quản lý;

+ Các hoạt động sự nghiệp kinh tế do các cơ quan Trung ương quản lý;

+ Các nhiệm vụ về quốc phòng, an ninh và trật tự, an toàn xã hội do ngân sách Trung ương bảo đảm theo quy định của Chính phủ;

+ Hoạt động của các cơ quan Nhà nước, cơ quan Đảng Cộng sản Việt Nam và các tổ chức chính trị- xã hội;

+ Hỗ trợ cho các tổ chức chính trị xã hội- nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội- nghề nghiệp theo quy định của pháp luật;

+ Phần chi thường xuyên trong các chương trình quốc gia, dự án nhà nước do cơ quan Trung ương thực hiện;

+ Thực hiện các chính sách xã hội đối với các đối tượng; + Trợ giá theo chính sách của Nhà nước;

+ Hỗ trợ quỹ bảo hiểm xã hội theo quy định của Chính phủ; + Các khoản chi thường xuyên khác theo quy định của pháp luật

_ Chi trả nợ gốc và lãi các khoản tiền do Chính phủ vay _ Chi viện trợ cho các Chính phủ và tổ chức nước ngoài _ Chi cho vay theo quy định của pháp luật

_ Chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính của Trung ương _ Chi bổ sung cho ngân sách địa phương

_ Chi chuyển nguồn từ ngân sách Trung ương năm trước sang ngân sách Trung ương năm sau

b/ Ngân sách địa phương: gồm: _ Chi đầu tư phát triển:

+ Đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế- xã hội không có khả năng thu hồi vốn do địa phương quản lý;

+ Đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của Nhà nước theo quy định của pháp luật;

+ Phần chi đầu tư phát triển trong các chương trình quốc gia do các cơ quan địa phương thực hiện;

+ Các khoản chi đầu tư phát triển khác theo quy định của pháp luật

_ Chi thường xuyên:

+ Các hoạt động sự nghiệp giáo dục, đào tạo, dạy nghề, y tế, xã hội, văn hóa thông tin văn học nghệ thuật, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ, môi trường, các sự nghiệp khác do địa phương quản lý;

+ Các hoạt động sự nghiệp kinh tế do địa phương quản lý; + Các nhiệm vụ về quốc phòng, an ninh, trật tự an toàn xã hội do ngân sách địa phương thực hiện theo quy định của Chính phủ;

+ Hoạt động của các cơ quan Nhà nước, cơ quan Đảng Cộng sản Việt Nam và các tổ chức chính trị- xã hội ở địa phương;

+ Hỗ trợ cho các tổ chức chính trị xã hội- nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội- nghề nghiệp ở địa phương theo quy định của pháp luật;

+ Phần chi thường xuyên trong các chương trình quốc gia, dự án nhà nước do các cơ quan địa phương thực hiện;

+ Thực hiện các chính sách xã hội đối với các đối tượng do địa phương quản lý ;

+ Trợ giá theo chính sách của Nhà nước;

+ Các khoản chi thường xuyên khác theo quy định của pháp luật

_ Chi trả nợ gốc và lãi tiền huy động cho đầu tư theo quy định tại Khoản 3 Điều 8 của Luật NSNN (chỉ quy định cho ngân sách cấp tỉnh, không áp dụng cho ngân sách cấp huyện và cấp xã)

_ Chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính của cấp tỉnh ( chỉ quy định cho ngân sách cấp tỉnh, không áp dụng cho ngân sách cấp huyện và cấp xã)

_ Chi bổ sung cho ngân sách cấp dưới

_ Chi chuyển nguồn từ ngân sách địa phương năm trước sang ngân sách địa phương năm sau

1.1.3/ Những nguyên tắc cơ bản quản lý chi NSNN:

Chi NSNN chỉ được thực hiện khi có đủ các điều kiện sau đây: _ Đã có trong dự toán NSNN được giao, trừ các trường hợp sau: + Dự toán NSNN và phân bổ dự toán ngân sách chưa được cơ quan có thẩm quyền quyết định;

+ Chi từ nguồn tăng thu so dự toán được giao và từ nguồn dự phòng ngân sách theo quyết định của cấp có thẩm quyền

_ Đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cấp có thẩm quyền quy định;

_ Đã được Thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách hoặc người được ủy quyền quyết định chi;

_ Ngoài các điều kiện quy định trên; trường hợp sử dụng vốn, kinh phí NSNN đề đầu tư xây dựng cơ bản, mua sắm trang thiết bị, phương tiện làm việc và các công việc khác phải qua đấu thầu hoặc thẩm định giá thì còn phải tổ chức đấu thầu hoặc thẩm định giá theo quy định của pháp luật;

_ Các khoản chi có tính chất thường xuyên được chia đều trong năm để chi; các khoản chi có tính chất thời vụ hoặc chỉ phát sinh vào một số thời điểm như đầu tư xây dựng cơ bản, mua sắm, sửa chữa lớn và các khoản chi có tính chất không thường xuyên khác phải thực hiện theo dự toán quý được đơn vị cấp I giao cùng với giao dự toán năm

1.2/ Mối quan hệ giữa cơ quan Tài chính và Kho bạc trong quản lý chi NSNN:

1.2.1/ Cơ quan Tài chính:

- Có trách nhiệm thẩm tra việc phân bổ dự toán ngân sách cho các đơn vị sử dụng ngân sách đảm bảo tổng số dự toán giao cho các đơn vị trực thuộc không vượt quá dự toán được cấp có thẩm quyền giao cả về tổng

mức và chi tiết và việc giao dự toán này phải chi tiết đến 4 nhóm mục chi chủ

yếu; thẩm tra để thống nhất với đơn vị dự toán cấp I trong việc điều chỉnh dự toán giữa các đơn vị trực thuộc của đơn vị dự toán cấp I theo nguyên tắc không làm thay đổi tổng mức và chi tiết dự toán đã giao cho đơn vị dự toán cấp I;

- Bố trí nguồn để đáp ứng các nhu cầu chi, trường hợp các đơn vị sử dụng ngân sách chi vượt quá khả năng thu và huy động của quỹ ngân sách thì cơ quan Tài chính phải chủ động thực hiện các biện pháp vay tạm thời theo quy định để đảm bảo nguồn;

- Kiểm tra, giám sát việc thực hiện chi tiêu và sử dụng ngân sách ở các cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách Trường hợp phát hiện các khoản chi vượt nguồn cho phép, sai chính sách, chế độ hoặc đơn vị không chấp hành chế độ báo cáo thì có quyền yêu cầu KBNN tạm dừng thanh toán

1.2.2/ Cơ quan KBNN:

- Thực hiện việc thanh toán, chi trả các khoản chi NSNN căn cứ vào dự toán được giao, quyết định chi của Thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách và tính hợp pháp của chứng từ, các tài liệu cần thiết khác theo từng nội dung;

- Thực hiện quyền từ chối các khoản chi ngân sách không đủ điều kiện chi như: không có trong dự toán đựơc giao; quyết định chi không đảm bảo tính hợp pháp, hợp lệ; không có đủ chứng từ, hồ sơ, tài liệu thanh toán hoặc có nhưng không đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức quy định hoặc tạm dừng thanh toán theo yêu cầu của cơ quan Tài chính;

- Xét về trách nhiệm thì Thủ trưởng cơ quan KBNN chịu trách nhiệm về các quyết định thanh toán, chi ngân sách hoặc từ chối thanh toán chi ngân sách của đơn vị dự toán

1.3/ Vai trò của KBNN trong quản lý chi NSNN: 1.3.1/ Khái niệm về KBNN:

Có nhiều cách hiểu khác nhau về KBNN nhưng tựu chung lại KBNN là cơ quan tài chính thực hiện quản lý tài chính nhà nước

Thời sơ khai khi tài chính nhà nướùc gần như đồng nghĩa với tài chính trực tiếp của bộ máy nhà nước thì KBNN quản lý kho quỹ của bộ máy nhà nước này Theo đà phát triển, tài chính nhà nước ngày càng lớn mạnh và ngày nay cấu thành nên tài chính nhà nước bao gồm các bộ phận: - Tài chính chung của nhà nước: hoạt động gắn liền với việc tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ chung của nhà nước (NSNN, tín dụng nhà nước, dự trữ nhà nước);

- Tài chính của các đơn vị hành chính nhà nước; - Tài chính của các đơn vị sự nghiệp nhà nước; - Tài chính của các doanh nghiệp nhà nước

Cùng với sự phát triển chung của lịch sử tài chính nhà nước, nhiệm vụ của KBNN cũng ngày một chuyên sâu hơn và chủ yếu là quản lý kho quỹ thuộc tài chính chung của nhà nước Căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ mà KBNN thực hiện, KBNN ngày nay được hiểu là một hệ thống tổ chức có nhiệm vụ chấp hành, đôn đốc việc chấp hành các hoạt động tài chính của nhà nước, giúp chính quyền quản lý các quỹ tiền tệ, tài sản của nhà nước trong đó quỹ ngân sách nhà nước là bộ phận chủ yếu và có giá trị lớn nhất; chịu trách nhiệm giải quyết các chi tiêu công, tập trung các khoản thu thuế và thu khác về quỹ NSNN; huy động vốn dưới hình thức phát hành trái phiếu nhà nước nhằm bù đắp các khoản bội chi của NSNN và cho đầu tư phát triển KBNN là công cụ chủ yếu và quan trọng để quản lý điều hành NSNN KBNN hoạt động trong phạm vi quản lý tài sản quốc gia

về mặt giá trị và hiện vật, trực tiếp giao dịch về thu chi NSNN với các đơn vị kinh tế, hành chính, sự nghiệp thuộc các cấp NSNN

1.3.2/ Chức năng của KBNN:

KBNN là tổ chức trực thuộc Bộ Tài chính, có 3 chức năng chủ yếu:

• Một là, chức năng quản lý nhà nước về quỹ NSNN, các quỹ tài

chính nhà nước và các quỹ khác của Nhà nước được giao theo quy định của pháp luật

Quản lý quỹ NSNN và các quỹ tài chính khác của Nhà nước là chức năng cơ bản của KBNN KBNN quản lý và điều hành quỹ NSNN bằng luật, chính sách tài chính và các công cụ nghiệp vụ Quản lý và điều hành NSNN phải tuân thủ nghiêm ngặt các giai đoạn kế hoạch hóa NSNN: từ khâu lập, chấp hành và quyết toán ngân sách

Ở khâu lập dự toán NSNN với tư cách là cơ quan tham gia quản lý nhà nước về quỹ NSNN, KBNN cung cấp thông tin về tình hình thực hiện dự toán NSNN năm trước, giúp cho Chính phủ và các cấp chính quyền có thêm cơ sở cùng với các mục tiêu phát triển kinh tế- xã hội, đảm bảo quốc phòng, an ninh để lập và phân phối nguồn lực tài chính có hiệu quả

Ở khâu chấp hành NSNN, KBNN đóng vai trò quan trọng trong cả khâu hạch toán kế toán, kiểm soát và thanh toán Đối với các khoản thu NSNN, KBNN có nhiệm vụ phối hợp chặt chẽ với cơ quan Thuế, Hải quan và các Bộ, ngành tập trung nhanh và kịp thời mọi nguồn thu vào KBNN cho NSNN, đồng thời KBNN kiểm tra, kiểm soát việc chấp hành kỷ luật thu nộp và phân chia các khoản thu theo tỷ lệ % giữa các cấp ngân sách theo đúng quy định của pháp luật Đối với các khoản chi NSNN, KBNN vừa là người kiểm tra, kiểm soát nhằm làm cho mọi khoản chi tiêu công đúng mục đích, đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức và có hiệu quả nhằm thực hành tiết kiệm, chống lãng phí

Ở khâu quyết toán NSNN, KBNN thực hiện hạch toán kế toán NSNN, định kỳ báo cáo việc thực hiện dự toán cho cơ quan Tài chính và cơ quan nhà nước hữu quan Các số liệu báo cáo thu, chi về NSNN được KBNN đối chiếu xác nhận Như vậy, KBNN là đơn vị thực hiện báo cáo quyết toán NSNN nhằm giúp cho Chính phủ điều hành NSNN

Bên cạnh nhiệm vụ trọng tâm là quản lý nhà nước về quỹ NSNN, KBNN được giao nhiệm vụ tổ chức quản lý quỹ ngoại tệ tập trung và các quỹ dự trữ tài chính nhà nước Thông qua nghiệp vụ quản lý đề xuất những biện pháp, chính sách quản lý và sử dụng có hiệu quả quỹ dự trữ, phục vụ mục đích chính trị, kinh tế, xã hội và an ninh quốc gia Ngoài ra KBNN còn quản lý tiền gửi, tài sản của các đơn vị, cơ quan nhà nước, các tổ chức kinh tế, cá nhân trong nước có tài khoản giao dịch tại Kho bạc; tiền, tài sản thế chấp, ký cược của các đơn vị, tổ chức kinh tế và cá nhân trong nước

• Hai là, chức năng thực hiện việc huy động vốn cho NSNN, cho

đầu tư phát triển qua hình thức phát hành công trái, trái phiếu

Với chức năng này đòi hỏi KBNN phải chủ động trong việc tổ chức các phương thức huy động vốn cũng như các công cụ phát hành phù hợp với từng thời kỳ, từng đối tượng nhằm đạt yêu cầu huy động nguồn vốn cho NSNN, cho đầu tư phát triển Hiện nay, cũng như trong nhiều năm tới việc huy động nguồn vốn cho NSNN, cho đầu tư phát triển không còn là công việc đột xuất theo chỉ định của Chính phủ mà đã trở thành nhiệm vụ thường xuyên và quan trọng của hệ thống KBNN, huy động vốn cho NSNN và cho đầu tư phát triển không chỉ là nhu cầu đáp ứng nguồn vốn trong thời kỳ tiến hành công nghiệp hóa, hiện đại hóa mà cả trong thời kỳ có nền kinh tế phát triển

• Ba là, chức năng kế toán công

Thực hiện chức năng này, nhiệm vụ kế toán công của KBNN bao gồm:

- Kế toán quỹ NSNN: phản ánh, tổng hợp và kiểm tra từng khoản thu và chi NSNN bằng tiền

- Kếá toán tài sản công và các quỹ nhà nước: phản ánh sự tăng, giảm của các tài sản quốc gia cả về mặt giá trị và hiện vật; phản ánh sự tăng, giảm và các nguồn hình thành quỹ tài chính nhà nước trong các tài khoản tương ứng

- Kế toán công nợ của nhà nước: KBNN có nhiệm vụ hạch toán đầy đủ các khoản nợ của nhà nước, bao gồm nợ trong nước dưới các hình thức vay bằng công trái, trái phiếu… và nợ nước ngoài

Trong điều kiện hiện nay, cần xác định chức năng đúng đắn kế toán công của KBNN Phải tách chức năng kế toán khỏi chức năng chuẩn chi Nâng cao khả năng thu thập, xử lý và tổng hợp thông tin tại chỗ theo hệ thống dọc KBNN đảm bảo công việc lập và thuyết trình báo cáo kế toán về NSNN và quỹ NSNN Thông qua kế toán, KBNN phản ánh đầy đủ, trung thực tình hình thu- chi, biến động các nguồn vốn tài chính; thu thập, xử lý và cung cấp các thông tin cần thiết về tình hình tài chính quốc gia giúp cho Chính phủ và Hội đồng nhân dân các cấp điều hành ngân sách

1.3.3/ Vai trò quản lý chi NSNN của KBNN:

Chi NSNN là tổng thể các quan hệ kinh tế dưới hình thức giá trị

phát sinh trong quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm đảm bảo thực hiện các chức năng và nhiệm vụ quản lý kinh tế- xã hội mà Nhà nước đảm nhận

Đứng trên giác độ trong thực tiễn xuất quỹ ngân sách thì chi NSNN là việc sử dụng quỹ NSNN để đáp ứng các nhu cầu chi tiêu của bộ máy nhà nước, phát triển kinh tế- xã hội, cho an ninh quốc phòng, cho phúc lợi công cộng, cho an sinh theo các nhiệm vụ mà NSNN phải trang trải bằng

các hình thức tổ chức chi thích hợp nhằm qua đó đảm bảo cho các khoản chi ngân sách đáp ứng yêu cầu đúng mục đích, tiết kiệm và có hiệu quả Trước khi có Luật NSNN mới sửa đổi áp dụng từ đầu năm 2004 thì việc chi NSNN thực hiện qua hai phương thức chủ yếu đó là phương thức chi bằng lệnh chi tiền và phương thức chi bằng hạn mức kinh phí:

° Quản lý cấp phát theo lệnh chi tiền:

KBNN có trách nhiệm thực hiện kiểm tra tính hợp lệ, hợp

pháp của lệnh chi tiền, căn cứ nội dung trên lệnh chi tiền thực hiện xuất quỹ NSNN chuyển tiền vào tài khoản hoặc cấp tiền mặt theo chế độ quy định để chi trả, thanh toán cho các tổ chức cá nhân được hưởng ngân sách trong phạm vi thời gian chế độ quy định Trường hợp không hợp lệ thì thông báo cho cơ quan Tài chính biết ngay sau 1 ngày kể từ ngày nhận chứng từ Cơ quan Tài chính là người chịu trách nhiệm kiểm tra, kiểm soát nội dung, tính chất của từng khoản chi bảo đảm các điều kiện cấp phát NSNN theo chế độ quy định đối với toàn bộ các khoản chi bằng lệnh chi tiền

° Quản lý cấp phát theo hạn mức kinh phí:

Phương thức cấp phát này tồn tại lâu dài ở nước ta được dùng để cấp phát cho các cơ quan hành chính nhà nước, đơn vị sự nghiệp ở những nội dung chi thường xuyên theo dự toán được duyệt hàng năm Hạn mức kinh phí là giới hạn chi tối đa trong kỳ (tháng, quý, năm) mà đơn vị sử dụng NSNN được sử dụng

Để được cấp hạn mức kinh phí trước hết đơn vị phải có dự toán năm được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt Căn cứ dự toán năm được duyệt, khả năng thu ngân sách trong từng thời kỳ cũng như nhu cầu chi của các đơn vị sử dụng ngân sách mà cơ quan Tài chính ấn định mức giới hạn tối

đa cho đơn vị được sử dụng trong kỳ KBNN quản lý hạn mức để kiểm soát các điều kiện chi của đơn vị trước, trong và sau khi xuất quỹ NSNN

Với phương thức cấp phát này đã khắc phục được tình trạng tồn quỹ ngân sách không giảm ngay khi cơ quan Tài chính ra thông báo hạn mức kinh phí mà chỉ giảm khi đơn vị sử dụng ngân sách thực rút ngân sách để chi tiêu Cũng cần thấy rằng bản thân của phương thức này không phải là tự nó giữ được tồn quỹ NSNûN không bị phân tán ở các cơ quan đơn vị mà bản thân nó và kết hợp với nó là sự kiểm soát chi của KBNN mới có đủ khả năng giữ được tiền của Nhà nước khi chưa sử dụng còn trong túi Nhà nước và như thế số thực rút ngân sách ra khỏi KBNN tương đồng với số thực chi

Với quyết tâm cải cách hành chính của Bộ Tài chính, đặc biệt là xem xét để xóa bỏ những thủ tục mang tính xin – cho, những thủ tục rườm rà; từ đầu năm 2004 thực hiện Luật NSNN mới sửa đổi thì phương thức cấp phát hạn mức kinh phí được bãi bỏ thay vào đó là phương thức cấp phát tiên tiến hơn với đầy đủ những ưu điểm, đồng thời bản thân nó cũng đã khắc phục được những tồn tại của phương thức cấp phát bằng hạn mức kinh phí

° Quản lý cấp phát theo dự toán:

Trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ , KBNN thể hiện vai trò của mình trong cơ chế cấp phát và kiểm soát thanh toán bằng dự toán qua KBNN như sau: § Quản lý quá trình chấp hành ngân sách của các đơn vị dự toán trong chu trình ngân sách:

Chu trình ngân sách là một chuỗi nối tiếp các giai đọan lập dự toán đến chấp hành ngân sách và quyết toán ngân sách Chu trình ngân sách có thời gian thực hiện dài hơn một niên độ ngân sách

Điểm đầu tiên của giai đoạn lập dự toán là chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ về việc xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế- xã hội và dự toán ngân sách năm sau ở thời điểm trước ngày 31 tháng 5 và kết thúc giai đoạn này là quyết định giao dự toán của cấp có thẩm quyền ở thời điểm trước ngày 31 tháng 12 trước khi bước vào năm ngân sách Trong giai đọan này vai trò của KBNN khá mờ nhạt, chưa được tham gia vào quá trình lập dự toán ngân sách với tư cách của cơ quan quản lý ngân sách

Giai đoạn chấp hành ngân sách là giai đoạn thực hiện dự toán được giao bằng những nội dung chi cụ thể, trong đó KBNN đóng vai trò rất quan trọng trong cả khâu hạch toán kế toán, kiểm soát và thanh toán Vị thế của KBNN được nâng lên hay giảm xuống được quyết định trong việc tổ chức thực hiện tốt hay không tốt công việc xuất quỹ ngân sách; NSNN có bị lãng phí hay tiết kiệm cũng phụ thuộc lớn vào hiệu quả quản lý ngân sách của KBNN trong giai đoạn này

Giai đoạn quyết toán ngân sách là giai đoạn cuối cùng nối tiếp hai giai đoạn trước được hoàn tất khi quyết toán ngân sách được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt Về phương diện lý thuyết thì số liệu quyết toán ngân sách phù hợp với số liệu trên báo cáo quyết toán ngân sách của KBNN, đó mới là số liệu thực thu, thực chi ngân sách, là căn cứ tin cậy cho các cấp có thẩm quyền phê duyệt ngân sách Trong thực tế, việc xử lý và thực hiện quyết định xử lý quyết toán ngân sách của từng đơn vị sử dụng ngân sách không đúng trình tự, không kịp thời gian nên có sự sai lệch về số liệu quyết toán được cấp có thẩm quyền phê duyệt với số liệu trên báo cáo quyết toán ngân sách của KBNN

Để thực hiện được quyết định chi tiêu ngân sách từ dự toán được giao, tất cả các đơn vị dự toán đều phải mở tài khoản tại KBNN KBNN lúc này vừa là cơ quan quản lý ngân sách, cụ thể là quản lý dự toán được giao đến từng nhóm mục chi của từng đơn vị một theo nguyên tắc không

được vượt dự toán được giao đến từng nhóm, theo dõi kiểm soát việc tạm ứng cũng như thanh toán thực chi của đơn vị đến từng mục trong mục lục NSNN; ngoài ra với chức năng quản lý tài khoản tổ chức thanh toán theo yêu cầu của chủ tài khoản lúc này KBNN lại vừa là cơ quan giao dịch như một Ngân hàng thông qua các phương tiện trong thanh toán bằng tiền mặt, chuyển khoản

Vậy, KBNN có đủ điều kiện để quản lý, kiểm soát việc thanh toán của tất cả các đơn vị sử dụng ngân sách theo nguyên tắc thanh toán trực tiếp từ KBNN cho người hưởng lương, trợ cấp xã hội và người cung cấp hàng hóa, dịch vụ, điều này giúp cho đồng vốn ngân sách được sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả, không phải lãng phí khi nằm đọng tại két của các đơn vị sử dụng ngân sách quá lớn gây căng thẳng về tồn quỹ ngân sách trong việc đáp ứng các nhu cầu chi của ngân sách § Thực hiện kiểm soát thanh toán các khoản chi NSNN đảm bảo đúng các điều kiện thanh toán ngân sách:

Kiểm soát chi là công việc kiểm tra, kiểm soát, xem xét, đối chiếu các nội dung chi tiêu để thực hiện đúng quy định của pháp luật Kiểm soát chi được thực hiện chủ yếu trong giai đoạn chấp hành ngân sách ở thời điểm trước, trong và sau khi khoản chi được thực hiện bởi nhiều chủ thể như: bản thân đơn vị sử dụng ngân sách, cơ quan quản lý cấp trên của đơn vị sử dụng ngân sách, cơ quan KBNN và cơ quan Tài chính Tuy với nhiều chủ thể tham gia kiểm soát chi song cũng dễ thấy rằng KBNN đóng vai trò rất quan trọng trong quá trình kiểm soát, là cổng gát tin cậy và hữu hiệu để đảm bảo các khoản chi ngân sách đúng và đủ các điều kiện chi theo luật định Kết quả kiểm soát chi đã được tổng kết qua các năm thực hiện cũng đã minh chứng rằng KBNN thực hiện nhiệm vụ kiểm soát chi NSNN thực sự có hiệu quả

§ Tổ chức hạch toán kế toán NSNN đúng theo mục lục NSNN: Một trong những nhiệm vụ mới mà KBNN phải gánh vác đó là “KBNN tổ

chức thực hiện hạch toán kế toán NSNN, định kỳ báo cáo việc thực hiện dự toán thu, chi cho cơ quan Tài chính cùng cấp và cơ quan nhà nước hữu quan”

Hạch toán kế toán NSNN là nhiệm vụ khá nặng nề đòi hỏi phải có tiến trình thực hiện theo từng thời kỳ Kế toán ngân sách không chỉ là kế toán của cơ quan tổng hợp ngân sách mà kế toán ngân sách phải được hiểu ở phạm vi rộng hơn đó là kế toán của các đơn vị dự toán, kế toán thuế, kế toán hải quan, kế toán quỹ NSNN Tuy nhiên, trong điều kiện về tổ chức hiện nay thì đó là kế toán phần xuất quỹ ngân sách đang thực hiện trong hệ thống KBNN theo chế độ kế toán NSNN và hoạt động KBNN, việc kế toán này còn được tổ chức hạch toán chi tiết đến mục lục NSNN

Mục lục NSNN là bảng phân loại tất cả các nội dung thu- chi NSNN theo từng tiêu thức nhất định nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý qua lập dự toán, chấp hành ngân sách, quyết toán ngân sách và phân tích ngân sách Mỗi đơn vị ngân sách được định vị theo mã số chương, loại, khoản quy định trong mục lục ngân sách; mỗi khoản thu, nội dung chi cũng được mã hóa theo từng mục, tiểu mục riêng Việc định vị chính xác nội dung thu ngân sách cũng như chi ngân sách là việc rất quan trọng bởi nó ảnh hưởng đến việc phân cấp ngân sách thông qua phân cấp nguồn thu của từng cấp ngân sách trong hệ thống NSNN, ảnh hưởng đến việc quản lý và thực hiện dự toán của từng cơ quan đơn vị sử dụng ngân sách, ảnh hưởng đến việc phân tích đánh giá chính xác tình hình kinh tế- tài chính- ngân sách trong niên độ để qua đó hoạch định chính sách tài chính- ngân sách nhằm phát triển kinh tế- xã hội trong thời gian tới, với tầm quan trọng đó việc đảm bảo hạch toán chính xác mục lục ngân sách là một yêu cầu đã được luật hóa

1.4/ Quan hệ giữa KBNN và các cơ quan hữu quan trong quản lý cấp phát và kiểm soát chi NSNN qua KBNN:

Đầu năm 2004, với Luật NSNN sửa đổi, bổ sung lần này đã bỏ hẳn hình thức cấp phát bằng hạn mức kinh phí cho các khoản chi thường xuyên mà thay vào đó là hình thức cấp phát thanh toán theo dự toán được giao từ KBNN Luật NSNN cũng đã xác định trách nhiệm và quyền hạn của từng chủ thể trong sử dụng ngân sách khá rõ ràng, minh bạch Cũng cần thấy rằng trong kiểm soát chi ngân sách không phải chỉ có KBNN là cơ quan duy nhất có nhiệm vụ thực hiện, mà phải thấy rằng với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của từng chủ thể có liên quan đến khoản chi ngân sách đều có nhiệm vụ quản lý chi song về mức độ, phạm vi, cách thức và thời điểm có khác nhau

- Đối với cơ quan Tài chính: có vai trò xuyên suốt từ khâu lập, chấp hành và quyết toán ngân sách, trong đó nổi bật ở vai trò thẩm định dự toán, có quyền ra lệnh cho KBNN tạm dừng chi trong những trường hợp khả năng thu không đáp ứng kịp nhu cầu chi hoặc ưu tiên cho một số nội dung cho cấp bách

- Đối với cơ quan KBNN: hầu như mờ nhạt trong giai đoạn lập dự toán song rất nổi bật và trách nhiệm rất lớn trong giai đoạn chấp hành ngân sách thông qua công tác kiểm soát chi của mình, có quyền từ chối thanh toán đối với những khoản chi không đủ hoặc không đúng điều kiện chi theo quy định

- Đối với cơ quan Nhà nước ở Trung ương và địa phương: có trách nhiệm hướng dẫn, theo dõi và hầu như chỉ chịu trách nhiệm liên đới khi đơn vị trực thuộc có sai phạm

- Đối với đơn vị sử dụng NSNN: chịu trách nhiệm toàn diện trong việc quản lý và sử dụng ngân sách của mình sao cho đúng luật định

CHƯƠNG 2

THỰC TRẠNG CỦA CƠ CHẾ CẤP PHÁT VÀ KIỂM SOÁT THANH TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC BÌNH THUẬN

2.1/ Thực trạng về cơ chế cấp phát và kiểm soát chi NSNN qua KBNN trước khi có Luật NSNN:

Cho đến ngày 31/12/1996, trong khi cơ chế quản lý tài chính nhà nước đã có nhiều thay đổi nhằm đáp ứng những yêu cầu thực tiễn khi nền kinh tế đang trong quá trình chuyển đổi sang cơ chế thị trường có sự điều tiết của nhà nước thì cơ chế quản lý, cấp phát chi NSNN vẫn được thực hiện theo tinh thần Nghị định số 168/ CP ngày 20/11/1961 của Hội đồng Chính phủ ban hành trong thời kỳ kinh tế kế hoạch hóa tập trung quan liêu, bao cấp Do vậy, trong công tác quản lý điều hành chi NSNN còn bộc lộ khá nhiều điểm bất hợp lý, ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng kinh phí thuộc NSNN, cụ thể là:

Thứ nhất, đối với cơ quan Tài chính, KBNN: thiếu cơ sở pháp lý

cần thiết để thực hiện kiểm tra, kiểm soát từng khoản chi NSNN Do vậy, cấp phát chi NSNN đối với cơ quan Tài chính thực chất chỉ mang tính chất phân bổ ngân sách; còn đối với KBNN thực chất chỉ là xuất quỹ NSNN Cơ quan Tài chính căn cứ vào nhu cầu chi tiêu của các đơn vị thụ hưởng NSNN để bố trí chi theo tổng số khoản chi, có phân chia theo một số mục chi, nhưng chỉ là hình thức Việc điều chỉnh mục chi do các đơn vị tự thực hiện, nên dẫn đến tình trạng trong khi cơ cấu các khoản chi của NSNN đã thay đổi nhưng việc kiểm tra, kiểm soát chứng từ chi tiêu của KBNN lại rất hạn chế, đặc biệt đối với những khoản chi mua sắm trang thiết bị, sửa chữa lớn, sửa chữa thường xuyên của các đơn vị thụ hưởng Hơn nữa, trong

thời kỳ này, cơ chế đấu thầu chưa được triển khai thực hiện, nên tình trạng sử dụng lãng phí, thất thoát kinh phí NSNN còn diễn ra tương đối phổ biến

Thứ hai, trách nhiệm của các đơn vị thụ hưởng NSNN chưa cao

trong khâu phân bổ dự toán và quản lý chi tiêu có hiệu quả

Thứ ba, trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan Tài chính,

KBNN, các Bộ, ngành, đơn vị thụ hưởng NSNN chưa được phân định cụ thể, rõ ràng, còn chồng chéo, song lại bị phân tán, chia cắt ở nhiều đầu mối ( KBNN, cơ quan Tài chính, Ngân hàng đầu tư phát triển, cơ quan lao động và thương binh xã hội…) Vì vậy, công tác kiểm tra, giám sát của cơ quan Tài chính và KBNN rất hạn chế

Thứ tư, việc cấp phát NSNN bằng lệnh chi tiền được sử dụng

khá phổ biến ở các cấp ngân sách Trong trường hợp này, tiền của NSNN được chuyển thẳng vào tài khoản tiền gửi của đơn vị dự toán, làm tồn quỹ NSNN giảm đi, trong khi đơn vị lại chưa sử dụng ngay số tiền được cấp đó Điều này một mặt gây căng thẳng giả tạo cho quỹ NSNN; mặt khác, KBNN rất khó kiểm tra, kiểm soát quá trình chi tiêu của đơn vị dự toán

TỔNG CHI NSNN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH BÌNH THUẬN TỪ 1992-1996

Đơn vị: Triệu đồng

2.2/ Hiện trạng về cơ chế cấp phát và kiểm soát chi NSNN qua KBNN sau khi có Luật NSNN:

2.2.1/ Cấp phát và kiểm soát chi NSNN bằng hạn mức kinh phí (giai đoạn 1997- 2003):

2.2.1.1/ Cơ chế cấp phát theo hạn mức kinh phí:

Trước khi có Luật NSNN sửa đổi năm 2003, bên cạnh cơ chế cấp phát bằng hình thức lệnh chi tiền thì cơ chế cấp phát thanh toán bằng hạn mức kinh phí cũng tồn tại lâu dài ở nước ta Cấp phát bằng hình thức hạn mức kinh phí được sử dụng cho các khoản chi thường xuyên của các cơ quan hành chính nhà nước, các tổ chức chính trị- xã hội, các tổ chức chính trị- xã hội nghề nghiệp Với hình thức này, hàng quý cơ quan Tài chính căn cứ dự toán được duyệt của cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách, khả năng thu ngân sách và nhu cầu chi tiêu của ngân sách lập thông báo hạn mức kinh phí cấp cho đơn vị dự toán cấp I để đơn vị dự toán cấp I tiếp tục phân phối hạn mức kinh phí cho đơn vị dự toán cấp dưới và như thế cho đến đơn vị trực tiếp sử dụng ngân sách (cấp III) KBNN tiếp nhận thông báo hạn mức kinh phí từ cơ quan Tài chính và giấy phân phối hạn mức kinh phí từ các đơn vị dự toán cấp I, cấp II để tổ chức kế toán chi ngân sách bằng hình thức hạn mức kinh phí qua hệ thống KBNN Đơn vị dự toán cấp III khi có nhu cầu chi tiêu lập giấy rút hạn mức kinh phí đến KBNN để thực hiện quyết định chi của mình

SƠ ĐỒ

CẤP PHÁT NS BẰNG HẠN MỨC KINH PHÍ

Cơ quan Tài chínhThông báo HMKP

Đơn vị dự toán cấp I Phân phối HMKP

Đơn vị trực tiếp sử dụng ngân sách

Nguyên tắc rút hạn mức kinh phí đó là không được sử dụng vượt hạn mức kinh phí được sử dụng trong quý Hạn mức được sử dụng trong quý là số hạn mức cấp trong quý và số hạn mức quý trước sử dụng chưa hết được tiếp tục sử dụng trong quý này, không được sử dụng hạn mức kinh phí thuộc quý sau, tháng sau; trong năm hạn mức kinh phí thuộc tháng trước, quý trước còn thừa được chuyển sang tháng sau, quý sau sử dụng tiếp; cuối năm hạn mức kinh phí thừa chưa sử dụng hết được hủy bỏ (ngoại trừ những trường hợp được cơ quan có thẩm quyền cho phép chuyển sang năm sau chi tiếp và hạn mức kinh phí của các đơn vị thực hiện cơ chế khoán chi) Ngoài ra, trong một số trường hợp trong năm phát sinh nhu cầu chi thuộc nhiệm vụ chi của năm sau thì cơ quan Tài chính cấp hạn mức kinh phí thuộc niên độ ngân sách năm sau, trên cơ sở đó đơn vị sử dụng ngân sách thực hiện các khoản chi trước cho niên độ ngân sách năm sau, toàn bộ số chi này sẽ được chuyển vào quyết toán của niên độ ngân sách năm sau

2.2.1.2/ Kiểm soát chi của KBNN đối với phương thức cấp phát thanh toán theo hạn mức kinh phí:

Để thực hiện xuất quỹ NSNN qua phương thức cấp phát bằng hạn mức kinh phí, KBNN với chức năng kiểm soát chi của mình thực hiện kiểm soát các điều kiện chi NSNN theo luật định đó là:

° Điều kiện về dự toán:

Nhằm đảm bảo đúng mục đích của các khoản chi tiêu của NSNN thì trước khi thực hiện phải được lập dự toán và trình duyệt dự toán theo đúng quy định (ngoại trừ những trường hợp được pháp luật cho phép) Việc lập dự toán các khoản chi thường xuyên của các cơ quan hành chính nhà nước, các đơn vị sử dụng ngân sách phải căn cứ vào nhiệm vụ cụ thể của năm kế hoạch, đặc điểm hoạt động, các chỉ tiêu về kinh tế- xã hội do cơ quan có thẩm quyền thông báo Việc lập dự toán còn phải tuân theo các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức do các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành

Với phương thức cấp phát bằng hạn mức kinh phí trước đây, việc kiểm soát chi về điều kiện có trong dự toán được duyệt tuy đã có hiệu quả nhất định song chưa triệt để, còn chồng chéo, trùng lắp bởi lẽ để cấp phát hạn mức kinh phí thì cơ quan Tài chính đã căn cứ vào dự toán được duyệt ra thông báo hạn mức kinh phí theo nguyên tắc toàn bộ số hạn mức kinh phí mà cơ quan Tài chính thông báo trong năm không vượt dự toán được duyệt cho đơn vị sử dụng ngân sách Tuy nhiên, về phía KBNN với nhiệm vụ của mình lại tiếp tục kiểm soát việc thông báo hạn mức kinh phí của cơ quan Tài chính cho đơn vị sử dụng ngân sách có vượt dự toán năm được duyệt của đơn vị không, nếu vượt thì từ chối Việc làm này rõ ràng có sự trùng lắp, chồng chéo giữa hai cơ quan trong ngành Tài chính để kiểm soát

một nội dung; ngoài ra, việc kiểm soát điều kiện có trong dự toán được duyệt của KBNN theo phương pháp này là sự kiểm tra lại việc cấp thông báo hạn mức kinh phí của cơ quan Tài chính có theo dự toán được duyệt hay không Bên cạnh đó là đơn vị sử dụng ngân sách mất đi tính chủ động của mình trong việc sử dụng dự toán được giao để thực hiện các khoản chi tiêu phục vụ cho nhiệm vụ chính trị của ngành, của cơ quan được Nhà nước giao phó bởi lẽ hàng quý, có nơi hàng tháng họ còn phải trông chờ và xin cơ quan Tài chính cấp thông báo hạn mức có như thế mới sử dụng được dự toán được giao

° Điều kiện về chế độ, tiêu chuẩn, định mức:

Ngoài điều kiện các khoản chi phải nằm trong dự toán năm được duyệt còn phải đảm bảo đúng về chế độ, tiêu chuẩn và định mức chi tiêu do cơ quan có thẩm quyền quy định Thực hiện điều kiện này đáp ứng yêu cầu tiết kiệm, tránh lãng phí và có hiệu quả của các khoản chi NSNN Việc kiểm soát chi của KBNN về điều kiện này trong thời gian qua đã đạt nhiều kết quả khá tốt, đặc biệt là ở những nội dung chi KBNN kiểm soát đến từng hồ sơ, tài liệu, chứng từ như khoản chi về tiền lương, học bổng, sinh hoạt phí, mua sắm, sửa chữa, điều này đã chứng tỏ KBNN có đủ khả năng, đủ điều kiện trong việc tổ chức kiểm soát các khoản chi NSNN

Tuy nhiên, đối với các khoản chi thường xuyên khác thì KBNN thực hiện theo cơ chế kiểm soát qua bảng kê chứng từ thanh toán của các cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách vì vậy việc kiểm soát này không chặt chẽ và mang tính hình thức Thật vậy, để kiểm soát được đơn vị chi tiêu ngân sách có thực hiện đúng định mức, tiêu chuẩn, chế độ chi tiêu của Nhà nước hay không nhất thiết người kiểm soát phải có đầy đủ các bằng chứng chứng minh tính đúng đắn của khoản chi đó tức phải có hồ sơ, tài liệu, chứng từ để trên cơ sở đó KBNN kiểm tra tính hợp pháp, hợp lệ của chứng

từ và thông qua chứng từ đối chiếu với chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu mà đơn vị sử dụng ngân sách thực hiện có đúng hay không Trong khi đó, KBNN chỉ căn cứ vào bảng kê chứng từ chi của đơn vị sử dụng ngân sách để kiểm soát chi thì không thể thực hiện được nhiệm vụ của mình Chúng ta biết rằng bảng kê chứng từ chi chỉ nêu lên một số chỉ tiêu như số chứng từ, ngày lập chứng từ, nội dung chi và số tiền chi, cũng cần thấy rằng những nội dung này được cộng gộp của nhiều khoản chi có cùng một nội dung chính vì vậy, trong thực tế với kiểu thông tin trên bảng kê này KBNN chỉ kiểm soát được việc định vị mục lục ngân sách có đúng theo kê khai của đơn vị không; ngoài ra việc kê khai của đơn vị có đúng không còn là chuyện khác bởi lẽ trong việc kiểm tra, kiểm soát hiện hành của các cơ quan chức năng như Tài chính, Thanh tra lại không quan tâm đến bảng kê chứng từ chi đơn vị gửi KBNN để thanh toán mà chỉ quan tâm đến nội dung chứng từ cụ thể và sự kiểm tra của các cơ quan này không thể bao trùm tất cả các đơn vị, trong một đơn vị cũng chỉ kiểm tra mẫu ở một số chứng từ (đối với kiểm tra quyết toán cơ quan Tài chính) hoặc kiểm tra khi có dấu hiệu vi phạm (đối với cơ quan Thanh tra)

° Điều kiện về lệnh chuẩn chi:

Lệnh chuẩn chi là quyết định chi của thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách Thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách căn cứ dự toán được duyệt, hạn mức kinh phí đựơc cấp, nhu cầu chi tiêu theo chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi của Nhà nước để ra quyết định chi của mình từ đó làm căn cứ cho KBNN xuất quỹ NSNN

Biểu thị bằng văn bản của lệnh chuẩn chi đó là chứng từ do cơ quan có thẩm quyền ban hành Đối với hình thức cấp phát bằng hạn mức kinh phí đó là giấy rút hạn mức kinh phí Giấy rút hạn mức kinh phí là loại chứng từ chi ngân sách do đơn vị sử dụng ngân sách lập để rút ngân sách

nhằm thực hiện chi tiêu Có 2 loại giấy rút hạn mức kinh phí là giấy rút hạn mức kinh phí bằng tiền mặt và giấy rút hạn mức kinh phí bằng chuyển khoản Trong việc rút dự toán đơn vị sử dụng ngân sách có thể sử dụng phương thức tạm ứng nếu như khoản chi chưa thực hiện hoặc thực hiện nhưng chưa hoàn thành; có thể sử dụng phương thức thanh toán nếu khoản chi đã hoàn thành

Nhận được giấy rút hạn mức kinh phí của đơn vị sử dụng ngân sách, KBNN kiểm tra, kiểm soát trên bề mặt chứng từ các yếu tố của chứng từ để đảm bảo tính hợp pháp, hợp lệ của chứng từ Với các yếu tố trên lệnh chuẩn chi của đơn vị sau khi kiểm tra nếu đúng thì thực hiện xuất quỹ ngân sách chi trả trực tiếp đến đơn vị thụ hưởng

2.2.2/ Cấp phát và kiểm soát chi NSNN theo dự toán (giai đoạn 2004 đến nay) :

Từ 01 tháng 01 năm 2004 Luật NSNN sửa đổi bắt đầu đi vào cuộc sống, đây là sự chuyển đổi tương đối toàn diện trong quản lý điều hành ngân sách Phương thức cấp phát ngân sách theo dự toán được giao thay cho phương thức cấp phát bằng hạn mức kinh phí trước đó đã tạo quyền chủ động, tăng cường quyền hạn và trách nhiệm của thủ trưởng đơn vị sử dụng NSNN và của cả các cơ quan quản lý NSNN, việc kiểm soát chi của KBNN cũng được thông thoáng hơn

Từ đây, căn cứ đầu tiên để KBNN xem xét thanh toán các khoản chi ngân sách của các cơ quan đơn vị là phải có dự toán được giao, đây là bước chuyển rất lớn và triệt để trong cấp phát các khoản chi thường xuyên của NSNN và chính yêu cầu này buộc các cơ quan đơn vị phải lập dự toán, phân bổ dự toán đúng quy định, đúng thời gian; ngoài ra cũng chính điều này thúc bách các cơ quan giao dự toán, thẩm định dự toán cũng phải đảm

bảo tính thời gian không thể tùy tiện kéo dài, chậm trễ nếu không thì đơn vị không có kinh phí để sử dụng ngay từ đầu năm

2.2.2.1/ Cơ chế cấp phát theo dự toán:

a/ Thẩm tra dự toán được giao của cơ quan Tài chính:

Là công việc của cơ quan Tài chính xem xét, tính toán lại phương án phân bổ dự toán ngân sách của cơ quan hành chính nhà nước và đơn vị dự toán cấp I cho các đơn vị sử dụng ngân sách trực thuộc

° Mục tiêu của thẩm tra dự toán là kiểm tra lại phương án phân bổ dự toán của đơn vị có đúng theo những nguyên tắc phân bổ của ngân sách hay không

° Nguyên tắc phân bổ dự toán của các cơ quan hành chính nhà nước, đơn vị bao gồm:

+ Phải đảm bảo bố trí vốn, kinh phí cho các dự án, nhiệm vụ đã được chi ứng trước dự toán;

+ Phải phân bổ hết ngân sách được giao Trường hợp có các nhiệm vụ chi chưa xác định được rõ đơn vị thực hiện trong dự toán đầu năm thì được giữ lại để phân bổ sau, khi phân bổ cũng phải thực hiện đúng theo quy trình phân bổ dự toán, tức là cũng phải gửi cho cơ quan Tài chính đồng cấp để thẩm tra

° Nội dung thẩm định dự toán của cơ quan Tài chính gồm: + Thẩm tra tính chính xác giữa phân bổ của cơ quan, đơn vị đến đơn vị sử dụng ngân sách với nội dung dự toán do cơ quan có thẩm quyền giao;

+ Bảo đảm đúng chính sách, chế độ, định mức, tiêu chuẩn chi ngân sách;

+ Qua thẩm tra, nếu phát hiện phương án phân bổ không đảm bảo các yêu cầu trên thì cơ quan Tài chính yêu cầu cơ quan phân bổ điều chỉnh lại Trường hợp cơ quan, đơn vị phân bổ ngân sách không thống nhất với yêu cầu điều chỉnh của cơ quan Tài chính thì báo cáo Thủ tướng Chính phủ (đối với các cơ quan, đơn vị Trung ương), Ủy ban nhân dân (đối với cơ quan, đơn vị địa phương) để xem xét quyết định

Trong vòng 7 ngày làm việc, kể từ ngày nhận được phương án phân bổ dự toán ngân sách, cơ quan Tài chính phải thẩm tra và có thông báo bằng văn bản về kết quả thẩm tra đến cơ quan, đơn vị phân bổ ngân sách Trường hợp các Bộ, Tổng cục được tổ chức theo ngành dọc, chỉ phân bổ và giao dự toán đến đơn vị dự toán cấp II thì vẫn phải tổng hợp toàn bộ phương án phân bổ đến đơn vị sử dụng ngân sách gửi Bộ Tài chính, Bộ Tài chính thực hiện thẩm tra và thông báo bằng văn bản đến cơ quan, đơn vị phân bổ ngân sách

Sau khi phương án phân bổ ngân sách đươcï cơ quan Tài chính thống nhất, thủ trưởng cơ quan, đơn vị phân bổ ngân sách quyết định giao dự toán ngân sách cho các đơn vị trực thuộc, đồng gửi cơ quan Tài chính, KBNN cùng cấp và KBNN nơi giao dịch để phối hợp thực hiện

Về nội dung thẩm tra dự toán và thời hạn thẩm tra như trên trong thực tế còn khá nhiều tồn tại cần được khắc phục để đảm bảo dự toán sau khi được cơ quan có thẩm quyền giao thì đơn vị sử dụng ngân sách thực hiện ngay được dự toán của mình

b/ Căn cứ phương án điều hành ngân sách quý do cơ quan Tài chính thông báo, nhu cầu thanh toán chi trả hàng quý của các đơn vị sử dụng ngân sách, KBNN chủ động lập kế hoạch nguồn vốn, kế hoạch chi trả thanh toán, kế hoạch tiền mặt đảm bảo đáp ứng đầy đủ kịp thời yêu cầu chi của các đơn vị sử dụng ngân sách

Căn cứ nhu cầu chi quý đã gửi KBNN và theo yêu cầu nhiệm vụ chi, thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách lập giấy rút dự toán ngân sách kèm hồ sơ thanh toán gửi KBNN nơi giao dịch

KBNN nơi giao dịch kiểm tra hồ sơ thanh toán, kiểm soát các điều kiện chi và giấy rút dự toán để thực hiện chi trả trực tiếp đến đối tượng thụ hưởng Trong một số trường hợp chưa đủ điều kiện thanh toán trực tiếp qua KBNN thì đơn vị sử dụng NSNN được phép tạm ứng, sau khi có đủ chứng từ thanh toán thì thực hiện thanh toán số đã tạm ứng trước đây để chuyển sang thực chi

Cơ quan Tài chính

Phương án điều hành NS quý

Kho Bạc Nhà NướcKế hoạch nguồn vốn Kế hoạch chi trả, thanh toán

Kế hoach tiền mặt

KBNN thực hiện chi trả sau khi đã kiểm soát chi

SƠ ĐỒ

CHI TRẢ THANH TOÁN THEO DỰ TOÁN QUA KBNN

Đơn vị sử dụng NSNN Rút dự toán tại KBNN

c/ Những thuận lợi và khó khăn trong thực hiện:

* Thuận lợi:

y Với phương thức cấp phát thanh toán theo dự toán từ

KBNN đã tạo quyền chủ động cho thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách, thể hiện qua việc đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước căn cứ theo dự toán năm và nhiệm vụ chi trong từng thời kỳ mà quyết định thực hiện các nội dung chi theo tiến độ phát sinh không phụ thuộc như trước đây phải chờ được cấp thông báo hạn mức kinh phí

y Với cương vị quyết định chi thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách quan tâm đến dự toán được giao, quan tâm đến các nội dung chi trong từng nhóm mục, chịu trách nhiệm đối với các quyết định chi của mình chính vì vậy, việc chi tiêu cũng được xem xét cẩn thận hơn để có thể thanh toán được qua vai trò kiểm soát chi của KBNN

y Quá trình điều hành ngân sách theo dự toán được giao của từng đơn vị sử dụng ngân sách được phù hợp hơn thông qua việc tự điều hòa giữa các mục trong cùng một nhóm và giữa nhóm mục chi khác cho các nhóm còn lại, điều đó mang tính khoa học và tính thực tiễn hơn là quản lý đến từng mục chi một cách máy móc, hình thức bởi lẽ không ai có thể ngay từ những tháng cuối năm trước ước chi một cách đúng đến từng nội dung chi cho cả năm dự toán và như vậy cuối cùng thì cũng được điều chỉnh các mục của dự toán để có thể thanh toán được gây rất phiền hà về kỹ thuật hạch toán và thủ tục xử lý

* Khó khăn:

Bên cạnh những thuận lợi như trên, quá trình thực hiện còn gặp phải một số khó khăn nhất định đó là:

y Phương án điều hành ngân sách quý:

Theo Thông tư 59/ 2003/ TT-BTC, trên cơ sở dự toán thu ngân sách quý của các cơ quan thu, nhu cầu chi ngân sách quý của các đơn vị dự toán cấp I và khả năng thu, nhu cầu chi thực tế trong quý, cơ quan Tài chính lập phương án điều hành ngân sách quý của ngân sách cấp mình, đồng thời gửi đến KBNN cùng cấp chậm nhất vào ngày 30 tháng cuối quý trước để phối hợp thực hiện

Đối với trường hợp ngân sách Trung ương, ngân sách tỉnh thì KBNN Trung ương, KBNN tỉnh còn phải phân bổ kế hoạch điều hòa vốn thanh toán quý cho các KBNN cơ sở để đảm bảo nguồn thanh toán, chi trả kịp thời cho các đơn vị sử dụng ngân sách Ngoài ra, trên cơ sở nguồn vốn thanh toán được KBNN cấp trên phân bổ và nhu cầu chi tiền mặt thực tế trong quý, KBNN trực tiếp giao dịch còn phải lập kế hoạch tiền mặt để được Ngân hàng cùng địa bàn cung ứng tiền mặt đáp ứng nhu cầu chi tiêu của các đơn vị sử dụng ngân sách

Với vai trò hết sức quan trọng như vậy, nhưng phương án điều hành ngân sách quý lại chưa được Thông tư 114/2003/TT-BTC ngày 28/11/2003 của Bộ Tài chính đề cập một cách cụ thể về mẫu biểu, quy trình và thời gian luân chuyển để phối hợp thực hiện

Theo chúng tôi, khi chuyển đổi từ phương thức chi theo hạn mức sang phương thức chi theo dự toán, phương án điều hành ngân sách quý sẽ phản ảnh rõ nét tính khoa học trong cách thức phối hợp tổ chức điều hành ngân sách của các cơ quan có chức năng quản lý NSNN, là định hướng để các KBNN trực tiếp giao dịch khỏi bị động, lúng túng khi thực hiện thanh toán, chi trả cho các đơn vị sử dụng ngân sách Vì vậy, bổ sung thêm chi tiết cụ thể về mẫu biểu, cách lập, quy trình luân chuyển, thời gian lập, gửi, nhận phương án điều hành quý trong Thông tư 114 là điều cần thiết

y Phương thức quản lý dự toán:

Nghị định 60/2003/NĐ-CP ngày 06/06/2003 quy định sau khi được Thủ tướng Chính phủ, Ủy ban nhân dân giao dự toán ngân sách, các cơ quan ở Trung ương và địa phương, các đơn vị dự toán cấp I tiến hành phân bổ và giao dự toán chi ngân sách cho các đơn vị sử dụng ngân sách trực thuộc Phương án phân bổ dự toán ngân sách cho các đơn vị sử dụng ngân sách phải gửi cơ quan Tài chính cùng cấp để thẩm tra Sau khi cơ quan Tài chính phê duyệt phương án phân bổ dự toán, cơ quan dự toán cấp I mới ra quyết định giao dự toán cho các đơn vị sử dụng ngân sách trực thuộc (1 bản đơn vị sử dụng ngân sách lưu giữ, 1 bản gửi cho KBNN nơi giao dịch) đồng thời gửi KBNN cùng cấp bảng tổng hợp dự toán của các đơn vị Dự toán chính thức được đơn vị trực tiếp gửi KBNN 1 lần vào đầu năm để KBNN làm căn cứ cấp phát kinh phí

Chính vì dự toán được gửi đến KBNN theo quy trình trên nên KBNN không có căn cứ kiểm tra tính pháp lý của bản dự toán cũng như không xác định được đây có phải là bản dự toán chính thức của đơn vị không? vì dự toán chính thức là bản dự toán phải được cơ quan có thẩm quyền thẩm định và công nhận Điều này khiến cho các KBNN địa phương vừa nhập dự toán cho các đơn vị vừa thấy lo vì có thể hiểu bản dự toán chính là chứng từ cấp nguồn kinh phí hoạt động cho đơn vị (thay cho hạn mức kinh phí trước kia) Trong khi phương án phân bổ dự toán của đơn vị dự toán cấp I được gửi đến cơ quan KBNN cùng cấp, KBNN cùng cấp tiếp nhận phương án phân bổ dự toán nhưng hiện nay chưa có cơ chế để chia sẻ thông tin cho KBNN cấp dưới nơi đơn vị thụ hưởng ngân sách mở tài khoản (đơn vị dự toán cấp III) do vậy nếu có việc sai lệch (khách quan hoặc chủ quan) giữa dự toán được duyệt với dự toán đơn vị lập thì KBNN chi trả không thể phát hiện được Hiện nay, nếu xét trong phạm vi một tỉnh thì

cũng không chắc chắn rằng tổng dự toán của các đơn vị trực thuộc của một ngành được KBNN nhập chính thức có lớn hơn dự toán được duyệt của toàn ngành đó hay không vì chưa có hướng dẫn kiểm tra, đối chiếu

Mặt khác do nhận thức chưa đúng về vai trò của dự toán ngân sách trong phương thức cấp phát mới nên đang xảy ra tình trạng rất nhiều đơn vị sử dụng ngân sách đã gửi đến cơ quan KBNN quyết định giao dự toán và bản dự toán ngân sách chi tiết nhưng chỉ ít ngày sau lại thay bằng một quyết định mới và dự toán mới (không phải là bổ sung) hoặc cùng một quyết định giao dự toán nhưng lại có tới hai bản dự toán chi tiết khác nhau dẫn đến KBNN lại phải điều chỉnh, vừa mất thời gian vừa ảnh hưởng đến việc cấp phát kinh phí

2.2.2.2/ Kiểm soát chi của KBNN đối với phương thức cấp phát thanh toán theo dự toán:

a/ Kiểm soát điều kiện có trong dự toán được duyệt:

Phương thức cấp phát này đã xóa đi sự chồng chéo, trùng lắp giữa cơ quan Tài chính với KBNN và cả việc đơn giản hóa thủ tục hành chính trong việc làm thủ tục cấp thông báo hạn mức kinh phí của cơ quan Tài chính cho các đơn vị sử dụng NSNN KBNN muốn xuất quỹ ngân sách thì điều đầu tiên đơn vị phải có dự toán năm được giao, việc quản lý dự toán được thực hiện ở 4 nhóm mục, điều này phù hợp với trình độ lập dự toán cũng như thực hiện dự toán ở nước ta hiện nay ngoài ra còn là điều kiện tăng quyền chủ động cho các đơn vị sử dụng ngân sách trong việc được điều hòa các mục chi trong cùng một nhóm không phải xin điều chỉnh từng mục như trước đây Về phía KBNN cũng giảm đáng kể khối lượng công việc như không còn tình trạng nhập thông báo hạn mức kinh phí, nhập và chuyển phân phối hạn mức kinh phí như trước và nhất là việc kiểm soát dự toán đã trở thành công việc cực kỳ quan trọng của KBNN bởi lẽ việc để cho đơn vị rút ngân sách vượt dự toán năm được giao thì ngoài

trách nhiệm của đơn vị sử dụng ngân sách còn là trách nhiệm hết sức nặng nề của KBNN phải tìm kiếm và hoàn trả ngân sách khoản chi vượt này b/ Kiểm soát điều kiện đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi của Nhà nước:

Luật ngân sách cũng quy định trách nhiệm của KBNN trong việc thanh toán hoặc từ chối thanh toán các khoản chi NSNN trong quá trình thực hiện nhiệm vụ kiểm soát chi ngân sách của mình Để thực hiện kiểm soát điều kiện này, từ đầu năm 2004 KBNN thực hiện kiểm soát trên từng hồ sơ, tài liệu chứng từ của đơn vị sử dụng ngân sách một khi thanh toán qua KBNN, như vậy mới đảm bảo thực chất của sự kiểm soát Qua đó, trước hết tự bản thân các đơn vị sử dụng ngân sách cũng đã thực hiện nghiêm tính chấp hành chế độ, tiêu chẩn, định mức chi tiêu của mình, nếu không thì KBNN không chấp nhận thanh toán

Chỉ từ đầu năm 2004 đến nay cho thấy rõ hiệu quả của Luật NSNN qua thực hiện nhiệm vụ kiểm soát chi của KBNN nhất là thực hiện điều kiện về đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi của nhà nước

Tuy nhiên cũng cần làm rõ một số nội dung qua việc kiểm soát chi như sau:

y Một là, đơn vị sử dụng ngân sách phải chứng minh với KBNN là người được Nhà nước giao nhiệm vụ kiểm soát chi về tính hợp pháp, hợp lệ của chứng từ tài liệu và tính chấp hành chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu:

Nhiều đơn vị sử dụng ngân sách trong quá trình được kiểm soát chi và cả KBNN cũng cho rằng để thực hiện kiểm soát chi các điều kiện này thì người cán bộ của KBNN phải am tường tất cả các chế độ chi tiêu của từng đơn vị, từng ngành, từng lĩnh vực một Chúng tôi cho đây là yêu cầu

quá cao, mong muốn quá lý tưởng song không phải như thế mà cán bộ KBNN không được yêu cầu các đơn vị phải có văn bản tài liệu chứng minh với KBNN tính đúng đắn của khoản chi do đơn vị quyết định

y Hai là, trong tổ chức thực hiện KBNN không phải kiểm soát đến tận cùng của từng chứng từ ban đầu của tất cả các khoản chi NSNN: Để đảm bảo điều kiện đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi không có cách nào khác là KBNN phải kiểm tra, kiểm soát thực tế chi tiêu của đơn vị có đúng chế độ không Tuy nhiên, cần xem xét mức độ kiểm soát của KBNN đến đâu, đến cấp chứng từ, tài liệu nào mà vẫn đảm bảo được yêu cầu, nếu không mọi khoản chi đều được kiểm soát đến tận cùng của từng chứng từ ban đầu thì không phải là nhiệm vụ của KBNN trong kiểm soát chi và KBNN cũng không thể làm nỗi với khối lượng kiểm soát đó, hơn nữa cũng cần xác định rằng việc thực hiện khoản chi có đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức hay không thì thủ trưởng và kế toán đơn vị sử dụng ngân sách là người ra quyết định chi và chịu trách nhiệm về quyết định của mình Do đó, chúng tôi thiết nghĩ, KBNN cần xác định mức độ kiểm soát của từng nội dung chi cho phù hợp như: kiểm soát tiền thêm giờ, thêm buổi của các trường thì KBNN không cần phải kiểm soát đến từng bảng chấm công của từng người mà căn cứ vào bảng tổng hợp chấm công của đơn vị để kiểm soát; nếu kiểm soát thanh toán công tác phí thì KBNN không phải đếm từng con dấu xác nhận nơi đến để tính số ngày được hưởng phụ cấp công tác mà chấp nhận số ngày đơn vị đã xác định thanh toán còn KBNN chỉ cần xem số tiền thanh toán có đúng theo chế độ công tác phí hay không…hoặc một số trường hợp KBNN chỉ cần kiểm soát xác suất một vài cách tính của đơn vị như danh sách làm thêm giờ hàng chục người thì KBNN chỉ cần kiểm soát xác suất cách tính của một vài người có đúng

phương pháp hay không, không phải tính lại cho từng người của tất cả mọi người

y Ba là, KBNN chịu trách nhiệm đến đâu đối với các khoản chi của đơn vị mà cơ quan chức năng phát hiện không đúng chế độ:

Nói chung đứng về luật pháp thì KBNN phải chịu trách nhiệm về quyết định thanh toán của mình Song chúng tôi cho rằng cũng cần làm rõ mức độ, phạm vi trách nhiệm giữa KBNN là người được Nhà nước giao nhiệm vụ kiểm soát chi với trách nhiệm của đơn vị sử dụng ngân sách là người quyết định chi

Với trách nhiệm là người được giao dự toán và quyết định chi thì thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách phải chịu trách nhiệm toàn diện về quyết định của mình cho dù quyết định chi đó đã được KBNN chấp nhận thanh toán nếu như sau này phát hiện rằng quyết định đó sai chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi theo quy định của Nhà nước

Với trách nhiệm là người được Nhà nước giao trách nhiệm kiểm soát chi tức là các khoản chi NSNN của đơn vị sử dụng ngân sách đều phải được KBNN đối chiếu với chế độ quy định trước khi thực hiện thanh toán, chúng tôi cho rằng với vai trò này không có nghĩa là KBNN chịu trách nhiệm kiểm soát đến cùng tất cả các quyết định chi của đơn vị, bởi lẽ làm như thế chẳng khác nào KBNN làm kế toán cho đơn vị và trong thực tế KBNN chưa được giao làm kế toán cho đơn vị cũng như trong tổ chức bộ máy hiện nay KBNN lại không thể làm kế toán của đơn vị, vì vậy việc kiểm soát của KBNN phải được xác định phạm vi, xác định mức độ cụ thể có như thế KBNN mới hoàn thành được nhiệm vụ của mình và đơn vị sử dụng ngân sách cũng thấy trách nhiệm và tính chủ động, tính quyết định của mình trong sử dụng NSNN

c/ Kiểm soát điều kiện có quyết định chi của đơn vị:

° Một số quan niệm về quyết định chi: Đứng trên nhiều giác độ khác nhau, quyết định chi có nhiều cách hiểu, song tựu trung lại có 3 quan niệm phổ biến là:

- Quyết định chi về phương diện pháp lý thể hiện ý chí của người chủ ngân sách (người được giao ngân sách) sử dụng ngân sách để cấp phát hoặc thanh toán từ ngân sách đáp ứng yêu cầu hoạt động quản lý nhà nước

- Quyết định chi về phương diện hình thức là loại văn bản được quy định để qua đó thể hiện ý chí của người có thẩm quyền ký phát nhằm rút ngân sách để cấp phát hoặc thanh toán một khoản chi cụ thể nào đó trong phạm vi dự toán được giao

- Quyết định chi về phương diện chứng từ là loại chứng từ trong thanh toán ngân sách theo mẫu quy định của Bộ Tài chính do chủ ngân sách ký phát yêu cầu KBNN xuất quỹ ngân sách để thanh toán, chi trả cho người thụ hưởng được chỉ định trên chứng từ

° Nội dung kiểm soát chi của KBNN đối với điều kiện về quyết định chi của đơn vị:

Biểu thị bằng văn bản của quyết định chi đó là chứng từ do cơ quan có thẩm quyền ban hành Trong phương thức cấp phát theo dự toán được giao từ KBNN thì quyết định chi là giấy rút dự toán do thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách ký phát gửi đến KBNN kiểm tra, kiểm soát trên bề mặt chứng từ các yếu tố của chứng từ để đảm bảo tính hợp

pháp, hợp lệ của chứng từ Các yếu tố của KBNN kiểm soát bao gồm:

+ Yếu tố số chứng từ, ngày lập chứng từ + Yếu tố tên gọi chứng từ

+ Yếu tố đơn vị trả tiền, số hiệu tài khoản đơn vị trả:

Là tên và số hiệu của đơn vị sử dụng ngân sách rút dự toán Tuy nhiên, trong việc sử dụng số hiệu tài khoản giữa các KBNN chưa được thống nhất và cũng chưa có quy định thống nhất, có nơi sử dụng tài khoản chi ngân sách để ghi (tài khoản trong bảng như tài khoản 301/311/321) có nơi sử dụng tài khoản dự toán để ghi (tài khoản ngoại bảng như tài khoản 060/061/062) Xét về chủ tài khoản thì việc sử dụng tài khoản dự toán để ghi mới thể hiện đúng bản chất tài khoản của đơn vị, bởi lẽ dự toán là mức cao nhất mà đơn vị được sử dụng trong kỳ, thể hiện quyền được sử dụng ngân sách của đơn vị được giao, do đơn vị làm chủ tài khoản đó là làm chủ số tiền mình còn được sử dụng Còn tài khoản chi ngân sách trong bảng chỉ thể hiện số đã chi ngân sách trong hạch toán kế toán ngân sách nhà nước của KBNN, số liệu phát sinh trên tài khoản này chỉ là số đã chi (có thể đang ở dạng tạm ứng) chứ không phải quyền được chi và như thế đơn vị không phải là “chủ tài khoản” của tài khoản này + Yếu tố tên và tài khoản của đơn vị nhận:

Căn cứ để KBNN thực hiện chuyển tiền trực tiếp vào tài khoản của đơn vị thụ hưởng được chỉ định trên chứng từ, với ý nghĩa đó quyết định chi chỉ định chuyển tiền cho ai, tài khoản nào thì KBNN phải chuyển đúng địa chỉ được chỉ định Thiết nghĩ với vai trò kiểm soát chi của mình KBNN còn phải xem việc chuyển tiền đó có đúng không, có phù hợp không Ví dụ, đối với những chuyển tiền cho Công ty trách nhiệm hữu hạn do cá nhân làm chủ tài khoản, khi ký hợp đồng thì đứng tên công ty nhưng khi đơn vị dự toán chuyển tiền lại chuyển cho tài khoản tên cá nhân đại