MỞ ĐẦU Cải cách hành nhà nước trình liên tục theo định hướng nhằm làm cho hoạt động thực quyền hành pháp có hiệu lực, hiệu thích ứng với vận động phát triển kinh tế - xã hội Một nội dung quan trọng cải cách hành cải cách tổ chức máy hành nhà nước nhằm phục vụ xã hội ngày tốt hơn.Tổ chức máy hành nhà nước bốn nội dung cấu thành hệ thống hành nhà nước Hiệu quả, hiệu lực hoạt động quản lý hành phụ thuộc vào cách thức tổ chức hoạt động quan hành nhà nước.Vì thế, cải cách máy hành nhà nước nội dung trọng tâm hội thảo khoa học hội nghị Đảng Chính phủ I) KHÁI QUÁT VỀ CẢI CÁCH TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 1.Lý phải cải cách - Cải cách xuất phát từ yêu cầu nghiệp đổi - Cải cách xuất phát từ yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền dân, dân dân - Cải cách xuất phát từ yêu cầu khắc phục yếu kém, khuyết điểm tổ chức hoạt động hành - Cải cách nhà nước xuất phát từ yêu cầu hội nhập, mở rộng mối quan hệ hợp tác quốc tế Sự cần thiết phải cải cách hành nhà nước Hoạt động cải cách hành nhà nước đặt môi trường yếu tố tác động từ bên hệ thống quan hành nhà nước Trong điều kiện cụ thể, yếu tố thay đổi Hoạt động hành nhà nước là tác động quan quản lý nhà nước đến đối tượng quản lý Lý thuyết quản lý rằng: Tuỳ thuộc vào điều kiện cụ thể mà quan quản lý TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Page nhà quản lý cần tìm kiếm cách thức tác động quản lý phù hợp đem lại kết quả, hiệu Khi môi trường bên thay đổi, quan phải thay đổi cho phù hợp với tác động bên Điều thể rõ Việt Nam chuyển đổi chế kinh tế từ kinh tế kế hoạch hoá tập trung sang kinh tế thị trường Đòi hỏi cách thức quản lý nhà nước kinh tế bắt buộc phải cải cách hành nhà nước - Cải cách xuất phát từ thay đổi bên hệ thống quan quản lý hành nhà nước Sự thay đổi xảy bốn nhóm yếu tố: + Thể chế hành nhà nước; + Tổ chức máy hành nhà nước ; + Đội ngũ cán công chức; + Tài công với tác động phát triển khoa học công nghệ - Bộ máy hành nhà nước ta sau nhiều năm hoạt động chế kệ hoạch tập trung bao cấp bộc lộ số hạn chế chưa đáp ứng nhu cầu đổi mới, máy hành cồng kềnh nhiều tầng nấc trung gian, nhiều đầu mối rườm rà, vừa tập trung quan liêu vừa phân tán tản mạn không quán triệt nguyên tắc tập trung dân chủ, cấu tổ chức máy chưa hợp lý, chồng chéo Thứ : Cơ cấu tổ chức chưa hợp lý,trong chưa xác định phân biệt rõ lãnh đạo đảng vai trò, chức quản lý nhà nước, mối quan hệ phân công hợp tác quan thực chức lập pháp , hành pháp, tư pháp chưa rõ ràng, rành mạch Thứ hai: Quyền lập quy hoạt động lập quy hệ thống hành pháp chưa thực mạnh mẽ, hệ thống pháp luật vừa thừa vừa thiếu vừa không đồng hoàn chỉnh, vừa có mặt lạc hậu không đáp ứng kịp cấu kinh tế chế thị trường, yêu cầu trị, xã hội, văn hóa TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Page giai đoạn mới, giai đoạn củng cố hoàn thành dân chủ xã hội chủ nghĩa Thứ ba: Cơ cấu tổ chức máy hành bộc lộ nhiều nhược điểm, tổ chức máy cồng kềnh, nhiều tầng nấc trung gian, nhiều đầu mối rườm rà, vừa tập trung quan liêu vừa phân tán, không quán triệt nguyên tắc tập trung dân chủ.Bộ máy nặng nề, vận hành trục trặc Thứ tư: Cán bộ, công chức làm việc máy thiếu nhiều kinh nghiệm quản lý có bệnh quan liêu, tham nhũng Thứ năm: Nền hành trực tiếp tổ chức thực đường lối chủ trương, sách Đảng pháp luật nhà nước.Các sách pháp luật điều kiện tiên quyết, song thiết phải có nề hành đủ mạnh để đưa chúng vào sống phát huy hiệu thực tế Hơn trình tổ chức thực hiện, hành góp phần vào việc sửa đổi, bổ sung phát triển sách pháp luật nhà nước Thứ sáu: Các quan hành nhà nước với tư cách chủ thể trực tiếp tổ chức quản lý , xử lý công việc hàng ngày nhà nước liên quan tới quyền lợi ích nhân dan, cầu nối trực tiếp Đảng nhà nước công dân.Nhân dan đánh giá chế độ, nhà nước phần lớn thông qua hoạt động máy hành Thứ bảy: Trong máy nhà nước quan hành lực lượng đông đảo với hệ thống tổ chức theo ngành từ Trung ương đến địa phương 2.Mục tiêu - Đẩy mạnh cải cách hành nhằm tiếp tục xây dựng hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa; xây dựng hành dân chủ, sạch, vững mạnh, bước đại; đội ngũ cán bộ, công chức có đủ phẩm chất lực; hệ thống quan nhà nước hoạt động có hiệu lực, hiệu quả, phù hợp với thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa hội nhập kinh tế quốc tế; đáp ứng tốt yêu cầu phát triển nhanh bền vững TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Page đất nước Yêu cầu - Cải cách hành phải đáp ứng yêu cầu hoàn thiện nhanh đồng thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa; nâng cao hiệu trình hội nhập kinh tế quốc tế; phát huy dân chủ đời sống xã hội; huy động sử dụng có hiệu nguồn lực tham gia người dân vào tiến trình phát triển đất nước - Cải cách hành nói chung, đặc biệt cải cách thủ tục hành phải bảo đảm tạo thuận lợi cho nhân dân, doanh nghiệp góp phần tích cực chống quan liêu, phòng chống tham nhũng, lãng phí - Xây dựng tổ chức máy hành tinh gọn, xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, phân định rõ trách nhiệm quan, cấp quyền, quyền đô thị quyền nông thôn, tập thể người đứng đầu quan hành chính; hoạt động có kỉ luật, kỉ cương nâng cao hiệu lực, hiệu quản lí nhà nước - Cải cách hành phải đáp ứng yêu cầu xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức có phẩm chất trị, trình độ chuyên môn nghiệp vụ, tinh thần trách nhiệm tận tụy phục vụ nhân dân - Cải cách hành phải hướng tới xây dựng hành đại, ứng dụng có hiệu thành tựu phát triển khoa học - công nghệ, công nghệ thông tin TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Page 4.Quan niệm cải cách hành cải cách máy hành nhà nước a Quan niệm cải cách hành Cải cách hành khái niệm nhiều học giả, nhà nghiên cứu hành giới đưa ra, dựa điều kiện chế độ trị, kinh tế – xã hội quốc gia, phụ thuộc vào quan điểm mục tiêu nghiên cứu, hầu hết định nghĩa khác Tuy nhiên, qua xem xét, phân tích nhiều góc độ định nghĩa khái niệm, thấy khái niệm cải cách hành nêu có số điểm thống sau: - Cải cách hành thay đổi có kế hoạch, theo mục tiêu định, xác định quan nhà nước có thẩm quyền; - Cải cách hành không làm thay đổi chất hệ thống hành chính, mà làm cho hệ thống trở nên hiệu hơn, phục vụ nhân dân tốt so với trước, chất lượng thể chế quản lý nhà nước đồng bộ, khả thi, vào sống hơn, chế hoạt động, chức năng, nhiệm vụ máy, chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức làm việc quan nhà nước sau tiến hành cải cách hành đạt hiệu quả, hiệu lực hơn, đáp ứng yêu cầu quản lý kinh tế – xã hội quốc gia; - Cải cách hành tuỳ theo điều kiện thời kỳ, giai đoạn lịch sử, yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội quốc gia, đặt trọng tâm, trọng điểm khác nhau, hướng tới hoàn thiện nội dung hành chính, tổ chức máy, đội ngũ cán bộ, công chức, thể chế pháp lý, tài công v.v Ở Việt Nam nay, chưa có văn quy phạm pháp luật thức định nghĩa khái niệm cải cách hành Tuy nhiên, nhiều văn quan trọng Đảng đề cập đến thuật ngữ này, Nghị Đại hội VII, Nghị TW - khoá VII, Nghị Đại hội VIII v.v nêu mục tiêu, TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Page nhiệm vụ cụ thể cho công cải cách hành nhà nước - Trên sở hành quan hành chính, có nhiều định nghĩa khác cải cách hành chính, tựu chung lại, cải cách hành không tuần tuý cải biến mà cách mạng có chủ thuyết trị có kế hoạch, Đảng cầm quyền khởi xướng lãnh đạo nhằm “xây dựng hành dân chủ, sạch, vững mạnh, chuyên nghiệp, đại hoá, hoạt động có hiệu lực, hiệu theo nguyên tắc Nhà nước pháp quyền XHCN lãnh đạo Đảng, xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức có phẩm chất lực đáp ứng yêu cầu công xây dựng, phát triển đất nước” Cái đích cải cách hành xây dựng hành gần dân, dân, đáp ứng đòi hỏi đáng người lao động Nền hành gần dân hành mục đích tự thân, mà có mục đích phục vụ dân, giữ gìn trật tự, kỷ cương xã hội, chế độ Thông qua đó, hành tác động tích cực đời sống kinh tế đời sống xã hội b Quan điểm cải cách máy hành nhà nước - Là thay đổi có kế hoạch thay đổi cấu tổ chức, hoạt động quan nhà nước từ trung ương tới địa phương nhằm xây dựng máy sạch, vững mạnh hoạt động hiệu => Đây coi cách mạng bước đột phá làm thay đổi lớn đến hoạt động cấu tổ chức máy hành nhà nước 5.Nội dung biểu a) Về quyền địa phương : - Thực phân cấp mạnh phù hợp nhiệm vụ từ Chính phủ cho quyền địa phương, phát huy tinh thần trách nhiệm, tính động, TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Page sáng tạo quyền địa phương sở phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm cấp máy quyền, đồng thời xây dựng hành lang pháp lí bảo đảm thống quản lí nhà nước Trung ương - Cải cách tổ chức máy quyền địa phương - Cải tiến phương thức quản lý, lề lối làm việc quan hành cấp - Khẩn trương xây dựng đưa vào thực quy hoạch tổng thể đơn vị hành cấp, sở ổn định đơn vị hành cấp tỉnh, huyện, xã Kiện toàn thống hệ thống quan chuyên môn cấp quyền - Tính thống thông suốt hệ thống hành nhà nước bảo đảm sở xác định rõ vị trí, trách nhiệm quyền địa phương hệ thống quan nhà nước Chính quyền địa phương xây dựng, tổ chức hoạt động theo nguyên tắc nhà nước đơn nhất, quyền lực Nhà nước thống Theo đó, cần điều chỉnh, bổ sung quy định để thực quán chủ trương này, đồng thời có chế bảo đảm nguyên tắc xây dựng quyền dân, dân dân, tăng cường công tác giám sát cấp uỷ, Mặt trận Tổ quốc đoàn thể hoạt động quyền địa phương - Tổ chức hợp lí quyền địa phương, phân biệt rõ khác biệt quyền nông thôn quyền đô thị : + Đối với quyền nông thôn : Không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện; huyện có uỷ ban nhân dân với tính chất đại diện quan hành cấp tỉnh để giải nhiệm vụ hành công việc liên quan đến quyền lợi nghĩa vụ người dân theo quy định pháp luật Ủy ban nhân TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Page dân huyện tập trung đạo, hướng dẫn, kiểm tra cấp thực chủ trương, sách, nghị quyết, kế hoạch cấp Cơ chế giám sát tổ chức, hoạt động uỷ ban nhân dân huyện thực thông qua hoạt động giám sát đại biểu đoàn đại biểu Quốc hội, Hội đồng nhân dân, uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, Mặt trận Tổ quốc đoàn thể giám sát trực tiếp nhân dân Kiện toàn cấp uỷ huyện để đáp ứng tốt yêu cầu lãnh đạo toàn diện lãnh đạo hoạt động uỷ ban nhân dân huyện Chính quyền xã có Hội đồng nhân dân uỷ ban nhân dân chịu trách nhiệm xây dựng đạo thực kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quản lí ngân sách xã, quản lí nhà nước lĩnh vực giáo dục, y tế, đất đai, xây dựng, hộ tịch… địa bàn theo quy định pháp luật Trên sở chức năng, nhiệm vụ quyền cấp xã, xác định cụ thể chức danh công chức xã theo hướng ổn định chuyên sâu nghiệp vụ + Đối với quyền đô thị : Tổ chức quyền đô thị phải bảo đảm tính thống liên thông địa bàn quy hoạch đô thị, kết cấu hạ tầng (như điện, đường, cấp thoát nước, xử lí rác thải, bảo vệ môi trường) đời sống dân cư Xác định cấp đô thị có Hội đồng nhân dân : Hội đồng nhân dân thành phố trực thuộc Trung ương, Hội đồng nhân dân thành phố thuộc tỉnh, Hội đồng nhân dân thị xã; không tổ chức Hội đồng nhân dân quận phường Tại quận, phường có uỷ ban nhân dân đại diện quan hành cấp đặt địa bàn để thực nhiệm vụ theo quy định pháp luật phân cấp quyền cấp Ở huyện, quận, phường không tổ chức Hội đồng nhân dân, có quan TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Page hành uỷ ban nhân dân để quản lí thực nhiệm vụ theo quy định pháp luật phân cấp quyền cấp Uỷ ban nhân dân huyện, quận, phường bao gồm chủ tịch, phó chủ tịch uỷ viên uỷ ban nhân dân cấp bổ nhiệm, miễn nhiệm sở xem xét nhân cấp uỷ huyện, quận, phường giới thiệu cấp có thẩm quyền quản lí cán đồng ý Khi thực không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường, cần tăng cường hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương số lượng, chất lượng đại biểu, sở vật chất, điều kiện làm việc Thực thí điểm việc không tổ chức hội đồng nhân dân huyện, quận, phường Qua thí điểm tổng kết, đánh giá xem xét để có chủ trương sửa đổi, bổ sung Hiến pháp tổ chức quyền địa phương cho phù hợp b) Về thực nguyên tắc tập trung dân chủ chế độ thủ trưởng quan hành : Chủ tịch uỷ ban nhân dân người đứng đầu quan hành chính, chịu trách nhiệm trước hội đồng nhân dân cấp quan hành cấp Quy định rõ luật thẩm quyền, trách nhiệm chủ tịch uỷ ban nhân dân tập thể uỷ ban nhân dân theo hướng phân định rõ loại việc bắt buộc phải thảo luận biểu uỷ ban nhân dân, loại việc thuộc thẩm quyền định chủ tịch uỷ ban nhân dân Người đứng đầu quan hành có trách nhiệm đề xuất, giới thiệu nhân cấp phó thành viên quan hành để cấp uỷ có thẩm quyền xem xét, định, sau giới thiệu cho quan dân cử để bầu bổ nhiệm TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Page chịu trách nhiệm việc đề xuất, giới thiệu Chủ tịch uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, chủ tịch uỷ ban nhân dân thị xã, thành phố thuộc tỉnh hội đồng nhân dân cấp bầu, cấp phê chuẩn Trường hợp cần thay đổi chủ tịch uỷ ban nhân dân mà nhân người phải điều động từ nơi khác đến sau trao đổi với cấp uỷ cấp cấp có thẩm quyền quản lí cán đồng ý, Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm chủ tịch uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, chủ tịch uỷ ban nhân dân cấp bổ nhiệm chủ tịch uỷ ban nhân dân cấp trực tiếp Thí điểm việc nhân dân bầu trực tiếp chủ tịch uỷ ban nhân dân xã, chủ tịch uỷ ban nhân dân cấp trực tiếp định phê chuẩn; sở tổng kết thí điểm xem xét thực thức chủ trương với việc xem xét sửa đổi, bổ sung Hiến pháp việc nhân dân trực tiếp bầu chủ tịch uỷ ban nhân dân xã Đẩy mạnh đào tạo, bồi dưỡng nâng cao tính chuyên nghiệp máy hành chính, cán bộ, công chức, đặc biệt kỹ hành áp dụng công nghệ thông tin vào hoạt động quan hành II CẢI CÁCH CƠ QUAN CHUYÊN MÔN THUỘC UBND CẤP TỈNH, CẤP HUYỆN GIAI ĐOẠN (2001-2010) Sắp xếp lại quan chuyên môn thuộc ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện phù hợp với kiện toàn tổ chức bộ, ngành Trung ương theo khóa Chính phủ sau: Tổ chức quan chuyên môn thuộc ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện tương ứng với cấu Chính phủ khóa XI TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Page 10 dân xã trước thi hành phải gửi lên Uỷ ban hành huyện xem xét, bị “thủ tiêu giao sửa chữa”, nghị việc như: thay đổi tác dụng bất động sản xã, đặt, sửa chữa, mở mang phố xá, đường hay công viên xã, mở hay bỏ chợ… phải Uỷ ban hành huyện chuẩn y thi hành; nghị việc: bán, nhường, đổi bất động sản xã đóng góp bất thường vay, ngân sách xã, tự quản lý dự phần vào công kinh doanh có tính cách công ích: tiếp tế cho dân chúng, cứu tế, xã hội, v.v phải Uỷ ban hành tỉnh chuẩn y thi hành Đối với Hội đồng nhân dân huyện tỉnh cấp tương đương có quy định tương tự Nếu xét phương diện tự quản tự quản Hội đồng nhân dân cấp theo sắc lệnh số 63 số 77 năm 1945 thua xa so với quy định nhiệm vụ, quyền hạn Hội đồng nhân dân cấp quy định Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân Uỷ ban nhân dân năm 2003 Nhưng Hội đồng nhân dân theo Luật quan tự quản địa phương Vấn đề đặt quyền địa phương tự quản tính chất Nghiên cứu Điều Hiến pháp nay, dễ nhận nguyên tắc tập trung dân chủ nguyên tắc hàng đầu số nguyên tắc tổ chức hoạt động máy Nhà nước Việt Nam, có quyền địa phương Đoạn Điều viết: “Quốc hội, Hội đồng nhân dân quan khác Nhà nước tổ chức hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ” Như vấn đề rõ, theo nguyên tắc tập trung chủ đạo, tập trung sở dân chủ Do đó, phần tự quản cho quyền địa phương nhiều có, tập trung dân chủ Hiện nay, quan niệm quyền địa phương tập trung dân chủ (A) quyền địa phương tự quản (B) hai mô hình quyền thuộc hai cực trái ngược với việc đẩy mạnh phân cấp quản lý cho quyền địa phương có nghĩa đẩy quyền địa phương từ cực A sang cực B, với nội dung giảm tập TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Page 18 trung tăng dân chủ Nhưng phân cấp quản lý không hàm ý xây dựng quyền địa phương tự quản nước ta Nhiều quy định khác pháp luật hành chứng tỏ diện quyền địa phương theo mô hình tập trung dân chủ Xin nêu số dẫn chứng: - Uỷ ban thường vụ Quốc hội có nhiệm vụ quyền hạn giám sát hướng dẫn hoạt động Hội đồng nhân dân; bãi bỏ nghị sai trái Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; giải tán Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trường hợp Hội đồng nhân dân làm thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích nhân dân (Điều 91 Hiến pháp); quy định tương tự Hội đồng nhân dân cấp huyện, cấp xã điều 17, 25, 62 Luật Hội đồng nhân dân Uỷ ban nhân dân Hội đồng nhân dân - Thủ tướng Chính phủ lãnh đạo công tác Uỷ ban nhân dân cấp; phê chuẩn việc bầu cử; miễn nhiệm, điều động, cách chức Chủ tịch, Phó Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; đình việc thi hành bãi bỏ định, thị Uỷ ban nhân dân Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với Hiến pháp, luật văn quan Nhà nước cấp (Điều 114); quy định tương tự điều Luật Hội đồng nhân dân Uỷ ban nhân dân Hội đồng nhân dân Trong quan hệ hệ thống quan hành đặc biệt phải kể đến quy định quan hệ đạo thông suốt từ Chính phủ đến Uỷ ban nhân dân cấp xã với quy định Điều Luật Hội đồng nhân dân Uỷ ban nhân dân Hội đồng nhân dân: “Uỷ ban nhân dân cấp chịu đạo Uỷ ban nhân dân cấp Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh chịu đạo Chính phủ” Quy định cho thấy tính tự quản địa phương gần tan đi, biết Uỷ ban nhân dân quan chấp hành Hội đồng nhân dân cấp Từ dẫn đến tình trạng nhà hoạt động thực tiễn Uỷ ban nhân dân TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Page 19 trọng việc giải công việc theo đạo quan hành nhà nước cấp nghị Hội đồng nhân dân - Trong quan hệ quan hành nhà nước với Hội đồng nhân dân, theo quy định pháp luật Thủ tướng Chính phủ có quyền đình việc thi hành nghị Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trái Hiến pháp, luật văn quan nhà nước cấp đề nghị Uỷ ban Thường vụ Quốc hội bãi bỏ (Điều 114 Hiến pháp) Tương tự vậy, thẩm quyền Uỷ ban nhân dân cấp có quyền đình việc thi hành nghị Hội đồng nhân dân cấp trực tiếp trái Hiến pháp, luật văn quan nhà nước cấp đề nghị Hội đồng nhân dân cấp bãi bỏ (Điều 127 Luật tổ chức Hội đồng nhân dân Uỷ ban nhân dân) Trong dự thảo Đề án cấu tổ chức Chính phủ khoá 13 nhiệm kỳ 20112016, nhà soạn thảo đề xuất vấn đề Chính phủ phê chuẩn Chủ tịch Phó Thủ tịch Hội đồng nhân dân cấp tỉnh thay cho Uỷ ban Thường vụ Quốc hội theo quy định pháp luật Theo lôgic Uỷ ban nhân dân có thẩm quyền chức danh Chủ tịch Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân cấp trực tiếp Nếu điều thức ghi nhận tính tập trung quyền địa phương tiếp tục nâng cấp2 Như nhận xét, mô hình quyền địa phương Việt Nam mô hình tập trung dân chủ Nếu quan hệ trung ương địa phương nước phân thành loại tập quyền, phân quyền quyền địa phương Việt Nam kết hợp hai nhân tố trên, tập quyền chủ đạo, có phân cấp quản lý có phát huy dân chủ địa phương Tập trung dân chủ ưu tiên tập trung, tính hai mặt quyền địa phương nhà nghiên cứu nói đến: vừa với tư cách yếu tố cấu thành máy nhà nước thống nhất, vừa với tư cách quyền địa phương Mô hình quyền địa phương kiến giải bởi: TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Page 20 a) Điều kiện chiến tranh, tổ chức máy nhà nước nhiều mang tính chất tập trung để phục vụ mục đích quân mà dư âm đến chưa dứt, thấm sâu nếp nghĩ giai tầng xã hội; b) Trong kinh tế kế hoạch hoá, quản lý nhà nước, mô hình tổ chức hoạt động quản lý nhà nước thích hợp tập trung quan liêu bao cấp Trong kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, vấn đề chuyển đổi chế quản lý nhà nước có thay đổi chưa dẫn tới thúc bách cho cách thức quản lý khác; c) Trong lịch sử nhà nước pháp luật Việt Nam, chưa có truyền thống tự quản có tính chất nhà nước “Dân chủ làng xã” nhà sử học đề cập có yếu tố tự quản, thực thứ “dân chủ” gần với phía xã hội cộng sản nguyên thuỷ, tính chất nhà nước với thống trị nguyên tắc “phép vua thua lệ làng” Nó khác chất so với tự quản hiểu theo nghĩa dân chủ đại dân chủ có tính cách nhà nước bị phủ định xã hội độc tài chuyên chế nô lệ, phong kiến khốc liệt d) Về nhận thức, quan điểm quan hệ trung ương địa phương, cấp quyền địa phương Việt Nam thấm đượm tinh thần tập trung dân chủ Tư tưởng quyền địa phương tự quản hay tự quản địa phương chưa người biết đến Ngày 15/11/1992, Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam Quốc hội khoá VIII thông qua Đây hiến pháp xây dựng Chủ nghĩa xã hội thời kỳ đổi toàn diện sâu sắc kinh tế, từn g bước vững trị Hiến pháp năm 1992 đổi chế định trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh quỗc phòng Trong có quy định cải cách tổ chức hoạt động máy hành Nhà nước Bộ máy hành Nhà nước nước ta sau nhiều năm hoạt động TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Page 21 chế kế hoạch tập trung bao cấp bộc lé số hạn chế chưa đáp ứng yêu cầu đổi mới, máy hành Nhà nước cồng kềnh, nhiều tầng nấc trung gian, nhiều đầu mối rườm rà, vừa tập trung quan liêu vừa phân tán tản mạn không quán triệt nguyên tắc tập trung dân chủ Cơ cấu tổ chức máy hành chưa hợp lý, chồng chéo, chưa phân định rõ chức quyền hạn dẫn đến hiệu lực hiệu quản lý hành Nhà nước thấp Hiến pháp năm 1992 có quy định để cải cách máy hành nhà nước, phù hợp với chuyển dịch kinh tế sang chế thị trường trình phát triển đất nước theo hướng kiện toàn máy hành Nhà nước vững mạnh, sạch, có hiệu lực hiệu Trong việc cải cách máy hành địa phương mặt quan trọng cải cách máy hành b) Về mặt cấu tổ chức vận hành máy: Thứ nhất: Trong trị nguyên nước ta, việc cải cách quyền địa phương phải đặt lãnh đạo Đảng Cộng sản Việt Nam Điều đó, đòi hỏi Đảng phải đánh giá thực trạng nguyên nhân trì trệ, bất cập mô hình tổ chức quyền địa phương nay, định hướng cải cách quyền địa phương cách quan điểm dân chủ - dân chủ thật cho nhân dân, đặt cải cách quyền địa phương xu hướng phát triển chung quyền địa phương giới Để tiến hành cải cách quyền địa phương có hiệu quả, cần đến tâm trị cao, thực vào cấp, ngành, gắn liền với việc tiến hành cải cách có kế hoạch sử dụng đội ngũ cán bộ, công chức có ý chí khả thực cải cách tốt Thứ hai: Cải cách quyền địa phương phải tập trung vào vấn đề bản, mô hình quyền địa phương Nếu quyền địa phương chưa thật ổn định vấn đề đặt lựa chọn mô hình quyền địa phương tập trung (theo hướng tập quyền) hay dân chủ (mà đỉnh cao quyền địa TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Page 22 phương tự quản hay tự quản địa phương) hay chọn giải pháp trung gian hai hướng Từ năm 1945 đến nay, quyền địa phương Việt Nam tổ chức theo chế độ tập quyền, cụ thể theo nguyên tắc tập trung dân chủ Nhưng ngày nay, có mô hình quyền địa phương tự quản mang tính phổ quát thể hai yếu tố hàng đầu dân chủ hiệu Đây vấn đề cần đặt cho công tác nghiên cứu Việt Nam Chính quyền địa phương tự quản có điểm khác với quyền theo mô hình tập trung dân chủ: - Chính quyền địa phương quyền nhân dân địa phương tự tổ chức Nhân dân địa phương định việc thành lập, số phận quyền quyền địa phương phục vụ cho nhu cầu địa phương - Chính quyền địa phương quyền có chủ quyền, đạo từ phía trên, nhiệm vụ, quyền hạn ghi rõ ràng, chặt chẽ luật, trừ trường hợp thực công việc quyền cấp cao uỷ quyền có đạo, kiểm tra Do đó, cấp quyền địa phương chủ động làm việc luật quy định Tổ chức quyền địa phương tự quản có ưu sau: Chính quyền địa phương dân chúng địa phương lập phụ thuộc vào lựa chọn họ Đó sở cho dân chủ thực địa phương, không phụ thuộc vào quyền Đồng thời, cách tốt để người dân tham gia đời sống trị địa phương cách tự giác mà không cần đến vận động, câu thúc tham gia Cũng từ đó, quyền địa phương đương nhiên phải tôn trọng quan tâm thật đến dân chúng cách thực chất, cụ thể, gắn bó có trách nhiệm Đó sức ép tốt cho quyền gọi dân chủ Nâng cao tính tự chủ, sáng tạo, hiệu hoạt động quyền địa phương hoạt động quản lý TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Page 23 Thực phân công lao động hợp lý quyền Trung ương quyền địa phương, cấp quyền địa phương Trong đó, quyền Trung ương, quyền cấp thực công tác quản lý nhà nước tầm vĩ mô mà không bị chi phối vào công việc vụ địa phương Tạo quyền địa phương đa dạng tổ chức hoạt động, phù hợp với điều kiện thực tế địa phương Điều có luật trao cho địa phương khả sáng tạo việc tổ chức quyền địa phương sở tư tưởng dân chủ có hiệu Để tổ chức quyền địa phương theo nguyên tắc tự quản, phải hình thành quan niệm cách thức điều chỉnh pháp luật bảo đảm để cấp quyền địa phương hoạt động sở luật theo nguyên tắc Nhà nước pháp quyền; quan niệm bầu cử, dân chủ địa phương, phát huy vai trò báo chí, kiểm tra, giám sát nhà nước xã hội, ngăn ngừa cát địa phương… Cho đến nay, dự thảo Chương trình cải cách hành nhà nước giai đoạn 2011-2020 xác định mô hình tổ chức quyền địa phương nay, tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý trung ương địa phương cấp quyền địa phương Phân cấp, đẩy mạnh phân cấp đồng Việt Nam xu hướng chuyển từ tập trung sang dân chủ có chuyển động hướng quyền địa phương tự quản, không thiết phân cấp mức độ để trở thành tự quản Tiêu chí phân biệt quyền phân cấp quản lý với quyền địa phương tự quản hai chữ “chủ quyền” Trong cải cách hành chính, người ta cho phân cấp quản lý khâu định thành bại cải cách hành Những lợi ích việc phân cấp quản lý cho địa phương đưa lại không hoàn toàn tự quản địa phương, đưa lại nhiều kết tích cực Trong Việt Nam chưa TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Page 24 muốn có đổi khác mô hình quyền địa phương theo hướng tự quản điều tốt cho cải cách hành Thứ ba: Cải cách quyền địa phương phải lấy dân chủ làm tảng để quyền địa phương thành lập, tồn hoạt động phải thực nhân dân địa phương định, cán bộ, công chức thực công bộc nhân dân người cai trị nhân dân Đó sở tảng để có quyền tốt, hoạt động hữu dụng, giảm tối đa khuyết tật, tiêu cực Thứ tư: Chính quyền địa phương có tổ chức hoạt động nguyên tắc Nhà nước văn minh, đại với tiêu chí như: Trách nhiệm giải trình, minh bạch, pháp quyền… Thứ năm: a) Phương hướng chung: - Nghiên cứu tổ chức lại quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện theo hướng tách quản trị hành nhà nước với quản trị đơn vị nghiệp, quan chuyên môn hoạt động mang tính tác nghiệp cung ứng dịch vụ hành công ngành, lĩnh vực; theo đó, hình thành loại hình tổ chức phù hợp với chức nội dung hoạt động thông qua hình thức đấu thầu, đặt hàng, đồng thời nghiên cứu mô hình tổ chức hoạt động quyền cấp xã theo quy định pháp luật - Cùng với việc thực thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường, tiếp tục nghiên cứu điều chỉnh phân biệt rõ cấu quyền nông thôn quyền đô thị phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội địa phương b) Yêu cầu cụ thể: - Chuyển dần từ chế phân cấp quản lý Trung ương - địa phương sang chế trao quyền tự định tự chịu trách nhiệm cho tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đủ điều kiện, lực giải vấn đề phát triển TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Page 25 bền vững kinh tế - xã hội môi trường địa phương, đặc biệt địa phương tự cân đối ngân sách Luật hoá quan hệ Trung ương với quyền địa phương lĩnh vực cụ thể, thay cho chế giao nhiệm vụ đạo, kiểm tra việc tuân thủ, chấp hành sau phân cấp - Đối với địa phương không đủ khả cân đối ngân sách, nằm địa bàn chiến lược an ninh - quốc phòng cần đạo trực tiếp Trung ương nên có chế phân cấp quản lý phù hợp, theo nguyên tắc phân định rõ chức năng, thẩm quyền tự chịu trách nhiệm quyền địa phương việc định vấn đề phân cấp Thứ sáu: Nhiệm vụ chủ yếu năm tới: a) Nghiên cứu sửa đổi Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân Uỷ ban nhân dân đáp ứng tinh thần đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước theo tinh thần Nghị Đại hội Đảng XI tạo sở pháp lý để cải cách hệ thống quan hành cấp b) Xây dựng đề án cấu tổ chức Chính phủ khoá XIII theo yêu cầu, nâng cao hàm lượng cải cách để tổ chức tinh gọn, hợp lý Theo đó, điều chỉnh lại cấu tổ chức bên bộ, quan ngang quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện thống với cấu tổ chức Chính phủ sau điều chỉnh, xếp lại c) Xây dựng, hoàn thiện thể chế tổ chức máy, đặc biệt ban hành Nghị định quy định chung chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cấu tổ chức bộ, quan ngang bộ; Nghị định riêng quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cấu tổ chức bộ, quan ngang bộ, xếp, kiện toàn lại tổ chức Thứ bảy: Tiếp tục rà soát, điều chỉnh việc phân cấp quản lý nhà nước ngành, lĩnh vực Trung ương địa phương theo yêu cầu giảm mạnh TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Page 26 quan hệ “xin - cho” việc thực thẩm quyền, trách nhiệm quan hành nhà nước, nâng cao hiệu lực, hiệu quản lý nhà nước Thứ tám: Nghiên cứu hình thành quan ngang tầm để thực chức chủ sở hữu, giám sát hoạt động doanh nghiệp nhà nước, để thực việc tách chức quản lý hành nhà nước với chức quản lý doanh nghiệp Thứ chín: Hoàn thiện chế quản lý khu vực nghiệp công, tạo điều kiện cho đơn vị nghiệp hoạt động tự chủ, tự chịu trách nhiệm hoạt động cung ứng dịch vụ công c) Cải cách quan chuyên môn thuộc ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện Sắp xếp lại quan chuyên môn thuộc ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện phù hợp với kiện toàn tổ chức bộ, ngành Trung ương theo khóa Chính phủ sau: Tổ chức quan chuyên môn thuộc ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện tương ứng với cấu Chính phủ khóa XI a) Ở cấp tỉnh: - Cơ quan chuyên môn cấp tỉnh tổ chức thống nhất: 19 quan - Cơ quan chuyên môn cấp tỉnh tổ chức theo đặc thù riêng số địa phương: 07 quan b) Ở cấp huyện: - Cơ quan chuyên môn cấp huyện tổ chức thống nhất: 12 quan - Cơ quan chuyên môn cấp huyện tổ chức theo đặc thù riêng số địa phương: 03 phòng (Phòng Dân tộc; Phòng Tôn giáo; ủy ban Dân số, Gia đình Trẻ em) Tổ chức quan chuyên môn thuộc ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện tương ứng với cấu Chính phủ khóa XII TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Page 27 a) Ở cấp tỉnh: - Cơ quan chuyên môn cấp tỉnh tổ chức thống nhất: 17 quan - Cơ quan chuyên môn cấp tỉnh tổ chức theo đặc thù riêng số địa phương để có thêm 03 quan sau: Sở Ngoại vụ; Ban Dân tộc; Sở Quy hoạch - Kiến trúc (đối với thành phố Hà Nội thành phố Hồ Chí Minh) b) Ở cấp huyện: - Cơ quan chuyên môn cấp huyện tổ chức thống nhất: 10 quan - Cơ quan chuyên môn tổ chức để phù hợp với loại đơn vị hành cấp huyện: 02 quan - Cơ quan chuyên môn cấp huyện tổ chức theo đặc thù riêng số địa phương: 01 quan (Phòng Dân tộc) Đánh giá chung Qua nhiệm kỳ Chính phủ, số lượng quan chuyên môn thuộc ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện ngày giảm dần sau: - Cơ quan chuyên môn tổ chức thống nhất: từ 19 quan cấp tỉnh 12 quan cấp huyện giảm xuống 17 quan cấp tỉnh 10 quan cấp huyện - Cơ quan chuyên môn tổ chức đặc thù địa phương theo tiêu chí, điều kiện Chính phủ quy định: từ quan cấp tỉnh quan cấp huyện giảm xuống quan cấp tỉnh 01 quan cấp huyện - Tiếp tục phân định rõ chức năng, mô hình tổ chức quyền đô thị với quyền nông thôn để đáp ứng tốt yêu cầu nhiệm vụ quản lý nhà nước Thứ mười: Đẩy mạnh phân cấp quản lý gắn với giảm quan hệ “xin – cho” kiểm soát thủ tục hành chính, việc thực thẩm quyền quan quản lý nhà nước Thành tựu: TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Page 28 Cải cách Bộ máy hành Nhà nước ta đạt nhiều thành tựu đáng kể : Quá trình xây dựng ban hành đầy đủ nghị định chức năng, nhiệm vụ, cấu tổ chức bộ, ngành trung ương mang lại kết quan trọng, khắc phục chồng chéo, trùng lắp chức năng, nhiệm vụ, bảo đảm nguyên tắc việc giao cho quan thực phân cấp cho quyền địa phương Bước đầu phân biệt hoạt động quan hành nhà nước với hoạt động đơn vị nghiệp, dịch vụ công.Thông qua thể chế nhân sự, tổ chức, tài công, tạo lập sở để tiếp tục trình tách hành với doanh nghiệp, hành với nghiệp theo quan điểm Nghị Đại hội IX Đảng Nhà nước ta phân biệt đạo tách bạch chức quản lý hành nhà nước với quan hệ quản lý nội đơn vị kinh tế Điều tạo chủ động thuận lợi cho hoạt động sản xuất kinh doanh đơn vị kinh tế Trên sở phân định rõ chức để xếp, điều chỉnh, thay đổi cấu tổ chức máy Chính phủ theo nguyên tắc tổ chức quản lý đa ngành, đa lĩnh vực phạm vi nước, có bước phù hợp với lực trình độ lãnh đạo, quản lý cán bộ, công chức nguồn lực đáp ứng cho vận hành máy hành pháp Chúng ta thực cải cách cấu tổ chức máy hành vừa có thay đổi tinh gọn đầu mối, vừa tránh trùng lắp để tạo hiệu hiệu lực quản lý cao Ví dụ : Hiện nhà nước ta tinh giảm 20 bé, quan ngang bé, 13 quan thuộc Chính phủ Trong việc kiện toàn tổ chức UBND cấp, giảm bớt đáng kể số lượng đầu mối quan chuyên môn cấp tỉnh cấp huyện so với trước thời CCHC Ở cấp tỉnh, sở đơn vị tương đương thu gọn xuống 20 đầu mối; cấp huyện từ 16 đầu mối giảm xuống 12 đầu mối Về định hình số quan chuyên môn thuộc TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Page 29 cấu tổ chức "cứng" số quan thuộc cấu tổ chức "mềm" theo tiêu chí đặc thù địa phương Ngày phân định rõ chức Chính phủ, bộ, ngành T.Ư UBND cấp địa bàn Những cải cách góp phần tạo tăng trưởng kinh tế mạnh mẽ thời gian qua, đồng thời làm cho máy Nhà nước trở nên gần dân hơn, khắc phục nhiều bất cập vốn có thời chế kế hoạch hóa tập trung, bao cấp Hạn chế, tồn Mặc dù đạt nhiều thành tựu, song việc tổ chức máy hành nhà nước nước ta, có nhiều hạn chế, khó khăn như: Bộ máy hành nhiều tầng nấc làm cho quản lý trình kinh tế-xã hội chưa thật nhanh, nhạy có hiệu cao Việc điều chỉnh, đổi chức năng, nhiệm vụ máy hành Nhà nước cấp, quan hành chậm, chưa phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế thị trường định hướng XHCN, chưa phù hợp với thông lệ chung giới bối cảnh toàn cầu hóa Hiện máy hành Nhà nước, từ Chính phủ đến quyền địa phương ôm đồm nhiều việc thuộc lĩnh vực quản lý sản xuất, kinh doanh hoạt động nghiệp dịch vụ, chưa tập trung vào thực chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước Cơ cấu máy hành nhà nước cồng kềnh, đồ sộ, nhiều tầng cấp trung gian Việc phân cấp Trung ương - địa phương chậm chạp Cho đến nay, Bộ ngành nắm giữ nhiều việc cụ thể quyền địa phương làm hạn chế tính chủ động, sáng tạo địa phương Phương hướng cải cách tổ chức máy HCNN : Xây dựng tổ chức máy hành tinh gọn, xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, phân định rõ trách nhiệm quan, cấp quyền, quyền đô thị quyền nông thôn, tập thể người đứng TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Page 30 đầu quan hành chính; hoạt động có kỉ luật, kỉ cương nâng cao hiệu lực, hiệu quản lí nhà nước Cụ thể : Các quan hệ thống hành xác định chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền trách nhiệm rõ ràng; chuyển số cong việc dịch vụ không cần thiết phải quan NN thực cho DN, tổ chức XH, phi ch phủ đảm nhận Xác định thực qui đinh phân cấp quản lý HCNN TW địa phương, cấp quyền địa phương; định rõ chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền tổ chức máy quyền đô thị nông thôn Các quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện tổ chức gọn nhẹ, thực chức quản lý nhà nướctheo nhiệm vụ thẩm quyền xác định Luật tổ chức HĐND UBND (sửa đổi) Xác định rõ tính chất, cấu tổ chức, chế độ làm việc quyền cấp xã A) Đối với công tác tổ chức máy địa phương a) Phương hướng chung: Nghiên cứu tổ chức lại quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện theo hướng tách quản trị hành nhà nước với quản trị đơn vị nghiệp, quan chuyên môn hoạt động mang tính tác nghiệp cung ứng dịch vụ hành công ngành, lĩnh vực; theo đó, hình thành loại hình tổ chức phù hợp với chức nội dung hoạt động thông qua hình thức đấu thầu, đặt hàng, đồng thời nghiên cứu mô hình tổ chức hoạt động quyền cấp xã theo quy định pháp luật Cùng với việc thực thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường, tiếp tục nghiên cứu điều chỉnh phân biệt rõ cấu quyền nông thôn quyền đô thị phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội địa phương b) Yêu cầu cụ thể: TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Page 31 Chuyển dần từ chế phân cấp quản lý Trung ương - địa phương sang chế trao quyền tự định tự chịu trách nhiệm cho tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đủ điều kiện, lực giải vấn đề phát triển bền vững kinh tế - xã hội môi trường địa phương, đặc biệt địa phương tự cân đối ngân sách Luật hoá quan hệ Trung ương với quyền địa phương lĩnh vực cụ thể, thay cho chế giao nhiệm vụ đạo, kiểm tra việc tuân thủ, chấp hành sau phân cấp Đối với địa phương không đủ khả cân đối ngân sách, nằm địa bàn chiến lược an ninh - quốc phòng cần đạo trực tiếp Trung ương nên có chế phân cấp quản lý phù hợp, theo nguyên tắc phân định rõ chức năng, thẩm quyền tự chịu trách nhiệm quyền địa phương việc định vấn đề phân cấp IV) KẾT LUẬN Cải cách máy hành địa phương vấn đề vô quan trọng cấp thiết nhà nước Nó định tồn phát triển nhà nước Vì vậy, cấp ngành cần phối hợp để thực nội dung cải cách đạt kết cao TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Page 32