HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH KHOA QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CƠNG & -Chủ biên: PGS.TS Trần Văn Giao TÀI LIỆU HỌC TẬP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ‘ HÀ NỘI 2012 MỤC LỤC Phần mở đầu: TỔNG QUAN VỀ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CƠNG Trang LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ TÀI CHÍNH CƠNG 1.1.Khái niệm Tài cơng 1.2 Đặc điểm Tài cơng 1.3 Chức Tài cơng 1.4 Cơ cấu Tài cơng 14 1.5 Các ngun tắc Tài cơng 19 Vai trị Tài cơng 20 QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CƠNG 24 2.1.Khái niệm đặc điểm Quản lý Tài cơng 24 2.2 Nội dung quản lý tài cơng 27 2.3 Tổ chức máy quản lý Tài cơng 32 Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC KHÁI NIỆM VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1 Khái niệm ngân sách Nhà nước 1.1.1 Khái niệm ngân sách Nhà nước 1.1.2 Các đặc trương ngân sách Nhà nước 1.2 Phân loại thu, chi ngân sách Nhà nước 1.2.1 Phân loại thu ngân sách Nhà nước 1.2.2 Phân loại chi ngân sách nhà nước 1.2.3 Mục lục ngân sách nhà nước QUẢN LÝ CHU TRÌNH NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 2.1 Nguyên tắc quản lý ngân sách Nhà nước 2.2 Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 2.2.1 Khái niệm phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 2.2.2 Các nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 2.2.3 Nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 2.3 Quản lý chu trình ngân sách nhà nước 2.3.1 Lập dự toán ngân sách nhà nước 2.3.2 Chấp hành ngân sách nhà nước: 2.3.3 Quyết toán ngân sách nhà nước Trang Chương 2: QUẢN LÝ THU NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Trang QUẢN LÝ THU THUẾ 1.1 Những vấn đề thuế 1.1.1 Khái niệm đặc điểm thuế 1.1.2 Hệ thống thuế tiêu thức thiết lập hệ thống thuế 1.1.3 Phân loại thuế 1.2 Mục tiêu, yêu cầu nguyên tắc quản lý thu thuế 1.2.1 Mục tiêu quản lý thu thuế: 1.2.2 Yêu cầu quản lý thu thuế 1.2.3 Các nguyên tắc quản lý thu thuế 1.3 Tổ chức công tác quản lý thu thuế 1.3.1 Lập dự toán thuế 1.3.2 Chấp hành dự toán thuế 1.3.3 Kế toán toán thuế 1.3.4 Thanh tra thuế QUẢN LÝ THU PHÍ VÀ LỆ PHÍ THUỘC NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 2.1 Một số vấn đề phí lệ phí thuộc ngân sách Nhà nước 2.1.1 Bản chất đặc điểm phí lệ phí 2.1.2 Phân loại phí lệ phí 2.2 Quản lý thu phí lệ phí thuộc ngân sách Nhà nước 2.2.1 Phân cấp thẩm quyền quy định phí lệ phí 2.2.2 Nguyên tắc xác định mức thu phí lệ phí 2.2.3 Đối tượng nộp phí, lệ phí tổ chức, cá nhân thu phí, lệ phí 2.2.4 Đăng ký, kê khai thu nộp phí lệ phí 2.2.5 Quản lý sử dụng tiền thu phí lệ phí 2.2.6 Thu nộp tiền thu phí, lệ phí vào Kho bạc Nhà nước 2.2.7 Kế tốn, tốn phí lệ phí QUẢN LÝ CÁC KHOẢN THU KHÁC CỦA NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Chương 3: QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUẢN LÝ CHI ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN CỦA NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1 Khái niệm, nội dung đặc điểm chi đầu tư phát triển 1.1.1 Khái niệm: Trang 1.1.2 Nội dung chi đầu tư phát triển ngân sách Nhà nước 1.1.3 Đặc điểm chi đầu tư phát triển ngân sách nhà nước 1.2.Quản lý chi đầu tư xây dựng ngân sách Nhà nước 1.2.1 Những vấn đề chung quản lý chi đầu tư xây dựng NSNN 1.2.2 Lập điều chỉnh kế hoạch vốn đầu tư xây dựng NSNN 1.2.3 Cấp phát toán vốn đầu tư cơng trình thuộc dự án đầu tư sử dụng nguồn vốn ngân sách Nhà nước 1.3 Quản lý khoản chi đầu tư phát triển khác ngân sách Nhà nước 1.3.1 Quản lý chi đầu tư vốn cho doanh nghiệp Nhà nước 1.3.2 Quản lý chi trợ cấp tài trợ giá doanh nghiệp QUẢN LÝ CHI THƯỜNG XUYÊN CỦA NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 2.1 Nội dung, đặc điểm chi thường xuyên ngân sách Nhà nước 2.1.1 Nội dung chi thường xuyên ngân sách Nhà nước 2.1.2 Đặc điểm chi thường xuyên ngân sách Nhà nước 2.2 Các nguyên tắc quản lý chi thường xuyên ngân sách Nhà nước 2.3 Tổ chức quản lý chi thường xuyên ngân sách Nhà nước 2.3.1 Xây dựng định mức chi 2.3.2 Lập dự toán chi thường xuyên 2.3.3 Chấp hành dự toán chi thường xuyên 2.3.4 Quyết toán, kiểm toán chi thường xuyên ngân sách Nhà nước Chương 4: QUẢN LÝ CÂN ĐỐI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ CÂN ĐỐI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1 Khái niệm cân đối ngân sách Nhà nước 1.2 Một số học thuyết cân đối ngân sách Nhà nước 1.3.Bội chi ngân sách Nhà nước 13.1 Khái niệm bội chi ngân sách Nhà nước 1.3.2 Nguyên nhân bội chi ngân sách Nhà nước nguồn bù đắp TỔ CHỨC CÂN ĐỐI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 2.1 Nguyên tắc thực cân đối ngân sách Nhà nước nước ta 2.2 Biện pháp quản lý tài để cân đối ngân sách Nhà nước Trang PHẦN MỞ ĐẦU: TỔNG QUAN VỀ TÀI CHÍNH CƠNG VÀ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CƠNG LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ TÀI CHÍNH CƠNG 1.1.Khái niệm Tài cơng Tài cơng khái niệm đại bắt đầu sử dụng đời sống kinh tế quốc gia từ năm đầu kỷ 20 Sự thay đổi có tính bước ngoặt định nghĩa Tài cơng diễn vào năm 30 kỷ 20 gắn liền với mối quan hệ thiếu hụt ngân sách Nhà nước mối liên quan với phận cấu thành Tài công Sự phát triển lý luận kinh tế học nước phát triển thực mục tiêu sách kinh tế dẫn đến phải đánh giá lại số nguyên tắc áp dụng lĩnh vực Tài cơng như: phối hợp cơng cụ sách tiền tệ sách tài khoá, vấn đề thâm hụt bội thu ngân sách Nhà nước, ổn định kinh tế vĩ mơ thơng qua hoạt động Tài cơng, vận dụng ngân sách chu kỳ ngân sách cấu Ở Việt Nam, Khái niệm Tài cơng xuất thời kỳ đổi kinh tế từ năm 1989 gắn liền với q trình đổi quản lý Tài vĩ mô, đổi hoạt động khu vực công Để xác định khái niệm Tài cơng cần phải điểm qua quan điểm nhà kinh tế Tài cơng khái niệm có liên quan Các nhà kinh tế quan điểm tiếp cận với phương pháp khác từ đầu để tiếp cận với khái niệm Tài cơng, nhà kinh tế đề cập đến hai lĩnh vực đan xen Tài cơng khu vực cơng Định nghĩa Tài cơng tìm thấy tác phẩm A.Smith, nguyên tắc A.Smith xuất phát từ hệ thống kinh tế gia đình nguyên tắc rút vận dụng cho Tài cơng, mà trước hết cho ngân sách Nhà nước (hàng năm ngân sách Nhà nước phải cân đối tuân thủ số nguyên tắc bản) Tài cơng khái niệm đại xác định quan hệ kinh tế tài phát sinh hệ thống kinh tế chủ thể công quyền (Cơ quan, đơn vị) chủ thể khác (doanh nghiệp, hộ gia đình, công dân, tổ chức phi lợi nhuận ) - (Bojka Harmeníkova a Kveta Kubatová: Verejné finance - Eurolex Bohemia 2000) Khái niệm Tài cơng với nghĩa rộng sử dụng cách đối lập với khái niệm Tài “tư” Tài cơng phản ảnh hoạt động Tài Nhà nước thể quan hệ tiền tệ nảy sinh mối quan hệ với hình thành phân phối quỹ tiền tệ (Ján Petrenka - Oto Sobek a kolektiv: Financie a mena - Vydavatelstvo Alfa Bratislava 1993 trang 39) Theo nhà kinh tế Pháp Tài cơng hiểu theo cách đơn giản là: "nghiên cứu Tài cơng quản lý Tài tổ chức công" (Francoi Adam - Olivier Ferand - Rémy Rioux: Finances publiques - Preses de sciences PO et Dalloz 2003 - trang 2) Về mặt luật pháp Nhà nước pháp nhân công quyền, đơn vị hành trung ương địa phương, đơn vị hành bảo đảm xã hội đơn vị cơng quyền chủ thể Tài cơng Trong thời đại ngày khuôn khổ hợp tác kinh tế quốc tế xem xét khái niệm Tài công từ số giác độ sau: - Xét theo quan hệ quốc gia quốc tế: Đứng giác độ quốc gia: Tài cơng bao gồm phận cấu thành như: ngân sách Nhà nước, tín dụng Nhà nước, quỹ quốc gia đứng giác độ quốc tế, thuộc vào khái niệm Tài cơng người ta cịn kể tới ngân sách Nhà nước nước khối liên minh giới Liên minh châu Âu - Xét theo tính chủ thể quan hệ tài cơng: xét giác độ chủ thể Tài chính, thấy khái niệm Tài cơng có đặc trưng là: Các chủ thể Tài cơng pháp nhân chủ thể Tài cơng phải bảo đảm theo chuẩn mực kế toán quốc gia - Xét theo tính pháp lý quan hệ tài cơng: Xét từ giác độ luật pháp, Tài cơng hoạt động dựa luật mà Nhà nước quy định chịu chi phối luật công pháp tư pháp nằm lĩnh vực có liên quan đến Tài cơng Do việc tuân thủ luật pháp hoạt động Tài cơng diễn khn khổ hành lang pháp lý mà luật pháp quy định yêu cầu cần thiết - Xét theo tính chất kinh tế: Tài cơng tác động tới hoạt động không kinh tế vĩ mô mà kinh tế vi mô thông qua thuế khoản chi tiêu công nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế - Xét theo tính chất Tài kế tốn: Tài cơng phải thực việc quản lý, giám sát khoản thu, chi Nhà nước; phải thực chương trình, mục tiêu cụ thể; kế hoạch hố thu, chi phải có hệ thống tài khoản đáp ứng cho yêu cầu quản lý Tài cơng cơng cụ quan trọng cung cấp thơng tin cho chủ thể lập pháp quản lý - Xét theo tính chất hành tổ chức: Tài cơng trì hoạt động quan quản lý Nhà nước đơn vị cung ứng dịch vụ công cộng (Ở Việt Nam chủt yếu đơn vị nghiệp cơng lập) - Xét theo biểu bên ngồi củaTài cơng: hoạt động thu, chi Nhà nước, chủ thể công quyền thể hình thức tiền tệ gắn với quỹ tiền tệ Trong kinh tế quốc dân tồn loại quỹ tiền tệ khác nhau, quỹ hình thành sử dụng nhằm đáp ứng yêu cầu hoạt động chủ thể lĩnh vực kinh tế xã hội Các quỹ tiền tệ Nhà nước, chủ thể công quyền Giữa quỹ tiền tệ nảy sinh mối quan hệ hữu Nhà nước pháp nhân công quyền tham gia vào trình phân phối nguồn lực Tài cơng Trên sở phân tích xem xét quan điểm khác Tài cơng, rút khái niệm Tài cơng sau: Tài cơng hoạt động thu chi tiền Nhà nước, phản ánh hệ thống quan hệ kinh tế hình thức giá trị trình hình thành sử dụng quỹ tiền tệ Nhà nước nhằm phục vụ việc thực chức vốn có khơng nhằm mục tiêu thu lợi nhuận Nhà nước xã Từ khái niệm cho thấy rằng: - Tài công gắn liền với hoạt động thu chi tiền Nhà nước - Chủ thể thực phân phối nguồn lực Tài quốc gia - Tài cơng phản ánh hệ thống quan hệ kinh tế hình thức giá trị - Tài cơng phản trình hình thành sử dụng quỹ tiền tệ Nhà nước (Quỹ ngân sách Nhà nước quỹ Tài ngồi ngân sách Nhà nước thuộc sở hữu Nhà nước) - Tài cơng cung cấp hàng hố cơng, dịch vụ cơng phục vụ cho lợi ích cộng đồng xã hội khơng mục đích lợi nhuận - Tài cơng cơng cụ quan trọng cung cấp thông tin cho chủ thể lập pháp quản lý 1.2 Đặc điểm Tài cơng Tài cơng thực trở thành cơng cụ Nhà nước để phục vụ thực chức Nhà nước Hoạt động Tài cơng đa dạng, liên quan đến lĩnh vực kinh tế - xã hội tác động đến chủ thể xã hội Chính nét đặc thù nhân tố có ảnh hưởng định tới đặc điểm Tài cơng Có thể khái qt đặc điểm Tài cơng khía cạnh sau đây: Đặc điểm tính chủ thể Tài cơng: Tài cơng thuộc sở hữu Nhà nước, đó, Nhà nước chủ thể định việc sử dụng quỹ công Việc sử dụng quỹ công, đặc biệt ngân sách Nhà nước, luôn gắn liền với máy Nhà nước nhằm trì tồn phát huy hiệu lực máy Nhà nước, thực nhiệm vụ kinh tế - xã hội mà Nhà nước đảm nhận Các nhiệm vụ kinh tế - trị - xã hội quốc gia thời kỳ phát triển định quan quyền lực cao Nhà nước Quốc hội, đó, Quốc hội chủ thể định cấu, nội dung, mức độ thu, chi ngân sách Nhà nước tương ứng với nhiệm vụ hoạch định nhằm đảm bảo thực có kết nhiệm vụ Đặc điểm nguồn hình thành thu nhập Tài cơng: Xét nội dung vật chất, Tài cơng bao gồm quỹ cơng Đó lượng định nguồn tài tồn xã hội tập trung vào quỹ cơng hình thành thu nhập Tài cơng, ngân sách Nhà nước quỹ tiền tệ tập trung lớn Việc hình thành thu nhập Tài cơng có đặc điểm chủ yếu là: Thứ nhất, Thu nhập Tài cơng lấy từ nhiều nguồn khác nhau, nước nước; từ nhiều lĩnh vực hoạt động khác nhau, sản xuất, lưu thông phân phối, nét đặc trưng gắn chặt với kết hoạt động kinh tế nước Thứ hai, Thu nhập Tài cơng lấy nhiều hình thức phương pháp khác nhau, có bắt buộc tự nguyện, có hồn trả khơng hồn trả, ngang giá khơng ngang giá nhưng, nét đặc trưng gắn liền với quyền lực trị Nhà nước, thể tính cưỡng chế hệ thống luật lệ Nhà nước quy định mang tính khơng hồn trả chủ yếu Đặc điểm tính hiệu chi tiêu Tài cơng: Chi tiêu Tài cơng (gọi tắt chi tiêu công) việc phân phối sử dụng quỹ công Các quỹ công bao gồm quỹ ngân sách Nhà nước quỹ Tài Nhà nước ngồi ngân sách Nhà nước Chi tiêu công chi tiêu gắn liền trực tiếp với hoạt động sản xuất kinh doanh đơn vị sở, mà chi tiêu gắn liền với việc thực chức Nhà nước, tức gắn liền với việc đáp ứng nhu cầu chung, nhu cầu có tính chất tồn xã hội - tầm vĩ mô Mặc dù hiệu khoản chi tiêu Tài cơng khía cạnh cụ thể đánh giá tiêu định lượng vay nợ, số vấn đề xã hội xét tổng thể, hiệu thường xem xét tầm vĩ mơ Điều có nghĩa là, hiệu việc sử dụng quỹ công phải xem xét dựa sở đánh giá mức độ hoàn thành mục tiêu kinh tế - xã hội đặt mà khoản chi tiêu công phải đảm nhận Thông thường việc đánh giá hiệu chi tiêu công dựa vào hai tiêu thức bản: kết đạt chi phí bỏ Kết hiểu bao gồm: kết kinh tế kết xã hội, kết trực tiếp kết gián tiếp Đặc điểm phạm vi hoạt động Tài cơng: Gắn liền với máy Nhà nước, phục vụ cho việc thực chức Nhà nước vai trị quản lý vĩ mơ Nhà nước toàn kinh tế, phạm vi ảnh hưởng Tài cơng rộng rãi Tài cơng tác động tới hoạt động khác lĩnh vực kinh tế - xã hội Thơng qua q trình phân phố nguồn tài chính, Tài cơng có khả động viên, tập trung phần nguồn tài quốc gia vào quỹ công từ lĩnh vực hoạt động từ chủ thể kinh tế xã hội; đồng thời, việc sử dụng quỹ cơng, Tài cơng có khả tác động tới lĩnh vực hoạt động kinh tế - xã hội, đạt tới mục tiêu định 1.3 Chức Tài cơng Tài vốn có hai chức phân phối giám đốc Là phận tài nói chung Tài cơng có chức khách quan Tuy nhiên, tính đặc thù ln gắn liền với Nhà nước phát huy vai trò Nhà nước quản lý vĩ mơ kinh tế, Tài cơng lại biểu lộ khả khách quan phát huy tác dụng xã hội khía cạnh cụ thể phù hợp với tính đặc thù Đó ba chức năng: Phân bổ nguồn lực, tái phân phối thu nhập, điều chỉnh kiểm soát Chức phân bổ nguồn lực Chức phân bổ nguồn lực Tài cơng khả khách quan Tài cơng mà nhờ vào nguồn tài lực thuộc quyền chi phối chủ thể công tổ chức, xếp, phân phối cách có tính toán, cân nhắc theo tỷ lệ hợp lý nhằm nâng cao tín hiệu kinh tế - xã hội việc sử dụng nguồn tài lực đảm bảo cho kinh tế phát triển vững ổn định theo tỷ lệ cân đối định chiến lược kế hoạch phát triển kinh tế xã hội Vận dụng chức phân bổ nguồn lực Tài cơng vào đời sống thực tiễn, người tổ chức trình động viên nguồn lực tài thuộc quyền chi phối chủ thể công để tạo lập quỹ công tổ chức trình phân phối, sử dụng quỹ tiền tệ cho mục đích định Trong đó: - Các chủ thể công chủ thể phân bổ với tư cách người có quyền lực trị, người có quyền sở hữu, người có quyền sử dụng 10 toán duyệt; lập toán thu, chi ngân sách thuộc phạm vi quản lý gửi quan Tài cấp - Báo cáo tốn đơn vị dự tốn khơng để xảy tình trạng tốn chi lớn thu - Cơ quan Kiểm toán Nhà nước thực kiểm tốn, xác định tính đắn, hợp pháp báo cáo toán ngân sách Nhà nước cấp, quan, đơn vị có liên quan theo qui định pháp luật 84 Chương 4: QUẢN LÝ CÂN ĐỐI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ CÂN ĐỐI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1 Khái niệm cân đối ngân sách Nhà nước Trong tiếng Việt "cân đối" danh từ, động từ, tính từ Với tư cách danh từ, cân đối ngân sách Nhà nước mối quan hệ cân tổng thu tổng chi ngân sách Nhà nước Với tư cách động từ, cân đối ngân sách Nhà nước có nghĩa làm cho tổng thu tổng chi ngân sách Nhà nước cân Với tư cách tính từ, ngân sách Nhà nước cân đối có nghĩa tổng thu tổng chi có tương quan cân Cân đối ngân sách Nhà nước nhằm mục đích đảm bảo tài cho Nhà nước thực tốt chức năng, nhiệm vụ mình, đơn giản để tổng thu tổng chi Cân đối ngân sách Nhà nước phải đảm bảo không cho tổng thu cân với tổng chi, mà phải đảm bảo cho cấu thu, chi hợp lý; mối quan hệ lượng thu chi ngân sách Nhà nước thực trạng kinh tế; mối quan hệ hợp lý ngân sách Trung ương ngân sách địa phương v.v… Trong thực tiễn, cân đối ngân sách Nhà nước trạng thái vận động, không ngừng phát sinh mâu thuẫn thu chi, phận cấu thành ngân sách Nhà nước v.v… 1.2 Một số học thuyết cân đối ngân sách Nhà nước Lý thuyết cổ điển thăng ngân sách Nguyên tổng thống Pháp G.Doumergue, diễn văn đọc năm 1934 tóm tắt lý thuyết cổ điển sau: "Như bà nội trợ, chợ, khơng tiêu q số tiền có túi Quốc gia tình hình y hệt, khơng tiêu số tiền thu được" Nói cách khác, năm ngân sách, tổng số thu phải ngang tổng số chi Có hai lý do: Trước hết, tổng số chi khơng tổng số thu Nếu chi vượt số thu, Nhà nước phải tìm tiền để thoả mãn nhu cầu chi tiêu Nhưng khoản thu không đủ bù đắp khoản chi, nên phải vay nợ ngắn hạn Điều 85 xảy ngân sách năm năm sau có nguồn thu để bù đắp thâm hụt hoàn trả tiền vay hay không phụ thuộc nhiều vào thực trạng kinh tế Trong trường hợp ngân sách bị chi ngân lớn kéo dài, thường Nhà nước phải phá giá đơn vị tiền tệ Sử dụng giải pháp này, Nhà nước "chiếm" số lãi phá giá tiền mang lại trang trải hết hay phần số nợ Nhưng, phá giá lớn đơn vị tiền tệ gây mức lạm phát nguy hại cho kinh tế Thứ hai, tổng số thu ngân sách không lớn tổng số chi ngân sách Khi số thu lớn số chi gây hại cho đất nước hai phương diện: Kinh tế tài Về phương diện kinh tế, số thu lớn số chi giả sử không mang chi tiêu, tức để dành Số tiền không sinh lời, kinh tế phần lợi tức, số sản phẩm tạo không bán được, số doanh nghiệp thu hẹp ngừng hoạt động, kinh tế bị đình trệ Về phương diện trị, số thu lớn số chi, xu hướng số thu trội bị chi tiêu hết, mà nhiều cịn vượt q Hơn nữa, cịn dẫn đến tâm lý quản lý ngân sách Nhà nước cách dễ dãi, gây lãng phí bất bình xã hội Nhà nước Nội dung thăng ngân sách thể khía cạnh sau đây: Thứ nhất, tổng số khoản thu vào ngang với tổng số khoản chi Thứ hai, ngân sách thăng không dùng đến công trái, trừ phải xuất tiền để thực nhiệm vụ to lớn đất nước Tất khoản chi tiêu thường xuyên Nhà nước phải thuế tài trợ Lý thuyết cổ điển cho khơng đáng Nhà nước đứng lên vay để chi tiêu thường xuyên Vay ngắn hạn đáng ngân sách Nhà nước cần tiền mặt thời gian ngắn hồn trả cách chắn Cơng trái có ý nghĩa phương diện kinh tế đem dùng để tài trợ cho sản xuất, chế tạo sản phẩm Vậy, Nhà nước cóthể vay tiền dài 86 hạn để đầu tư Trong hoàn cảnh chiến tranh, Nhà nước vay nợ để chi tiêu cho quốc phịng, vấn đề sống cịn nước Lý thuyết ngân sách chu kỳ Từ đầu kỷ 19 tới nay, thông thường kinh tế thị trường trải qua chuỗi chu kỳ, chu kỳ gồm có thời kỳ thịnh vượng thời kỳ suy thoái Ở kỷ 19, ngân sách Nhà nước chiếm tỷ trọng nhỏ so với tổng sản phẩm nước Vì vậy, mối quan hệ ngân sách Nhà nước chu kỳ kinh tế chưa chặt chẽ Lý thuyết thăng ngân sách tỏ thích ứng với thời kỳ Sang đầu kỷ 20, quan hệ ngân sách Nhà nước chu kỳ kinh tế chặt chẽ Trong thời kỳ chu kỳ kinh tế, thu, chi ngân sách khác nhau, dẫn đến việc thực thi ngân sách thăng triệt để ngược với đòi hỏi chu kỳ kinh tế Từ nảy lý thuyết: Sự thăng ngân sách khơng trì khn khổ năm, mà trì khuôn khổ chu kỳ kinh tế Thực lý thuyết này, nhà kinh tế đưa phương pháp sau đây: Thứ nhất, Tạo lập quỹ dự trữ giai đoạn thịnh vượng, nhằm đề phòng năm thiếu hụt thời kỳ suy thoái, phải tránh điều: Không để tiền nằm yên không vận động, phủ sử dụng số tiền quỹ để trả dần cho chủ nợ mình, nên tránh nhiều lúc cho dân chúng (gây biến động giá cả) Thứ hai, Trong giai đoạn kinh tế suy thối khơng tìm cách thăng ngân sách mà trái lại, cố ý tạo tình trạng thăng bằng, nghĩa chi tiêu nhiều Tình trạng khơi mào, châm ngịi cho phục hồi kinh tế Khi kinh tế thịnh vượng, không thăng ngân sách năm cũ đền bù khoản thu trội ngân sách năm thịnh vượng Chỉ từ ngày Nhà nước can thiệp mạnh vào kinh tế, từ sau Chiến tranh giới thứ II, chu kỳ kinh tế tính đặn, lý thuyết ngân sách chu kỳ khơng cịn mang tính thời 87 Lý thuyết ngân sách cố ý thiếu hụt Trong đời sống nước, kinh tế định tài chính, cịn tài có tác động mạnh mẽ trở lại kinh tế Lý thuyết cổ điển ra, muốn thăng ngân sách giai đoạn suy thối giảm chi tăng thu Hai phương pháp khắc phục ảnh hưởng vào kinh tế hai "máy hãm", khiến cho kinh tế trì trệ lại trì trệ Để tránh ảnh hưởng kìm hãm đó, người ta hy sinh thăng ngân sách, chi tiêu nhiều để gây khơi mào cho phục hồi kinh tế Giáo sư Barrere mô tả lý thuyết này: Đem đối lập với thăng kinh tế bất thăng tài ngược hướng Có thể nói, tác động xấu nguy hại sách nạn lạm phát Bởi muốn có tiền để tài trợ cho chương trình giai đoạn kinh tế suy thối, Nhà nước in thêm giấy bạc Mặc dù thực thi lý thuyết gây hiểm hoạ cho kinh tế, thúc đẩy hoạt động kinh tế đình trệ làm nhẹ gánh nặng ngân sách Việc mở mang hoạt động kinh tế tạo thêm nhiều việc làm, ngân sách bớt khoản chi chuyển nhượng Hơn nữa, kinh tế phát triển, đánh thuế luỹ tiến thu hút phần lớn khoảng lợi tức cao Ngân sách bơm tiền ra, có ảnh hưởng kinh tế động phụ Khi kinh tế phục hồi trở lại Chính phủ phải tự vận hành động phụ nghỉ hoạt động Lý thuyết nhiều nước thực nghiệm Anh, Đức, Pháp… mang lại kết đáng khích lệ Nhưng, khơng phải lúc thi hành sách ngân sách cố ý thiếu hụt Khi thực sách này, phải nắm giới hạn Thuyết ngân sách cố ý thiếu hụt thay vĩnh viễn thuyết ngân sách thăng bằng; mẫu mực cần hướng tới ngân sách thăng Lý thuyết ngân sách cố ý thiếu hụt ngoại lệ quan trọng lý thuyết ngân sách thăng Sự thiếu hụt phải có giới hạn nó, khơng vĩnh viễn phải theo dõi chặt chẽ Sự cố ý thiếu hụt có tác dụng 88 thúc đẩy kinh tế khỏi tình trạng đình trệ Song, kinh tế bắt đầu chuyển động Nhà nước phải giảm dần chi phí đầu tư, tăng thu để làm cho ngân sách trở lại thăng Theo Keynes tình trạng thất nghiệp dấu hiệu cho biết lúc nên thi hành chấm dứt sách ngân sách cố ý thiếu hụt Theo kinh nghiệm nước Anh số nước khác, tỷ lệ thất nghiệp lớn 3%, Nhà nước thực thi sách cố ý thiếu hụt Khi tỷ lệ thất nghiệp thấp 3% Nhà nước phải cố gắng gây lại mức thăng ngân sách Khi kinh tế có mức thất nghiệp thấp gia tăng chi tiêu không hiệu lãng phí 1.3.Bội chi ngân sách Nhà nước 13.1 Khái niệm bội chi ngân sách Nhà nước Bội chi ngân sách Nhà nước năm số chênh lệch chi lớn thu năm Để tính bội chi ngân sách Nhà nước, xét phương diện lý luận phải loại trừ khoản thu sau: - Số thu khoản vay nợ, khoản vay phải có trách nhiệm hồn trả - Viện trợ khơng hồn lại hàng năm từ phủ tổ chức quốc tế có tác dụng làm giảm bội chi ngân sách Nhà nước - Việc thu hồi hàng năm tiền nợ Nhà nước cho vay khơng tính khoản thu ngân sách Nhà nước Vì vậy, cơng thức tính bội chi ngân sách Nhà nước, số chi bao gồm toàn doanh số cho vay Nhà nước, mà gồm cho vay ròng Cho vay ròng hàng năm Nhà nước chênh lệch số cho vay số thu hồi nợ năm Đến đưa cách tóm tắt báo cáo ngân sách Nhà nước hàng năm sau: Ngân sách Nhà nước hàng năm 89 Thu Chi A Thu thường xuyên (thuế, phí, lệ phí) D Chi thường xuyên B Thu vốn (bán tài sản Nhà nước) C Bù đắp bội chi E Chi đầu tư Viện trợ F Cho vay (= cho vay Lấy từ nguồn dự trữ - thu nợ gốc) Vay (= vay - trả nợ gốc) A+B+C=D+E+F Dựa phân tích nói trên, đưa cơng thức tính bội chi ngân sách Nhà nước theo thông lệ quốc tế năm sau: Bội chi Ngân sách = tổng chi - tổng thu = (D + E + F) - (A + B) = C (1) Nhà nước Công thức (1) cho thấy tranh tổng quát tình hình ngân sách Nhà nước Kết dùng để phân tích tác động bơi chi ngân sách Nhà nước đến tình hình tiền tệ, cầu nước cán cân tốn Tuy vậy, cách tính cơng thức (1) cịn có hạn chế Những mức bội chi kết công thức (1) gây tác động hồn tồn khác nhau, chúng cịn phụ thuộc nhiều vào cấu thu, chi; nguồn bù đắp bội chi Đi liền với mức bội chi tuyệt đối, cần xác định tiêu tỷ lệ phần trăm bội chi so với GDP Đây số tổng hợp tình hình ngân sách Nhà nước số sử dụng rộng rãi để phản ánh tình hình ngân sách Nhà nước quốc gia Có nhiều cách tính khác để đo lường (gần đúng) tượng bội chi ngân sách Nhà nước Nhưng dù cách tính nào, phải xem xét kết hợp với cấu thu, chi ngân sách Nhà nước Có thấy tác động bội chi ngân sách Nhà nước kinh tế xã hội 13.2 Nguyên nhân bội chi ngân sách Nhà nước nguồn bù đắp Có hai nhóm nguyên nhân gây bội chi ngân sách Nhà nước Nhóm nguyên nhân khách quan: 90 Tác động chu kỳ kinh doanh nguyên nhân số nguyên nhân khách quan gây bội chi ngân sách Nhà nước Khủng hoảng làm cho thu nhập Nhà nước co lại, nhu cầu chi lại tăng lên (để giải khó khăn kinh tế xã hội) Điêu làm cho mức bội chi ngân sách Nhà nước tăng lên Ở giai đoạn kinh tế thịnh vượng, thu Nhà nước tăng lên, chi tăng tương ứng Điều làm giảm mức bội chi ngân sách Nhà nước Nhưng nguyên nhân khách quan khác kể thiên tai, địch hoạ v.v… Nếu gây tác hại lớn cho kinh tế chúng nguyên nhân làm giảm thu, tăng chi dẫn tới bội chi ngân sách Nhà nước Nhóm ngun nhân chủ quan: Tác động sách cấu thu chi Nhà nước nguyên nhân số nguyên nhân chủ quan gây bội chi ngân sách Nhà nước Khi Nhà nước thực sách đẩy mạnh đầu tư, kích thích tiêu dùng làm tăng mức bội chi ngân sách Nhà nước Ngược lại, thực sách giảm đầu tư tiêu dùng Nhà nước mức bội chi ngân sách Nhà nước giảm bớt Những nguyên nhân chủ quan khác sai lầm sách, cơng tác quản lý kinh tế - tài v.v… làm cho kinh tế trì trệ dẫn tới bội chi ngân sách Nhà nước Trong điều kiện bình thường (khơng có chiến tranh, khơng có thiên tai lớn…), tổng hợp bội chi chu kỳ bội chi cấu bội chi ngân sách Nhà nước Bội chi ngân sách Nhà nước tác động đến kinh tế vĩ mô phụ thuộc nhiều vào cách bù đắp bội chi Mỗi cách bù đắp làm ảnh hưởng đến cân đối kinh tế vĩ mô Nếu Nhà nước phát hành thêm nhiều tiền để bù đắp bội thu ngân sách Nhà nước kéo theo lạm phát Nếu vay nước nhiều kéo theo vấn đề phụ thuộc nước 91 Nếu giảm dự trữ ngoại hối nhiều, làm cạn dự trữ quốc gia dẫn đến khủng hoảng tỷ giá Nếu vay nhiều nước làm tăng lãi suất, vòng nợ- trả lãi - bội chi làm tăng mạnh khoản nợ cơng chúng Vay nợ (trong nước, ngồi nước) xem giải pháp bù đắp bội chi ngân sách Nhà nước cách hữu hiệu Kinh nghiệm chục năm cải cách Trung Quốc cho hay tỷ lệ nợ nước nước nên mức 1,4: Tuy vậy, mức độ nợ phải nằm giới hạn hợp lý TỔ CHỨC CÂN ĐỐI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Quá trình thu chi ngân sách Nhà nước trạng thái biến đổi khơng ngừng chuyển hố cân đối - khơng cân đối, khơng cân đối - cân đối… Trong sách ngân sách, hướng tới ngân sách Nhà nước "cân thu, chi" (thu không bao gồm khoản vay nợ) 2.1 Nguyên tắc thực cân đối ngân sách Nhà nước nước ta Theo Luật ngân sách Nhà nước 2002(1) thì: Ngân sách Nhà nước cân đối theo nguyên tắc tổng số thu từ thuế, phí lệ phí phải lớn tổng số chi thường xun góp phần tích luỹ ngày cao vào chi đầu tư phát triển; trường hợp bội chi, số bội chi phải nhỏ số chi đầu tư phát triển, tiến tới cân thu, chi ngân sách Bội chi ngân sách Nhà nước bù đắp nguồn vay nước nước Vay bù đắp bội chi ngân sách Nhà nước phải bảo đảm nguyên tắc không sử dụng cho tiêu dùng, sử dụng cho mục đích phát triển bảo đảm bố trí ngân sách để chủ động trả hết nợ đến hạn Về nguyên tắc, ngân sách địa phương cân tổng số chi không vượt tổng số thu; trường hợp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có nhu cầu đầu tư xây dựng cơng trình kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi ngân sách cấp tỉnh bảo đảm, thuộc danh mục đầu tư kế hoạch năm Hội đồng nhân dân cấp tỉnh định, vượt khả cân đối ngân sách cấp tỉnh năm dự tốn, phép huy động vốn nước phải cân đối Xem điều 8, Luật NSNN năm 2002 92 ngân sách cấp tỉnh hàng năm để chủ động trả hết nợ đến hạn Mức dư nợ từ nguồn vốn huy động không vượt 30% vốn đầu tư xây dựng nước hàng năm ngân sách cấp tỉnh 2.2 Biện pháp quản lý tài để cân đối ngân sách Nhà nước Trong khâu lập dự toán ngân sách Nhà nước Ngay từ khâu lập dự toán, thu ngân sách Nhà nước phải xác định sở tăng trưởng kinh tế, chi ngân sách Nhà nước phải đảm bảo mục tiêu phát triển kinh tế xã hội, quản lý Nhà nước, đảm bảo quốc phịng, an ninh Dự tốn ngân sách đơn vị dự toán, cấp quyền, ngành xây dựng theo chế độ, tiêu chuẩn, định mức lập chi tiết theo mục lục ngân sách Nhà nước Dự toán ngân sách cấp tổng hợp theo loại thu, lĩnh vực chi theo cấu chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển, chi trả nợ Dự toán ngân sách Bộ, quan Trung ương, cấp quyền địa phương, quan quản lý Nhà nước địa phương tổng hợp theo ngành kinh tế, địa bàn lãnh thổ Dự toán ngân sách cấp đảm bảo cân đối theo nguyên tắc luật ngân sách Nhà nước quy định Để cân đối ngân sách Nhà nước, trường hợp định, phải có điều chỉnh dự tốn ngân sách Nhà nước năm Trường hợp có biến động lớn ngân sách so với dự toán phân bổ cần phải điều chỉnh tổng thể, Chính phủ lập dự án điều chỉnh ngân sách Nhà nước trình Quốc hội, Uỷ ban nhân dân lập dự tốn điều chỉnh ngân sách địa phương trình Hội đồng nhân dân theo quy trình lập, định sử dụng quy định luật ngân sách Nhà nước 2002 Trường hợp có u cầu cấp bách quốc phịng, an ninh lý khách quan cần phải điều chỉnh nhiệm vụ thu, chi số quan, đơn vị, địa phương, song không làm biến động lớn đến tổng thể cấu ngân sách, Chính phủ trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội định điều chỉnh dự toán ngân hàng Nhà nước báo cáo Quốc hội, Uỷ ban nhân dân định điều chỉnh dự toán ngân sách địa phương 93 Để chủ động cân đối ngân sách Nhà nước, dự toán chi ngân sách Trung ương ngân sách cấp quyền địa phương bố trí khoản dự phịng từ 2% đến 5% tổng số chi nhằm đáp ứng nhu cầu chi phát sinh đột xuất năm ngân sách Dự phòng ngân sách sử dụng để khắc phục hậu thiên tai, địch hoạ trường hợp phát sinh nhu cầu chi cấp thiết chưa bố trí đủ dự tốn ngân sách giao Chính phủ định sử dụng dự phòng ngân sách trung ương, định kỳ báo cáo Uỷ ban thường vụ Quốc hội, báo cáo Quốc hội kỳ họp gần Uỷ ban nhân dân định sử dụng dự phòng ngân sách địa phương, định kỳ báo cáo Thường trực Hội đồng nhân dân, báo cáo Hội đồng nhân dân kỳ họp gần Đối với cấp xã, Uỷ ban nhân dân định sử dụng dự phòng ngân sách xã, định kỳ báo cáo Chủ tịch, Phó chủ tịch Hội đồng nhân dân, báo cáo Hội đồng nhân dân kỳ họp gần Việc sử dụng dự phòng ngân sách phải tuân thủ điều kiện chi ngân sách Nhà nước, quy trình cấp phát quy định theo luật ngân sách Nhà nước văn hướng dẫn thực luật Trong khâu chấp hành ngân sách Nhà nước Để khắc phục tính thời vụ ngân sách Nhà nước, đảm bảo nhu cầu chi nguồn thu chưa tập trung kịp thời, Chính phủ, UBND tỉnh lập quỹ dự trữ tài từ nguồn: tăng thu, kết dư ngân sách, bố trí dự tốn chi ngân sách hàng năm nguồn tài khác theo quy định pháp luật Quỹ dự trữ tài sử dụng để đáp ứng nhu cầu chi nguồn thu chưa tập trung kịp phải hoàn trả năm ngân sách; trường hợp sử dụng hết dự phịng ngân sách sử dụng quỹ dự trữ tài để chi theo quy định Chính phủ tối đa không 30% số dư quỹ Trường hợp nguồn thu khoản vay kế hoạch ngân sách Trung ương không tập trung kịp thời theo tiến độ kế hoạch, sau sử dụng quỹ dự trữ tài khơng đáp ứng nhu cầu chi, Bộ tài tạm ứng vốn ngân hàng Nhà nước theo định Thủ tướng Chính phủ phải hồn trả năm, trừ trường hợp đặc biệt Uỷ ban thường vụ Quốc hội định 94 Trong trình tổ chức cân đối ngân sách Nhà nước, cần phải khai thác ngùơn thu cách hợp lý, chống thất nguồn thu ngân sách Nhà nước, kiểm soát chặt chẽ khoản chi, đảm bảo tiết kiệm hiệu quả; tài sản đầu tư, mua sắm nguồn ngân sách Nhà nước tài sản khác Nhà nước phải quản lý theo chế độ quy định Việc ban hành thực văn pháp luật làm tăng chi giảm thu ngân sách năm phải có nguồn tài đảm bảo Trong trình chấp hành ngân sách Nhà nước, có thay đổi thu, chi, Thủ tướng Chính phủ chủ tịch UBND cấp thực sau: Nếu tăng thu tiết kiệm chi so với dự tốn duyệt số tăng thu tiết kiệm chi dùng để giảm bội chi, tăng chi trả nợ để bổ sung quỹ dự trữ tài chính, chi số khoản cần thiết khác, không chi quỹ tiền lương, trừ trường hợp đặc biệt cấp có thẩm quyền cho phép Nếu giảm thu so với dự tốn duyệt phải xếp lại để giảm số khoản chi tương ứng Nếu có nhu cầu so với dự tốn duyệt phải xếp lại để giảm số khoản chi tương ứng Nếu có nhu cầu chi đột xuất ngồi dự tốn khơng thể trì hỗn mà nguồn dự phịng khơng đủ đáp ứng phải xếp lại khoản chi, để có nguồn đáp ứng nhu cầu chi đột xuất Khi thực việc tăng, giảm thu, chi, Thủ tướng Chính phủ (đối với ngân hàng TƯ), chủ tịch UBND (đối với ngân sách địa phương) phải báo cáo Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Quốc hội Hội đồng nhân dân cấp vào kỳ họp gần Phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước phải bảo đảm nguyên tắc theo luật định Phân cấp đắn vừa bảo đảm trì tính thống Nhà nước, vai trị chủ đạo Trung ương, vừa tăng cường tính chủ động trách nhiệm cấp quyền địa phương, bộ, ngành, đơn vị sử dụng 95 ngân sách Nhà nước Đó yếu tố quan trọng để thực cân đối ngân sách Nhà nước cách tích cực Khi nhận số phân bổ ngân sách, Bộ, quan Trung ương, tỉnh cần làm tốt công tác giao nhiệm vụ cho đơn vị trực thuộc cấp Về thu ngân sách Nhà nước: Căn mức thu Thủ tướng phủ giao, bộ, quan Trung ương, tỉnh tổng cục Hải quan cần khẩn trương làm tốt cơng tác giao dự tốn thu cho đơn vị trực thuộc cấp Mức giao tối thiểu phải mức Thủ tướng phủ giao Về chi ngân sách Nhà nước Chính phủ giao dự tốn chi ngân sách Trung ương cho bộ, quan Trung ương tối đa mức dự toán theo phương án phân bổ Quốc hội thông qua Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố thuộc Trung ương giao dự toán chi cho dơn vị trực thuộc tối đa 100% dự toán chi thường xuyên cho ngân sách cấp mức 100% theo phương án phân bổ dự toán chi ngân sách địa phương, uỷ ban nhân dân huyện giao cho đơn vị trực thuộc tối đa 100% theo phương án phân bổ dự toán chi ngân sách Hội đồng nhân dân định Những khoản chi dự tốn có nguồn thu bảo đảm phải cấp phát đủ, kịp thời theo tiến độ, cấp, ngành, quan tài khơng gây trì trệ, dồn chi vào cuối quý, cuối năm Trong khâu toán ngân sách Nhà nước Trong thời gian chỉnh lý toán: Hạch toán tiếp khoản thu, chi ngân sách Nhà nước phát sinh từ 31/12 trở trước chứng từ cịn đường; hạch tốn tiếp khoản chi ngân sách Nhà nước thuộc nhiệm vụ chi năm trước cấp có thẩm quyền định cho chi tiếp vào niên độ ngân sách Nhà nước năm trước; đối chiếu điều chỉnh sai sót q trình hạch tốn kế tốn Trong khâu toán phải đánh giá hoạt động ngân sách Nhà nước năm qua, có vấn đề tổ chức cân đối ngân sách Nhà nước…, nhằm rút kinh nghiệm tốt áp dụng cho năm 96 Thật ra, tổ chức cân đối ngân sách Nhà nước nội dung quan trọng q trình lập, chấp hành tốn ngân sách Nhà nước Tất giải pháp kinh tế, tài chính, tổ chức v.v… để thực tốt việc lập, chấp hành toán ngân sách Nhà nước giải pháp để tổ chức cân đối ngân sách Nhà nước Ngược lại, làm tốt việc tổ chức tốt cân đối ngân sách Nhà nước, góp phần thực tốt việc quản lý ngân sách Nhà nước 97 98 ... quỹ Tài Nhà nước ngân sách Nhà nước 2.2.1 Quản lý ngân sách Nhà nước Quản lý ngân sách Nhà nước bao gồm ba nội dung là: Quản lý thu ngân sách Nhà nước Quản lý thu ngân sách Nhà nước thực hình thức:... ngân sách Nhà nước 1.2.2 Phân loại chi ngân sách nhà nước 1.2.3 Mục lục ngân sách nhà nước QUẢN LÝ CHU TRÌNH NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 2.1 Nguyên tắc quản lý ngân sách Nhà nước 2.2 Phân cấp quản lý ngân. .. Tài 1.4.2 Căn theo nội dung quản lý Theo nội dung quản lý chia Tài công thành phận: - Ngân sách Nhà nước; - Tín dụng Nhà nước; - Các Quỹ Tài Nhà nước ngân sách nhà nước - Ngân sách Nhà nước Ngân