Đang tải... (xem toàn văn)
Tài nguyên nước đóng một vai trò đặc biệt quan trọng, là thành phần thiết yếu của sự sống và môi trường, quyết định sự tồn tại và phát triển bền vững
MỤC LỤC Tóm tắt trang Chương I - Giới thiệu nhiệm vụ nghiên cứu .3 Hoàn cảnh nghiên cứu Phạm vi nghiên cứu 3 Mục đích nghiên cứu 4 Phương pháp nghiên cứu Tiêu chí đánh giá Chương II - Tổng quan quản lý tổng hợp tài nguyên nước Quản lý tổng hợp tài nguyên nước Các nghiên cứu quản lý tổng hợp tài nguyên nước 11 Việt Nam tiệm cận với quản lý tổng hợp tài nguyên nước .12 Tổng quan tài nguyên nước Việt Nam .14 Chương III - Đánh giá chủ trương, sách pháp luật 23 Các chủ trương, sách định hướng chung 23 Các văn pháp luật 30 Chương IV - Đánh giá thể chế tổ chức hoạt động .43 43 Cơ cấu tổ chức 43 Thể chế tài .50 Cơ chế phối hợp liên ngành 51 Thể chế tra 51 Xây dựng thông tin, liệu tài nguyên nước 52 Chương V - Đề xuất kiến nghị giải pháp 53 Đối với hệ thống sách 53 Thể chế tổ chức hoạt động 53 Đề xuất lộ trình thực 57 Kết luận 59 Tài liệu tham khảo 60 Danh sách chuyên gia cung cấp thông tin .62 Danh sách chuyên gia gửi câu hỏi nhận trả lời 65 Phụ lục 69 TĨM TẮT Đánh giá liên ngành sách quản lý tổng hợp tài nguyên nước nội dung dự án quốc gia bảo tồn sử dụng hữu ích vùng đất ngập nước (ĐNN) Cho đến nay, hệ thống luật, nghị định hướng dẫn Chính phủ, định Chính phủ, định Bộ chuyên ngành, thông tư liên Bộ liên quan đến tài nguyên nước tương đối nhiều, nhiên chưa có liên kết cách “tổng hợp” Nhiệm vụ phạm vi nghiên cứu lấy ý kiến chuyên gia thuộc lĩnh vực quản lý, khai thác, sử dụng tài nguyên nước ngành kinh tế - xã hội giới hạn nguồn tài nguyên nước lục địa (bao gồm nước mặt, nước đất) nước biển ven bờ Tiêu chí đánh giá liên ngành sách, thể chế, cấu tổ chức tính hệ thống, tính thực tiến (hay tính khả thi) tính hiệu Chương trình bày khái niệm quản lý tổng hợp tài nguyên nước (8 khái niệm), giới thiệu số nghiên cứu quản lý tổng hợp tài nguyên nước giới tiệm cận Việt Nam, tóm lược trạng tài nguyên nước nước biển ven bờ toàn quốc Một đặc điểm bật nguồn tài nguyên nước Việt Nam phong phú phân bố không theo không gian (giữa vùng) thời gian (giữa mùa), hai phần ba tổng lưu lượng nước sơng bắt nguồn từ ngồi lãnh thổ Chương đánh giá chủ trương, sách pháp luật thông qua chiến lược, đường lối Đảng Nhà nước ta phát triển kinh tế xã hội bền vững Các chủ trương sách tóm lược vấn đề cụ thể hóa văn pháp luật mà Luật Tài nguyên nước sở pháp lý cho văn khác Tác động tích cực văn là: có tính hệ thống cao, hệ thống văn hoàn chỉnh mang tính kế thừa nâng cao, văn có nhằm tạo hành lang pháp lý cho hoạt động liên quan đến tài nguyên nước; tính thực tiễn: tạo phối hợp liên ngành, thống vào hoạt động thực tế; hiệu văn thể xây dựng cấu tổ chức, kết phát triển kinh tế Các tồn hệ thống sách thơng qua văn pháp luật tóm tắt vấn đề: chồng chéo, song hành, chưa đầy đủ, liên quan quản lý tài nguyên nước ĐNN, thiếu cập nhật Chương trình bày đánh giá thể chế, tổ chức hoạt động quản lý tổng hợp tài nguyên nước Việt Nam Ngoài quan quản lý nhà nước Tài nguyên nước Cục Tài nguyên nước (cấp trung ương), Phòng Tài nguyên nước (cấp tỉnh), cấu tổ chức quản lý nước theo lưu vực thành lập thí điểm cho ba lưu vực vào hoạt động từ ba năm Các ưu việt cấu tổ chức đem lại nhiều giá trị tích cực như: quản lý cấp nước, chất lượng nước, kiểm soát lũ lụt, kiểm sốt bồi lắng, giao thơng thủy, phát triển thủy điện – thủy lợi…Lưu vực sông Đồng Nai – Sài Gịn, Nhuệ - Đáy đưa phân tích Tồn cấu tổ chức thiếu quán chuyển giao trách nhiệm Bộ Nông nghiệp Phát triển nông thôn (NN&PTNT) Bộ Tài nguyên Môi trường (TN&MT) quản lý nước lưu vực sơng; thể chế tài cho ngành nước chưa xem xét nghiêm túc Báo cáo đề xuất số kiến nghị giải pháp để tháo gỡ tồn theo lộ trình định CHƯƠNG I GIỚI THIỆU NHIỆM VỤ NGHIÊN CỨU Hoàn cảnh nghiên cứu Tài nguyên nước đóng vai trị đặc biệt quan trọng, thành phần thiết yếu sống môi trường, định tồn phát triển bền vững Trên trái đất có ba phần tư nước, song lượng nước phục vụ nhu cầu thiết yếu người hạn chế Vậy mà, tình trạng sử dụng nước giới lãng phí nhiều hành động gây tổn hại cho nguồn nước Một nguyên nhân việc quản lý nguồn tài nguyên tái tạo yếu phân tán, chưa quản lý quan hệ tổng thể chưa coi loại hàng hóa đặc biệt Tuy đánh giá quốc gia tương đối giàu tài nguyên nước, Việt Nam nhiều quốc gia giới phải đối mặt “cuộc chiến” phát triển kinh tế xã hội ngày có nhiều liên quan đến nguồn nước Đó là: phân phối khơng năm (lượng nước mùa khô chiếm 20%); không theo vị trí địa lý (vùng Tun Quang, Móng Cái tới 80 l/s vùng Hàm Tân 10 l/s); chất lượng nước vùng khác (đồng sông Cửu Long nước chua, phèn, mặn…) Thiếu nước, suy thoái chất lượng nước tác động đến lương thực vấn đề cần có quan tâm hành động cụ thể Mục tiêu việc Quản lý tổng hợp tài nguyên nước (QLTHTNN) trình hỗ trợ quốc gia nỗ lực giải vấn đề nước với phương pháp có hiệu đồng vốn vững bền Đặc biệt, Việt Nam quốc gia có vùng ĐNN đáng kể bao gồm vùng ĐNN thuộc hệ thống sông Mê Kông, sông Hồng, đầm lầy, hồ, vùng ĐNN ven biển, bãi triều Các vùng ĐNN cung cấp giá trị hàng hóa to lớn thực phẩm cho sống Mặt khác, Việt Nam tham gia vào hội nghị Ramsar năm 1989 phổ biến số tài liệu hợp pháp trì bảo vệ vùng ĐNN Luật Tài nguyên nước thông qua năm 1998 sau nghị định hướng dẫn việc thực luật đưa bước chủ yếu hướng tới quản lý tổng hợp tài nguyên nước Tuy nhiên, sách ĐNN việc quản lý tổng hợp tài nguyên nước yếu, chồng chập, thiếu xếp chức rõ ràng Do cần phải có xem xét đa ngành sách quản lý tổng hợp tài nguyên nước Việt Nam làm sở cho việc sử dụng quản lý cách có hiệu vùng ĐNN Các nghiên cứu góp phần hồn thiện sách, pháp luật thể chế quản lý ĐNN quản lý tổng hợp tài nguyên nước Việt Nam Phạm vi nghiên cứu Vấn đề sách, thể chế QLTHTNN rộng không gian, xuyên suốt thời gian vấn đề phức tạp liên quan đến hầu hết ngành kinh tế - xã hội Các kết đánh giá báo cáo nhằm mục đích xây dựng hồn thiện thể chế, sách quản lý sử dụng tài nguyên ĐNN, nội dung đánh giá trình bày báo cáo giới hạn xem xét vấn đề liên quan đến nước lục địa (nước mặt, nước ngầm) vùng nước biển ven bờ, tức vùng tài ngun nước có nhiều liên quan đến vùng ĐNN Mục đích nghiên cứu - Phân tích, đánh giá mặt mạnh yếu hệ thống sách, luật Việt Nam ĐNN QLTHTNN - Báo cáo xem xét ưu điểm nhược điểm hệ thống thể chế Việt Nam tác động hệ thống sách, luật lệ hành - Đánh giá hiệu việc thực sách, quy tắc, luật lệ hành QLTHTNN Từ tổng hợp này, báo cáo đề xuất giải pháp nhằm hồn thiện hệ thống sách, luật pháp thể chế quản lý ĐNN QLTHTNN Các kết hỗ trợ cho việc sử dụng tạo nguồn thông tin cho ngành, liên ngành, địa phương cách hiệu Phương pháp nghiên cứu - Thành lập nhóm chuyên gia nghiên cứu: bao gồm nhà nghiên cứu chuyên ngành nước, nhà quản lý làm việc Bộ/ngành - Nghiên cứu, sàng lọc, tổng hợp, đánh giá liệu: luật, nghị định, định, thông tư Chính phủ, Bộ, ngành liên quan đến quản lý tài nguyên nước - Hội thảo, lấy ý kiến chuyên gia lĩnh vực chun mơn Tiêu chí đánh giá Để đánh giá thực trạng hệ thống quản lý tài nguyên nước, cần phải đề tiêu chí đánh giá để thấy mặt chưa làm được, khả thi hay khả thi, hiệu lực hệ thống luật pháp, quy định, thể chế sách ban hành năm qua nước ta Một tiêu chí chung cho đánh giá liên ngành phát triển kinh tế - xã hội ổn định bền vững, tức khai thác hiệu tài nguyên nước mà khơng làm tổn hại đến chất lượng, tiềm tài nguyên nước nguồn tài ngun khác có liên quan Các tiêu chí cụ thể đề nghị sau: - Tính hệ thống sách: điểm quan trọng hệ thống quản lý quốc gia - Tính thực tiễn hệ thống sách: biểu thị cho khả áp dụng vào thực tế sống thành viên xã hội, địa phương - Tính hiệu sách quản lý tổng hợp tài nguyên nước: kết hệ thống sách, luật lệ ban hành Trong tiêu chí này, thành cơng hay nội dung cịn bất cập luật lệ ban hành bàn luận Chương II TỔNG QUAN VỀ QUẢN LÝ TỔNG HỢP TÀI NGUYÊN NƯỚC QUẢN LÝ TỔNG HỢP TÀI NGUYÊN NƯỚC (QLTHTNN) nguyên tắc Dublin là: - Nước nguồn tài nguyên có hạn dễ bị tổn thương cần thiết cho sống, phát triển môi trường - Phát triển quản lý nước phải dựa sở tiếp cận với tham gia bên có liên quan, từ người sử dụng đến người lập kế hoạch, người lập sách, cấp độ - Phụ nữ đóng vai trò trung tâm việc cung cấp, quản lý đảm bảo an tồn nước - Nước có giá tri kinh tế nhu cầu cạnh tranh sử dụng phải xem hàng hóa có giá trị kinh tế Định nghĩa QLTHTNN Thực tiễn QLTHTNN tùy thuộc vào tình Ở mức độ vận hành thách thức chuyển nguyên tắc thỏa thuận thành hành động cụ thể Để đáp ứng yêu cầu thường phải dựa vào QLTHTNN với “Quản lý” bao hàm phát triển quản lý Tuy nhiên khái niệm định nghĩa QLTHTNN có nghĩa rộng hơn, rõ ràng Khi tổ chức vùng hay quốc gia phải triển khai thực tiễn QLTHTNN sử dụng khn khổ hợp tác tồn cầu vùng Quản lý sử dụng hiệu nguồn nước hoạt động nằm chiến lược QLTHTNN Khái niệm hiểu theo nhiều cách khác nhau, để thống chung, khái niệm dựa theo định nghĩa tổ chức “Cộng tác nước tồn cầu“ (GWP) sau: “QLTHTNN trình đẩy mạnh phối hợp phát triển quản lý tài nguyên nước, đất đai tài nguyên khác có liên quan, cho tối đa hóa lợi ích kinh tế phúc lợi xã hội cách công mà không phương hại đến tính bền vững hệ sinh thái thiết yếu” Tổng hợp cần thiết chưa đủ Theo từ điển Webster, cần thiết phải tổng hợp lên có liên quan tới tình hình “quan hệ tương hỗ thường xuyên nhóm phụ thuộc lẫn hạng mục hình thành nên tổng thể thống Tổng hợp “ nghệ thuật khoa học” hài hòa tỷ lệ thành phần thể thống Tuy nhiên vấn đề quản lý tài nguyên nước biết tổng hợp, tự khơng thể đảm bảo phát triển chiến lược tối ưu, kế hoạch sơ đồ quản lý tối ưu 1.1 Quan hệ tương hỗ hệ thống tự nhiên nhân tạo Khái niệm QLTHTNN tương phản với “truyền thống”, quản lý tài nguyên nước theo ngành (fragmented) mức tảng có liên quan tới quản lý yêu cầu với cấp nước (quản lý cung-cầu nước) Như tổng hợp xem hệ bản: - Hệ thống tự nhiên với tầm quan trọng có tài nguyên nước chất lượng nó, - Hệ thống nhân tạo (Human System) xác định cách sử dụng tài nguyên, tạo chất thải gây ô nhiễm tài nguyên hệ thống phải tạo dựng ưu tiên phát triển Tổng hợp phải diễn hai hệ hai hệ có tính tới biến động thời gian không gian Về mặt lịch sử, người quản lý nước hướng tới tự xem xét vai trò trung lập quản lý hệ thống tự nhiên để đảm bảo cung cấp thỏa mãn nhu cầu xác định họ Rõ ràng rằng, người tiêu thụ cụ thể “yêu cầu” sản phẩm cung cấp, nước cung cấp với tính chất khác nhau, chẳng hạn chất lượng lưu lượng lại nhỏ giai đoạn yêu cầu cao điểm Giá xác định đơn giá ảnh hưởng đến tiêu thụ nước đầu tư hạ tầng để chuyển tải tiềm thành tiêu thụ hiệu 1.2 Tổng hợp quản lý nguồn nước với quản lý vùng biển ven bờ Quản lý nguồn nước với quản lý vùng biển ven bờ phải thể hóa, phản ảnh tính liên lục nước nước biển ven bờ Hệ nước vật thể quan trọng xác định điều kiện vùng biển ven bờ người quản lý hệ nước phải xem xét yêu cầu vùng biển ven bờ quản lý tài nguyên nước Đây trường hợp đặc biệt vấn đề quan hệ thượng lưu hạ lưu, mà vấn đề ngày ý tất nước Điều có xuất xứ từ tuyên bố Liên Hợp Quốc sở nguồn ô nhiễm từ lục địa, địi hỏi phải xây dựng chương trình hành động toàn cầu (GPA) đánh giá nước quốc tế toàn cầu (GIWA) 1.3 Tổng hợp quản lý đất quản lý nước Cách tiếp cận tổng hợp quản lý đất nước khởi đầu chu trình thủy văn, tuần hồn vận chuyển nước hay thành phần: khơng khí, đất, trồng nguồn nước mặt, nước đất Kết phát triển sử dụng đất lớp phủ trồng trọt (bao gồm lựa chọn trồng) ảnh hưởng tới phân bố vật lý chất lượng nước điều phải xem xét cẩn thận quy hoạch tổng thể quản lý nguồn tài nguyên nước Một vấn đề khác, nước yếu tố mấu chốt xác định đặc điểm sức khỏe tất hệ sinh thái (trên cạn nước) yêu cầu số lượng, chất lượng nước hệ sinh thái cần xem xét tồn khía cạnh tiềm tài nguyên nước Việc tăng cường quản lý lưu vực nói chung lưu vực sơng cần quan tâm phải vấn đề quy hoạch khung logic để QLTHTNN theo hệ thống tự nhiên Lưu vực quản lý cấp lưu vực không quan trọng nghĩa tổng hợp vấn đề sử dụng đất nước, mà thiết quản lý mối quan hệ lượng chất, quyền lợi thượng lưu hạ lưu 1.4 Tổng hợp quản lý nước mặt nước đất Chu trình thủy văn kêu gọi tổng hợp quản lý nước mặt với nước đất Sự suy giảm nước giữ lại bề mặt lưu vực xuất nghịch đảo (xoay chiều) nước mặt nước đất theo cách từ hạ lưu đến toàn lưu vực Phần tỷ lệ lớn dân số giới phụ thuộc vào nước đất để cung cấp nước Việc sử dụng rộng rãi hóa chất nơng nghiệp ô nhiễm từ nguồn không điểm (theo diện) tạo đe dọa lớn chất lượng nước đất người quản lý phải xem xét mối quan hệ nước mặt nước đất Ô nhiễm nước đất khơng đồng tồn lưu vực phải tính tới chi phí giảm thiểu nhiễm nước đất 1.5 Tổng hợp quản lý số lượng chất lượng tài nguyên nước Quản lý tài nguyên nước bao hàm phát triển số lượng nước phù hợp với chất lượng an toàn Như quản lý chất lượng nước hợp phần cần thiết QLTHTNN Sự xuống cấp, suy thoái chất lượng nước làm gỉam tính sử dụng tài nguyên bên liên quan vùng hạ lưu Rõ ràng rằng, tổ chức, thể chế có khả tổng hợp, thể hóa khía cạnh số lượng chất lượng phải đẩy mạnh Hệ thống nhân tạo vận hành sản sinh ô nhiễm, gây nhiều tác động mơi trường-tài ngun nước Do phải phấn đấu để giảm thiểu sản phẩm phế thải 1.6 Tổng hợp quyền lợi liên quan đến thượng lưu hạ lưu Việc tiếp cận tổng hợp quản lý tài nguyên nước hàm ý nhận dạng xung đột quyền lợi bên có liên quan vùng thượng lưu hạ lưu Những “tổn thất” tiêu thụ (nhu cầu) thượng lưu làm giảm lưu lượng nước sông Các thải lượng ô nhiễm xả thượng lưu làm suy thoái chất lượng nước sông.Việc sử dụng đất làm thay đổi vùng thượng lưu làm thay đổi việc bổ cập nước đất lưu lượng theo mùa nước sơng Các giải pháp kiểm sốt lũ vùng thượng lưu đe dọa lũ bên liên quan vùng hạ lưu Những xung đột quyền lợi cần xem xét QLTHTNN với toàn hiểu biết hàng loạt mối quan hệ vật lý-tự nhiên xã hội, quan hệ tồn hệ thống tổ hợp Sự am hiểu tính tổn thương gây hoạt động vùng thượng lưu bên có liên quan vùng hạ lưu cần thiết Nhấn mạnh lại lần nữa, quản lý tham gia vào hai hệ thống tự nhiên nhân tạo 1.7 Tổng hợp hệ thống nhân tạo 1.7.1 Xác định dịng tài ngun nước Khi phải phân tích hoạt động người hay hệ thống dịch vụ, rõ ràng tất vấn đề-khía cạnh tổng hợp phải tham gia với hiểu biết hệ sinh thái tự nhiên, lực, tính dễ bị tổn thương giới hạn Sự tổng hợp dó nhiệm vụ tổng hợp, tổng hợp hoàn toàn chưa rõ ràng chưa thực Điều bao gồm: - Đảm bảo chắn sách quyền, tính ưu tiên tài quy hoạch (vật chất, kinh tế, xã hội) phải tính tới nội dung phát triển tài nguyên nước, nước có liên quan tới rủi ro sử dụng nước - Ảnh hưởng ngành, lĩnh vực: Khi định lựa chọn công nghệ sản xuất tiêu thụ sản phẩm phải dựa sở giá trị thực nước nhu cầu giữ cho tài nguyên thiên nhiên tồn mãi theo thời gian - Cung cấp, tạo dựng nền- phông, chế, để đảm bảo rằng, tất bên có liên quan tham gia vào định lĩnh vực tài nguyên nước, giải xung đột lựa chọn giải pháp cuối Các giải pháp tổng hợp cần thiết cấp từ hộ gia đình đến quốc gia, đến thị trường quốc tế 1.7.2.Tổng hợp liên ngành phát triển sách quốc gia Tiếp cận QLTHTNN ám rằng, phát triển liên quan đến nước, với tất ngành kinh tế, xã hội, phải tính đến quản lý tổng thể tài nguyên nước Như sách tài nguyên nước phải tổng hợp/ thể hóa với sách kinh tế quốc gia sách Bộ, ngành Ngược lại, sách kinh tế xã hội (của Bộ/ ngành) cần phải tính tới nhiệm vụ tài nguyên nước, chẳng hạn, sách lượng quốc gia, sách thực phẩm quốc gia tác động sâu sắc tới tài nguyên nước ngược lại Khi phát triển phải đánh giá tác động có tài nguyên nước đánh giá phải xem xét thiết kế xác định dự án phát triển ưu tiên Sự phát triển quản lý tài nguyên nước có tác động kinh tế-xã hội thông qua nhiều đường khác nhau, di dân, gia tăng định cư hay thay đổi thành phần cấu công nghiệp Hậu là, hệ thống quản lý tài nguyên nước phải bao gồm trao đổi thông tin liên ngành quy trình hợp tác kỹ thuật để đánh giá dự án riêng biệt với mong đợi bao hàm nội dung tài nguyên nước trường hợp đặc biệt nói riêng xã hội nói chung 1.7.3 Các tác động kinh tế vĩ mô phát triển nước Ở tình mà lượng lớn vốn dồn cho việc đầu tư ngành nước tác động kinh tế vĩ mô thường lớn tai hại toàn phát triển kinh tế Yêu cầu ngày gia tăng hàng hóa dịch vụ ngành không cần nước dịng vồn đầu vào làm tăng giá hàng hóa dịch vụ dẫn đến lạm phát Như thường kéo theo tác động kinh tế vĩ mô dài hạn điều không mong muốn 1.7.4 Những nguyên tắc để xây dựng sách tổng hợp Việc xây dựng sách liên ngành tổng hợp nặng nề khó khăn để đạt thực tế Tuy nhiên có nguyên tắc chung là: - Những nhà lập kế hoạch kinh tế phải thận trọng đánh giá lạm phát, cân chi trả tác động kinh tế vĩ mô trước bắt đầu chương trình đầu tư vốn quy mơ lớn ngành nước ... quan quản lý tài nguyên nước ĐNN, thiếu cập nhật Chương trình bày đánh giá thể chế, tổ chức hoạt động quản lý tổng hợp tài nguyên nước Việt Nam Ngoài quan quản lý nhà nước Tài nguyên nước Cục Tài. .. trình bày khái niệm quản lý tổng hợp tài nguyên nước (8 khái niệm), giới thiệu số nghiên cứu quản lý tổng hợp tài nguyên nước giới tiệm cận Việt Nam, tóm lược trạng tài nguyên nước nước biển ven bờ... tới quản lý tổng hợp tài nguyên nước Tuy nhiên, sách ĐNN việc quản lý tổng hợp tài nguyên nước yếu, chồng chập, thiếu xếp chức rõ ràng Do cần phải có xem xét đa ngành sách quản lý tổng hợp tài nguyên
