1 Contents Chương 1: Tổng quan Quản lý Tài công (QLTCC) gì? Cái QLTCC Các nhân tố QLTCC Tổ chức công (Public Organizations) Giới hạn luật pháp (Legal Constraints) Bối cảnh trị (Political Circumstances) Hàng hóa công cộng Các khái niệm tài (Financial concepts) Các kỹ thuật cụ thể Nền tảng QLTCC Các khía cạnh QLTCC 11 Tính hệ thống QLTCC 12 Trình tự sách 12 Câu hỏi thảo luận 13 Tài liệu tham khảo 13 Chương 2: Ngân sách quản lý tài 15 Ngân sách công 15 Mối quan hệ lập ngân sách công QLTCC 20 Kết luận 28 Câu hỏi thảo luận 28 Tài liệu tham khảo 28 C hương 1: Tổng quan Quản lý Tài công (QLTCC) gì? QLTCC gì? QLTCC cần xem lĩnh vực nghiên cứu độc lập khái niệm, kỹ thuật QLTCC chưa định nghĩa rõ ràng Thay trình bày cho bạn đọc nội dung khô khan thiên học thuật, muốn mang đến cho bạn đọc nội dung QLTCC cách dễ hiểu thông qua khái niệm, ví dụ đời thường Những khái niệm phổ biến QLTCC mà bạn tiếp cận có điểm chung mơ hồ khó hiểu, mang nặng tính học thuật Không khái niệm không xác sai hoàn toàn Những thông tin bảng 1.1 cho bạn thấy để hiểu QLTCC phải đâu Những mẩu tin ngắn bảng 1.1 cho thấy khoản tiền không quản lý tốt trị gia, cá nhân, tổ chức chịu ảnh hưởng nghiêm trọng Dù khoản tiền công có quản lý tốt đến đâu nữa, có tác động (cả tích cực lẫn tiêu cực) đến người dân dạng thuế, dịch vụ công, sách công Các số, phép tính, tiền đóng vai trò quan trọng QLTCC Con số thể đo lường tiền giá trị dạng tiền tệ tình thực tế Ví dụ: 2.5 triệu dân quyền hạt Orange, California, chứng kiến 1.7 tỷ $ tiền đầu tư bị thất thoát vào năm 1994, tương đương với người dân 680$ Người dân thường quan tâm tới khoản thu quỹ công, ví dụ phí thu dọn rác thải, liên quan trực tiếp tới túi tiền họ họ hứng thú với số Phép toán sử dụng phép tính số học đơn giản Còn lí lại đo lường giá trị dạng tiền tệ tiền tệ thước đo giá trị phổ biến, tiêu chuẩn chung để ước lượng giá trị vật, nói cho mà chả quan tâm đến tiền Bảng 1.1 Tin tức liên quan đến QLTCC  Hạt Orange 1.7 tỷ $ khoản đầu tư mạo hiểm, giám đốc kho bạc nhận tội gian lận  Gói kích thích kinh tế cho Mercedes Benz không hợp hiến cần phải thỏa thuận lại  U.S Federal Emergency Management Agency (Cơ quan cứu trợ khẩn cấp liên bang Mỹ) hoạt động để đảm bảo khoản cứu trợ đến với nạn nhân thiên tai kịp thời  Một hạt (county) tiến hành đánh giá dự án xây sân vận động phân tích chi phí-lợi ích  Một cựu thủ quỹ nhà thờ Episcopal biển thủ 2.2 triệu $, nhà thờ bị khởi tố  Cơ quan lập pháp bang Alabama tìm cách để thông qua hệ thống hưu trí bang dù hiến pháp không cho phép  Xếp hạng công trái thành phố New York bị hạ bậc  Kiểm toán Liên hợp quốc tìm số tài sản trị giá 40 triệu $ bị thất thoát thực nhiệm vụ hòa bình Campuchia, hướng dẫn liên quan đến việc xử lý tài sản  Chương trình mua bán vũ khí Bộ Quốc phòng Mỹ thử nghiệm cắt giảm quy định chi phí liên quan đến mua vũ khí  Cơ quan tình báo cất trữ tiền để xây dựng quan  Cơ quan tình báo để thất thoát tỷ $  Phí thu dọn rác thải tăng  Trạm hàng không Florida cất cánh thất bại dự án thương mại vũ trụ bang tài trợ  Liên Hợp Quốc tìm kiếm nguồn thu từ thuế Các số giá trị dạng tiền tệ Đằng sau số vấn đề, câu chuyện đời thường có liên quan chặt chẽ đến QLTCC Ví dụ từ tin tức bảng 1.1: tổ chức quốc tế tìm kiếm nguồn doanh thu, quan liên bang áp dụng quy định mua bán, dự án phát triển bang, thành phố thu hồi khoản nợ, nhà thờ bị triệu $ biển thủ công quỹ Các câu hỏi đặt QLTCC công bằng, phù hợp, sách công tốt Tiếp cận khái niệm QLTCC góc độ kỹ thuật/cách thức (technical) hoàn toàn chuẩn xác Kỹ thuật, hiểu theo nghĩa tổng quát nhất, cách vật/công việc hoàn thiện QLTCC quan tâm đến việc sử dụng tiền để hoàn thành công việc, QLTCC hoạt động cốt lõi tổ chức công Mỗi mẩu tin tức bảng 1.1 tình mà người chịu trách nhiệm QLTCC phải giải Người QLTCC tình liên quan đến tiền công quỹ phải trả lời hai câu hỏi: phải làm gì, làm QLTCC xây dựng nhiều nội dung có liên hệ chặt chẽ với nhau, xoay quanh vấn đề sử dụng tiền công quỹ Nói cách khác, QLTCC quan tâm đến việc quản lý, sử dụng tài sản công nợ công, cung cấp thông tin phù hợp cho người QLTCC để định (Theo tác giả, cách tiếp cận sát tổng quát khái niệm QLTCC.) Các đơn vị công, phủ tổ chức phi lợi nhuận, hàng năm lưu chuyển lượng tiền tệ khổng lồ Các khoản thu chi phủ liên bang ước tính lên tới hàng trăm tỷ đô la Các bang quản lý hàng tỷ đô la Chính quyền địa phương tổ chức phi lợi nhuận quản lý hàng trăm tỷ đô la Một số cá nhân trực tiếp quản lý hoạt động tài tổng thể đơn vị mình; số khác làm việc trực tiếp với khoản tiền công quỹ lĩnh vực Nhân viên tổ chức phi lợi nhuận, thủ trưởng đơn vị công, chuyên gia phát triển bang, cảnh sát tuần tra công viên nhiều liên quan đến hoạt động QLTCC Mọi nhân viên quan hành chính, nhân viên quản lý đến chuyên viên QLTCC làm việc liên quan đến TCC ngày qua ngày khác QLTCC quan tâm đến cách thức quản lý đồng tiền ra, vào, lưu chuyển tổ chức thuộc khu vực công Những năm gần đây, QLTCC giành nhiều quan tâm từ phía nhà hoạch định sách, nhà quản lý hành chính, nhà nghiên cứu Một số môn học khác quan tâm nghiên cứu tổ chức thuộc khu vực công giống QLTCC Vậy nên mục tiêu sách trả lời cho câu hỏi QLTCC “như nào” không nghiên cứu cấu tổ chức khu vực công Cái QLTCC Sau mô tả tổng quan QLTCC, không thuộc QLTCC QLTCC khác quản lý tài tư nhân, khác kinh tế công cộng, khác kinh tế vĩ mô, khác ngân sách công Mặc dù môn học nhiều dính dáng đến QLTCC khác mục tiêu Tài tư nhân quan tâm đến việc quản lý tài sản khoản nợ cá nhân doanh nghiệp nhằm kiếm doanh thu lợi nhuận từ việc bán hàng hóa, dịch vụ Quản lý tài tư sử dụng cách tiếp cận khác với QLTCC Trong khu vực tư nhân, khoản thu đến từ trao đổi tiền cách tự nguyện lấy hàng hóa dịch vụ, thuế nộp cho phủ Sản phẩm khu vực tư nhân cung cấp theo nhu cầu thị trường mục tiêu lợi nhuận Tư nhân bị giới hạn yếu tố đầu vào sản xuất (ví dụ: vốn, lao động, đất đai), giới hạn pháp luật lĩnh vực phép hoạt động, thuế, điều kiện thị trường Mặc dù nhiều nguyên lý áp dụng chung cho quản lý tài tư QLTCC, kỹ thuật/cách thức quản lý khác Kinh tế vĩ mô kinh tế công cộng hai nhánh kinh tế học Kinh tế công cộng quan tâm đến nguyên lý kinh tế mối quan hệ khu vực công với khu vực tư nhân, đặc biệt phân bổ, phân phối, kiểm soát điều chỉnh ngân sách công Kinh tế vĩ mô lại lý giải hành vi kinh tế tổng thể từ đưa khuyến nghị sách tài khóa sách tiền tệ Hai môn học không quan tâm đến kỹ thuật quản lý tổ chức công Quản lý ngân sách công quan tâm đến việc lập kế hoạch sử dụng nguồn lực đơn vị công Nó liên quan đến việc định khoản thu khoản chi Quản lý ngân sách QLTCC gần Điểm khác biệt quản lý ngân sách quan tâm tới định liên quan đến tạo lập sử dụng nguồn lực, QLTCC quan tâm đến việc cung cấp thông tin phù hợp để định liên quan đến ngân sách, thực thi định đó, kỹ thuật để quản lý tiền công quỹ Chương phân tích chi tiết mối liên hệ quản lý ngân sách với QLTCC Các nhân tố QLTCC Nắm nhân tố sở để hiểu áp dụng QLTCC Các nhân tố QLTCC bao gồm tổ chức công phương thức mà hoạt động, khái niệm tài chính, hiểu chi tiết kỹ thuật QLTCC Tổ chức công (Public Organizations) Trong sách này, đặc điểm tổ chức công mối liên hệ với QLTCC nghiên cứu Các đặc điểm giới hạn luật pháp, bối cảnh trị, đặc điểm riêng biệt hầu hết dịch vụ công Giới hạn luật pháp (Legal Constraints) QLTCC chịu kiểm soát, điều chỉnh nhiều luật Ví dụ, Điều I Hiến pháp Mỹ trao cho Quốc hội quyền đặt khoản thuế thu thuế (Khoản 8) có giới hạn quyền lực (Khoản 9) HIến pháp bang hạn chế quyền bang quyền địa phương việc tăng thu, chi quỹ công Hàng ngàn luật liên bang, bang, địa phương điều chỉnh hoạt động tài tổ chức công Ví dụ séc phải ký ba người khác nhau, khoản công trái xây dựng trường học phải đưa trưng cầu dân ý, thủ tục cụ thể phải tuân theo phủ thực khoản chi Luật quy định việc phủ phép làm, ví dụ, sử dụng nguồn thu định, đưa gói kích thích kinh tế, hay vay mượn tiền để xây đường xá Tương tự, luật quy định điều không làm Ví dụ chi tiêu nhiều số tiền thu sử dụng tiền công quỹ để đầu tư vào chứng khoán Tổ chức phi lợi nhuận chịu điều chỉnh pháp luật liên quan quy chế, quy định thân đơn vị Bối cảnh trị (Political Circumstances) Các trị gia cần ủng hộ cử tri mà họ đại diện ứng cử viên cần nhiều người bỏ phiếu cho bầu cử, nên tổ chức công có mối quan hệ mật thiết với trị Ở Mỹ, người dân bầu đại diện để kiểm soát phủ Vì cần ủng hộ công chúng, nên đại diện dân cử có xu hướng định dựa áp lực trị yếu tố khác Người QLTCC cần biết đến bối cảnh trị hành động họ bị giám sát đại diện dân cử Các tổ chức phi lợi nhuận phải chịu không áp lực trị từ nhà tài trợ, ví dụ phủ cấp phép quản lý tổ chức phi lợi nhuận số trường hợp cấp tiền ký kết hợp đồng Hàng hóa công cộng Tổ chức công chủ yếu sản xuất hàng hóa công cộng Đặc trưng hàng hóa công cộng tiêu dùng chung, không loại trừ, hai Tiêu dùng chung hàm ý hàng hóa chia nhỏ được, thời điểm địa điểm định, nhiều người tiêu dùng chung (Ví dụ quốc phòng hàng hóa công cộng mà người dân quốc gia hưởng.) Không loại trừ có nghĩa người hưởng lợi từ hàng hóa không ảnh hưởng đến việc người khác hưởng lợi từ hàng hóa (Quốc phòng hải đăng ví dụ rõ ràng.) Tư nhân nói chung không cung cấp hàng hóa công cộng không mang lại lợi nhuận Các khái niệm tài (Financial concepts) Các khái niệm tài bàn đến sách qua tình huống, chủ đề cụ thể Một số khái niệm xuất nhiều lần, số khác xuất đôi chỗ Thông qua chủ đề cụ thể, khái niệm giải thích phân tích mối liên hệ với kỹ thuật cụ thể Các khái niệm giới thiệu cách ngắn gọn nhằm mục đích nâng cao hiểu biết kỹ thuật QLTCC Các kỹ thuật cụ thể Các kỹ thuật cụ thể thảo luận mặt nội dụng mục đích, yếu tố khái niệm, bước để thực kỹ thuật Mỗi chương bắt đầu việc giới hiệu kỹ thuật sử dụng QLTCC Tiếp nội dung chi tiết, làm rõ bước cụ thể để áp dụng kỹ thuật vào quản lý đưa ví dụ thực tế Thêm vào đó, số chương cung cấp danh sách “Tài liệu nên đọc” cuối chương để người đọc tìm hiểu sâu thêm Nền tảng QLTCC Nền tảng hiểu yếu tố làm sở để đưa định Nền tảng QLTCC bao gồm luật lệ, bối cảnh trị, kỹ thuật, cấu tổ chức Luật lệ bao gồm yêu cầu phải tuân thủ, ủy quyền, điều không phép thực Bối cảnh trị đưa dẫn tổng thể (đôi dẫn chi tiết), thường thông qua chu trình ngân sách Các kỹ thuật, dù người QLTCC nắm được, tùy tình cụ thể sử dụng Ví dụ, kỹ thuật QLTCC kế toán công Tuy nhiên, tổ chức công không áp dụng kế toán công cách đầy đủ (Và xảy vấn đề, câu nói cửa miệng lại “ai phải theo dõi công việc chứ”.) Một số kỹ thuật lại sử dụng nhiều Cơ cấu tổ chức đơn vị công theo hiến pháp, luật, sách khác Sự phân chia trách nhiệm người chịu trách nhiệm QLTCC bao gồm (1) người hoạch định sách (đưa dẫn chung tài chính) – trị gia bầu cử định (2) đơn vị chuyên biệt quản lý tài (3) đơn vị sử dụng ngân sách Trách nhiệm hoạt động tài phân chia theo nhiều cách trị gia người quản lý Ở nhóm trị gia, trách nhiệm phân loại dựa quyền lực lập pháp hành pháp số trị gia chịu trách nhiệm quản lý tài Ở nhóm người quản lý, trách nhiệm phân chia cá nhân chuyên quản lý tài đơn vị sử dụng ngân sách Đối với cá nhân chuyên quản lý tài chính, là người chịu trách nhiệm quản lý tài đơn vị có phận quản lý tài gồm nhiều người chuyên trách Công việc quản lý tài thường bao gồm quản lý nguồn thu, kế toán, quản lý khoản chi, quản lý ngân quỹ, quản lý hoạt động mua bán, quản lý nợ, quản lý khoản chi cho phúc lợi, quản lý rủi ro Đơn vị sử dụng ngân sách có nhiều hoạt động tài tùy theo đặc điểm đơn vị Sự khác biệt đơn vị khu vực công kết mô hình truyền thống, vài năm gần xu hướng tập trung hóa mạnh lên nhiều Chính trị, pháp luật, kỹ thuật quản lý, cấu tổ chức ảnh hưởng đến định QLTCC Đôi định tốt lại không đáp ứng bốn yêu cầu Thông thường yêu cầu trị khó đáp ứng 10 C hương 2: Ngân sách quản lý tài Rất nhiều người cảm thấy bối rối nói mối liên hệ QLTCC ngân sách công Cả hai thuộc lĩnh vực công liên quan đến quản lý tiền Nhiều người đồng hai khái niệm với Những tin, chương trình thời hàng ngày dùng dùng lại cụm từ ngân sách công, tài công v.v… để chung chủ đề Chương giúp phân biệt ngân sách công với QLTCC, giải thích ngân sách công liên hệ với QLTCC Hai lĩnh vực có liên hệ chặt chẽ với khó phân định cách rõ ràng Ngân sách công trình lập kế hoạch khoản thu chi; QLTCC quan tâm đến kỹ thuật sử dụng để quản lý đồng tiền công quỹ Đó phân biệt mặt khái niệm, thực tế khó để phân biệt đâu ngân sách công, đâu QLTCC Ngân sách công Ngân sách công định nghĩa việc lên kế hoạch huy động sử dụng nguồn lực đơn vị công, tương tự cách mà cá nhân hay hộ gia đình lên kế hoạch chi tiêu cho thân Để có định nghĩa đơn giản trên, lờ khía cạnh phức tạp ngân sách công như:  Liên quan đến lợi ích nhiều đối tượng  Ngân sách phải giải vấn đề chung toàn xã hội, dàn xếp quan điểm trái ngược  Diễn theo giai đoạn, thường năm  Ngân sách cam kết  Mỗi lĩnh vực lại đòi hỏi hiểu biết, nguyên tắc riêng (ví dụ: xử lý rác thải hạt nhân, nghiên y tế, mối quan hệ kinh tế) 15  Các vấn đề nguồn lực Đề xuất ngân sách nội dung khác tập hợp kế hoạch thu chi cho giai đoạn Một điểm đặc trưng lập ngân sách công có nhiều tài liệu sử dụng nhiều đối tượng khác nhau, vào thời điểm khác nhau, cho mục đích khác Số lượng tài liệu phản ánh thực tế lập ngân sách trình cần phối hợp hành động nhiều người Ngân sách cá nhân hay hộ gia đình dùng cho thân họ; ngân sách tổ chức công dùng cho tổ chức cử tri Ngân sách cá nhân hộ gia định lập vào thời điểm nào, cách thống không, cứng nhắc linh hoạt để điều chỉnh vào thời điểm khác Còn ngân sách công liên quan đến nhiều người cố định cho giai đoạn, lập thông qua quy trình cụ thể với bước bắt đầu kết thúc rõ ràng Chu trình ngân sách thường gồm có bốn bước sau: Chuẩn bị hay lập dự toán Trình phê duyệt dự toán, đưa quy định, thông qua phê duyệt quan lập pháp Áp dụng hay thực dự toán Kiểm toán kiểm tra, đánh giá hay toán Bước liên quan đến việc chuẩn bị ước tính chi tiết khoản thu chi, cho giai đoạn tương lai Khởi đầu hướng dẫn lập dự toán (the call) ngân sách (đưa hướng dẫn thức trách nhiệm lập dự toán) Thời gian công bố hướng dẫn lập dự toán ấn định luật chọn cho phù hợp với tình hình quản lý Các ước tính thu chi lập đơn vị khác Ví dụ ước tính khoản thu, cụ thể ước tính thuế 16 lập quan quản lý trung ương Ước tính khoản chi lập đơn vị sử dụng ngân sách dựa theo hướng dẫn hướng dẫn lập dự toán Ước tính khoản chi cần vào hoạt động cần thực hiện, thứ cần phải mua để đảm bảo hoạt động đơn vị đảm bảo thực thi sách, giá mặt hàng Đơn vị sử dụng ngân sách người đề xuất khoản chi, quyền trung ương đề xuất điều chỉnh để đảm bảo tính kinh tế, ưu tiên khoản chi Bước hai chu trình ngân sách bắt đầu với việc thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách quan hành trình dự toán ngân sách lên quan có thầm quyền để phê duyệt Cơ quan có thẩm quyền (policymakers) xem xét dự toán ngân sách thông tin liên quan Bản dự toán ngân sách có giá trị tương đương với dự thảo luật Quy trình nối tiếp bước thu thập thông tin, xem xét phương án khả thi, bỏ phiếu chọn phương án tốt Bước hai kết thúc dự toán đề xuất với điều chỉnh thông qua luật cho phép đơn vị quyền thu chi Bước ba giai đoạn tiền thực thu vào chi ra: giai đoạn mà tiêu dự toán vào thực Bước ba lý cần có ngân sách: để có tiền cho việc cung cấp hàng hóa dịch vụ công cộng Bước cuối liên quan đến kiểm toán soát xét kết thực Cả kiểm toán soát xét phải xem xét nhiều thứ để đảm bảo đơn vị hoạt động hiệu Các thành viên nội đơn vị tiến hành soát xét, soát xét thường tiến hành cách không thức, nhiên có báo cáo soát xét năm công bố Soát xét nhằm trả lời câu hỏi đơn vị việc quản lý ngân sách đơn vị phù hợp với chức năng, nhiệm vụ hội chưa Kiểm toán hoạt động kiểm tra, sản phẩm cuối báo cáo kiểm toán, thường tiến hành người bên đơn vị, nhằm trả lời câu hỏi 17 định Ví dụ đơn vị tuân thủ nguyên tắc, chuẩn mực kế toán hay chưa, đơn vị có tuân thủ với dự toán giao hay không, có quy trình để đảm bảo thông tin tài thu thập xác không, có hoạt động cách hiệu quả, kinh tế, toàn diện không Kiểm toán thường niên đơn vị định quy định luật yêu cầu tổ chức bên Lập ngân sách mang nặng yếu tố trị; đảng phái chiếm ưu áp đặt ý chí thông qua định ngân sách Quyết định tăng giảm thuế hay điều chỉnh chi tiêu, định chế tạo máy bay ném bom hay chăm sóc y tế cho người nghèo, định tuyển dụng thêm cảnh sát hay nhân viên xã hội định ngân sách công, tương tự định thu chi ngân sách Yếu tố trị thể rõ hai bước đầu chu trình ngân sách Chính quyền liên bang thảo luận thuế, quốc phòng, chi tiêu cho phúc lợi xã hội Chính quyền bang chủ yếu thảo luận thuế, giáo dục, đường cao tốc, nhà tù, phúc lợi Lập ngân sách công nhìn nhận nhiều góc độ khác Như đề cập, lập ngân sách xem việc lên kế hoạch, trình, dính dáng đến nhiều yếu tố trị Tương tự, lập ngân sách xem công cụ để kiểm soát, quản lý, lên kế hoạch Các đối tượng khác lại có góc nhìn khác lập ngân sách Với trị gia hay nhà làm luật, việc định thu chi trách nhiệm mà họ phải thực nhằm đáp ứng yêu cầu cử tri Với cử tri, ngân sách phản ánh không phản ánh các đòi hỏi dịch vụ công khoản thu Với nhà kinh tế học, ngân sách phân bổ nguồn lực, chia sẻ chi phí lợi ích, để đảm bảo kinh tế hoạt động ổn định, định sở nguồn lực khan Với đơn vị sử dụng ngân sách, ngân sách 18 giới hạn nguồn lực (chính số tiền mà họ phép sử dụng) mà họ phải trông vào để bố trí hoạt động cho phù hợp Đối với phương pháp lập ngân sách có nhiều cách tiếp cận khác Cách tiếp cận (budget approach) hàm ý cách thức tổng quát để lập ngân sách bao gồm ý tưởng cụ thể phản ánh mối quan tâm khác Cách tiếp cận khác sử dụng thông tin khác trả lời câu hỏi khác Lập ngân sách tổng (lump sum budgeting), cách tiếp cận đơn giản nhất, sử dụng rộng rãi đầu kỷ 21 Cách tiếp cận đưa số tổng cho quỹ tổ chức công đơn vị công Cách tiếp cận trả lời câu hỏi “Mỗi đơn vị phép tiêu tiền?” Lập ngân sách theo khoản mục (line-item budgeting) cách lập ngân sách phổ biến Mỹ Theo cách tiếp cận này, tất thứ cần mua, khoản chi tiêu, liệt kê, theo dòng, ví dụ: Kẹp giấy … 10 thùng (10,000 thùng) … $50.00 Cách lập ngân sách theo khoản mục trả lời cho câu hỏi đơn vị mua gì, với mức giá Đây cách tiếp cận phổ biến với việc lập ngân sách cá nhân, người thường hình dung ngân sách theo khoản mục hỏi ngân sách Ngoài có ba cách tiếp cận với lập ngân sách sau: Lập ngân sách theo hoạt động (performance budgeting) quan tâm đến hoạt động diễn hiệu hoạt động Lập ngân sách theo kế hoạch (program budgeting) tập trung vào vấn đề hiệu cách xem xét kết dự báo từ hoạt động ngân sách Lập ngân sách từ mốc không (zero-base budgeting) tập trung vào lựa chọn cách đưa định ngân sách có khả thay Rất nhiều kỹ thuật sử dụng việc lập ngân sách, số kỹ thuật sử dụng nhiều lĩnh vực, số riêng lập ngân sách dùng Phân 19 tích chi phí – lợi ích, phân tích hiệu chi phí, phân tích xu thế, nghiên cứu hoạt động, phân tích hồi quy sử dụng rộng rãi nhiều lĩnh vực, ứng dụng lập ngân sách Dự báo tài nhiều năm, cách lưu chuyển thông tin ngân sách đơn vị công, đánh giá lực tài kỹ thuật phân tích nói chung có lập ngân sách sử dụng Đó vài ví dụ kỹ thuật áp dụng lập ngân sách Tài liệu bàn kỹ thuật QLTCC, tất kỹ thuật nhiều dính dáng đến lập ngân sách Mối quan hệ lập ngân sách công QLTCC Mối liên hệ lập ngân sách QLTCC nghiên cứu từ quan điểm lý thuyết thực tiễn Lập ngân sách công tập trung vào vấn đề lựa chọn thay cho nhau, nghiên cứu mức độ chi tiết Từ quan điểm lý thuyến, lập ngân sách liên quan đến lĩnh vực QLTCC, tầm vĩ mô, thường không vào chi tiết Lập ngân sách giúp trả lời câu hỏi, thu chi QLTCC giải vấn đề vi mô hơn, làm Lập ngân sách công vừa bao hàm vừa giao thoa với QLTCC Lập ngân sách thực trị gia nhà quản lý hành cấp cao nhằm xác định mức thu, chi; QLTCC thực đơn vị công đơn vị công cấp thấp Sự phân biệt việc định ngân sách việc thực định ngân sách không giúp vạch ranh giới rõ ràng lập ngân sách QLTCC khác biệt hai lĩnh vực Khi phủ định xây dựng đập dòng sông câu trả lời cho đòi hỏi kiểm soát mưa lũ, định định ngân sách ghi lại tài liệu lập ngân sách Mọi việc liên quan đến sử dụng tiền sau định xây dựng đập phê duyệt QLTCC, quan tâm đến chức đơn vị công thực thi 20 nào, áp dụng kỹ thuật để quản lý đồng tiền Có thể xem QLTCC thực công việc cụ thể chi tiết ẩn sau, theo sau định ngân sách Gần giống phân biệt trị quản lý hành chính, lập ngân sách QLTCC phân biệt cách rõ ràng Sự phân biệt lý thuyết, thực tiễn câu hỏi Lập ngân sách đặt kế hoạch cho hoạt động QLTCC Các kỹ thuật QLTCC sử dụng để thu thập thông tin dành cho việc thảo luận phân tích vấn đề ngân sách Lập ngân sách công QLTCC phân định rõ ngân sách vấn đề trị liên quan đến lập ngân sách thực hóa thành công việc đơn vị công quan hành công cấp Trong thực tiễn, QLTCC sử dụng nhiều kỹ thuật Các kỹ thuật phân thành nhiều nhóm theo tiêu chí khác Các kỹ thuật chia nhóm theo ba tiêu chí kiểm soát, quản lý, lên kế hoạch; chia thành kỹ thuật quản lý kỹ thuật phân tích; chia thành kỹ thuật quản lý tài sản kỹ thuật quản lý nợ theo quan điểm kế toán; chia nhóm theo bước chu trình ngân sách Để giúp phân biệt lập ngân sách QLTCC, bảng 2.1 trình bày kỹ thuật theo bước chu trình ngân sách Bước chuẩn bị sử dụng kỹ thuật dự báo tương lai phân tích lựa chọn ngân sách Các kỹ thuật nội dung liên quan thảo luận bước Các kỹ thuật bước khác sử dụng bước chuẩn bị Mối quan tâm lớn lập dự toán đưa dự báo nguồn thu khoản chi ngân sách Có thể thu tiền tiền sở để thảo luận ngân sách Số tiền thu giới hạn cho khoản chi Một sách, dự án, hay đơn vị sử dụng ngân sách kỳ vọng tiêu tiền ảnh hưởng đến việc lập ngân sách Các ước tính sơ khai nguồn thu khoản chi điểm khởi đầu khâu chuẩn bị Bước chuẩn bị liên quan 21 nhiều đến quy trình trị, dự báo không để lập ngân sách mà chứa đựng nhiều yếu tố trị Phân tích chi phí (cost analysis) sử dụng để đánh giá, cân nhắc lựa chọn Các kỹ thuật phân tích sử dụng để lựa chọn ủng hộ cho định chi tiêu Phân tích chi phí mức độ đơn giản gần tương tự việc ước tính khoản chi tiêu Trong phân tích hiệu chi phí, lợi ích lựa chọn giả định chi phí để sản xuất đơn vị ước tính làm để cân nhắc lựa chọn Trong phân tích chi phí – lợi ích, chi phí lợi ích sách, dự án, phương pháp vận hành so sánh để định Các thảo luận thông tin co phân tích cung cấp sử dụng khâu phê duyệt ngân sách Các phân tích sử dụng chấp hành ngân sách để định ngân sách cho chu trình ngân sách Bảng 2.1 Các bước lập ngân sách kỹ thuật QLTCC Chu trình ngân sách Kỹ thuật sử dụng/Lĩnh vực Chuẩn bị Dự báo nguồn thu nhiệm vụ chi, Phân tích chi phí, Lập ngân sách chi đầu tư, Quản lý nợ, Quản lý rủi ro, Quản lý chương trình phúc lợi cá nhân vấn đề nhân sự, Đánh giá môi trường tài chính, Kinh tế phát triển tài phát triển Phê duyệt Nhà hoạch định sách nhìn vào thông tin thu thập từ bước chuẩn bị khoản thu Thực Kế toán, Quản lý nguồn thu, Quản lý chi thường xuyên, Quản lý thương vụ mua bán, Quản lý dòng tiền, Quản lý chi đầu tư Kiểm toán soát xét Kiểm toán 22 Lập ngân sách chi đầu tư (capital budgeting), đặc trưng, thực chu trình ngân sách lẫn bên chu trình Các khoản chi đầu tư (capital items) dùng để mua tài sản cố định, có giá trị sử dụng rộng rãi (ví dụ: nhà cửa, đường xá, phương tiện vận tải, trang thiết bị khác), quản lý khác với khoản chi thường xuyên (ví dụ: chi cho người, chi chuyển nhượng, chi cho nguyên vật liệu) Khi phân chia ngân sách thành ngân sách thường xuyên (operating budget) ngân sách đầu tư (capital budget), ngân sách đầu tư thường kế hoạch nhiều năm Thông thường, người phê duyệt ngân sách phê duyệt ngân sách thường xuyên ngân sách đầu tư cho giai đoạn năm Nếu không phân tách riêng chi đầu tư, khoản mục chi đầu tư thường quản lý theo cách riêng với tiêu chuẩn cụ thể chọn lựa khoản chi đầu tư, quy trình mua bán, phê duyệt đề xuất ngân sách, phân tích Phân tích chi phí thường áp dụng với khoản chi đầu tư Quản lý nợ có nghĩa thu hồi lại khoản cho vay toán khoản vay Các khoản nợ thường phát sinh kết dự án đầu tư cấp vốn nguồn bên ngân sách thường xuyên Tuy nhiên, ngân sách thường xuyên phải bố trí phần để trả nợ Các khoản nợ phủ liên bang đặc biệt hơn, khoản nợ sử dụng cho mục đích kinh tế trị không công cụ để cấp vốn cho dự án đầu tư Quản lý nợ quản lý khoản chi có thời hạn nhiều năm, đặc điểm giống với quản lý rủi ro quản lý khoản chi phúc lợi hưu trí – điểm tương đồng nên gọi chung ba loại quản lý nợ Cả ba loại liên quan đến trách nhiệm cho nhiều năm, trách nhiệm liên quan đến tiền tương lai Quản lý rủi ro, giảm nhẹ tác động tiêu cực kiện không lường trước được, kiện “tai bay vạ gió” ảnh hưởng đến ngân sách thường 23 xuyên theo hai cách sau: Thứ nhất, số chương trình, sách, quy trình, trang thiết bị, khoản chi không chọn thực theo cách khác so với khuyến cáo từ phân tích rủi ro Rủi ro thiệt hại mà mang lại lớn đến mức khó đưa hành động ứng phó phù hợp ước tính chi phí cần để bù đắp Thứ hai, ngân sách thường xuyên phải bố trí phần cho quỹ phòng ngừa rủi ro Rủi ro khoản mát xảy không Các quỹ phòng ngừa rủi ro dạng khoản toán bảo hiểm, khoản chuyển nhượng cho tài khoản dự phòng để chi trả cho mát rủi ro, hay khoản chi cho thiệt hại thật (ví dụ: thay vật dụng khoản yêu cầu bù đắp thiệt hại) Quản lý khoản phúc lợi hưu trí, đảm bảo khoản toán cho người lao động người phụ thuộc người lao động không làm việc đơn vị nữa, khoản chi thường nằm ngân sách thường xuyên dạng chi phí cho hoạt động Tuy nhiên, khoản chi cho phúc lợi người lao động có điểm khác biệt Dù nguồn để chi lấy từ quỹ ngân sách chi cho phúc lợi người lao động thường có thời hạn nhiều năm Những người lao động làm việc hưởng phúc lợi tương lai, khoản chi phúc lợi lại thường không tính ngân sách đơn vị Đây thiếu sót nghiêm trọng, chi phúc lợi phần quan trọng khoản chi cho người, mà chi cho người thường khoản chi có tỷ trọng lớn tổ chức công Ở cấp quyền bang quyền địa phương, khoản chi cho người thường chiếm nửa tổng khoản chi Để dự báo xác khoản chi ngân sách tương lai, người ta phải dự báo xác khoản chi phúc lợi cho người lao động khoản chi cho người khác, ví dụ chi lương, chi phụ cấp, chăm sóc sức khỏe v.v… 24 Những đánh giá tình hình tài giúp đơn vị công nhận định rõ điểm mạnh điểm yếu tài chính, từ mà có cách lập ngân sách phù hợp Ví dụ, đơn vị bị thiếu hụt nguồn thu cố gắng tránh phát sinh thêm khoản nợ, hay quyền có thặng dư ngân sách cắt giảm bớt thuế Những đánh giá tài giúp cho việc định chi thường xuyên chi đầu tư Tài phát triển quan tâm đến việc sử dụng công cụ tài đơn vị công, đặc biệt với phủ, nhằm tăng cường hoạt động kinh tế Tài phát triển phận kinh tế phát triển, môn học nghiên cứu cách thức thúc đẩy hoạt động kinh tế Các đơn vị công tham gia vào phát triển tài cách đưa khuyến khích tài nhằm thúc đẩy người tham gia vào hoạt động kinh tế mà mong muốn Những khuyến khích tài giúp cho dự án khởi động Điểm mấu chốt khuyến khích tài làm thay đổi hành vi người Các khuyến khích tài ưu đãi thuế, hỗ trợ tài từ phía đơn vị công, hàng loạt công cụ tài khác nhằm hỗ trợ doanh nghiệp việc huy động vốn Tại bước phê duyệt ngân sách chu trình ngân sách, người hoạch định sách xem xét tất thông tin trình bày dự thảo ngân sách, với thông tin khác thu thập từ cộng đồng dự thảo ngân sách Người hoạch định sách thường quan tâm đến sách liên quan đến thu Các nguồn thu nội dung quan trọng chu trình ngân sách Đặc trưng loại khoản thu định cách thức quản lý thu tương ứng Người hoạch định sách trả lời câu hỏi thu từ nguồn nào, người trực tiếp thực sách lại quan tâm đến câu hỏi làm để biến sách thu thành thực Có thể liên tưởng gần gũi câu chuyện “Đeo lục 25 lạc cho mèo”, nhà hoạch định sách nghĩ phải đeo lục lạc cho mèo, làm để đeo việc người thực thi sách Bước thực ngân sách bao gồm kỹ thuật kế toán, quản lý thu, quản lý chi, quản lý khoản mu sắm, quản lý dòng tiền, quản lý đầu tư Kế toán khu vực công liên quan đến việc ghi chép hoạt động tài diễn suốt trình thực ngân sách Những thông tin ghi chép – đo lường khoản thực thu, thực chi – sở để đưa dự tính thu, chi cho khâu lập ngân sách chu trình ngân sách tiếp theo, phục vụ cho hoạt động kiểm toán soát xét trình thực ngân sách, đưa định tài suốt trình thực Quản lý thu liên quan đến việc tìm kiếm nguồn thu tiềm năng, ước tính giá trị, thực thu từ cá nhân tổ chức Nó bao gồm việc tuyên truyền thông tin đến người dân để thuyết phục họ nộp tiền vào ngân sách Quản lý chi liên quan đến bố trí tiền toán cho khoản chi cam kết Không giống với trường hợp cá nhân hộ gia đình đưa lựa chọn chi tiêu toán tiền mặt, séc, thông qua hợp đồng tín dụng, trình chi tiêu tổ chức công phức tạp Thông thường, có người định giao ngân sách (là người có thẩm quyền định số tiền ngân sách mà đơn vị giao – budgeteers); sau có người (operating official) trực tiếp đưa định sử dụng số tiền ngân sách đưa định điều chuyển số tiền phận đơn vị, thường giám sát cấp cao hơn; người khác có trách nhiệm toán hóa đơn (thủ quỹ, kho bạc – treasury official); người cuối kiểm tra lại khoản chi tiêu (kiểm toán viên – auditors) Để đảm bảo khoản tiền công quỹ sử dụng mục đích liệu kế toán phải ghi chép chi tiết đầy đủ, khoản chi phải phân chia cụ thể dựa theo đặc điểm khoản chi 26 Nếu quản lý chi quan tâm đến giá trị thực tế khoản chi cách thức lưu chuyển tiền từ tay người đến tay người khác, quản lý khoản mua sắm lại quan tâm chi tiết đến hoạt động mua sắm hàng hóa, dịch vụ Quản lý mua sắm bao gồm xác định mua gì, nào, cách nào, đặc biệt ý đến câu hỏi mua chi phí phát sinh Quản lý dòng tiền liên quan đến hai mảng thu, chi ngân sách Người quản lý dòng tiền cố gắng dự đoán điều chỉnh dòng tiền để mang lại lợi ích tối đa cho tổ chức Cụ thể đưa khoản thu vào kho bạc cách kịp thời, trả hóa đơn hạn, sử dụng tiền để đầu tư Các tổ chức công sử dụng tiền có quỹ (money on hand) để tiến hành đầu tư (đó tiền có từ vay mượn từ hoạt động quản lý dòng tiền), từ khoản tiền để dành riêng cho tương lai (ví dụ: phúc lợi hưu trí dự phòng rủi ro) Đầu tư cách sử dụng tiền có quỹ hiệu đầu tư mang lại lợi nhuận Tất nhiên, phải tính đến lĩnh vực đầu tư lĩnh vực rủi ro cao trắng khoản đầu tư Thường tiền đầu tư vào hai lĩnh vực cho vay góp vốn Cho vay tổ chức đem tiền cho tổ chức khác vay, tổ chức vay phát sinh nghĩa vụ trả nợ gốc lãi vay; góp vốn tổ chức sử dụng tiền để mua cổ phần loại tài sản có giá mang lại lợi nhuận tương lai Bước bốn bước năm chu trình ngân sách, kiểm toán soát xét, nghe đơn giản lại khâu phức tạp Sự phức tạp đến từ mục tiêu kỹ thuật đa dạng kiểm toán Các kỹ thuật kiểm toán áp dụng bước lập ngân sách thực ngân sách nên đòi hỏi phối hợp hành động từ phía quan bị kiểm toán Kiểm toán tiến hành hoạt động ngân sách diễn Kiểm toán hoạt động loại kiểm toán, đó, hoạt động xác định cụ thể trước thực thi 27 ngân sách, ghi chép suốt trình thực ngân sách, phân tích trình kiểm toán Các loại kiểm toán khác lại quan tâm đến hệ thống kế toán báo cáo, quy trình quản lý, tính hiệu Kiểm toán cung cấp thông tin cho bước chu trình ngân sách Bởi vậy, hoạt động kiểm toán soát xét tổ chức công thường phức tạp Kết luận Quản lý ngân sách QLTCC phân biệt mặt lý thuyết, thực tế làm việc với ngân sách mà không dính đến QLTCC Bạn đọc nhận thấy phân biệt lớn quản lý ngân sách QLTCC quản lý ngân sách nghiêng nhiều trị, QLTCC chủ yếu tập trung vào kỹ thuật dùng quản lý Có thể coi hoạt động ngân sách phần tảng băng chìm; hoạt động tài thường khó nhìn thấy lại chiếm phần nhiều Bạn đọc cần quan tâm đến phần chìm tảng băng hoạt động tài tổ chức công phần tiếp giáp hoạt động tài hoạt động ngân sách Câu hỏi thảo luận Theo bạn, quản lý ngân sách có liên quan đến quản lý tài công? Kỹ thuật theo bạn quan trọng quản lý ngân sách? Thông tin chia sẻ nhà quản lý ngân sách nhà quản lý tài công? Tài liệu tham khảo Donald Axelrod (1995) Budgeting for modern government (2nd ed.) New York: St Martin’s 28 Robert D Lee, Jr and Ronald W Johnson (1989) Public budgeting systems (4th ed.) Rockville, MD: Aspen Publishers Thomas D Lynch (1995) Public budgeting in America (4th ed.) Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall Irene S Rubin (1993) The politics of public budgeting (2nd ed.) Chatham, NJ: Chatham House 29