Chương I Luật hành chính và khoa học luật hành chính A. Luật Hành chính là ngành luật về tổ chức hoạt động quản lý hành chính nhà nước I - Khái niệm về Luật hành chính 1. Khái niệm chung Trong khoa học luật hành chính, thuật ngữ "hành chính" được hiểu là sự quản lý của nhà nước, tức là hành chính công (còn gọi là hành chính nhà nước), xuất hiện cùng với sự xuất hiện của nhà nước, là quản lý công vụ quốc gia của bộ máy hành chính nhà nước. Quản lý của bộ máy quản lý hành chính nhà nước là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của công dân, cơ quan, tổ chức do các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương đến cơ sở tiến hành để thực hiện những chức năng và nhiệm vụ của nhà nước, phát triển các mối quan hệ xã hội, duy trì trật tự, trị an, an toàn xã hội, thoả mãn những nhu cầu hàng ngày của nhân dân. Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, thực hiện quyền hành pháp đối với toàn xã hội trong khuôn khổ hệ thống chính trị mà quyền lực nhà nước là trung tâm. Tuy nhiên, Chính phủ thực hiện chức năng của quyền hành pháp đó tất yếu phải thông qua một hệ thống tổ chức và thể chế gọi là hành chính nhà nước và có sự tham gia của tổ chức xã hội, công dân, cho nên, nói đến quản lý hành chính nhà nước (hay nền hành chính công) theo nghĩa hẹp hơn là quản lý của bộ máy hành chính nhà nước, là hành pháp hành động. Với ý nghĩa hành pháp là hành động, cơ quan hành chính nhà nước có quyền 1 ban hành các quy tắc chung và các quyết định hành chính cho phép hoặc mệnh lệnh một cách đơn phương và đòi hỏi phải chấp hành; có quyền kiểm tra việc thực hiện pháp luật và các quyết định do nó đưa ra; có quyền xử lý các tình huống quản lý bằng quyền lực cưỡng chế đối với các vi phạm hành chính và trong các trường hợp cá nhân, tổ chức từ chối thực hiện các nghĩa vụ pháp lý nhằm phòng ngừa, ngăn chặn vi phạm pháp luật cũng như trưng dụng, trưng mua tài sản của tư nhân vì lợi ích quốc gia. Đó là những quyền hạn thực hiện hàng ngày trong các lĩnh vực của đời sống xã hội với phạm vi đối tượng không được định trước. Muốn thực hiện được những quyền hạn trên cần tổ chức bộ máy và nhân sự thực hiện những hành động hành chính có hiệu lực, hiệu quả. Đồng thời, với quyền lực tự định có tính trội của hành chính nhà nước xuất hiện tuỳ thuộc vào thực tế quản lý. Và ai cũng biết rằng, hành chính là thiết chế nắm giữ bộ máy công lực theo nghĩa cưỡng chế của tổ chức, được quyền ban hành các quy định mà đời sống của nhà nước đòi hỏi hàng ngày, được ưu tiên mở rộng quyền hạn và tăng cường quyền lực cai quản và nghĩa vụ phục vụ xã hội. Vì thế, không thể không đặt hoạt động hành chính nhà nước trong sự kiểm soát của các quyền lập pháp, tư pháp và sự tham gia của các tổ chức xã hội, công dân. Nhưng những hoạt động có tính chất công quyền của cơ quan hành chính nhà nước phải chấp nhận bị ràng buộc bởi pháp luật do quyền lực chung - quyền lực nhà nước ban hành. Bộ máy hành chính được toàn quyền hành động cai quản và phục vụ nhưng phải đặt mình trong khuôn khổ pháp luật, tuân theo pháp luật; được tự quyết tác động quyền lực vào quyền, tự do, lợi ích chính đáng của dân, nhưng phải bồi thường thiệt hại cho dân trong trường hợp làm tổn hại tới lợi ích hợp pháp của họ. Những quy định theo nguyên lý như thế thuộc nội dung của Luật hành chính - một ngành luật bao gồm tổng thể các quy phạm pháp luật xác định những quyền và nghĩa vụ của cơ quan hành chính nhà nước, tức là của Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và hệ thống cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, các quyền, nghĩa vụ của các chủ thể khác khi tham gia quan hệ pháp luật hành chính. Đặc trưng cơ bản của Luật hành chính là các quy phạm của nó mang tính bắt buộc, cấm đoán trong điều chỉnh hành vi, thuộc các quy phạm của luật công, khác 2 với các quy phạm điều chỉnh quan hệ dân sự thuộc hệ thống luật tư. Luật hành chính lồng vào các quan hệ của chính trị, của Luật Hiến pháp để điều chỉnh quan hệ giữa nhà nước và công dân, giữa quyền lực và tự do, giữa xã hội và cá nhân. Tước bỏ hiệu lực của một số văn bản hành chính không giống như chấm dứt hợp đồng của các cá nhân, pháp nhân. Vì thế, chỉ có quyền lực nhà nước mới có thể tước bỏ được hiệu lực của một quyết định hành chính nhà nước. Để cho hệ thống hành pháp đứng đầu là Chính phủ phục tùng các quy phạm pháp luật thì trong mọi trường hợp phải bảo đảm các điều kiện về chính thể nhà nước, uy tín của pháp luật và sức mạnh của phán quyết của các thẩm phán. Vì vậy, Luật hành chính gắn liền với lịch sử phát triển của chính trị; chính các quan điểm chính trị được thể hiện trong đường lối, chính sách và các Hiến pháp là nền tảng triết lý của Luật hành chính. Về căn bản, những triết lý chính trị mà Luật hành chính dựa vào làm cho nội dung của Luật hành chính khá phức tạp. Thêm vào đó, sự phong phú của các quan hệ quản lý và phục vụ còn bổ sung tính đa diện của ngành luật này. Tuy nhiên, nói một cách khái quát, Luật hành chính hướng sự quy định vào các vấn đề chủ yếu: tổ chức quản lý hành chính nhà nước và kiểm soát đối với quản lý hành chính nhà nước. 2. Đối tượng điều chỉnh của Luật hành chính Đối tượng điều chỉnh của Luật hành chính là những quan hệ xã hội phát sinh trong tổ chức và hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Những quan hệ xã hội được Luật hành chính điều chỉnh gồm ba nhóm lớn: - Những quan hệ xã hội phát sinh trong tổ chức và hoạt động chấp hành và điều hành của các cơ quan hành chính nhà nước. Đây là nhóm lớn nhất, cơ bản nhất và do đó quan trọng nhất; - Những quan hệ xã hội mang tính chấp hành và điều hành trong tổ chức và hoạt động nội bộ của các cơ quan quyền lực nhà nước, Toà án và Viện kiểm sát; - Những quan hệ xã hội mang tính chấp hành và điều hành phát sinh trong hoạt động của các cơ quan nhà nước khác và của các tổ chức xã hội được nhà nước trao quyền hành pháp. Hoạt động chấp hành và điều hành của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước 3 làm nảy sinh nhiều quan hệ xã hội, được tổng hợp lại những nhóm quan hệ xã hội chủ yếu sau đây: - Nhóm thứ nhất: Những quan hệ xã hội nảy sinh giữa cơ quan hành chính cấp trên và cơ quan hành chính cấp dưới trong quá trình hoạt động quản lý hành chính nhà nước; - Nhóm thứ hai: Những quan hệ giữa hai bên đều là cơ quan hành chính cùng cấp, thực hiện các quan hệ phối hợp phục vụ lẫn nhau; - Nhóm thứ ba: Những quan hệ giữa một bên là cơ quan hành chính có thẩm quyền với một bên là các tổ chức sự nghiệp và tổ chức kinh doanh của các thành phần kinh tế trong xã hội; - Nhóm thứ tư: Những quan hệ giữa một bên là cơ quan hành chính có thẩm quyền với một bên là các tổ chức xã hội và các đoàn thể nhân dân; - Nhóm thứ năm: Những quan hệ giữa một bên là cơ quan hành chính có thẩm quyền và một bên là công dân. Đây là nhóm quan hệ phổ biến nhất mà Luật hành chính điều chỉnh vì đây là mối quan hệ phát sinh hằng ngày, hằng giờ trong cuộc sống. Trong tất cả các quan hệ kể trên có sự tham gia của cơ quan hành chính nhà nước được trao thẩm quyền hoặc đại diện cho hành pháp. Không có sự tham gia của cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ, công chức nhà nước có thẩm quyền hoặc đại diện cho quyền hành pháp trong phạm vi quản lý hành chính nhà nước thì không thể xuất hiện quan hệ quản lý hành chính nhà nước do Luật hành chính điều chỉnh. Do đó, chủ thể bắt buộc trong các quan hệ trên là cơ quan hành chính nhà nước, hoặc cá nhân, tổ chức nhân danh quyền hành pháp. 3. Phương pháp điều chỉnh của Luật hành chính Sự điều chỉnh các nhóm quan hệ xã hội trên đây mà Luật hành chính sử dụng chủ yếu bằng phương pháp quyết định một chiều, hay là phương pháp chỉ huy, mệnh lệnh. Phương pháp này thể hiện tính chất quyền lực - phục tùng xuất phát từ bản chất của quản lý, bởi vì muốn quản lý thì phải có quyền uy. Trong quan hệ pháp luật hành chính thường thì bên tham gia quan hệ là cơ quan hành chính nhà 4 nước hoặc người nhân danh quyền hành pháp được giao quyền hạn mang tính quyền lực nhà nước (ra các quyết định quản lý hành chính nhà nước, kiểm tra hoạt động của bên bị quản lý, áp dụng biện pháp cưỡng chế nhà nước khi cần thiết theo pháp luật). Còn một bên (đối tượng quản lý bao gồm các cơ quan, xí nghiệp, đơn vị sự nghiệp, tổ chức xã hội, công dân hoặc cán bộ, công chức dưới quyền) bắt buộc phải thi hành quyết định của quyền hành pháp, phục tùng bên được giao quyền lực nhà nước. Như vậy, các bên tham gia quan hệ quản lý hành chính nhà nước là không bình đẳng giữa quyền lực nhà nước và phục tùng quyền lực đó. Nó là quan hệ trực thuộc về mặt tổ chức và những quan hệ xuất hiện khi có sự tác động quản lý vào các đối tượng chịu sự quản lý, nhưng không trực thuộc về tổ chức. Nhưng đôi khi chúng ta cũng bắt gặp trong quan hệ pháp luật hành chính phương pháp thoả thuận. ở đây tồn tại sự thoả thuận của các bên tham gia quan hệ. Ví dụ, trong ban hành các quyết định liên tịch (các bên cùng thỏa thuận ra quyết định chung như Thông tư liên bộ, Nghị quyết liên tịch giữa Ban Chấp hành Tổng liên đoàn lao động Việt Nam với các cơ quan hành chính nhà nước Trung ương); hoặc khi một cơ quan quản lý trước khi ban hành một quyết định về một vấn đề nào đó, theo pháp luật quy định, phải hỏi ý kiến hoặc thoả thuận với cơ quan khác. Như vậy, có thể nói tồn tại quan hệ pháp luật hành chính ngang. Trong trường hợp này thì quan hệ ngang cũng chỉ là tiền đề cho sự xuất hiện các quan hệ dọc - các quan hệ xuất hiện trên cơ sở các quyết định được ban hành do thoả thuận. Ngoài ra, trong hợp đồng hành chính như hợp đồng thực hiện các công dịch hành chính, hợp đồng với công chức ngoại ngạch... tuy có sự thoả thuận, nhưng không có sự bình đẳng tuyệt đối về ý chí như trong hợp đồng dân sự, kinh tế. Trong hợp đồng hành chính(1), một bên là cơ quan nhà nước nên có những đặc quyền hành chính, đưa ra những điều kiện mà bên khác trong quan hệ buộc phải tuân theo. Từ sự phân tích trên có thể định nghĩa: Luật hành chính là một ngành luật độc lập trong hệ thống pháp luật XHCN Việt Nam, là tổng thể các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội xuất hiện trong quá trình tổ chức và thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành của Nhà nước, nói cách khác là các quan hệ xã hội nảy sinh trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Do đó, Luật hành (1) Thuật ngữ "hợp đồng hành chính" ít được sử dụng trong khoa học pháp lý Việt Nam, tuy vậy trong thực tiễn đã tồn tại loại hình hợp đồng này như: hợp đồng đào tạo, hợp đồng nghiên cứu khoa học... 5 chính là ngành luật về quản lý hành chính nhà nước. 4. Hệ thống Luật hành chính Luật hành chính không phải là tập hợp máy móc, giản đơn các quy phạm, mà là một hệ thống, một chỉnh thể thống nhất các nhóm quy phạm có quan hệ hữu cơ với nhau. Các quy phạm Hành chính gồm: các quy phạm vật chất và các quy phạm thủ tục. Các quy phạm vật chất Luật hành chính tạo thành bộ phận luật vật chất Luật hành chính (Luật hành chính theo nghĩa truyền thống). Các quy phạm thủ tục Luật hành chính tạo thành ngành luật được gọi là Luật thủ tục hành chính. Các quy phạm vật chất Luật hành chính gồm hai phần: phần chung và phần riêng. Phần chung bao gồm các quy phạm điều chỉnh các quan hệ có tính chất chung, phát sinh trong mọi lĩnh vực, phạm vi quản lý hành chính nhà nước. Các quy phạm của phần chung quy định: - Tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước, chế độ công vụ và quy chế cán bộ, công chức nhà nước; - Sự tham gia của cá nhân, tổ chức vào tổ chức và hoạt động quản lý hành chính nhà nước; - Hình thức, phương pháp hoạt động của cơ quan, công sở, công chức nhà nước trong thực hiện quyền hành pháp; - Các phương thức kiểm tra, giám sát đối với hệ thống hành chính nhà nước để bảo đảm pháp chế, kỷ luật. Phần riêng bao gồm các nhóm quy phạm điều chỉnh hoạt động quản lý hành chính nhà nước đối với các lĩnh vực quản lý liên ngành như kế hoạch, giá cả, tài chính, tín dụng, thống kê v.v... các nhóm quy phạm điều chỉnh hoạt động quản lý đối với các ngành kinh tế quốc dân (công nghiệp, nông nghiệp, thương mại, giao thông vận tải...); các nhóm quy phạm điều chỉnh hoạt động quản lý văn hoá - xã hội (văn hoá, giáo dục, thể thao, y tế, lao động, bảo hiểm...); các nhóm quy phạm 6 điều chỉnh hoạt động quản lý trong các lĩnh vực nội vụ, quốc phòng, tư pháp... Các quy phạm thủ tục hành chính quy định về các loại thủ tục hành chính khác nhau, có nghĩa là quy định trình tự thực hiện các quy phạm vật chất Luật hành chính, tạo thành ngành luật thủ tục (tố tụng) hành chính (1). II. Nguồn của luật hành chính Việt Nam 1. Khái niệm nguồn của Luật hành chính Việt Nam Xác định nguồn của Luật hành chính Việt Nam tuỳ thuộc vào quan niệm chung về nguồn của pháp luật. Trong các sách, báo khoa học luật học nước ta phổ biến quan niệm coi nguồn của pháp luật là những hình thức biểu hiện bên ngoài của pháp luật, nói cách khác là những văn bản pháp luật chứa các quy phạm pháp luật. Không coi những tiền lệ pháp và tập quán pháp là nguồn của pháp luật. Quan niệm như vậy chỉ có tác dụng nhấn mạnh vai trò của những văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống nguồn của pháp luật, nhưng chưa thật đầy đủ và toàn diện. Thực tế ở nước ta trong nhiều trường hợp để quản lý phải dùng đến cả tiền lệ pháp ở trình độ khái quát, tổng hợp cao dưới hình thức những văn bản hướng dẫn của Toà án nhân dân tối cao có liên quan tới hoạt động hành chính. ở nhiều nước đều coi những tiền lệ pháp là nguồn của Luật hành chính, và coi Luật hành chính là ngành luật của những tiền lệ pháp. Từ đó có thể coi nguồn của Luật hành chính là những hình thức biểu hiện bên ngoài của Luật hành chính, nói cách khác là những văn bản pháp luật chứa các quy phạm pháp luật hành chính do các cơ quan, người có thẩm quyền ban hành, trong một số trường hợp còn gồm cả các văn bản hướng dẫn xét xử của Toà án. Do tính chất đa dạng và phức tạp của các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước nên các quy phạm luật hành chính không nằm trong một số văn bản nhất định, mà nằm trong rất nhiều văn bản của nhiều cơ quan nhà nước. Đó là những văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan quyền lực nhà nước, cơ quan hành chính nhà nước, văn bản liên tịch giữa cơ quan quản lý hành (1) Thông thường trong các giáo trình Luật hành chính Việt Nam, thủ tục hành chính được xem xét như một chế định luật hành chính. Trong chương trình đào tạo cử nhân hành chính, về thủ tục hành chính được nghiên cứu ở môn học khác. Vì vậy, trong giáo trình này chúng tôi không đề cập nhiều đến thủ tục hành chính. 7 chính nhà nước với cơ quan tổ chức xã hội (như công đoàn), văn bản của cơ quan tổ chức xã hội ban hành để thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước khi được nhà nước trao quyền (như văn bản của Tổng Liên đoàn lao động Việt Nam về tổ chức quản lý bảo hiểm xã hội và giám sát bảo hộ lao động) và kể cả văn bản hướng dẫn xét xử của Toà án nhân dân tối cao. Nhưng không phải tất cả các văn bản đó, mà chỉ những văn bản chứa các quy phạm pháp luật hành chính nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước mới là nguồn của Luật hành chính. Trong các loại văn bản quy phạm pháp luật nói trên, có văn bản vừa chứa quy phạm pháp luật hành chính đồng thời với các quy phạm của các ngành luật khác, nhưng có văn bản chỉ chứa quy phạm pháp luật hành chính. 2. Phân loại nguồn Luật hành chính Có nhiều cách phân loại nguồn của Luật hành chính. Mỗi cách phân loại có ý nghĩa lý luận và thực tiễn nhất định. - Theo cấp độ hiệu lực pháp lý của văn bản có: + Văn bản luật. + Văn bản dưới luật. - Theo phạm vi hiệu lực có: + Văn bản do cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành. + Văn bản do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành. - Theo chủ thể ban hành văn bản có: + Văn bản của các cơ quan quyền lực nhà nước (Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp). + Văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước (Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có chức năng quản lý đối với ngành, lĩnh vực Uỷ ban nhân dân các cấp, các cơ quan chuyên môn của Uỷ ban nhân dân). + Văn bản của cơ quan tổ chức xã hội ban hành để thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước khi được Nhà nước uỷ quyền. 8 + Văn bản liên tịch (giữa các cơ quan nhà nước với nhau, giữa cơ quan nhà nước với cơ quan, tổ chức xã hội...). + Văn bản do Hội đồng thẩm phán Toà án nhân dân Tối cao, Chánh án Toà án nhân dân Tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân Tối cao ban hành trực tiếp liên quan tới hoạt động quản lý hành chính nhà nước. 3. Một số văn bản quy phạm pháp luật - nguồn đặc biệt quan trọng của Luật hành chính - Hiến pháp là đạo luật cơ bản của toàn bộ hệ thống pháp luật, là nguồn cơ bản của Luật hành chính Việt Nam. Trong Hiến pháp 1992 (đã được sửa đổi bổ sung năm 2001) nhiều quy phạm Hiến pháp là cơ sở, nền tảng hoặc trực tiếp, là quy phạm gốc của Luật hành chính Việt Nam. Ví dụ, chương 1 Hiến pháp 1992 về chế độ chính trị, trong đó có những quy định về những nguyên tắc cơ bản về tổ chức, hoạt động của các cơ quan, tổ chức trong hệ thống chính trị của nước ta, chúng đồng thời cũng là các nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước, nguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước (Điều 4 về vai trò lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước, đối với xã hội; Điều 5 về quyền bình đẳng giữa các dân tộc; Điều 6 về nguyên tắc tập trung dân chủ; Điều 7, 8, 9, 10, 11 về dân chủ XHCN và thu hút rộng rãi quần chúng nhân dân tham gia quản lý hành chính nhà nước, xã hội; Điều 12 về pháp chế XHCN; Chương III về văn hoá, giáo dục, khoa học, công nghệ; Chương IV về bảo vệ Tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa là những căn cứ để ban hành các văn bản, các văn bản về quản lý hành chính nhà nước trong các lĩnh vực nói trên. Chương V về quyền và nghĩa vụ của công dân là cơ sở của quy chế pháp lý của công dân. Luật hành chính cụ thể hoá và bổ sung các quy định nêu trên tạo thành chế định Luật hành chính về địa vị pháp lý hành chính của công dân. Chương VIII về Chính phủ, Chương IX về Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, quy định những nguyên tắc cơ bản về tổ chức, hoạt động và thẩm quyền của Chính phủ - cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, của Thủ tướng Chính phủ, của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, và của Uỷ ban, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp. - Luật tổ chức Chính phủ nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông 9 qua ngày 25 tháng 12 năm 2002, công bố ngày 07 tháng 01 năm 2002 có vị trí đặc biệt quan trọng trong hệ thống nguồn của Luật hành chính Việt Nam. Căn cứ vào chương III của Hiến pháp 1992 (đã được sửa đổi bổ sung từ Điều 109 đến Điều 117), Luật tổ chức Chính phủ quy định cụ thể các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Chính phủ, trình tự thành lập, cơ cấu tổ chức, hình thức làm việc, thẩm quyền của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trong các lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, về quan hệ giữa Thủ tướng với Phó Thủ tướng, với các Bộ trưởng, với Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, nhiệm vụ, quyền hạn và quan hệ của Bộ trưởng, Thủ tướng cơ quan ngang Bộ và nhiều vấn đề khác liên quan tới địa vị chính trị - pháp lý của Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ. Luật tổ chức Chính phủ thực chất là cơ sở tổ chức và hoạt động của toàn bộ nền hành chính nhà nước ở nước ta. - Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân (được Quốc hội khoá XI, kỳ họp thứ 4 thông qua ngày 26 tháng 11 năm 2003) có ý nghĩa quan trọng đối với tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân các cấp, các cơ quan chuyên môn của Uỷ ban nhân dân. Các quy định trong luật này về Uỷ ban nhân dân chủ yếu tập trung tại Chương IV đã cụ thể hoá các quy định tương ứng của Hiến pháp 1992 (từ Điều 118 đến Điều 125). Luật này quy định về tổ chức và hoạt động của Uỷ ban nhân dân, về nhiệm vụ, quyền hạn của Uỷ ban nhân dân trong các lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân, nhiều vấn đề thuộc địa vị pháp lý của Uỷ ban nhân dân, về các cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân về mối quan hệ giữa Uỷ ban, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân với các cơ quan nhà nước khác và với các tổ chức xã hội, tổ chức đoàn thể nhân dân ở địa phương. - Các luật, bộ luật về quản lý hành chính nhà nước đối với ngành và lĩnh vực như Bộ luật hàng hải, Luật báo chí, Luật xuất bản, Luật nghĩa vụ quân sự, Luật sĩ quan quân đội nhân dân Việt Nam, v.v. là nguồn quan trọng của Luật hành chính, là cơ sở pháp luật hành chính để quản lý các ngành và lĩnh vực thuộc phần riêng của Luật hành chính. - Pháp lệnh và nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội (hoặc của Hội đồng Nhà nước), Lệnh, Quyết định của Chủ tịch nước (hoặc Sắc lệnh, Sắc luật của Chủ 10 tịch nước ban hành trước khi có Hiến pháp 1980) cũng là nguồn quan trọng của Luật hành chính. Trong đó quan trọng đặc biệt là Pháp lệnh. Các Pháp lệnh về tổ chức bộ máy quản lý hành chính nhà nước như Pháp lệnh về thanh tra Nhà nước, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính, Pháp lệnh cán bộ, công chức, Pháp lệnh về đo lường, tiêu chuẩn chất lượng v.v... là những pháp lệnh tiêu biểu cho nguồn của Luật hành chính. - Nghị định, Nghị quyết của Chính phủ, Quyết định, Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ (Nghị định, Nghị quyết, Quyết định, Chỉ thị, Thông tư của Hội đồng Bộ trưởng, Quyết định, Chỉ thị, Thông tư của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng trước khi có hiến pháp 1992) là nguồn phổ biến của Luật hành chính Việt Nam. Trong đó các văn bản quan trọng nhất là những Nghị định quy định về nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm quản lý hành chính nhà nước của Bộ, cơ quan ngang Bộ và các Nghị định hoặc Quyết định về thành lập, tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của từng Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ...). Các Nghị định của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong các lĩnh vực cùng với Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính nên chế định pháp luật về xử lý vi phạm hành chính - một chế định rất lớn của Luật hành chính. - Các quyết định, chỉ thị, thông tư của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, (sau đây gọi chung là Bộ trưởng) là công cụ chủ yếu của Bộ trưởng để tổ chức và chỉ đạo thống nhất các ngành và lĩnh vực quản lý nền kinh tế quốc dân trong phạm vi cả nước. Trong các văn bản của Bộ trưởng thì văn bản liên tịch của các Bộ trưởng có ý nghĩa quan trọng. - Các nghị quyết, thông tư liên tịch giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền với tổ chức chính trị - xã hội ban hành cũng là nguồn của Luật hành chính, trong một số trường hợp. - Quyết định, chỉ thị, thông tư của Chánh án toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao có liên quan chặt chẽ đến quản lý hành chính nhà nước v.v... - Các nghị quyết của Hội đồng nhân dân, quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân 11 dân các cấp, có chứa đựng các quy phạm pháp luật hành chính cũng là nguồn của Luật hành chính. Ngoài ra các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước theo quy định của Hiến pháp năm 1992, còn có những văn bản ban hành trước Hiến pháp vẫn còn hiệu lực pháp lý, thậm chí cả một số sắc luật, sắc lệnh của Chủ tịch nước, Chính phủ Cách mạng Lâm thời Cộng hoà miền Nam Việt Nam. Phạm vi hiệu lực pháp lý các nguồn của Luật hành chính Việt Nam phụ thuộc vào địa vị chính trị - pháp lý của các chủ thể ban hành văn bản, vào nội dung pháp lý của từng văn bản giới hạn về thời gian, về lãnh thổ và về đối tượng thi hành của văn bản đó. 4. Hệ thống hoá nguồn Luật hành chính Luật hành chính ngành luật có khối lượng quy phạm lớn nhất trong hệ thống pháp luật Việt Nam. Thực tế này không chỉ do sự phức tạp và phạm vi điều chỉnh rộng của Luật hành chính, mà còn do rất nhiều cơ quan nhà nước ở các cấp khác nhau có quyền ban hành văn bản chứa đựng các quy phạm của Luật hành chính. Từ thực tế đó dẫn đến tình trạng là các văn bản - nguồn của Luật hành chính chồng chéo, mâu thuẫn, thiếu đồng bộ, hoặc bỏ trống nhiều vấn đề không được điều chỉnh. Điều này làm ảnh hưởng tới thực hiện, áp dụng chúng, gây ra nhiều khó khăn, vướng mắc trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Vì vậy, công tác hệ thống hoá nguồn của luật hành chính là vô cùng cấp thiết. Hệ thống hoá nguồn của Luật hành chính là hoạt động nhằm chấn chỉnh các quy định của Luật hành chính, đưa chúng vào một hệ thống nhất định. Hệ thống hoá nguồn của Luật hành chính nhằm: Tạo ra một hệ thống văn bản pháp luật hành chính hoàn chỉnh, thống nhất, trong đó vai trò của các đạo luật, pháp lệnh ngày càng quan trọng đối với sự điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước; khắc phục tình trạng lỗi thời, mâu thuẫn và những lỗ hổng của pháp luật hành chính; làm cho nội dung các quy định của pháp luật hành chính phù hợp với những nhu cầu của quản lý hành chính nhà nước trong nền kinh tế thị trường, có hình thức rõ ràng, dễ hiểu và dễ áp dụng. Hoạt động hệ thống hoá nguồn của Luật hành chính được thực hiện theo hai phương thức: Tập hợp hoá và pháp điển hoá. 12 - Trước kia, theo Quyết định số 200/TTg ngày 28-12-1992 của Thủ tướng Chính phủ về việc xuất bản và phát hành Công báo nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam và Thông tư số 145/BT ngày 28-12-1992 của Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ hướng dẫn việc xuất bản và phát hành Công báo nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, ở nước ta văn bản được đăng trên Công báo có giá trị như văn bản chính thức. Công báo đăng các loại văn bản: - Các luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Biên bản tóm tắt các kỳ họp của Quốc hội và Uỷ ban Thường vụ Quốc hội; - Các lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; - Các tuyên bố quan trọng của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; - Các nghị quyết, nghị định của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Thủ tướng, quyết định, chỉ thị, thông tư của các Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ có chức năng quản lý hành chính nhà nước đối với ngành, lĩnh vực trong cả nước; - Các hiệp định, điều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết hoặc tham gia; - Các quyết định về nhân sự cấp cao của Nhà nước; về tặng thưởng các danh hiệu vinh dự của Nhà nước. Công bố việc phân vạch địa giới hành chính cho một xã, phường hay một huyện, một tỉnh v.v... Công báo không đăng các văn bản có nội dung bí mật quốc gia. Công báo được phát hành theo định kỳ phù hợp với thời gian ban hành văn bản, đăng những văn bản có phạm vi hiệu lực rộng đối với nhiều chủ thể và một số loại văn bản cá biệt cụ thể quan trọng do Thủ tướng ban hành. Công báo được xuất bản mỗi tháng 6 số và một số mục lục công báo cuối năm, được phát hành rộng rãi phục vụ tất cả các cơ quan, đoàn thể, lực lượng vũ trang, tổ chức kinh tế - xã hội và công dân, các cơ quan ngoại giao, tổ chức quốc tế, tổ chức kinh tế nước ngoài tại Việt Nam. Nhưng Công báo không phải là kết quả công tác tập hợp hoá. Đó chỉ là hình thức công bố chính thức văn bản pháp luật. Hiện nay, Công báo được quy định tại Nghị định số 104/2004/NĐ-CP ngày 23-3-2004 của Chính phủ về Công báo nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Theo nghị định này thì Công báo 13 được hiểu là: "ấn phẩm thông tin pháp lý chính thức của Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Chính phủ thống nhất quản lý; có chức năng công bố các văn bản pháp luật và thời điểm có hiệu lực của các văn bản đó theo quy định của pháp luật, các Điều ước quốc tế các bên thoả thuận không công bố hoặc không được phép công bố theo quyết định của các cơ quan có thẩm quyền; thông tin, phổ biến văn bản pháp luật do các cơ quan, tổ chức và người có thẩm quyền của Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ban hành (sau đây gọi tắt là cơ quan có thẩm quyền) (Điều 2 của Nghị định 104/2004/NĐ-CP). Công báo được xuất bản ở Trung ương và ở các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi là cấp tỉnh); được phát hành rộng rãi cho mọi đối tượng sử dụng. Công báo bao gồm: Công báo in và Công báo điện tử. Công báo xuất bản ở Trung ương có Phụ trương Công báo. Nguyên tắc đăng văn bản trên Công báo bao gồm: - Công báo đăng toàn văn, chính xác, đầy đủ, kịp thời các văn bản pháp luật do cơ quan có thẩm quyền ban hành. - Công báo không đăng những văn bản bí mật nhà nước thuộc danh mục bí mật nhà nước theo quy định của pháp luật. Các văn bản đăng trên Công báo ở Trung ương gồm có: - Các văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan có thẩm quyền ở Trung ương ban hành. - Các quyết định của cơ quan có thẩm quyền xử lý văn bản trái pháp luật; các văn bản cá biệt; văn bản có giá trị pháp lý khác do cơ quan có thẩm quyền quyết định. - Các Điều ước quốc tế đã có hiệu lực đối với Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam như quy định tại khoản 1 Điều 2 của Nghị định này. - Phụ trương Công báo được phát hành kèm Công báo, đăng các dự thảo văn bản pháp luật khi được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định đăng để 14 lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức, cá nhân. Các văn bản đăng trên Công báo xuất bản ở cấp tỉnh gồm có: - Các văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện ban hành. - Các quyết định của cơ quan có thẩm quyền xử lý các văn bản trái pháp luật; các văn bản cá biệt; văn bản có giá trị pháp lý khác do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện quyết định. - Được đăng lại các văn bản pháp luật đã công bố trên Công báo nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam do các cơ quan có thẩm quyền ở Trung ương ban hành về địa phương mình. Về giá trị pháp lý của văn bản trên Công báo, Nghị định 104/2004/NĐ-CP quy định: "Văn bản pháp luật đăng trên Công báo có cùng giá trị với các văn bản gốc; là văn bản chính thức duy nhất cùng văn bản gốc để đối chiếu và sử dụng trong mỗi trường hợp khi có sự khác biệt giữa văn bản đăng trên Công báo và văn bản có từ các nguồn khác hoặc khi có sự tranh chấp về pháp lý" (Điều 7 Nghị định 104/2004/NĐ-CP). Như vậy, các văn bản pháp luật do các nhà xuất bản, các cơ quan thông tin đại chúng in, xuất bản không có cùng giá trị pháp lý khi được đăng trên Công báo mà chỉ có giá trị tham khảo. Việc đăng Công báo do các cơ quan Công báo chịu trách nhiệm. Cơ quan Công báo bao gồm cơ quan công báo ở Trung ương và cơ quan Công báo ở cấp tỉnh, là cơ quan được giao nhiệm vụ tiếp nhận, đăng kí, hệ thống, lưu trữ, phổ biến văn bản pháp luật của các cơ quan có thẩm quyền ban hành gửi đến; tổ chức xuất bản, phát hành Công báo. Các văn bản pháp luật là nguồn của Luật hành chính được tập hợp theo vấn đề, theo ngành, theo từng cơ quan ban hành v.v... phát hành thành những tuyển tập. Tuỳ theo mục đích của cơ quan, của người thực hiện việc tập hợp mà số lượng văn bản, loại văn bản, các phần của từng văn bản được đưa vào các tuyển tập có khác nhau. Hiện nay có khá nhiều tuyển tập các văn bản nguồn của Luật hành chính. 15 - Pháp điển hoá là hình thức hệ thống hoá pháp luật quan trọng nhất. Pháp điển hoá gắn liền với tập hợp hoá. Công tác này có ý nghĩa bảo đảm pháp chế, thi hành và áp dụng đúng đắn pháp luật, tạo điều kiện thuận lợi cho việc đào tạo, bồi dưỡng cán bộ pháp lý, cán bộ hành chính Nhà nước. Đồng thời công tác này thúc đẩy sự phát triển của khoa học luật hành chính. Bởi vì kết quả pháp điển hoá là một bước phát triển, hoàn thiện của pháp luật. Khác với hoạt động tập hợp hoá, pháp điển hoá chỉ do cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện. Do tính đa dạng, phức tạp, các quan hệ do Luật hành chính điều chỉnh, không thể pháp điển hoá toàn ngành luật như luật hình sự, dân sự, lao động, v.v..., mà chỉ có thể pháp điển hoá từng vấn đề, từng loại chế định. Ví dụ: Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính, Pháp lệnh thanh tra, Luật khiếu nại, tố cáo, Pháp lệnh hải quan, Bộ luật hàng hải, Luật nghĩa vụ quân sự, Pháp lệnh cảnh sát nhân dân v.v... III. Luật hành chính trong hệ thống pháp luật Việt Nam 1. Vai trò của Luật hành chính Trong ba quyền của Nhà nước (lập pháp, hành pháp, tư pháp) thì quyền hành pháp được thực hiện bằng hoạt động quản lý hành chính nhà nước (hoạt động chấp hành và điều hành) là một quyền rất quan trọng. Khác với hai loại hoạt động khác, hoạt động quản lý hành chính nhà nước được thực hiện thường xuyên, liên tục, nó diễn ra hàng ngày, hàng giờ, được thực hiện chủ yếu bởi một hệ thống cơ quan đông đảo nhất về số lượng cũng như về biên chế đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước từ cấp Trung ương đến từng xã, phường, đơn vị cơ sở, nhằm đảm bảo quản lý toàn diện mọi lĩnh vực hành chính - chính trị, kinh tế, văn hoá - xã hội của đất nước. Hoạt động quản lý hành chính nhà nước do Luật hành chính điều chỉnh. Bản thân điều này đã chứng tỏ Luật hành chính có vị trí, vai trò điều chỉnh quan trọng. Vai trò của Luật hành chính thể hiện ở tầm quan trọng của các vấn đề mà nó điều chỉnh: Thứ nhất, các quy phạm hành chính quy định cụ thể các nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước XHCN Việt Nam, các hình thức áp dụng cụ thể các nguyên tắc ấy trong tổ chức và hoạt động quản lý cơ chế bảo đảm thực hiện các nguyên tắc ấy. 16 Thứ hai, các quy phạm của Luật hành chính điều chỉnh mọi vấn đề về tổ chức và hoạt động của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước. Việc điều chỉnh một cách khoa học, chính xác các vấn đề về trình tự thành lập, tổ chức bộ máy, giải thể các cơ quan đó cũng như các yếu tố quan trọng của địa vị pháp lý các cơ quan này như chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, trình tự thành lập, sắp xếp lại, giải thể và phân cấp quản lý đối với các xí nghiệp, cơ quan tổ chức, cơ sở, quan hệ qua lại giữa chúng với nhau hoặc với các cơ quan quyền lực xét xử và kiểm sát,... có ý nghĩa quan trọng nhằm bảo đảm sự hoạt động nhịp nhàng, đồng bộ, có hiệu quả của các cơ quan, đơn vị ấy và Nhà nước nói chung. Thứ ba, Luật hành chính quy định về cán bộ, công chức nhà nước trong việc thực hiện công vụ. Cán bộ, công chức trong bộ máy quản lý hành chính nhà nước là một chủ thể quan trọng của quản lý hành chính nhà nước, trực tiếp hoặc gián tiếp thực hiện nhiệm vụ, chức năng quản lý hành chính nhà nước. Là đội ngũ đông đảo gấp nhiều lần so với tổng số cán bộ công chức trong biên chế của hệ thống cơ quan quyền lực, kiểm sát và xét xử. Về cơ bản, thì chế độ phục vụ Nhà nước của đội ngũ cán bộ này (tức là vấn đề tuyển dụng, thuyên chuyển, đề bạt, đào tạo bồi dưỡng về chuyên môn, khen thưởng, chế độ trách nhiệm, v.v...) cũng như của đội ngũ công chức trong hệ thống cơ quan quyền lực, xét xử và kiểm sát là do Luật hành chính điều chỉnh. Thứ tư, tăng cường vai trò của các tổ chức xã hội, thu hút nhân dân tham gia vào quản lý hành chính nhà nước là một hình thức quan trọng, đồng thời với việc phải phân định rõ chức năng của Nhà nước và của tổ chức xã hội. Điều đó chỉ có thể ấn định được bởi những quy định của Luật hành chính. Thứ năm, Luật hành chính có vai trò cụ thể hoá, chi tiết hoá quy định của quyền, nghĩa vụ cơ bản của công dân, đồng thời còn quy định bổ sung những quyền và nghĩa vụ mới trong nhiều lĩnh vực. Mặt khác, luật hành chính còn định ra cơ chế thực hiện, bảo đảm các quyền và nghĩa vụ cơ bản cũng như không cơ bản của công dân, quy định các biện pháp xử lý hành chính đối với các hành vi xâm phạm tới quyền tự do của công dân mà chưa tới mức là tội phạm hình sự. Thứ sáu, Luật hành chính là ngành luật quy định về hành động hành chính. Nó định ra những giới hạn, những hình thức và phương pháp tác động của các cơ quan 17 quản lý hành chính nhà nước đối với những đối tượng bị quản lý. Các quy định này là kết quả của sự tìm kiếm các phương án tác động tối ưu, có ý nghĩa rất quan trọng bảo đảm hiệu quả hoạt động của mọi mắt xích trong cơ chế quản lý hành chính nhà nước về kinh tế, văn hoá - xã hội và hành chính - chính trị. Luật hành chính cũng quy định có tính chất bắt buộc chung (như quy tắc bảo vệ sức khoẻ, vệ sinh dịch tễ, bảo vệ thiên nhiên, môi trường, giao thông, phòng cháy chữa cháy...) có ý nghĩa to lớn bảo đảm sự hoạt động đúng đắn của các đối tượng bị quản lý như xí nghiệp, cơ quan, tổ chức cơ sở; bảo vệ tính mạng và sức khoẻ cho con người, bảo vệ và bảo tồn môi trường, tạo điều kiện sống và làm việc bình thường cho người lao động. Luật hành chính còn điều chỉnh hoạt động kiểm tra, giám sát thực hiện các quy tắc bắt buộc chung ấy và quy định các biện pháp xử lý hành chính đối với người vi phạm chúng, trình tự và thủ tục xử phạt. Trường hợp vi phạm nghiêm trọng các quy tắc ấy có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự. Hoạt động hành chính và hoạt động của đối tượng bị quản lý phải tuân theo thủ tục do Luật hành chính quy định. Do vậy, ngành luật này có vai trò lớn trong cải cách thủ tục hành chính nhà nước. Thứ bảy, Luật hành chính còn quy định về tổ chức và hoạt động quản lý hành chính trong các ngành, lĩnh vực của đời sống xã hội. Luật hành chính quy định trình tự kế hoạch hoá quá trình phát triển kinh tế xã hội, phân phối các nguồn dự trữ vật chất, điều chỉnh công tác vật giá, tiêu chuẩn đo lường chất lượng và kỹ thuật nhà nước, quá trình áp dụng các thành quả tiến bộ khoa học - kỹ thuật và điều chỉnh bản thân hoạt động nghiên cứu khoa học, phát triển công nghệ. Ngoài những vấn đề có tính liên ngành kể trên thì Luật hành chính là công cụ điều chỉnh chủ yếu trong nhiều ngành kinh tế, văn hoá - xã hội, hành chính - chính trị cụ thể, trong một số vấn đề ở một số ngành còn là công cụ duy nhất (ví dụ: Chế độ phục vụ nhà nước của lực lượng vũ trang nhân dân chỉ do những văn bản của Luật hành chính quy định như: Luật sĩ quan quân đội nhân dân Việt Nam, Luật nghĩa vụ quân sự, Pháp lệnh cảnh sát nhân dân Việt Nam, v.v...). Luật hành chính đặt ra những quy chế đặc biệt bảo đảm an ninh quốc gia và trật tự xã hội (như quy chế biên giới quốc gia, quy chế bảo vệ tài liệu bí mật Nhà nước, quy chế sử dụng 18 vũ khí, súng săn, chế độ quản lý hộ khẩu, quy chế người nước ngoài và người không có quốc tịch, v.v...). Từ đó càng thấy rõ vai trò quan trọng của Luật hành chính trong quản lý mọi mặt đời sống xã hội nói chung và bảo vệ đất nước, giữ gìn an ninh chính trị và trật tự xã hội nói riêng. Tóm lại, phạm vi điều chỉnh của Luật hành chính rất rộng lớn, bao gồm các lĩnh vực của đời sống xã hội. Bằng phương pháp điều chỉnh bắt buộc và cấm đoán kết hợp với trao quyền, tạo khuôn khổ pháp lý, Luật hành chính có vai trò to lớn bảo đảm trật tự hoá các quan hệ xã hội và hoạt động phục vụ công cho đời sống công dân. 2. Quan hệ của Luật hành chính với các ngành luật khác trong hệ thống pháp luật a) Luật hành chính có liên quan mật thiết với Luật nhà nước (còn gọi là Luật Hiến pháp) Luật nhà nước có vị trí chủ đạo trong hệ thống pháp luật Nhà nước ta, vì các quan hệ xã hội mà Luật nhà nước điều chỉnh là cơ bản nhất, quan trọng nhất. Luật nhà nước quy định các chính sách cơ bản của Nhà nước trong lĩnh vực đối nội và đối ngoại, chế độ kinh tế, chính trị, văn hoá - xã hội, các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của hệ thống chính trị xã hội Việt Nam, cơ sở quan hệ giữa Nhà nước và công dân (quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, quốc tịch), thiết lập hệ thống bộ máy nhà nước, những nét cơ bản của địa vị pháp lý của chúng (vị trí, chức năng, thẩm quyền), chế độ bầu cử đại biểu của cơ quan quyền lực nhà nước (Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp). Như vậy, đối tượng điều chỉnh của Luật nhà nước rộng hơn đối tượng điều chỉnh của Luật hành chính. Hiến pháp là văn bản cơ bản chứa các quy phạm pháp luật nhà nước. Hiến pháp và các văn bản khác của Luật nhà nước quy định những vấn đề có tính nguyên tắc làm cơ sở, nền tảng cho hoạt động quản lý. Luật hành chính cụ thể hoá, chi tiết hoá và bổ sung các quy định của Luật nhà nước, đặt ra cơ chế bảo đảm thực hiện chúng, đặc biệt là những quy định về tổ chức, hoạt động bộ máy hành chính nhà nước, về các quyền, tự do của công dân. 19 b) Luật hành chính liên quan chặt chẽ với Luật dân sự Luật hành chính cũng như Luật dân sự điều chỉnh các quan hệ tài sản. Nhưng quan hệ tài sản do Luật hành chính điều chỉnh bằng phương pháp quyền lực - phục tùng vì tài sản trong quản lý hành chính nhà nước là cộng sản, còn quan hệ tài sản trong Luật dân sự có tính chất bình đẳng giữa các bên tham gia quan hệ pháp luật dân sự. Các cơ quan quản lý hành chính nhà nước có thể trực tiếp điều chỉnh quan hệ tài sản bằng cách ra quyết định mang tính chất quyền lực nhà nước để phân phối tài sản cho các cơ quan quản lý cấp dưới, các tổ chức kinh tế, quyết định chuyển giao tài sản giữa các cơ quan, tổ chức đó. Một số cơ quan quản lý có quyền ra quyết định tịch thu, kê biên tài sản hoặc phạt tiền. Nhưng trong điều kiện đổi mới cơ chế quản lý hiện nay thì các cơ quan quản lý nhà nước thường điều chỉnh quan hệ tài sản một cách gián tiếp thông qua các quyết định về kế hoạch, tiêu chuẩn chất lượng, về cơ chế định giá... Trên cơ sở các quyết định quản lý hành chính nhà nước (mà hình thức, trình tự xây dựng và ban hành chúng do Luật hành chính điều chỉnh) đối tượng bị quản lý ký kết các hợp đồng dân sự về sản xuất, mua bán sản phẩm, v.v... Trong hoạt động này công dân cũng có thể tham gia, nhất là trong nền kinh tế nhiều thành phần như hiện nay. Các hợp đồng dân sự về sử dụng điện, nước, nhà ở và các dịch vụ công cộng khác giữa các cơ quan quản lý với công dân hay với các cơ quan, tổ chức khác cũng căn cứ vào các quy định của Luật hành chính. Trong nhiều trường hợp, như trên đã nói, các cơ quan quản lý hành chính nhà nước cũng tham gia trực tiếp vào quan hệ pháp luật dân sự. Nhưng ở đây, các cơ quan đó không hoạt động với tư cách trực tiếp thực hiện chức năng Nhà nước, không phải là chủ thể của hoạt động chấp hành và điều hành, mà với tư cách một pháp nhân - chủ thể của pháp luật dân sự. Ví dụ, cơ quan quản lý có thể ký kết hợp đồng thuê hoặc cho thuê nhà cửa, địa điểm, điện thoại, mua thiết bị máy móc và các hàng tiêu dùng, v.v... c) Luật hành chính quan hệ hữu cơ với Luật lao động Nhiều quy phạm của Luật hành chính và Luật lao động xen kẽ, phối hợp để 20 điều chỉnh cùng một vấn đề cá biệt, cụ thể, đặc biệt là những vấn đề liên quan tới hoạt động công vụ, lao động của cán bộ, công chức nhà nước. Nội dung của văn bản cá biệt của các cơ quan quản lý trong lĩnh vực quan hệ lao động do Luật lao động quy định, còn trình tự ban hành chúng thuộc về Luật hành chính. Ví dụ, người công dân có một số điều kiện cần thiết có thể ký hợp đồng lao động với cơ quan nhà nước (các điều kiện đó và trình tự ký hợp đồng, nội dung hợp đồng lao động do Luật lao động quy định), nhưng thủ trưởng cơ quan là người ra quyết định cuối cùng về việc nhận người vào làm việc (hình thức quyết định, trình tự ban hành quyết định do Luật hành chính quy định). Cán bộ, công chức, người lao động nói chung có quyền nghỉ ngơi theo quy định của Luật lao động, nhưng quyền đó được thực hiện nhờ có quyết định của thủ trưởng cơ quan, giám đốc xí nghiệp... Vì vậy, nhiều khi quan hệ pháp luật hành chính là phương tiện thực hiện quan hệ pháp luật lao động. Nhưng ngược lại, có khi quan hệ pháp luật lao động lại là tiền đề của quan hệ pháp luật hành chính. Ví dụ, người công dân ký hợp đồng lao động với xí nghiệp, là thành viên của tập thể lao động xí nghiệp, được quyền tham gia vào quản lý xí nghiệp, quản lý hành chính nhà nước với tư cách là thành viên của tập thể lao động xí nghiệp đó. Nhà nước thông qua các cơ quan của mình tiến hành kiểm tra, giám sát công tác bảo hộ lao động và quy tắc an toàn lao động. Hoạt động này do Luật hành chính quy định, nhưng bản thân các quy tắc bảo hộ và an toàn lao động là thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật lao động. Luật hành chính và Luật lao động cũng điều chỉnh chế độ phục vụ, hoạt động công vụ nhà nước. ở đây rất khó phân biệt các quy phạm của hai ngành luật, chúng đan xen vào nhau. Dù là cán bộ, công chức nhà nước nhưng trong nhiều trường hợp vẫn có thể ký những hoạt động lao động. Các điều kiện cơ bản để được tuyển dụng và biên chế Nhà nước, quyền được nghỉ ngơi, được trả lương phù hợp với thành quả lao động, được dưỡng bệnh, trách nhiệm bồi thường khi gây thiệt hại cho tài sản nhà nước hoặc trách nhiệm khi vi phạm kỷ luật lao động... do Luật lao động điều chỉnh. Nhưng trình tự thực hiện các vấn đề này do quy phạm luật hành chính quy định. Trong nhiều trường hợp, các quy phạm pháp luật hành chính do các cơ quan quản lý ban hành quy định điều kiện và thủ tục cụ thể thực hiện các quyền và 21 chế độ khác do pháp luật lao động quy định. Có một số vấn đề trong chế độ phục vụ Nhà nước chỉ do Luật hành chính điều chỉnh. Ví dụ, thủ tục phong quân hàm, cấp bậc, ngạch bậc trong một số lĩnh vực, ngành quản lý hành chính nhà nước; hoặc chế độ phục vụ Nhà nước của đại bộ phận các cán bộ, chiến sĩ trong các lực lượng vũ trang thuộc Bộ Quốc phòng, Bộ Công an hay khi bổ nhiệm các chức vụ lãnh đạo trong bộ máy hành chính. d) Luật hành chính quan hệ rất chặt chẽ với Luật tài chính Luật tài chính là ngành luật điều chỉnh các quan hệ xã hội trong lĩnh vực hoạt động tài chính của Nhà nước, trước hết là quan hệ về thu chi ngân sách, phân phối nguồn vốn của Nhà nước (chủ yếu mang tính chất tiền tệ) tức là nguồn thu nhập quốc dân. Luật tài chính và Luật hành chính đều điều chỉnh hoạt động tài chính công, một bộ phận hoạt động chấp hành và điều hành và đều sử dụng phổ biến phương pháp mệnh lệnh. Do đó, có quan điểm cho rằng, Luật tài chính là một bộ phận của Luật hành chính nhưng do tính chất quan trọng đặc biệt của nhóm quan hệ xã hội về hoạt động tài chính nên được tách ra thành một ngành độc lập. Nhưng thực chất, Luật tài chính có nguồn gốc không chỉ từ Luật hành chính, mà còn từ Luật nhà nước và một phần nhỏ từ Luật dân sự. Luật nhà nước quy định các chính sách và những vấn đề cơ bản về hoạt động tài chính của Nhà nước. Các nguyên tắc của Luật dân sự được áp dụng trong bản thân một số hoạt động tài chính như tín dụng, thuế... còn Luật tài chính đa phần là điều chỉnh bản thân các quan hệ tài chính (như tín dụng, ngân sách, thuế, v.v...) một dạng đặc biệt của quan hệ kinh tế liên quan đến việc sử dụng nguồn tiền của Nhà nước. Các quy phạm pháp luật quy định thẩm quyền của các cơ quan quản lý công tác tài chính (ví dụ: Bộ Tài chính) đồng thời là quy phạm của Luật hành chính và của Luật tài chính. Cho nên, để phân biệt, thì cần xem xét quy phạm cụ thể nào xác định nội dung các quyết định của các cơ quan tài chính - đó là quy phạm Luật tài chính. Còn quy phạm nào quy định vấn đề tổ chức cơ cấu bộ máy và tổ chức công tác của các cơ quan đó - thì đó là quy phạm luật hành chính - một loại cơ quan quản lý hành chính nhà nước. 22 Ngoài ra Luật hành chính còn quy định cơ chế kiểm toán nhằm đảm bảo sự đúng đắn trong các quan hệ tài chính do Luật tài chính điều chỉnh. e) Luật hành chính liên quan chặt chẽ với Luật hình sự Luật hình sự xác định hành vi nào là tội phạm và quy định biện pháp hình phạt tương ứng được áp dụng đối với tội phạm ấy, điều kiện và thủ tục áp dụng. Còn Luật hành chính quy định nhiều quy tắc có tính bắt buộc chung (quy tắc giao thông, vệ sinh, phòng cháy chữa cháy), quy tắc quản lý hành chính nhà nước, lưu thông hàng hoá, văn hoá phẩm. Trong một số trường hợp khi vi phạm các quy tắc ấy có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của Luật hình sự (do tái phạm, vi phạm nhiều lần, hoặc vi phạm đã gây ra hay có thể gây ra hậu quả nghiêm trọng). Quy phạm luật hành chính quy định hành vi nào là vi phạm hành chính, nhưng nhiều hành vi trong số đó rất khó phân biệt với tội phạm. Vì vậy, muốn xác định hành vi nào là tội phạm hay hành vi nào là vi phạm hành chính thì cần phân tích đồng thời các quy phạm tương ứng của cả hai ngành luật. Cần lưu ý rằng, tội phạm khác với vi phạm hành chính ở mức độ và tính chất nguy hiểm cho xã hội cao hơn. Do đó, hình phạt khác với những hình thức phạt và biện pháp cưỡng chế khác mà Luật hành chính quy định áp dụng đối với chủ thể thực hiện vi phạm hành chính. Trình tự thủ tục xử lý và chủ thể có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính và tội phạm cũng khác nhau. g) Luật hành chính cũng có mối liên hệ với Luật đất đai Luật đất đai là ngành luật điều chỉnh quan hệ giữa Nhà nước, với tư cách là chủ sở hữu duy nhất đối với đất đai, và người sử dụng đất đai. Đó là những quan hệ liên quan đến đất đai - khách thể của quyền sở hữu, sử dụng và bảo vệ của Nhà nước. Các quan hệ đó xuất hiện do kết quả của quá trình quốc hữu hoá đất đai đúng mục tiêu, hợp lý và có hiệu quả kinh tế cao. Trong quan hệ Luật đất đai, Nhà nước có tư cách vừa là chủ sở hữu vừa là người thực hiện quyền lực nhà nước. Quan hệ đất đai chỉ xuất hiện, thay đổi hoặc 23 chấm dứt khi có quyết định của cơ quan quản lý hành chính nhà nước giao đất cho người sử dụng. Các cơ quan quản lý hành chính nhà nước giám sát người sử dụng đất đai đúng mục đích, bảo đảm hiệu quả kinh tế, giữ gìn độ phì nhiêu của đất trồng trọt, v.v.. Trong những trường hợp do luật định có quyền đơn phương thu hồi đất, xử phạt hành chính người sử dụng đất vi phạm quy định của Luật đất đai. Người sử dụng trong quan hệ đất đai là người chấp hành quyền lực nhà nước. Như vậy, Luật hành chính là phương tiện thực hiện Luật đất đai, bảo đảm, bảo vệ các quan hệ do Luật đất đai điều chỉnh... Tóm lại, là một bộ phận trong hệ thống pháp luật, Luật hành chính có mối liên hệ chặt chẽ với các ngành luật khác; đồng thời nó cũng được phân biệt với các cơ cấu thành hệ thống pháp luật bởi tính chất quan hệ xã hội và cách thức mà nó điều chỉnh. Đặc trưng cơ bản nhất để phân biệt Luật hành chính với các ngành luật khác là tính chất quyền lực - phục tùng của quan hệ xã hội do Luật hành chính điều chỉnh. Và từ đó, các quy phạm luật hành chính nhằm buộc và cấm đoán, cho phép và định hướng cho hành vi quản lý và hành vi phục tùng sự quản lý. Tuy nhiên, từ hành chính cai trị chuyển sang hành chính phục vụ, làm dịch vụ công cho xã hội là tiền đề để bổ sung cho Luật hành chính những quy phạm mới mang tính chất hợp đồng hành chính trong dịch vụ công. B - Khoa học luật hành chính Việt Nam I - Quan niệm về khoa học luật hành chính Việt Nam Khoa học Luật hành chính là một ngành khoa học pháp lý chuyên ngành gồm một hệ thống những luận thuyết khoa học, những khái niệm, phạm trù, quan niệm về ngành Luật hành chính, được phân bổ, sắp xếp theo một trình tự lôgic nhất định cấu thành khoa học Luật hành chính. Khoa học Luật hành chính cũng giống như mọi ngành khoa học khác luôn biến đổi phát triển. 1. Đối tượng nghiên cứu Khoa học Luật hành chính Khoa học Luật hành chính có đối tượng nghiên cứu rộng lớn, nhưng chủ yếu là: 24 - Những vấn đề của Lý luận quản lý hành chính nhà nước có liên quan chặt chẽ tới ngành Luật hành chính (như nội dung, vị trí của quản lý hành chính nhà nước trong cơ chế quản lý xã hội; quan hệ của quản lý hành chính nhà nước với quyền lực nhà nước và các dạng hoạt động khác của nhà nước; cơ cấu, bản chất, chức năng, phương pháp thực hiện, các nguyên tắc chính trị và tổ chức của quản lý hành chính nhà nước, v.v...); - Hệ thống quy phạm luật hành chính điều chỉnh các quan hệ xã hội trong các ngành và lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước; các vấn đề hoàn thiện các chế định pháp luật hành chính, hệ thống hoá và pháp điển hoá Luật hành chính; vấn đề hiệu quả của quy phạm Luật hành chính; - Vấn đề nội dung pháp lý, cơ cấu, tương quan giữa các yếu tố nội tại của các quan hệ pháp luật hành chính (như bản chất quyền lực, tính đơn phương, tính trực thuộc, chiều ngang của quan hệ pháp luật hành chính...), quan hệ và cơ chế bảo đảm quyền và nghĩa vụ của các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật hành chính. - Nghiên cứu các chủ thể của Luật hành chính trên cơ sở những quy định của Luật hành chính (quy chế pháp lý hành chính của các chủ thể), cũng đồng thời là các chủ thể của quản lý hành chính, vấn đề phân chia địa giới hành chính, phân cấp quản lý. - Các hình thức và phương pháp quản lý hành chính nhà nước, quyết định quản lý hành chính nhà nước, thủ tục hành chính, cưỡng chế hành chính nhà nước, trách nhiệm hành chính; - Các phương thức kiểm soát đối với hoạt động hành chính nhà nước. - Cơ sở pháp luật hành chính đối với tổ chức và hoạt động quản lý hành chính nhà nước trong các ngành và lĩnh vực như hành chính - chính trị, kinh tế, văn hoá xã hội. - Tài phán hành chính. Trên cơ sở nghiên cứu và phát hiện những quy luật điều chỉnh pháp luật hành chính đối với các quan hệ trong lĩnh vực nhà nước, khoa học Luật hành chính đề xuất những kiến nghị khoa học đổi mới tổ chức bộ máy và phương thức hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước, đáp ứng những nhiệm vụ ngày càng to lớn và 25 phức tạp của quản lý hành chính nhà nước khi chuyển sang nền kinh tế nhiều thành phần, vận động theo cơ chế thị trường, có sự quản lý của Nhà nước. Đồng thời, khoa học Luật hành chính Việt Nam có nhiệm vụ cấp thiết làm sáng tỏ nhiều vấn đề lý luận cơ bản của Luật hành chính với tư cách một môn học để làm cơ sở cho hoạt động giảng dạy trong các trường và khoa luật của các trường đào tạo, bồi dưỡng công chức hành chính nhà nước, đặc biệt là hệ thống các khái niệm và phạm trù khoa học được sử dụng trong môn học đó. 2. Phương pháp luận và các phương pháp nghiên cứu khoa học Luật hành chính Phương pháp luận của khoa học Luật hành chính là lập trường xuất phát và quan điểm tiếp cận để nghiên cứu ngành Luật hành chính và những vấn đề quản lý hành chính liên quan trực tiếp với ngành luật đó. Cơ sở phương pháp luận của khoa học Luật hành chính Việt Nam là chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh. Để nghiên cứu và phát hiện quy luật tác động điều chỉnh của Luật hành chính đối với các quan hệ xã hội không thể không vận dụng những quy tắc cơ bản, các phạm trù, khái niệm của chủ nghĩa Mác Lênin cũng như những khái niệm chính trị học, hành chính học hiện đại. Chúng cho phép nhận thức và thấu hiểu bản chất cũng như đặc điểm riêng của sự phát triển Luật hành chính nói chung và từng chế định của Luật hành chính nói riêng, quan hệ chặt chẽ giữa nó với các ngành luật khác, triển vọng phát triển và hoàn thiện ngành luật này. Trên cơ sở phương pháp luận chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh, khoa học Luật hành chính áp dụng các phương pháp nhận thức khoa học cụ thể như: trừu tượng khoa học, phương pháp phân tích và tổng hợp, phương pháp quy nạp và diễn dịch, phương pháp phân tích thuần tuý quy phạm pháp luật so sánh, nghiên cứu xã hội cụ thể (phương pháp xã hội học cụ thể), hệ thống, thống kê, v.v... Cơ sở lý luận của khoa học Luật hành chính Việt Nam là chủ nghĩa Mác Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh. Các tác phẩm kinh điển của C.Mác và Ph. Ăngghen về nhà nước và pháp luật xã hội chủ nghĩa là nền tảng lý luận cho khoa 26 học Luật hành chính Việt Nam như: Hệ tư tưởng Đức, Tuyên ngôn Đảng cộng sản. Đặc biệt, cơ sở lý luận của khoa học Luật hành chính Việt Nam là các tác phẩm của V.I. Lênin và kinh nghiệm được đúc kết từ hoạt động thực tiễn, quản lý hành chính nhà nước công nông đầu tiên dưới sự lãnh đạo của V.I.Lênin. Có giá trị trực tiếp đối với khoa học Luật hành chính là các tác phẩm như: Nhà nước cách mạng; Những nhiệm vụ trước mắt của chính quyền Xô Viết; Ghi chép về quy tắc quản lý các cơ quan Xô Viết; Chúng ta phải tổ chức lại bộ kiểm tra công nông như thế nào; Thà ít mà tốt; Pháp chế và song trùng trực thuộc; v.v... Trong các tác phẩm này, Lênin đã đưa ra những quan điểm lý luận quan trọng nhất của khoa học Luật hành chính Xô Viết. Đối với khoa học Luật hành chính Việt Nam, những tác phẩm, bài nói của Chủ tịch Hồ Chí Minh về nhà nước, pháp luật và pháp chế, về nhiệm vụ, chức năng của chính quyền các cấp, về bộ máy nhà nước, về cán bộ, về quan hệ của chính quyền và cán bộ với quần chúng cũng như những văn bản pháp luật được ban hành từ những năm đầu của Nhà nước Việt Nam Dân chủ cộng hoà có ý nghĩa đặc biệt quan trọng. Chính trong di sản quý báu đó chúng ta tìm thấy sự vận dụng sáng tạo và thực tiễn Việt Nam những nguyên lý của chủ nghĩa Mác - Lênin và di sản trí tuệ nhân loại về tổ chức bộ máy quản lý hành chính nhà nước và sự điều chỉnh pháp luật hành chính đối với các quan hệ xã hội. Nguồn tư liệu quan trọng của khoa học Luật hành chính Việt Nam là các nghị quyết của Đảng Cộng sản Việt Nam vạch ra chủ trương, đường lối, chính sách, những nguyên tắc cơ bản và biện pháp chủ yếu nhằm đổi mới, hoàn thiện bộ máy hành chính nhà nước, trong đó có các văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc của Đảng Cộng sản Việt Nam lần thứ VI, lần thứ VII, lần thứ VIII, lần thứ IX và các nghị quyết Trung ương Đảng. Đặc biệt, chủ trương đổi mới và tăng cường hiệu lực của bộ máy hành chính nhà nước nói chung, thực hiện cuộc cải cách lớn đối với bộ máy hành chính nhà nước và tăng cường quản lý hành chính nhà nước bằng pháp luật nói riêng và đặt cơ sở cho một bước phát triển rất quan trọng của khoa học hành chính và Luật hành chính Việt Nam. Trong các nguồn của khoa học Luật hành chính, còn có: các bản Hiến pháp Việt Nam 1946, 1959, 1980, 1992 và các văn bản pháp luật có liên quan; các tác phẩm của các nhà lãnh đạo Đảng và Nhà nước ta; các tác phẩm của các luật gia, 27 các nhà hành chính học. Những thành tựu lý luận của khoa học Luật hành chính thế giới, trước hết là của các nước xã hội chủ nghĩa có ý nghĩa quan trọng đối với lý luận Luật hành chính Việt Nam. Hệ thống các khái niệm, phạm trù, quan điểm của khoa học Luật hành chính Việt Nam bắt nguồn từ những kết luận khoa học của lý luận Luật hành chính của xã hội chủ nghĩa. Đồng thời, không thể không tham khảo, tiếp thu những yếu tố hợp lý của khoa học Luật hành chính của các nước có chế độ chính trị xã hội khác nhau, rằng đó là tri thức chung của nhân loại, nhất là những luận thuyết về tổ chức bộ máy hành chính Nhà nước, về quản lý hành chính như Nhà nước pháp quyền, phân lập các quyền hành chính học phát triển v.v... II - Mối quan hệ giữa khoa học luật hành chính và các khoa học xã hội Khoa học Luật hành chính có quan hệ mật thiết với nhiều ngành khoa học pháp lý và khoa học xã hội khác. Các kết luận và luận điểm khoa học của lý luận về nhà nước và pháp luật, của khoa học luật nhà nước cũng như những luận điểm, khái niệm, phạm trù của triết học nói chung, kinh tế chính trị học, hành chính học v.v... là cơ sở lý luận của khoa học hành chính. Khoa học Luật hành chính có quan hệ đặc biệt mật thiết với khoa học quản lý, như là một bộ phận cấu thành của nó. Khoa học quản lý nghiên cứu các quan hệ quản lý. Do tính chất của quan hệ quản lý nên nó có phạm vi rất rộng. Cũng vì vậy, quan hệ quản lý được rất nhiều ngành khoa học khác nhau nghiên cứu dưới những góc độ khác nhau. Tập hợp tất cả các bộ phận nghiên cứu về hoạt động quản lý của nhiều ngành khoa học lại tạo thành khoa học quản lý. Khoa học quản lý được nghiên cứu từ nhiều góc độ khác nhau: triết học, chính trị học, kinh tế học, điều khiển học, luật học, hành chính học v.v... Như vậy, khoa học quản lý là khoa học mang tính tập hợp, đa ngành. Ngày nay, do sự phức tạp và tính không xác định về đối tượng của khoa học quản lý nhà nước nên nhiều khi người ta đã đồng nhất khoa học quản lý nhà nước với khoa học luật hành chính. Khoa học "lý luận quản lý nhà nước" là khoa học mang tính tổng hợp mà khoa học luật hành chính có liên quan chặt chẽ. Song cần 28 phân biệt hai loại khoa học này. Lý luận quản lý nhà nước là một khoa học tổng hợp nghiên cứu bản thân hoạt động quản lý nhà nước. Hoạt động quản lý nhà nước được thực hiện dưới nhiều góc độ, khía cạnh: chính trị, kinh tế, pháp luật, đạo đức, tâm lý, tổ chức - kỹ thuật... Bởi vậy, cần có quan điểm tổng thể để tìm phương án kết hợp chặt chẽ mọi nhân tố ấy trong quản lý nhà nước, xuất phát từ đó mà hình thành khoa học lý luận của nhà nước. Khoa học quản lý nhà nước nghiên cứu các quan hệ quản lý nhà nước nói chung, trong đó có quan hệ mang tính tổ chức - pháp lý, nhưng có quan hệ không mang tính chất đó, có nghĩa là có những quan hệ xã hội được pháp luật điều chỉnh và có những quan hệ xã hội không được pháp luật điều chỉnh. Còn khoa học Luật hành chính nghiên cứu bản thân hệ thống quy phạm luật hành chính và các quan hệ mang tính chất tổ chức - pháp lý hành chính trong quản lý hành chính nhà nước, tức là các quan hệ pháp luật hành chính (quan hệ quản lý được các quy phạm luật hành chính điều chỉnh). Hai khoa học có mối quan hệ mật thiết cũng như hệ thống quy phạm luật hành chính liên quan với hoạt động quản lý hành chính nhà nước, bởi quá trình xây dựng tổ chức bộ máy quản lý được điều chỉnh bằng quy phạm luật hành chính, nhưng không thể đồng nhất chúng. Cần nhìn thấy sự khác nhau giữa công cụ điều chỉnh và đối tượng điều chỉnh. Đôi khi vẫn có những khoảng trống trong sự điều chỉnh pháp luật hoạt động quản lý thậm chí có mâu thuẫn giữa thực tiễn quản lý và hệ thống quy phạm. Ngoài ra các quan hệ quản lý hành chính nhà nước còn được điều chỉnh bởi các nghị quyết, chỉ thị của Đảng, các quy phạm đạo đức, tập quán... Mặt khác, khi xem xét sự điều chỉnh của nhà nước với hoạt động quản lý hành chính nhà nước, hay có thể nói sự điều chỉnh hoạt động quản lý hành chính nhà nước từ bên ngoài, thì quản lý hành chính nhà nước không chỉ được điều chỉnh bởi quy phạm Luật hành chính, mà còn bởi các quy phạm Luật lao động, Luật tài chính, Luật nhà nước, Luật hợp tác xã, và thậm chí cả Luật đất đai, Luật hôn nhân gia đình, v.v... Đồng thời, Luật hành chính điều chỉnh không chỉ hoạt động quản lý, mà cả hoạt động bị quản lý. Vì vậy, Luật hành chính không điều chỉnh toàn bộ hoạt động quản lý, tuy nó là công cụ điều chỉnh rất quan trọng. Sự liên quan chặt chẽ với nhau của hai khoa học này còn thể hiện ở chỗ, các 29 luận điểm khoa học của lý luận quản lý hành chính nhà nước là một trong những cơ sở phương pháp luận trực tiếp nhất của khoa học Luật hành chính. Mặt khác, là một khoa tổng hợp, lý luận quản lý hành chính nhà nước sử dụng những thành tựu lý luận của khoa học Luật hành chính. Và cả hai khoa học đều sử dụng vào mục đích của mình những phạm trù chung nhất của khoa học quản lý được ngành điều khiển học xây dựng nên. Khoa học Luật hành chính là hệ thống những vấn đề nghiên cứu được sắp xếp theo trật tự lôgic chặt chẽ, trên cơ sở quan hệ nội tại giữa các chế định pháp luật hành chính. Tuy có quan hệ chặt chẽ với ngành luật hành chính nhưng Khoa học Luật hành chính không đồng nhất với ngành Luật hành chính. Do đó không đồng nhất giữa Luật hành chính là một ngành khoa học, với Luật hành chính là một ngành luật trong hệ thống các ngành luật Việt Nam. Luật hành chính với tư cách một ngành luật chỉ là một trong những đối tượng nghiên cứu của khoa học Luật hành chính. Vì vậy, cần phân biệt Luật hành chính với tư cách là một khoa học với Luật hành chính với tư cách một môn học trong chương trình đào tạo cử nhân hành chính, cử nhân luật. Khái niệm môn học hẹp hơn khoa học. Môn Luật hành chính không bao gồm tất cả các tri thức về Luật hành chính, mà chỉ bao gồm hệ thống kiến thức của khoa học này được sắp xếp theo một chương trình cụ thể phù hợp với một đối tượng học viên, cán bộ nghiên cứu và thực tiễn nào đó. Để phục vụ cho công tác đào tạo cử nhân hành chính, cao học quản lý nhà nước, chương trình môn học Luật hành chính gồm 5 phần: Khái quát chung về Luật hành chính; Chủ thể Luật hành chính; Cưỡng chế hành chính và trách nhiệm hành chính; Kiểm soát đối với hoạt động hành chính Nhà nước; Tài phán hành chính. 30 Chương II quy phạm pháp luật hành chính và quan hệ pháp luật hành chính I - Khái niệm, nội dung và đặc trưng của quy phạm pháp luật hành chính 1. Khái niệm Luật hành chính là một ngành luật trong hệ thống pháp luật Việt Nam, điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, do đó quy phạm pháp luật hành chính là những quy tắc hành vi do Nhà nước đặt ra để điều chỉnh những quan hệ xã hội cụ thể trong lĩnh vực quản lý của chính nhà nước. Quy phạm luật hành chính là một loại quy phạm pháp luật cũng giống như mọi quy phạm pháp luật khác có tính bắt buộc chung, áp dụng nhiều lần và hiệu lực của chúng không phụ thuộc vào sự áp dụng. Tính bắt buộc chung thể hiện ở chỗ mọi cơ quan, tổ chức và công dân thuộc đối tượng thực hiện quy định của quy phạm có nghĩa vụ thực hiện, nếu không tự giác thực hiện, hoặc việc áp dụng các biện pháp tổ chức và giáo dục khác có hiệu quả thì nhà nước có thể áp dụng các biện pháp cưỡng chế nhằm bảo đảm sự thi hành. Các quy phạm pháp luật hành chính, giống mọi quy phạm pháp luật khác là thường được áp dụng nhiều lần. Cũng có loại quy phạm luật hành chính được áp dụng một lần, nhưng hiệu lực của nó không phụ thuộc vào sự thực hiện (đó là trường hợp của các quy phạm về tổ chức cơ cấu cơ quan hành chính nhà nước, quyết định ban hành một bản điều lệ, quy chế, hay quyết định thay đổi phạm vi hiệu lực hoặc bãi bỏ các quy phạm đang tồn tại, v.v... Ví dụ, Chính phủ dùng Nghị định để ban hành Quy chế làm việc của Chính phủ. (Nghị định 11/CP ngày 24-011998 của Chính phủ ban hành Quy chế làm việc của Chính phủ). Do đó, ba tính chất, hoặc là ba đặc điểm bên ngoài của quy phạm luật hành chính và quy phạm pháp luật nói chung kể trên có thể đồng thời có ở một loại quy phạm này, nhưng ở quy phạm khác chỉ có hai hoặc ba đặc điểm đó. Không nhất thiết phải có đầy đủ ba đặc điểm mới là một quy phạm pháp luật nói chung, hoặc mới là quy phạm pháp 31 luật hành chính nói riêng. Quy phạm luật hành chính điều chỉnh một tổng thể quan hệ xã hội phát sinh, phát triển trong việc tổ chức quản lý nền kinh tế quốc dân, mọi mặt hoạt động trong lĩnh vực văn hoá - xã hội và hành chính - chính trị bằng cách định ra một tổng thể quyền và nghĩa vụ có quan hệ tương hỗ với nhau cho nên các bên tham gia vào quá trình quản lý trong tất cả mọi lĩnh vực của cuộc sống. Nói cách khác, quy phạm luật hành chính định ra một tổng thể quyền và nghĩa vụ pháp lý của các bên tham gia quan hệ pháp luật hành chính. Các chủ thể này là cơ quan nhà nước, người có chức vụ, tổ chức xã hội, công dân. Bởi vậy, nếu không có vai trò điều chỉnh của quy phạm luật hành chính thì không có thể hình dung được bằng cách nào có thể bảo đảm cho hoạt động quản lý diễn ra một cách đúng đắn, phù hợp quy luật khách quan, rành mạch trong tất cả mọi mắt xích của hệ thống quản lý. Vì vậy, quy phạm luật hành chính là công cụ pháp luật cần thiết và rất quan trọng trong tay nhà nước cùng với các phương tiện khác như chính sách, kế hoạch, tài chính, giá cả, tiền lương để thực hiện nhiệm vụ, chức năng quản lý hành chính nhà nước. Các quyền và nghĩa vụ của các chủ thể quản lý được quy định trong quy phạm luật hành chính có đặc trưng là đều xuất phát từ địa vị pháp lý hành chính của các chủ thể đó do Hiến pháp và luật định. Vì vậy, trong các quan hệ luật hành chính, chủ thể tham gia bắt buộc với tư cách đại diện của Nhà nước có quyền hạn mang tính nhà nước chủ yếu là các cơ quan hành chính nhà nước. Trong chừng mực nhất định, các cơ quan nhà nước khác hoặc tổ chức xã hội cũng trở thành chủ thể bắt buộc trong các quan hệ luật hành chính khi được pháp luật trao quyền thực hiện các chức năng quản lý hành chính nhà nước. Quy phạm luật hành chính quy định cụ thể, chi tiết hoặc bổ sung cơ chế bảo đảm quyền và lợi ích của các bên khác trong quan hệ luật hành chính, nhất là của công dân. Để thực hiện nhiệm vụ là chủ thể bắt buộc của quan hệ luật hành chính, pháp luật quy định thẩm quyền (quyền và nghĩa vụ) của các chủ thể bắt buộc, đồng thời quy định trách nhiệm tương ứng của nó. Đây là vấn đề mang tính nguyên tắc để ngăn ngừa khả năng lạm quyền, vi phạm quyền tự do công dân. Nhưng đối với bất kỳ chủ thể nào, quyền phải được quy định phù hợp với các nghĩa vụ của nó. Ví dụ: khi quy định quyền xử phạt đối với các hành vi vi phạm hành chính của các cơ 32 quan hành chính nhà nước thì đồng thời, pháp luật cũng quy định nghĩa vụ phải tuân theo các quy định về thủ tục xử phạt vi phạm hành chính. Ngoài ra, quyền của chủ thể này cần phù hợp với nghĩa vụ và trách nhiệm của chủ thể khác. Và không chỉ chủ thể bắt buộc trong quan hệ luật hành chính, mà các chủ thể không bắt buộc cũng có quyền đòi hỏi yêu cầu chủ thể kia thực hiện những hành vi nhất định do quy phạm luật hành chính quy định (ví dụ: quyền tố cáo, quyền khiếu nại của công dân). 2. Đặc trưng của quy phạm pháp luật hành chính Luật hành chính điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước bằng phương pháp mệnh lệnh, quyền lực phục tùng. Vì vậy, đa phần quy phạm luật hành chính mang tính mệnh lệnh, tức là quy định cách xử sự cần phải tuân theo. Nếu không thi hành, phải chịu trách nhiệm trước Nhà nước. Hơn nữa, một số biện pháp trách nhiệm được quy định trực tiếp trong quy phạm luật hành chính. Tính mệnh lệnh được thể hiện trong các quy phạm luật hành chính không giống nhau: - Có loại quy phạm bắt buộc trực tiếp phải hành động hoặc cấm hành động, theo một cách thức nhất định trong một điều kiện nhất định. - Có loại quy phạm cho phép ta lựa chọn một trong những phương án hành vi nhất định do quy phạm đã quy định trước. - Có loại quy phạm trao khả năng hành động theo xét đoán của mình, tức là thực hiện hoặc không thực hiện các hành động do quy phạm đó xác định. Loại quy định này phổ biến trong những trường hợp sử dụng các quyền chủ thể của các chủ thể quản lý hành chính nhà nước. Ví dụ, công dân có thể sử dụng hoặc không sử dụng quyền khiếu nại đối với hành vi mà họ cho rằng là không đúng đắn, là vi phạm quyền tự do, lợi ích của mình do người hoặc cơ quan có thẩm quyền gây ra. Do đó, tương ứng với các mức độ biểu hiện của tính mệnh lệnh này mà ta có các loại quy định bắt buộc, quy phạm cho phép và quy phạm trao quyền. Như vậy, yếu tố mệnh lệnh tồn tại ở đại bộ phận các quy phạm luật hành chính, nhưng mức độ thì khác nhau. 33 Tuỳ thuộc vào vấn đề, ngành và lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước mà sự kết hợp các loại quy phạm này khác nhau nhằm thực hiện mục đích điều chỉnh. Ví dụ: trong lĩnh vực bảo đảm trật tự an toàn xã hội thì đặc trưng là các quy phạm cấm, bên cạnh đó còn thường sử dụng các quy phạm trao quyền cho các cơ quan, tổ chức có nhiệm vụ bảo vệ trật tự an toàn xã hội và quy phạm giới thiệu, kiến nghị biện pháp, hình thức có thể áp dụng. Trong lĩnh vực kinh tế thì đặc trưng là quy phạm trao quyền kết hợp hài hoà với quy phạm cấm. Những lĩnh vực liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích công dân thường đặc trưng là quy phạm bắt buộc hành động (các cơ quan có thẩm quyền chỉ được phép hành động theo cách thức nhất định mà Luật hành chính đã quy định). Trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền ngày nay, khi mà phương pháp điều chỉnh luật: được làm tất cả, trừ những điều luật cấm ngày càng được coi trọng, thì trong lĩnh vực điều chỉnh pháp luật hành chính cũng cần quan niệm và tận dụng đúng đắn trong từng trường hợp cụ thể công chức chỉ được làm những gì mà luật cho phép. Về nguyên tắc, công chức thứ nhất chỉ áp dụng đối với vấn đề quy định quyền tự do và nghĩa vụ công dân, các đơn vị, tổ chức kinh tế cơ sở. Đối với cơ quan nhà nước phương pháp thứ hai là chủ yếu, bởi đó là chủ thể có quyền hạn mang tính quyền lực nhà nước, có nghĩa cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền chỉ được làm những gì mà pháp luật cho phép, đồng thời không thể từ chối chậm trễ thực hiện các quyền đó. Có như vậy mới bảo đảm được pháp chế, kỷ luật, lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân trong quản lý hành chính nhà nước. II - Cơ cấu quy phạm luật hành chính Cơ cấu quy phạm luật hành chính, cũng như cơ cấu quy phạm pháp luật nói chung, bao gồm hai bộ phận: giả định và hệ quả (hệ quả có thể là quy định hoặc chế tài)(1). Giả định là phần của quy phạm nêu rõ những điều kiện thực tế mà nếu có chúng thì mới có thể thi hành hoặc áp dụng những quy phạm đó. Nó trả lời những câu hỏi: Ai? Khi nào? Trong những hoàn cảnh, điều kiện nào? (1) Có quan điểm khác cho rằng quy phạm pháp luật gồm ba bộ phận: giả định, quy định, chế tài. 34 Quy định là phần của quy phạm đặt ra quy tắc hành vi, tức là nội dung quyền và nghĩa vụ, trình tự thực hiện các quyền và nghĩa vụ. Nó trả lời câu hỏi: Phải làm gì? Được làm gì? Làm như thế nào? Chế tài là phần quy phạm chỉ rõ các biện pháp tác động của Nhà nước đối với chủ thể vi phạm phần quy định của quy phạm, nó trả lời câu hỏi: hậu quả gì nếu không làm đúng những quy định của Nhà nước? Song, quy phạm luật hành chính có những đặc điểm riêng. Giả định của quy phạm luật hành chính có thể mang tính xác định tuyệt đối (ví dụ: Công dân Việt Nam từ đủ 18 tuổi trở lên thì...) hoặc tương đối, có nghĩa các điều kiện để áp dụng quy phạm được mô tả dưới dạng chung, việc quyết định áp dụng hay không áp dụng của quy phạm phụ thuộc vào xét đoán của cơ quan có thẩm quyền. Ví dụ, phần giả định trong Điều 43 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính ghi: Trong trường hợp cần ngăn chặn kịp thời vi phạm hành chính hoặc để bảo đảm việc xử lý vi phạm hành chính, người có thẩm quyền có thể... Chúng ta thường gặp trong các quy phạm luật hành chính loại giả định phức tạp, nêu nhiều hoàn cảnh, điều kiện, hơn nữa, tính chính xác lại thấp do tính phức tạp của hoạt động quản lý. Vì vậy, nâng cao tính xác định của phần giả định là một vấn đề cần quan tâm trong việc hoàn thiện Luật hành chính. Quy định là phần trọng tâm, phần cơ bản của quy phạm luật hành chính. Đặc trưng của quy phạm luật hành chính là tính mệnh lệnh dưới các hình thức cấm, cho phép, trao quyền, buộc phải thực hiện một hành vi nhất định và chủ yếu được thể hiện trong phần quy định của quy phạm luật hành chính. Trong nhiều văn bản Luật hành chính, tuyệt đại bộ phận các điều khoản chỉ nêu phần quy định, còn giả định hoặc ngụ ý, hoặc chỉ được ghi chung ở một số ít điều (ví dụ: Các văn bản về thẩm quyền của các cơ quan quản lý). Còn chế tài của quy phạm luật hành chính thường không có mặt bên cạnh phần giả định hoặc quy định, trừ một số ít loại văn bản có những quy định chung về chế tài (ví dụ: Điều 39 quy định về xử phạt của Pháp lệnh thanh tra, ban hành 29-3-1990) và các quy định về xử phạt của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính; ban hành ngày 2-7-2002. Phần chế tài của quy phạm luật hành chính, trong đa số các trường hợp, không những không nằm trong cùng một điều khoản, một chương, 35 mục hay trong một văn bản với phần quy định hoặc giả định của nó, mà thậm chí còn gặp ở các văn bản thuộc ngành Luật lao động, Luật hình sự. Bởi vậy, nếu vi phạm phần quy định của quy phạm luật hành chính, ngoài các biện pháp cưỡng chế hành chính (trong đó có biện pháp xử phạt hành chính) còn có thể áp dụng các biện pháp trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm hình sự, trách nhiệm vật chất, trách nhiệm công vụ. Chế tài của quy phạm luật hành chính còn có thể được thể hiện bằng các biện pháp tác động xã hội, trách nhiệm chính trị và đạo đức (ví dụ: Trách nhiệm của Chính phủ với nhân dân, trách nhiệm về phẩm chất cán bộ, v.v...). Cũng như phần giả định, việc tăng cường tính chuẩn xác, rõ ràng, cụ thể cho phần quy định và chế tài của quy phạm luật hành chính nước ta là vấn đề cấp thiết. Đặc biệt là phần chế tài, bởi còn hay gặp những lĩnh vực chỉ có những chế tài chung (thường gặp ở các văn bản như Pháp lệnh thanh tra, Luật hải quan, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính và v.v...), còn biện pháp trách nhiệm cụ thể gì áp dụng đối với vi phạm cụ thể nào thì còn để trống nhiều. Việc quy định quá nhiều những trách nhiệm chính trị, đạo đức, xã hội chung cũng sẽ ảnh hưởng tiêu cực đến vấn đề bảo đảm pháp chế và kỷ luật trong quản lý hành chính nhà nước. III - Phân loại quy phạm pháp luật hành chính Luật hành chính, một ngành luật lớn trong hệ thống pháp luật Việt Nam, các quy phạm luật hành chính có đặc điểm là nằm rải rác trong các văn bản do các cơ quan nhà nước Trung ương và địa phương ban hành. Việc phân loại quy phạm luật hành chính dựa vào nhiều căn cứ khác nhau. 1. Dưới góc độ nội dung và hình thức thủ tục Quy phạm luật hành chính được chia thành: quy phạm vật chất và quy phạm thủ tục. Quy phạm vật chất là quy phạm trả lời câu hỏi cần phải làm gì, cần tuân thủ quy tắc hành vi nào. Còn quy phạm thủ tục trả lời câu hỏi phải làm như thế nào, các quy tắc đó được thực hiện theo trình tự nào. Như vậy, Luật hành chính chia thành hai bộ phận: các quy phạm vật chất và các quy phạm thủ tục luật hành chính. Mỗi bộ phận bao gồm các chế định khác nhau. Mỗi chế định gồm một nhóm 36 quy phạm điều chỉnh nhóm các quan hệ xã hội giống nhau về nội dung và tính chất. a) Các quy phạm vật chất Luật hành chính gồm các chế định sau: - Về nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước; - Về địa vị pháp lý hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước; - Về địa vị pháp lý hành chính của các đối tượng bị quản lý - các đơn vị cơ sở xí nghiệp, công ty, cơ quan tổ chức sự nghiệp... - Về địa vị pháp lý hành chính của các tổ chức xã hội, tổ chức quần chúng; - Về công vụ, công chức nhà nước; - Về địa vị pháp lý hành chính của công dân; - Về hình thức và phương pháp quản lý hành chính nhà nước; - Về quyết định hành chính nhà nước; - Về cưỡng chế hành chính và trách nhiệm hành chính; - Về kiểm soát đối với hoạt động hành chính; - Về giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân. Các chế định về quản lý hành chính nhà nước đối với ngành và lĩnh vực tạo thành phần riêng của Luật hành chính như: quản lý nhà nước về y tế, văn hoá - xã hội; về an ninh - quốc phòng; về tài chính; về nông nghiệp; về công nghiệp; về giao thông vận tải... b) Các quy phạm thủ tục Luật hành chính Quy phạm thủ tục Luật hành chính là một bộ phận quan trọng của Luật hành chính. Quy phạm thủ tục là phương tiện để đưa các quy phạm nội dung của Luật hành chính và một số ngành luật khác vào cuộc sống. Vì vậy, có thể nói quy phạm thủ tục phát sinh trên cơ sở quy phạm nội dung. Tuy vậy, quy phạm thủ tục có sự phân biệt với quy phạm nội dung bởi nó có đối tượng và phạm vi điều chỉnh riêng. Quy phạm thủ tục hành chính rất đa dạng, nhưng căn cứ vào nội dung có thể phân ra thành các nhóm: - Quy định các nguyên tắc thủ tục hành chính và thẩm quyền của các cơ quan 37 tiến hành thủ tục; - Quy định quyền của các bên tham gia thủ tục; - Quy định trình tự tiến hành thủ tục và nội dung, hình thức giấy tờ, công văn thích ứng; - Quy định thủ tục thông qua quyết định phù hợp với từng loại thủ tục hành chính, truyền đạt đến người thi hành, việc thực hiện và trình tự khiếu nại, giải quyết khiếu nại các quy định đã ban hành. Căn cứ vào mục đích của các quy phạm thủ tục, có thể phân thành: - Các quy định trình tự tiến hành giải quyết các công việc liên quan tới quyền chủ thể của các tổ chức và công dân. - Các quy định trình tự tiến hành các hoạt động thuộc quan hệ nội bộ của các cơ quan hành chính nhà nước và các cơ quan nhà nước khác. Các quy phạm thủ tục hành chính là bảo đảm pháp lý cho việc thực hiện các quy phạm nội dung. Thiếu các quy phạm thủ tục thì quy phạm nội dung được áp dụng thiếu thống nhất, dễ dẫn đến tình trạng mất trật tự quản lý. Vì vậy, phương hướng hoàn thiện pháp luật hành chính Việt Nam phải chú ý tới hoàn thiện hệ thống quy phạm thủ tục hành chính. Tương ứng với từng loại quy phạm thủ tục hành chính là các loại thủ tục hành chính khác nhau. Có ba nhóm thủ tục hành chính: thủ tục nội bộ, thủ tục liên hệ và thủ tục văn thư. * Thủ tục hành chính nội bộ là thủ tục thực hiện các công việc nội bộ trong cơ quan, công sở nhà nước, trong hệ thống cơ quan nhà nước và trong bộ máy nhà nước nói chung. Nó bao gồm các thủ tục quan hệ lãnh đạo, kiểm tra của cơ quan nhà nước cấp trên với cấp dưới, quan hệ hợp tác, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước cùng cấp, ngang cấp, ngang quyền, quan hệ công tác giữa chính quyền cấp tỉnh với các bộ, cơ quan chuyên môn của Uỷ ban nhân dân cấp trên... Đây là vấn đề được quy định còn lỏng lẻo và những thủ tục đang có hiệu lực chưa được thi hành nghiêm. Vì thế, có thể tìm thấy những thủ tục hành chính trong các mối quan hệ trên còn rườm rà, không trật tự và thậm chí sai các nguyên tắc của quan hệ hành chính. 38 Thủ tục tiến hành những công việc quan hệ nội bộ các cơ quan nhà nước, gồm: - Thủ tục ban hành quyết định chủ đạo; - Thủ tục ban hành quyết định quy phạm; - Thủ tục ban hành quyết định cá biệt cụ thể có tính chất nội bộ như: + Thủ tục khen thưởng, kỷ luật; + Thủ tục lập các tổ chức và thi tuyển, bổ nhiệm cán bộ, công chức nhà nước. * Thủ tục hành chính liên hệ là thủ tục tiến hành giải quyết các công việc liên quan đến: tự do, quyền và lợi ích hợp pháp, phòng ngừa, ngăn chặn, xử phạt các hành vi vi phạm hành chính, trưng thu, trưng mua các động sản và bất động sản của công dân và tổ chức của công dân. Thủ tục hành chính kể trên có đặc điểm cơ bản là cơ quan hành chính và cán bộ, công chức nhà nước có thẩm quyền thực hiện quyền lực nhà nước bằng hoạt động áp dụng quy phạm pháp luật để giải quyết các công việc, tình huống cụ thể, làm xuất hiện các quyền chủ thể và nghĩa vụ pháp lý của công dân và tổ chức. Thủ tục hành chính liên hệ rất đa dạng. Trước hết, về thủ tục giải quyết các yêu cầu, đề nghị của công dân và tập thể công dân. Trong nhiều trường hợp, công dân muốn thực hiện các hành vi phải xin phép Nhà nước. Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải tiến hành xét và giải quyết các đơn xin đó bằng các quyết định quản lý hành chính nhà nước cá biệt cho phép. Và quá trình giải quyết đó phải theo trình tự thủ tục nhất định, có thể gọi đây là thủ tục cho phép. Thứ hai, khi công dân hoặc tổ chức thực hiện hành vi vi phạm hành chính hay cố tình không chịu thi hành các quyết định quản lý hành chính nhà nước thì các cơ quan hành chính hoặc cán bộ, công chức có thẩm quyền được thực hiện các biện pháp ngăn chặn, xử phạt hay cưỡng chế thi hành bằng quyết định quản lý hành chính nhà nước có tính cách ra lệnh và các hành vi hành chính trực tiếp. Quá trình đó phải theo các điều kiện, thủ tục do pháp luật quy định. Thủ tục cưỡng chế thi hành và xử phạt cần phải có giới hạn và điều kiện để tránh lạm quyền, xâm phạm đến tự do, quyền lợi hợp pháp của công dân. 39 Thứ ba, trong một số trường hợp luật định, cơ quan hành chính có thẩm quyền được thực hiện quyền trưng thu (trong tình thế cấp bách), trưng mua (trong trường hợp cần ưu tiên vì lợi ích công cộng). Trong tình thế cấp bách, chính quyền cần sự hợp tác của dân về nhân lực, nhưng cũng có lúc chính quyền gặp sự bất hợp tác. Để khắc phục trở ngại đó, nhằm thực hiện nghĩa vụ công cộng, pháp luật cho phép chính quyền được thực hiện đặc quyền trưng dụng. Còn để thực hiện một chính sách, một phương án ưu tiên phục vụ công cộng, chính quyền cần làm chủ một số bất động sản. Nhưng nếu áp dụng phương pháp thông dụng là mua lại mà tư nhân không muốn bán thì vì lợi ích công cộng, pháp luật cho phép chính quyền được sử dụng một đặc quyền cưỡng chế tư nhân nhượng quyền sở hữu bất động sản. Đó là quyền trưng mua. Cả hai trường hợp trên phải thực hiện theo một trình tự đã được pháp luật quy định. Đó là thủ tục trưng dụng và trưng mua. Các thủ tục thuộc nhóm này gồm: - Thủ tục xem xét kiến nghị, yêu cầu, khiếu nại, tố cáo của công dân; - Thủ tục giải quyết các yêu cầu của các cơ quan, tổ chức khác của Nhà nước. - Thủ tục áp dụng các biện pháp phòng ngừa, ngăn chặn hành chính. - Thủ tục xử phạt vi phạm hành chính; - Thủ tục áp dụng các biện pháp xử lý hành chính như: Thủ tục giáo dục tại xã, phường, thị trấn; Thủ tục đưa vào trường giáo dưỡng; Thủ tục đưa vào cơ sở giáo dục; Thủ tục áp dụng quản chế hành chính. * Thủ tục văn thư Việc giải quyết công việc nội bộ nhà nước và công việc liên quan đến công dân, thông thường được kết thúc bởi một hoạt động có tính chất đặc quyền của các cơ quan hành chính nhà nước là ra quyết định quản lý hành chính nhà nước hoặc tiến hành những hành vi hành chính trực tiếp trên cơ sở các quyết định đã đưa ra. Đồng thời, đề ra quyết định đúng đắn, phù hợp cần phải đưa vào các căn cứ có tính chất chứng lý, trong đó nhiều chứng cứ là văn bản, giấy tờ. Toàn bộ các hoạt động lưu trữ, xử lý, cung cấp công văn giấy tờ và đưa ra các quyết định dưới hình thức văn bản liên quan chặt chẽ với hoạt động văn thư, tạo thành thủ tục văn thư trong 40 hoạt động hành chính nhà nước. Thủ tục văn thư khá tỷ mỷ, phức tạp và tính chất văn thư tuỳ thuộc vào từng công việc cần giải quyết. Có vụ việc đòi hỏi ít các loại giấy tờ và được quyết định nhanh chóng. Nhưng cũng có những công việc khi giải quyết nó đòi hỏi phải nhiều loại giấy tờ, cần đăng ký, chứng nhận, công chứng nhà nước một cách thận trọng và trình tự. Vì thế, cải cách thủ tục hành chính không có nghĩa là trong mọi trường hợp đều phải giảm bớt giấy tờ, công văn, mà là bảo đảm đủ giấy tờ căn cứ cho giải quyết công việc. Một trong những loại công văn quan trọng liên quan đến thủ tục văn thư là các quyết định quản lý hành chính nhà nước cá biệt được ban hành dưới hình thức văn bản. Văn bản quản lý hành chính nhà nước cá biệt là hình thức thể hiện quyết định của cơ quan hành chính nhà nước, đơn phương đưa ra một tình trạng pháp lý làm xuất hiện quyền chủ thể và nghĩa vụ pháp lý của công dân hoặc tập thể công dân bằng phương cách cho phép, cấm đoán, bắt buộc hành vi, quy định điều kiện... và được thi hành ngay. Vì thế, về mặt thủ tục ban hành văn bản này cần theo trình tự, điều kiện mà pháp luật quy định trong các khâu trình bày, ấn loát, luân chuyển, lưu trữ bản chính và bản sao v.v... Tóm lại, thủ tục văn thư mang nhiều tính chất kỹ thuật và nghiệp vụ hành chính, đòi hỏi phải tỉ mỉ, đúng thể thức và tuỳ thuộc vào các loại việc. Việc căn cứ vào tính chất hoạt động của hành chính nhà nước là giải quyết trực tiếp công việc của Nhà nước và của công dân để phân ra các loại thủ tục hành chính chỉ là ước lệ, có tính chất tương đối và để nghiên cứu. Còn trong thực tiễn, các thủ tục đan xen, thống nhất với nhau. Thực hiện một thủ tục nội bộ đòi hỏi phải tiến hành những công việc thuộc thủ tục liên hệ và thủ tục văn thư. Và cũng tương tự như vậy khi thực hiện các thủ tục liên hệ. 2. Các cách phân loại khác Quy phạm luật hành chính còn có thể phân loại theo nhiều khác nhau. Theo phạm vi điều chỉnh ta có các quy phạm chung, quy phạm điều chỉnh quản lý ngành và liên ngành; theo hiệu lực pháp lý ta có quy phạm luật và dưới luật; theo cơ quan ban hành ta có quy phạm của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội... cho đến Uỷ ban nhân dân các cấp. Điều cần lưu ý mọi cơ quan, tổ chức đều có thể đặt ra những 41 quy tắc mang tính nội bộ chẳng hạn như các quy chế. IV - Hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật hành chính Cũng giống như các văn bản quy phạm pháp luật khác, văn bản quy phạm luật hành chính Việt Nam có hiệu lực trong giới hạn nhất định về không gian, thời gian và đối tượng thi hành. Pháp luật nhiều nước quy định nguyên tắc chung về thời gian bắt đầu có hiệu lực của văn bản, tức là của quy phạm pháp luật chứa trong đó. Ví dụ, ở Liên Xô (cũ), về nguyên tắc quy phạm luật hành chính bắt đầu có hiệu lực từ khi được ban hành (thông qua) và trong trường hợp cần thiết là thời điểm truyền đạt đến người thi hành. ở nước ta, trước khi có Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, không có bất kỳ một quy định chung nào về thời điểm bắt đầu có hiệu lực văn bản. Thông tư số 02/BT ngày 11-1-1982 của Bộ trưởng, Tổng thư ký Hội đồng Bộ trưởng về Hướng dẫn việc ban hành văn bản quy định Cơ quan ban hành văn bản phải định rõ thời gian văn bản có hiệu lực thi hành vì khi quy định hiệu lực thời gian phải có hiệu lực bắt đầu từ ngày nào. Nghĩa là, thời điểm bắt đầu có hiệu lực của văn bản do chính cơ quan ban hành văn bản quy định. Nhưng tới Thông tư số 33/BT ngày 10-12-1992 của Bộ trưởng Chủ nhiệm văn phòng Chính phủ hướng dẫn về hình thức văn bản và việc ban hành văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước thay cho Thông tư số 02 nói trên, không có quy định nào về thời điểm có hiệu lực của văn bản. Thực tiễn ban hành văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước, việc xác định thời điểm bắt đầu có hiệu lực của văn bản đều do chính cơ quan ban hành văn bản quy định. Do đó, văn bản có thể có hiệu lực từ khi ban hành, từ khi công bố, hoặc sau khi công bố, hoặc từ thời điểm truyền đạt đến người thi hành. Để đảm bảo tính thống nhất về hiệu lực của các văn bản quy phạm pháp luật thuộc mọi ngành luật trong hệ thống pháp luật, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 (được sửa đổi, bổ sung năm 2002) quy định hiệu lực về thời gian, không gian và đối tượng áp dụng của văn bản quy phạm pháp luật. 1. Hiệu lực về thời gian ở nước ta về thời điểm bắt đầu có hiệu lực của văn bản được quy định trong 42 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2002): - Luật, nghị quyết của Quốc hội, Pháp lệnh, Nghị quyết của uỷ ban thường vụ Quốc hội có hiệu lực kể từ ngày Chủ tịch nước ký lệnh công bố, trừ trường hợp văn bản đó quy định ngày có hiệu lực khác. - Văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước có hiệu lực kể từ ngày đăng công báo, trừ trường hợp văn bản đó có quy định ngày có hiệu lực khác. - Văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và các văn bản quy phạm pháp luật liên tịch có hiệu lực sau mười lăm ngày kể từ ngày đăng Công báo hoặc có hiệu lực muộn hơn nếu được quy định tại văn bản đó. Đối với văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ có quy định các biện pháp thi hành trong trường hợp khẩn cấp, thì văn bản có thể quy định ngày có hiệu lực sớm hơn. - Trong trường hợp thật cần thiết, văn bản quy phạm pháp luật có thể có hiệu lực trở về trước, nghĩa là nó được áp dụng làm căn cứ để giải quyết những vụ việc xảy ra trước khi ban hành văn bản, nhưng không được quy định hiệu lực trở về trước đối với các trường hợp sau: + Quy định trách nhiệm pháp lý mới đối với các hành vi mà vào thời điểm thực hiện hành vi đó, pháp luật không quy định trách nhiệm pháp lý; + Quy định trách nhiệm pháp lý nặng hơn. Văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần trong các trường hợp sau: - Hết thời hạn có hiệu lực đã được quy định trong văn bản. - Được thay thế bằng văn bản mới của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó. - Bị huỷ bỏ hoặc bãi bỏ bằng một văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Tuy nhiên, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng mới chỉ quy định 43 về thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước ở trung ương. Theo thực tiễn ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương thì việc xác định thời điểm bắt đầu có hiệu lực của văn bản đều do chính cơ quan ban hành văn bản quy định. Do đó, văn bản có thể có hiệu lực từ khi ban hành, từ khi công bố, hoặc sau khi công bố, hoặc từ thời điểm truyền đạt đến người thi hành. 2. Hiệu lực về không gian Hiệu lực về không gian là hiệu lực theo phạm vi lãnh thổ của quy phạm luật hành chính, về nguyên tắc, phụ thuộc vị trí của cơ quan ban hành văn bản trong bộ máy nhà nước. Theo tiêu chuẩn này có quy phạm có hiệu lực trong toàn quốc, trong phạm vi từng địa phương. Văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước trung ương có hiệu lực trong phạm vi cả nước và được áp dụng đối với mọi cơ quan, tổ chức, công dân Việt Nam, trừ trường hợp văn bản đó có quy định khác. Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân có hiệu lực trong phạm vi địa phương. 3. Hiệu lực về phạm vi đối tượng thi hành Có những quy phạm chung (có hiệu lực đối với tất cả mọi công dân, cơ quan, tổ chức chẳng hạn như: các quy tắc an toàn giao thông bảo đảm trật tự nơi công cộng, bảo vệ môi trường, v.v...) và quy phạm riêng (có hiệu lực đối với từng nhóm đối tượng nhất định, như với cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức v.v...). Những quy phạm do các cơ quan quản lý lĩnh vực, ngành ban hành nói chung có hiệu lực với đối tượng trong phạm vi ngành. Nhưng trong đó cũng nhiều quy phạm do các cơ quan quản lý hành chính nhà nước liên ngành ban hành có hiệu lực đối với cả những đối tượng không trực thuộc. Các quy tắc chung này được áp dụng đối với các văn bản quy phạm pháp luật là nguồn của Luật hành chính. V - Thực hiện quy phạm luật hành chính Pháp luật chỉ có ý nghĩa khi được thực hiện trên thực tế. Thực hiện đúng đắn và nghiêm chỉnh chấp hành là một yêu cầu khách quan của quản lý xã hội bằng 44 pháp luật. Do đó, xây dựng pháp luật và thực hiện pháp luật là hai hoạt động có quan hệ chặt chẽ với nhau. Thực hiện pháp luật, thực chất là làm cho những quy định của pháp luật trở thành hoạt động thực tế của chủ thể pháp luật. Do đó, thực hiện quy phạm luật hành chính là việc biến những yêu cầu nội dung quy tắc hành vi của quy phạm luật hành chính thành những hành động của các chủ thể luật hành chính. Các chủ thể được chỉ rõ trong các quy phạm luật hành chính. Quy phạm luật hành chính được thực hiện dưới các hình thức sau: 1. Tuân thủ quy phạm Luật hành chính Tuân thủ quy phạm luật hành chính là hình thức thực hiện quy phạm Luật hành chính, trong đó các chủ thể kiềm chế không thực hiện những hành vi mà pháp luật hành chính cấm. Ví dụ: một công dân kiềm chế không thực hiện những hành vi mà Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính, các nghị định về xử phạt hành chính ngăn cấm. Không thực hiện hành vi vi phạm hành chính nghĩa là công dân đó đã tuân thủ các quy định của các văn bản pháp luật đó. 2. Thi hành quy phạm luật hành chính Thi hành quy phạm luật hành chính là hình thức thực hiện quy phạm luật hành chính, trong đó các chủ thể thực hiện nghĩa vụ của mình bằng hành động tích cực (làm việc phải làm). Ví dụ: pháp luật quy định công dân nam từ 18 đến 27 tuổi phải làm nghĩa vụ quân sự. Một nam công dân trong độ tuổi trên bằng hành động của mình lên đường nhập ngũ, phục vụ trong quân đội đúng thời gian quy định, nghĩa là người đó thi hành pháp luật. 3. Sử dụng quy phạm luật hành chính Sử dụng quy phạm luật hành chính là hình thức thực hiện quy phạm luật hành chính, trong đó chủ thể tự do thực hiện hay không thực hiện quyền chủ thể của mình đã được pháp luật hành chính quy định. Ví dụ: pháp luật quy định công dân có quyền khiếu nại tới cơ quan, người có thẩm quyền. Một công dân gửi đơn khiếu nại (hay không gửi đơn) lên cơ quan nhà nước có thẩm quyền để bảo vệ quyền và lợi ích của mình bị vi phạm, nghĩa là người đó đã sử dụng quy phạm luật hành 45 chính. 4. áp dụng quy phạm luật hành chính áp dụng quy phạm luật hành chính là hoạt động ban hành các văn bản cá biệt để giải quyết những việc cụ thể - cá biệt trên cơ sở quy phạm luật hành chính. Việc áp dụng là cần thiết để thực hiện các quy phạm, nếu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền không ban hành văn bản áp dụng quy phạm pháp luật để giải quyết những vụ việc cụ thể phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính thì các quy phạm đó tự nó không thể đi vào cuộc sống. Ví dụ: cán bộ, công chức nhà nước sau một thời gian phục vụ công vụ nhất định theo quy định được lên lương. Trong trường hợp này, quy phạm luật hành chính tương ứng sẽ được áp dụng nếu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền đó ra quyết định lên lương cho cán bộ, công chức căn cứ vào các tiêu chuẩn nêu trong quy phạm đó. Hoặc là khi có hành vi vi phạm hành chính mà cơ quan có thẩm quyền xử phạt không ra quyết định xử phạt, có nghĩa quy phạm luật hành chính về xử phạt hành chính không được thực hiện. Khác với tuân thủ, thi hành và sử dụng quy phạm pháp luật hành chính, áp dụng quy phạm chỉ do cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền thực hiện vì chỉ có họ mới có quyền nhân danh quyền lực nhà nước ban hành văn bản cá biệt - cụ thể. Hoạt động áp dụng quy phạm luật hành chính chủ yếu do các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện, ngoài ra có thể là Toà án, cơ quan, tổ chức xã hội khi được Nhà nước trao quyền. VI - Quan hệ pháp luật hành chính 1. Khái niệm quan hệ pháp luật hành chính Trong sách báo, khoa học Luật hành chính có hai loại quan điểm khác nhau về quan hệ pháp luật hành chính, phụ thuộc vào các quan điểm về bản thân khái niệm quan hệ pháp luật và quan điểm về đối tượng điều chỉnh của Luật hành chính. Quan điểm thứ nhất cho rằng: quan hệ pháp luật là quan hệ xã hội (1) được quy phạm pháp luật điều chỉnh, do đó quan hệ pháp luật hành chính là quan hệ xã hội (1) Quan hệ xã hội là quan hệ giữa người với người trên các lĩnh vực đời sống xã hội: hành chính chính trị, kinh tế, dân sự, lĩnh vực quan hệ cá nhân... 46 được quy phạm pháp luật hành chính điều chỉnh. Quan điểm thứ hai cho rằng: quan hệ pháp luật là hình thức pháp lý của các quan hệ xã hội được điều chỉnh bởi quy phạm pháp luật, là áo khoác pháp lý của các quan hệ xã hội. Có nghĩa là các quan hệ xã hội bất kỳ dưới tác động của các quy phạm pháp luật tương ứng sẽ khoác lên mình một hình thức pháp lý. Nói cách khác, quan hệ xã hội được thể hiện dưới hình thức pháp lý nhất định. Những người theo quan điểm thứ nhất đã đồng nhất giữa quan hệ xã hội và quan hệ pháp luật. Trong đời sống xã hội thực tế các quan hệ xã hội bao giờ cũng tồn tại một cách khách quan, nó xuất hiện trước khi có pháp luật. Nhà nước sử dụng pháp luật như một công cụ để điều chỉnh những quan hệ xã hội, nhưng không điều chỉnh mọi quan hệ xã hội, mà chỉ điều chỉnh những quan hệ có tính phổ biến, phổ quát cao. Như vậy, không có sự trùng khít giữa quan hệ xã hội hiện thực với những quan hệ xã hội được pháp lý điều chỉnh. Do vậy, không phải mọi quan hệ xã hội đều được pháp luật điều chỉnh. Những quan hệ xã hội được pháp luật điều chỉnh chỉ là một bộ phận của quan hệ xã hội nói chung. Ngoài ra, còn nhận thấy rằng, các quan hệ xã hội, ngoài sự điều chỉnh của pháp luật còn chịu sự điều chỉnh của các quy phạm chính trị, quy phạm đạo đức, phong tục tập quán, quy tắc tôn giáo v.v... Như vậy, quan hệ xã hội là nội dung, cái gốc của quan hệ pháp luật, còn quan hệ pháp luật chỉ là hình thức thể hiện của quan hệ xã hội. Từ những vấn đề nêu trên có thể kết luận: Quan hệ pháp luật hành chính là quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước dưới tác động điều chỉnh của quy phạm pháp luật hành chính được thể hiện dưới một hình thức pháp lý, thể hiện ở những điểm sau: - Các bên tham gia (chủ thể) quan hệ pháp luật hành chính có thể là các cơ quan, cán bộ, công chức nhà nước, các xí nghiệp và tổ chức cơ sở nhà nước, tổ chức xã hội, công dân Việt Nam, người nước ngoài và người không quốc tịch. - Quan hệ pháp luật hành chính không xuất hiện một cách tự nhiên, đồng thời với quy phạm luật hành chính. Quy phạm pháp luật chỉ là cơ sở làm phát sinh quan hệ pháp luật, chứ không mặc nhiên, trực tiếp tạo ra nó. Chỉ khi xuất hiện những sự 47 kiện pháp lý cụ thể và chủ thể tương ứng do quy phạm hành chính quy định thì quan hệ pháp luật hành chính mới phát sinh. - Cần phân biệt chủ thể Luật hành chính với chủ thể quan hệ pháp luật hành chính. Chủ thể Luật hành chính được quy phạm luật hành chính xác định luôn có quyền và nghĩa vụ pháp lý nhưng có thể không thực hiện nó vì có thể trong một thời gian dài không tham gia vào quan hệ pháp luật hành chính nào với bất cứ ai (ví dụ: một công dân bất kỳ là chủ thể của Luật hành chính nhưng không thực hiện vi phạm hành chính thì không thể là chủ thể của quan hệ này). Còn chủ thể của quan hệ pháp luật hành chính, cũng như bản thân quan hệ pháp luật hành chính, luôn cụ thể, vì quan hệ pháp luật hành chính chỉ phát sinh khi thực hiện quy phạm. Như vậy, phải tồn tại chủ thể cụ thể và tồn tại sự kiện pháp lý (hành vi, sự biến) làm phát sinh quan hệ pháp luật cụ thể có sự tham gia của chủ thể đó. Cũng có những quyền và nghĩa vụ chủ thể được thực hiện mà chủ thể của luật không cần tham gia vào quan hệ pháp luật cụ thể nào (ví dụ: quyền tự do ngôn luận). Nghĩa là, trong trường hợp này chủ thể của luật không trở thành chủ thể của quan hệ pháp luật, hoặc quyền chủ thể và nghĩa vụ pháp lý được thực hiện thông qua người khác. Khách thể của quan hệ pháp luật hành chính là cái mà vì nó quan hệ pháp luật hành chính phát sinh. Nói cách khác, đó là lý do, nguyên cớ làm phát sinh quan hệ pháp luật hành chính. Các quy phạm luật hành chính trực tiếp quy định khách thể, các quyền và nghĩa vụ qua lại của các bên tham gia quan hệ gắn liền với khách thể đó. Hành vi con người rất đa dạng về mục đích, ý nghĩa và nội dung. Các cá nhân, cơ quan, tổ chức tham gia vào những quan hệ pháp luật hành chính nhằm thoả mãn những nhu cầu kinh tế, chính trị, tinh thần của mình. Sự thoả mãn đó đạt được thông qua những hành vi hướng tới các đối tượng vật chất, tinh thần hoặc thông qua những hành vi thực hiện các quyền, nghĩa vụ như: quyền khiếu nại, tố cáo, quyền lập hội v.v... Như vậy, các giá trị vật chất, giá trị tinh thần mà cá nhân, cơ quan, tổ chức hướng tới là khách thể của quan hệ pháp luật mà vì nó mà họ tham gia. Khách thể của quan hệ pháp luật hành chính rất đa dạng, phong phú, tuỳ từng quan hệ pháp luật hành chính cụ thể mà xác định khách thể của quan hệ đó. 48 2. Đặc điểm của quan hệ pháp luật hành chính Là một dạng của quan hệ pháp luật, quan hệ pháp luật hành chính cũng mang những đặc điểm chung của quan hệ pháp luật là: tính ý chí, một loại quan hệ tư tưởng thuộc thượng tầng kiến trúc pháp lý, một loại quan hệ xuất hiện trên cơ sở quy phạm pháp luật, các bên tham gia quan hệ có những quyền và nghĩa vụ nhất định tương ứng với các quyền đó, là loại quan hệ xã hội được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng hàng loạt các biện pháp khác nhau, kể cả biện pháp cưỡng chế. Quan hệ pháp luật hành chính có những đặc điểm riêng sau đây: Thứ nhất, quan hệ pháp luật hành chính xuất hiện trong những lĩnh vực hoạt động chấp hành và điều hành. Đây là hoạt động mang tính chất tổ chức - quyền lực, là loại hoạt động mà trên cơ sở của nó quan hệ pháp luật hành chính phát sinh, thay đổi, chấm dứt. Đây là đặc điểm đầu tiên, đặc điểm cơ bản của quan hệ pháp luật hành chính. Có nghĩa hoạt động hành chính là giới hạn của quan hệ pháp luật hành chính. Thứ hai, để quan hệ pháp luật hành chính xuất hiện, phải có sự tham gia của bên bắt buộc là cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền mà trong đó chủ yếu là cơ quan hành chính nhà nước, là bên được giao những quyền hạn mang tính pháp lý, nhân danh nhà nước, vì lợi ích của nhà nước tham gia quan hệ. Nếu không có sự tham gia của nó thì quan hệ quản lý hành chính nhà nước không xuất hiện, có nghĩa là quan hệ pháp luật hành chính không xuất hiện. Khi tham gia quan hệ pháp luật hành chính nó có quyền ra mệnh lệnh, chỉ thị buộc bên khác trong quan hệ phải tuân theo. Vì vậy, không thể có quan hệ pháp luật hành chính giữa các công dân, giữa các cơ quan của tổ chức xã hội, trừ trường hợp một trong các chủ thể đó được giao thực hiện quyền hạn nhà nước. Nhưng khi chuyển sang nền hành chính phát triển, nhà nước chuyển dần một số công dịch nhà nước cho cá nhân, hay tổ chức của các cá nhân, hay tổ chức xã hội đảm nhiệm, thì việc điều hành thực hiện các công dịch đó dựa vào luật công, do vậy giữa các chủ thể đó có thể xuất hiện quan hệ hành chính. Thứ ba, quan hệ pháp luật hành chính có thể xuất hiện theo sáng kiến của bất 49 kỳ bên nào - cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền, công dân, v.v... Song, khác với quan hệ pháp luật dân sự mang tính chất hợp đồng giữa hai bên, quan hệ pháp luật hành chính xuất hiện mà sự đồng ý của bên thứ hai không phải là điều kiện bắt buộc. Tức là nó có thể xuất hiện ngược với ý chí của bên kia trong quan hệ. Điều quan trọng là chủ thể bắt buộc tham gia vào quan hệ với tư cách đại diện quyền lực của nhà nước, để thực hiện những quyền hạn được quy phạm pháp luật hành chính quy định. Ví dụ, quyết định của Bộ trưởng thực hiện các quy phạm luật hành chính có ý nghĩa pháp lý trực tiếp làm phát sinh các quan hệ pháp luật hành chính với các chủ thể khác thuộc quan hệ quản lý của Bộ theo địa chỉ của quyết định mà không cần có sự đồng ý của các chủ thể đó. Đồng thời, sự tham gia của các cơ quan nhà nước, Bộ trưởng vào các quan hệ đó, thông thường không chỉ là quyền, mà còn là nghĩa vụ trực tiếp được ghi trong quy phạm luật hành chính. Mặt khác, quan hệ pháp luật hành chính phát sinh theo sáng kiến của cơ quan, tổ chức, công dân thì cũng không đòi hỏi phải có sự đồng ý của bên kia, tức là của cơ quan nhà nước. Ví dụ, khi công dân gửi đơn khiếu nại tới cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền thì cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền đó có nghĩa vụ phải xem xét và trả lời theo hạn do luật định đối với từng loại khiếu nại, không phụ thuộc vào ý muốn của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền đó. Quan hệ pháp luật đã xuất hiện căn cứ vào sự kiện đưa đơn khiếu nại của công dân. Trong những trường hợp này, không chỉ cơ quan nhà nước mà ngay cả công dân cũng đã hành động trên cơ sở yêu cầu của pháp luật và cơ quan nhà nước có nghĩa vụ phải thực hiện đúng yêu cầu của pháp luật đề ra đối với trường hợp công dân gửi đơn khiếu nại. Thứ tư, theo pháp luật nước ta, tranh chấp giữa các bên tham gia quan hệ pháp luật hành chính, được giải quyết chủ yếu theo trình tự hành chính. Ví dụ: Khi cá nhân hay tổ chức không đồng ý với một quyết định hành chính hay vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của cán bộ, công chức của cơ quan đó thì cá nhân, tổ chức đó có thể khiếu nại tới cơ quan đã ra quyết định hành chính hoặc với cơ quan có cán bộ, công chức có hành vi hành chính. Nếu không thoả mãn với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu thì có thể khiếu nại lên cấp trên trực tiếp của người đã giải quyết khiếu nại lần đầu. Trong một số trường hợp có thể khiếu 50 nại tới Toà án về những quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính, trong một số lĩnh vực nhất định, nếu họ không đồng ý với kết quả giải quyết lần đầu của cơ quan hành chính nhà nước. Thứ năm, nếu bất kỳ bên nào vi phạm yêu cầu của quy phạm luật hành chính thì người đó phải chịu trách nhiệm trước nhà nước, trước cơ quan hoặc người có thẩm quyền đại diện cho nhà nước, chứ không phải chịu trách nhiệm trước bên kia như trong quan hệ pháp luật dân sự. Đại diện cho nhà nước ở đây, có thể là cơ quan hành chính nhà nước, có thể Toà án (Toà án xử phạt hành chính những người có hành vi cản trở việc xét xử ở phiên toà, cơ quan thi hành án dân sự có quyền áp dụng các biện pháp xử phạt cảnh cáo, phạt tiền đối với những cá nhân, tổ chức không chấp hành hoặc cản trở hoạt động của cơ quan này). 3. Phân loại quan hệ pháp luật hành chính Quan hệ pháp luật hành chính có thể phân loại theo nhiều cách khác nhau, căn cứ vào những tiêu chí khác nhau. Theo tính chất quan hệ giữa các bên ta có các quan hệ pháp luật hành chính dọc và ngang. Quan hệ dọc là quan hệ trong đó một bên phải phục tùng bên kia do giữa hai bên có quan hệ trực thuộc nhau về tổ chức, hoặc một bên đại diện cho quyền lực nhà nước, tuy không phải là cấp trên trực tiếp của bên kia, song hành động và quyết định của nó có hiệu lực bắt buộc thi hành đối với bên kia và được bảo đảm bằng khả năng áp dụng cưỡng chế nhà nước. Đây là loại quan hệ pháp luật hành chính đặc thù tiêu biểu nhất, chẳng hạn, quan hệ giữa Thủ tướng Chính phủ với các Bộ trưởng, với Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh. Hoặc quan hệ giữa người có thẩm quyền xử phạt hành chính với cá nhân, tổ chức bị xử phạt. Quan hệ ngang là quan hệ giữa các bên không những không trực thuộc nhau về tổ chức, mà trong quan hệ đó ý chí của các bên được biểu hiện theo phương pháp thoả thuận (ví dụ: Việc ban hành các nghị quyết, thông tư liên tịch giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền). Trong thực tiễn quản lý hành chính nhà nước, thông thường, quan hệ ngang sẽ chuyển hoá dần thành quan hệ dọc. Ví dụ, trong các giai đoạn của trình tự ban hành nghị quyết, thông tư liên tịch thì tồn tại quan hệ ngang giữa các cơ quan tham gia 51 ban hành nghị quyết, thông tư liên tịch đó. Nhưng khi nghị quyết, thông tư liên tịch đã được ban hành thì nghị quyết, thông tư liên tịch đó là căn cứ làm phát sinh quan hệ dọc giữa mỗi cơ quan đã tham gia ban hành nghị quyết thông tư liên tịch với các chủ thể khác thuộc hệ thống của mình. Quan hệ ngang cũng thường tồn tại trong quá trình chuẩn bị hoặc thảo luận trước khi ra quyết định đơn phương, khi nhà làm luật quy định cơ quan ban hành phải thoả thuận trước với cơ quan. Ví dụ, khi xây dựng các đề án trình Chính phủ thì Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan chủ trì đề án có quyền mời các Bộ trưởng hoặc thủ trưởng cơ quan có liên quan đến bàn việc chuẩn bị đề án... Gửi dự thảo đề án đến các Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan quản lý ngành, lĩnh vực, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh có liên quan để lấy ý kiến. Cơ quan được hỏi ý kiến phải trả lời trong thời hạn nhất định, nếu quá thời hạn đó mà không trả lời thì coi như đồng ý và phải chịu trách nhiệm về các vấn đề liên quan đến chức năng, nhiệm vụ của Bộ, ngành mình (mục 1 và 2 Điều 13 Quy chế làm việc của Chính phủ). Trong trường hợp công dân gửi đơn kiến nghị, khiếu nại v.v... thì trước khi cơ quan, cá nhân có thẩm quyền ra quyết định đơn phương, giữa công dân đó và cơ quan nhà nước có thẩm quyền cũng đã xuất hiện quan hệ ngang. Như vậy, trong các trường hợp nêu trên quan hệ ngang, ở mức độ khác nhau chủ yếu mang tính chất thủ tục, cũng có trường hợp đó là quan hệ vật chất (quan hệ nội dung), nhưng chưa phổ biến. Các quan hệ ngang là tiền đề cho sự hình thành quan hệ dọc. - Căn cứ vào mục đích, ý nghĩa của quan hệ pháp luật hành chính có thể chia các quan hệ pháp luật hành chính thành: các quan hệ phát sinh trong quá trình tổ chức, thực hiện các nhiệm vụ của quản lý hành chính nhà nước (gọi là quan hệ tích cực) và các quan hệ có liên quan tới hoạt động bảo vệ pháp luật, chống vi phạm trong quản lý hành chính nhà nước (quan hệ bảo vệ pháp luật). - Căn cứ nội dung cụ thể của các quan hệ ta có các quan hệ vật chất và phi vật chất. - Theo vị trí, vai trò của các chủ thể ta có quan hệ giữa các cơ quan nhà nước và quan hệ có sự tham gia của công dân và tổ chức xã hội. 52 - Theo phương thức bảo vệ ta có các quan hệ được bảo vệ theo trình tự thủ tục hành chính và theo trình tự thủ tục tư pháp. - Căn cứ tính chất các quan hệ ta có các quan hệ vật chất (quan hệ nội dung) và quan hệ thủ tục (quan hệ hình thức). Quan hệ vật chất là những quan hệ xã hội chịu sự tác động điều chỉnh của các quy phạm vật chất luật hành chính, còn quan hệ thủ tục chịu sự tác động điều chỉnh của các quy phạm thủ tục hành chính. 4. Cơ sở phát sinh, thay đổi, chấm dứt quan hệ pháp luật hành chính Các quan hệ pháp luật hành chính không mặc nhiên sinh ra cùng lúc với quy phạm luật hành chính. Quy phạm luật hành chính là điều kiện cần nhưng chưa đủ để quan hệ luật hành chính xuất hiện. Chúng phát sinh, thay đổi, chấm dứt phụ thuộc vào những hoàn cảnh, điều kiện được quy định trong phần giả định của quy phạm pháp luật hành chính mà nhà làm luật gắn sự phát sinh, thay đổi hay chấm dứt của chúng với sự tồn tại của quy phạm luật hành chính. Đó là những sự kiện pháp lý. Sự kiện pháp lý có thể là hành vi (hành động hay không hành động) hoặc sự biến. Hành vi được chia thành: Hành vi hợp pháp và hành vi không hợp pháp. Loại hành vi hợp pháp rất đa dạng, có thể là quyết định hành chính hợp pháp của các cơ quan nhà nước, đó là các quyết định được ban hành phù hợp với yêu cầu của pháp luật nhằm giải quyết những việc cụ thể, liên quan tới chủ thể cụ thể, là phát sinh những hậu quả pháp lý cụ thể. Quan hệ pháp luật hành chính có thể phát sinh theo sáng kiến của cơ quan, tổ chức, công dân thể hiện bằng những hành động hợp pháp của họ như đưa đơn yêu cầu, kiến nghị khiếu nại, tố cáo tới các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền. Hành vi không hợp pháp là những hành vi không phù hợp, vi phạm các yêu cầu của quy phạm pháp luật hành chính. Đó là các vi phạm hành chính làm phát sinh quan hệ pháp luật hành chính mà nội dung của nó là việc áp dụng đối với cá nhân, hay tổ chức có lỗi các biện pháp cưỡng chế được quy phạm luật hành chính quy định (ví dụ: Các biện pháp trách nhiệm hành chính). Hành vi không hợp pháp rất đa dạng có thể là việc ban hành các quyết định hành chính nhà nước trái pháp luật cùng với hậu quả của sự thi hành quyết định đó (bắt người trái phép, khám nhà ở trái phép v.v...), có thể là hành vi bất hợp pháp dẫn đến sự xuất hiện quan hệ 53 pháp luật bảo vệ, quan hệ pháp luật về trách nhiệm kỷ luật hoặc quan hệ pháp luật về trách nhiệm hành chính. Sự biến là những hiện tượng tự nhiên xuất hiện không phụ thuộc ý chí con người, cũng là sự kiện pháp lý làm phát sinh quan hệ pháp luật hành chính. Nhưng không phải mọi hiện tượng tự nhiên đều là sự kiện pháp lý, chỉ những sự kiện nào được pháp luật quy định. Ví dụ: khi có thiên tai các cơ quan nhà nước được sử dụng một số quyền hạn đặc biệt làm phát sinh quan hệ pháp luật hành chính như khi có bão lụt được trưng dụng nhân lực, gỗ tre... để chống lụt; việc sinh con cũng là sự kiện phát sinh nghĩa vụ bố mẹ đăng ký khai sinh đồng thời với quyền và nghĩa vụ của Uỷ ban nhân dân xã, phường phải làm thủ tục đăng ký hộ khẩu và cấp giấy chứng sinh. 54 Phần II Chủ thể của luật hành chính Việt Nam 55 Chương III Cơ quan hành chính nhà nước - chủ thể cơ bản của luật hành chính Việt Nam I - Khái quát chung về chủ thể luật hành chính Việt Nam Để trở thành chủ thể quan hệ pháp luật hành chính, trước hết phải là chủ thể pháp luật hành chính. Chủ thể pháp luật hành chính là những cá nhân, tổ chức có khả năng trở thành các bên tham gia quan hệ pháp luật hành chính có những quyền và nghĩa vụ pháp lý trên cơ sở những quy phạm pháp luật hành chính. Quan hệ pháp luật hành chính là một loại quan hệ pháp luật, là hình thức thể hiện của quan hệ xã hội, có tính ý chí, do đó chủ thể của pháp luật hành chính chỉ là cá nhân hoặc tổ chức. Chủ thể pháp luật hành chính được nhà nước trao cho năng lực chủ thể pháp luật hành chính, tức là khả năng trở thành chủ thể pháp luật hành chính, chủ thể quản lý pháp luật hành chính mà khả năng đó được nhà nước thừa nhận. Năng lực chủ thể pháp luật hành chính bao gồm hai yếu tố: năng lực pháp luật hành chính và năng lực hành vi pháp luật hành chính. Năng lực pháp luật hành chính là khả năng của chủ thể có được quyền chủ thể và mang các nghĩa vụ pháp luật hành chính được nhà nước thừa nhận. Như vậy, chủ thể pháp luật hành chính là các cá nhân, tổ chức có năng lực pháp luật hành chính. Năng lực pháp luật nói chung, năng lực pháp luật hành chính nói riêng luôn thay đổi trong các giai đoạn phát triển lịch sử, tuỳ thuộc vào các điều kiện kinh tế, văn hoá xã hội, chính trị, trình độ phát triển của nền dân chủ xã hội. Năng lực hành vi pháp luật hành chính là khả năng thực tế của chủ thể pháp luật hành chính được nhà nước thừa nhận, bằng các hành vi của mình thực hiện các quyền chủ thể và nghĩa vụ pháp luật hành chính tham gia vào các quan hệ pháp luật hành chính. 56 Năng lực pháp luật hành chính và năng lực hành vi pháp luật hành chính của các chủ thể pháp luật hành chính không phải là một thuộc tính vốn có của con người, mà xuất hiện trên cơ sở pháp luật hành chính, phụ thuộc vào ý chí, quyền lực của nhà nước. Năng lực pháp luật hành chính và năng lực hành vi pháp luật hành chính là những thuộc tính pháp lý có liên quan mật thiết với nhau. Chủ thể pháp luật hành chính chỉ có năng lực pháp luật mà không có năng lực hành vi pháp luật hành chính thì không thể tham gia vào quan hệ pháp luật hành chính, tức là không thể trở thành chủ thể quan hệ pháp luật hành chính cụ thể. Như vậy, năng lực pháp luật hành chính là tiền đề, điều kiện cho năng lực hành vi pháp luật hành chính. Cá nhân hay tổ chức muốn trở thành chủ thể quan hệ pháp luật hành chính thì đồng thời phải có cả năng lực pháp luật hành chính và năng lực hành vi pháp luật hành chính. Nói cách khác, cá nhân hay tổ chức muốn trở thành chủ thể quan hệ pháp luật hành chính phải có hai điều kiện cần và đủ: điều kiện cần - có năng lực pháp luật hành chính, điều kiện đủ - có năng lực hành vi pháp luật hành chính. Các chủ thể của Luật hành chính, như đã nêu là các cá nhân, tổ chức có năng lực chủ thể pháp luật hành chính. Các cá nhân - chủ thể Luật hành chính là những công dân Việt Nam, người nước ngoài và người không có quốc tịch sinh sống, người học tập trên lãnh thổ Việt Nam. Các tổ chức là các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế, đơn vị hành chính sự nghiệp, đơn vị vũ trang... Năng lực chủ thể pháp luật hành chính của công dân xuất hiện từ khi sinh ra. Từ thời điểm này, công dân được công nhận là chủ thể pháp luật nói chung, chủ thể pháp luật hành chính nói riêng. Cuộc sống, sức khoẻ, tự do, danh dự, nhân phẩm, các giá trị xã hội của họ được pháp luật bảo vệ. Nhưng năng lực chủ thể đó phát triển tăng dần về khối lượng cùng với độ tuổi và đến một độ tuổi nhất định thì phát triển đầy đủ. Trong hai yếu tố của năng lực chủ thể pháp luật hành chính thì năng lực pháp luật hành chính của công dân xuất hiện từ khi sinh ra, còn năng lực hành vi pháp luật hành chính xuất hiện dần vì trẻ em chưa nhận thức đầy đủ về hành vi của mình, về hậu quả hành vi của mình nên chưa thể tự mình thực hiện được các quyền và nghĩa vụ do pháp luật hành chính quy định. Theo quy định của pháp luật hành 57 chính, năng lực hành vi pháp luật hành chính còn phụ thuộc vào tình trạng sức khoẻ, trình độ văn hoá v.v... Có trường hợp năng lực hành vi pháp luật hành chính của công dân còn bị hạn chế theo quy định của pháp luật và quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành (như người điên, người tâm thần, người mắc bệnh truyền nhiễm, vi phạm hành chính v.v...). Pháp luật hành chính quy định không thống nhất về độ tuổi có năng lực hành vi pháp luật hành chính của công dân. Các đối tượng bị xử lý pháp luật hành chính của công dân. Các đối tượng bị xử lý vi phạm hành chính gồm có: Người từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi chỉ chịu trách nhiệm hành chính về vi phạm hành chính do cố ý, người từ đủ 16 tuổi trở lên phải chịu trách nhiệm hành chính về mọi vi phạm hành chính do mình gây ra (khoản 1, mục a Điều 6 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính, ngày 2-7-2002). Các tổ chức là chủ thể luật hành chính có đặc trưng: - Có cơ cấu tổ chức thống nhất được các văn bản pháp luật, quy chế, điều lệ của các tổ chức có quy định; - Có năng lực pháp luật hành chính xác định; - Năng lực pháp luật hành chính, năng lực hành vi pháp luật hành chính được Nhà nước quy định xuất hiện đồng thời với việc thành lập chính thức các tổ chức ấy. Năng lực hành vi pháp luật hành chính được thực hiện thông qua cơ quan hoặc người có thẩm quyền đại diện cho cơ quan, tổ chức, giám đốc xí nghiệp, thủ trưởng cơ quan; - Hoạt động của các tổ chức được gắn với những lĩnh vực nhất định của quản lý hành chính nhà nước. Do chủ thể của Luật hành chính rất đa dạng, chúng tôi chỉ tập trung xem xét tới một số chủ thể điển hình. II - Khái niệm và đặc điểm của cơ quan hành chính nhà nước Bộ máy nhà nước là một chỉnh thể thống nhất, được tạo thành bởi các cơ quan nhà nước. Là một bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước, cơ quan hành chính nhà nước có đặc điểm chung của cơ quan nhà nước. Đặc điểm chung ấy là cơ sở để phân biệt cơ quan nhà nước với tổ chức xã hội. Đồng thời, cơ quan hành chính nhà 58 nước có những đặc thù so với cơ quan khác của Nhà nước như Quốc hội, Chủ tịch nước, Hội đồng nhân dân, Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân. 1. Những đặc điểm của cơ quan nhà nước - Cơ quan nhà nước là một tập thể người hoặc một người, có tính độc lập tương đối về cơ cấu tổ chức. Cơ cấu tổ chức bộ máy và quan hệ công tác của cơ quan do chức năng, nhiệm vụ của nó quy định, có tính độc lập và có quan hệ về tổ chức và hoạt động với cơ quan khác trong một hệ thống, với các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước nói chung, quan hệ đó do vị trí chính trị - pháp lý của nó trong hệ thống cơ quan nhà nước quyết định. - Nhà nước thành lập cơ quan nhà nước để thực hiện những chức năng, nhiệm vụ của nhà nước. Vì vậy, nhà nước trao cho các cơ quan nhà nước thẩm quyền nhất định. Thẩm quyền của cơ quan nhà nước là phương tiện pháp lý để thực hiện nhiệm vụ và chức năng được trao. Thẩm quyền của cơ quan nhà nước là tổng thể những quyền, nghĩa vụ mang tính quyền lực - pháp lý do pháp luật quy định. Các quyền là yếu tố quan trọng nhất của thẩm quyền, quyết định tính chất quyền lực của cơ quan nhà nước, nghĩa là cơ quan nhà nước có quyền ra những mệnh lệnh, chỉ thị buộc đối tượng (cơ quan, tổ chức, cá nhân) phải thực hiện. Bởi vì khi thực hiện các quyền, cơ quan nhà nước nhân danh nhà nước, đại diện cho quyền lực nhà nước. Đây là đặc trưng cơ bản để phân biệt cơ quan nhà nước với tổ chức xã hội, cơ quan xã hội. Quyền ban hành quyết định pháp luật là yếu tố quan trọng nhất trong thẩm quyền của cơ quan nhà nước. Trên cơ sở Hiến pháp, luật, quyết định của cơ quan nhà nước cấp trên, các cơ quan nhà nước ra những quyết định pháp luật buộc đối tượng nhất định phải tuân thủ. Ngoài ra, mỗi cơ quan nhà nước có hình thức, phương pháp hoạt động riêng theo quy định của pháp luật, có thể áp dụng những biện pháp cưỡng chế nhất định. Quyền áp dụng những hình thức và phương pháp hoạt động của cơ quan nhà nước cũng là yếu tố quan trọng thuộc thẩm quyền của cơ quan đó. - Các cơ quan nhà nước chỉ hành động trong khuôn khổ thẩm quyền của mình. Thẩm quyền của cơ quan nhà nước có giới hạn về không gian (lãnh thổ), về thời 59 gian và về đối tượng nhất định. Trong khuôn khổ thẩm quyền của mình, cơ quan nhà nước hành động một cách độc lập, chủ động, sáng tạo và chỉ chịu sự ràng buộc của pháp luật, chỉ được làm những gì mà pháp luật cho phép. Thẩm quyền của cơ quan nhà nước là hành lang pháp lý cho cơ quan ấy vận động, nhưng việc thực hiện thẩm quyền của cơ quan nhà nước không chỉ là quyền mà còn là nghĩa vụ của nó. Thẩm quyền của cơ quan nhà nước gồm tổng thể các quyền, nghĩa vụ chung và những quyền hạn cụ thể mang tính quyền lực - pháp lý mà nhà nước trao cho bằng pháp luật để thực hiện nhiệm vụ, chức năng nhà nước. Các quyền hạn đó là yếu tố quan trọng nhất của thẩm quyền. Các quyền, nghĩa vụ, chức năng, nhiệm vụ của cơ quan nhà nước và các yếu tố pháp lý khác tạo nên địa vị pháp lý của cơ quan. Để xác định địa vị pháp lý của bất kỳ cơ quan nhà nước nào cần phải xác định được những vấn đề căn bản sau: - Cơ quan đó ở cấp nào (Trung ương hay địa phương). - Chức năng cơ bản của cơ quan đó (lập pháp, hành pháp, tư pháp, hỗ trợ tư pháp). - Cơ quan đó được thành lập như thế nào, bởi cơ quan nào, nó phải báo cáo và chịu trách nhiệm trước cơ quan nào? - Cơ quan đó có quyền đình chỉ, bãi bỏ văn bản của cơ quan nào và văn bản do nó ban hành có thể bị cơ quan nào đình chỉ, bãi bỏ, huỷ bỏ v.v... - Cơ quan đó được ban hành văn bản pháp luật có tên gọi như thế nào, hiệu lực pháp lý của chúng về thời gian, không gian, đối tượng thi hành. - Cơ quan đó được mang biểu tượng nhà nước như thế nào? - Nguồn tài chính cho hoạt động của nó? - Cơ quan đó có là pháp nhân công quyền hay không? Như vậy, xác định vị trí pháp lý của cơ quan nhà nước là xác định vị trí, chỗ đứng của nó trong bộ máy nhà nước trên cơ sở quy định của pháp luật, trên cơ sở xác định các mối liên hệ quan hệ của nó với các cơ quan, tổ chức khác và với công dân. 60 2. Những đặc điểm đặc thù của cơ quan hành chính nhà nước - Các cơ quan hành chính nhà nước được thành lập để thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước, nghĩa là thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành. Hoạt động chấp hành và điều hành là hoạt động được tiến hành trên cơ sở Hiến pháp, luật, pháp lệnh và để thực hiện pháp luật. - Hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước mang tính thường xuyên, liên tục và tương đối ổn định, là cầu nối trực tiếp nhất đưa đường lối, chính sách, pháp luật vào cuộc sống. - Các cơ quan hành chính nhà nước là hệ thống rất phức tạp, có số lượng đông đảo nhất, có mối liên hệ chặt chẽ, tạo thành một hệ thống thống nhất từ Trung ương tới địa phương, cơ sở, chịu sự lãnh đạo, chỉ đạo của một trung tâm thống là nhất Chính phủ - cơ quan hành chính nhà nước cao nhất. - Thẩm quyền cơ quan hành chính nhà nước chỉ giới hạn trong phạm vi hoạt động chấp hành và điều hành. Thẩm quyền của cơ quan hành chính nhà nước chủ yếu được quy định trong các văn bản pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước hoặc trong những quy chế... - Các cơ quan hành chính nhà nước đều trực tiếp, hoặc gián tiếp trực thuộc cơ quan quyền lực nhà nước, chịu sự lãnh đạo, giám sát, kiểm tra của các cơ quan quyền lực nhà nước ở cấp tương ứng và chịu trách nhiệm, báo cáo công tác trước cơ quan quyền lực đó. - Hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước khác với hoạt động của cơ quan quyền lực, hoạt động kiểm sát của Viện kiểm sát và hoạt động xét xử của Toà án. Hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước là đối tượng giám sát của các cơ quan quyền lực nhà nước, của Toà án thông qua hoạt động xét xử những vụ án hình sự, dân sự, hôn nhân gia đình, lao động, kinh tế và hành chính. Các cơ quan hành chính nhà nước có nghĩa vụ, trách nhiệm xem xét và trả lời các yêu cầu, kiến nghị, kháng nghị của Toà án trong những trường hợp nhất định và trong thời hạn do luật định. Ngược lại, các văn bản pháp luật của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước có thể là căn cứ pháp lý để Viện kiểm sát và Toà án thực hiện hoạt động kiểm sát và xét xử. Một số văn bản pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước trực tiếp 61 điều chỉnh một số vấn đề về tổ chức nội bộ của Viện kiểm sát và Toà án. Các cơ quan hành chính nhà nước có đối tượng quản lý rộng lớn đó là những cơ quan, tổ chức, xí nghiệp trực thuộc, nhưng Toà án và Viện kiểm sát không có những đối tượng quản lý loại này. Các cơ quan hành chính nhà nước là chủ thể cơ bản, quan trọng nhất là Luật hành chính. III - Phân loại các cơ quan hành chính nhà nước Các cơ quan hành chính nhà nước được phân loại dựa vào những căn cứ khác nhau: - Căn cứ pháp luật để thành lập; - Trình tự thành lập; - Vị trí trong hệ thống bộ máy hành chính; - Tính chất thẩm quyền của cơ quan hành chính; - Hình thức tổ chức và chế độ giải quyết công việc, v.v... 1. Theo căn cứ pháp lý để thành lập Theo đó, các cơ quan hiến định (do Hiến pháp quy định việc thành lập cơ quan đó) và cơ quan được thành lập trên cơ sở các đạo luật và văn bản dưới luật. Loại thứ nhất gồm Chính phủ các Bộ và các cơ quan ngang Bộ (những cơ quan này do Quốc hội trực tiếp biểu quyết quyết định), Uỷ ban nhân dân các cấp (được thành lập ở các đơn vị hành chính - lãnh thổ). Loại thứ hai gồm cơ quan thuộc Chính phủ, Tổng cục, Cục, Vụ, Viện, Sở, phòng, ban. Các cơ quan thành lập trên cơ sở Hiến pháp có vị trí pháp lý khá ổn định. Các cơ quan thành lập trên cơ sở các đạo luật và các văn bản dưới luật thường ít ổn định, nhưng có tính năng động hơn, phù hợp với những thay đổi của sự quản lý hành chính nhà nước. 2. Theo trình tự thành lập Theo trình tự thành lập có cơ quan hành chính nhà nước được thành lập do được bầu ra (Uỷ ban nhân dân các cấp - Điều 123 Hiến pháp 1992), và được lập ra 62 (Chính phủ, các Bộ và cơ quan ngang Bộ). Trình tự thành lập cơ quan rất phức tạp kết hợp cả bầu, bổ nhiệm, đề nghị danh sách để phê chuẩn (xem khoản 7, 8 Điều 84 Hiến pháp 1992). Có cơ quan hành chính nhà nước do cơ quan quyền lực nhà nước trực tiếp thành lập (Chính phủ, Bộ và cơ quan ngang Bộ, Uỷ ban nhân dân các cấp), do Chính phủ thành lập (một số tổng cục, viện, học viện... cơ quan thuộc Chính phủ), do Uỷ ban nhân dân thành lập (Sở, Phòng, Ban...). 3. Theo vị trí trong hệ thống bộ máy hành chính Theo đó, các cơ quan hành chính nhà nước chia thành: cơ quan hành chính cao nhất đứng đầu hệ thống hành pháp là Chính phủ, (Điều 109 Hiến pháp 1992 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001, về sau gọi là Hiến pháp 1992); các cơ quan hành chính nhà nước của Chính phủ ở Trung ương (các Bộ, cơ quan ngang Bộ, Tổng cục...), các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương (Uỷ ban nhân dân, sở, phòng, ban - cơ quan chuyên môn của UBND). Cơ quan hành chính nhà nước cao nhất và cơ quan hành chính nhà nước của Chính phủ ở trung ương (các Bộ) có nhiệm vụ quản lý các ngành, lĩnh vực trên phạm vi cả nước, các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương (UBND, các cơ quan chuyên môn của UBND) - có nhiệm vụ quản lý trong phạm vi một đơn vị hành chính - lãnh thổ nhất định. 4. Theo tính chất thẩm quyền Theo tính chất thẩm quyền các cơ quan hành chính nhà nước được chia thành: cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung và cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền riêng. Cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung bao gồm: Chính phủ, Uỷ ban nhân dân các cấp, là những cơ quan quản lý chung mọi ngành, mọi lĩnh vực, mọi đối tượng tương ứng trong phạm vi cả nước hoặc trong phạm vi đơn vị hành chính lãnh thổ (tỉnh, huyện, xã...). Cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền riêng quản lý trong phạm vi ngành hoặc lĩnh vực, do đó có thể cơ bản chia thẩm quyền riêng thành: cơ quan quản lý ngành, ví dụ như Bộ, Sở, phòng nông nghiệp, công nghiệp...; cơ quan quản lý liên ngành (theo chức năng) ví dụ: Bộ Tài chính, Bộ Lao động thương binh và xã hội, Sở, Phòng Tài chính, Lao 63 động... 5. Theo hình thức tổ chức và chế độ giải quyết công việc Theo hình thức này, các cơ quan làm việc theo chế độ tập thể, chế độ thủ trưởng, hoặc kết hợp giữa chế độ tập thể với chế độ thủ trưởng. Hoạt động của Chính phủ và Uỷ ban nhân dân các cấp có xu hướng chuyển mạnh sang kết hợp giữa chế độ tập thể lãnh đạo với chế độ thủ trưởng nhằm nêu cao vai trò, trách nhiệm người đứng đầu cơ quan (xem các Điều 112, 114, 115 và 124 Hiến pháp 1992). Theo Điều 115 và 124 Hiến pháp 1992, những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền của Chính phủ, những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền Uỷ ban nhân dân phải được thảo luận tập thể và quyết định theo đa số. Như vậy, ngoài những quyền hạn của mình được pháp luật quy định, Thủ tướng Chính phủ và Chủ tịch Uỷ ban nhân dân còn được quyền giải quyết những vấn đề thuộc thẩm quyền của Chính phủ hoặc Uỷ ban nhân dân. Cơ quan hành chính nhà nước hoạt động theo chế độ thủ trưởng được áp dụng đối với những cơ quan đòi hỏi giải quyết các công việc mang tính tác nghiệp cao và chế độ trách nhiệm là trách nhiệm cá nhân. Thủ trưởng cơ quan là người lãnh đạo về nguyên tắc quyết định mọi vấn đề thuộc thẩm quyền cơ quan, quyết định của thủ trưởng cơ quan là quyết định của cơ quan. Những người là cấp phó thủ trưởng, người đứng đầu các bộ phận cơ quan chỉ là người giúp thủ trưởng cơ quan, thực hiện nhiệm vụ theo sự phân công, phân cấp của thủ trưởng cơ quan. Chế độ này được áp dụng đối với các cơ quan như Bộ, Tổng cục, Sở, phòng, ban. Trong quá trình giải quyết công việc những cơ quan này có thể sử dụng hình thức làm việc tập thể để thảo luận những vấn đề quan trọng, nhưng quyết định của thủ trưởng cơ quan là quyết định cao nhất. Trong khoa học pháp lý còn có quan niệm khác về cơ quan hành chính nhà nước, thuật ngữ "hành chính" được hiểu là quản lý. Vì vậy, trong hệ thống cơ quan quản lý nhà nước còn gồm cả ban lãnh đạo xí nghiệp, công ty (1). Chúng tôi cho rằng, cơ quan quản lý nhà nước không bao gồm cả những cơ quan ấy, nếu xếp (1) Xem Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, Hà Nội - 1992, tr.145 - 149. 64 chung vào hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước thì không phù hợp với những quy định của Hiến pháp 1992. Thực ra, đó chỉ là tổ chức thực hiện chức năng hành chính doanh nghiệp. IV - Hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước Sự hình thành và phát triển của các cơ quan hành chính nhà nước phụ thuộc vào đặc điểm tổ chức quyền lực nhà nước, đặc điểm phát triển kinh tế, văn hoá - xã hội, địa lý, dân cư, khoa học kỹ thuật... Nói gọn lại là tuỳ thuộc vào yêu cầu quản lý hành chính nhà nước của từng giai đoạn của cách mạng. Các cơ quan hành chính nhà nước tạo thành một chính thể thống nhất, toàn vẹn, có quan hệ chặt chẽ, ràng buộc với nhau. Mỗi cơ quan hành chính là một khâu, mắt xích không thể thiếu được trong hệ thống. Tính thống nhất cao của nó được thể hiện bằng sự bền chặt, liên tục, thường xuyên hơn bất kỳ một hệ thống cơ quan khác của Nhà nước (cơ quan quyền lực, Toà án, Kiểm sát). Tính thống nhất của hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước được quyết định bởi tính thống nhất về nghiệp vụ, chức năng hoạt động quản lý hành chính nhà nước - chức năng chấp hành và điều hành do những cơ quan ấy thực hiện. Hoạt động của hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước được lãnh đạo, điều khiển chung từ một trung tâm là Chính phủ, người đứng đầu Chính phủ là Thủ tướng. Cơ sở tổ chức, hoạt động trong những cơ quan đó được quy định trong Hiến pháp. Theo Hiến pháp 1992 hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước gồm có: - Cơ quan hành chính nhà nước cao nhất là Chính phủ (Điều 109 Hiến pháp 1992). - Cơ quan hành chính nhà nước ở Trung ương (các Bộ, các cơ quan ngang Bộ, các cơ quan thuộc Chính phủ). - Cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương (Uỷ ban nhân dân các cấp, các sở, phòng, ban của Uỷ ban nhân dân). Hiến pháp 1992 còn có một chương về Chủ tịch nước Cộng hoà XHCN Việt Nam. Chủ tịch nước là người đứng đầu Nhà nước (Nguyên thủ Quốc gia). Có những quyền hạn mang tính chất của cơ quan lập pháp như: công bố Hiến pháp, 65 luật, pháp lệnh, đề nghị Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và trong trường hợp cần thiết đưa vấn đề trên ra Quốc hội (có thể gọi đây là quyền phủ quyết pháp lệnh). Với tư cách nguyên thủ Quốc gia, Chủ tịch nước thực hiện một số quyền hạn mang tính chất hành pháp (xem các khoản 1, 2, 3, 4, 5, 6, 9, 10, 11, 12 Điều 103) và bảo đảm hoạt động độc lập của Toà án và Viện kiểm sát (xem khoản 8, Điều 103). Vì vậy, chế định của Chủ tịch nước trong Hiến pháp 1992 được quy định như một biểu tượng của Quốc gia, một biểu tượng của quyền lực nhà nước, không nắm quyền hành pháp với tư cách là Tổng thống. V - Chính phủ - Cơ quan hành chính nhà nước cao nhất 1. Vị trí của Chính phủ trong hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước Ghi nhận của Hiến pháp 1992 về Chính phủ là kết quả của quá trình tìm kiếm một mô hình tổ chức Chính phủ gọn nhẹ, nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Chính phủ. Chế định Chính phủ trong Hiến pháp là sự thể chế hoá đường lối đổi mới của Đảng được khẳng định trong văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VII, VIII, IX Đảng Cộng sản Việt Nam là: cải cách hệ thống hành chính nhằm xây dựng một hệ thống hành pháp và quản lý hành chính nhà nước vững mạnh từ Trung ương đến cơ sở... quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Đồng thời, chế định Chính phủ được quy định Hiến pháp 1992 thể hiện tính kế thừa và phát triển những chế định về Chính phủ trong Hiến pháp 1946, 1959 và Hiến pháp 1980, có tính đến quan điểm xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân của Đảng Cộng sản Việt Nam. Nội dung cơ bản của Hiến pháp về Chính phủ, Luật tổ chức Chính phủ do Quốc hội thông qua tại kỳ họp thứ mười, Quốc hội khoá X ngày 25-12-2001 đã xác định rõ vị trí, vai trò của Chính phủ trong hệ thống các cơ quan nhà nước, tăng cường chức năng quản lý toàn diện, tập trung, thống nhất của Chính phủ trong phạm vi cả nước đối với nền kinh tế quốc dân và các mặt đời sống xã hội. Đồng thời nêu cao vai trò lãnh đạo, điều hành của người đứng đầu Chính phủ, các Bộ trưởng, thủ tục cơ quan ngang Bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ. 66 Để hiểu một cách có hệ thống về Chính phủ, cần xem xét khái quát sự hình thành, phát triển của chế định này qua các Hiến pháp nước ta. Theo Điều 43 Hiến pháp 1946 thì "Chính phủ là cơ quan hành chính cao nhất toàn quốc". Như vậy, Chính phủ được xác định là cơ quan cao nhất của quyền hành pháp. Quy định này có tính tới nguyên lý cơ bản của thuyết "Phân lập các quyền". Nhưng vì Nghị viện nhân dân là cơ quan có quyền cao nhất của nước Việt Nam Dân chủ cộng hoà (Điều 22 Hiến pháp 1946), do đó quyền hành pháp chịu sự kiểm tra và giám sát của quyền lập pháp. Đó là đặc điểm của việc áp dụng tư tưởng phân lập các quyền vào điều kiện Việt Nam. Theo Hiến pháp 1946, các cơ quan hành pháp nhà nước tạo thành hệ thống thống nhất từ Trung ương tới địa phương, đứng đầu là Chính phủ, thực hiện toàn bộ chức năng quản lý hành chính nhà nước. Chính phủ là cơ quan thi hành các đạo luật và nghị quyết của Nghị viện, đề nghị những dự án luật ra trước Nghị viện... bổ nhiệm hoặc cách chức các nhân viên trong các cơ quan hành chính hoặc chuyên môn (Điều 52). Người đứng đầu Chính phủ là Chủ tịch nước (Điều 44). Hiến pháp 1959 có nhiều thay đổi về chế định Chính phủ. Về tên gọi, Chính phủ đổi thành Hội đồng Chính phủ. Hội đồng Chính phủ là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, và là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của Việt Nam Dân chủ cộng hoà (Điều 71). Người đứng đầu Chính phủ là Thủ tướng. Quyền hạn, nhiệm vụ của Chính phủ chủ yếu được quy định tại Điều 74. Chế định Chủ tịch nước được tách thành chế định độc lập. Chủ tịch nước không đứng đầu Chính phủ, nhưng nhiều quyền hạn của Chủ tịch nước mang tính chất hoạt động chấp hành và điều hành. So với Hiến pháp 1946, Hiến pháp 1959 đã quy định Chính phủ có khối lượng quyền hạn bao hàm nhiều lĩnh vực, trong đó có cả lĩnh vực quản lý kinh tế. Hiến pháp 1980 có những thay đổi căn bản về tổ chức bộ máy nhà nước. Chế định Chủ tịch nước hoà nhập với chế định Uỷ ban Thường vụ Quốc hội thành chế định Hội đồng Nhà nước. Hội đồng Chính phủ đổi tên thành Hội đồng Bộ trưởng. Nhưng không chỉ thuần tuý đổi tên, mà thay đổi cách thành lập, chế độ làm việc. Vai trò cá nhân người đứng đầu Hội đồng Bộ trưởng, về mặt pháp lý bị hạn chế so với quyền hạn của Thủ tướng. Nhưng vẫn như Hiến pháp 1959, theo Hiến pháp 67 1980, chức năng hành pháp chủ yếu do hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện. Quốc hội vẫn là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp. Điều cần lưu ý là Quốc hội có thể định ra những quyền hạn cho mình, có thể quy định thêm quyền hạn cho Hội đồng Bộ trưởng khi cần thiết. Có nghĩa là, Quốc hội có thể quy định cho mình cả những quyền hành pháp và tư pháp. Hiến pháp 1980 quy định Hội đồng Bộ trưởng là Chính phủ của nước Cộng hoà XHCN Việt Nam, là cơ quan chấp hành và hành chính nhà nước cao nhất của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất (Điều 104). Các quyền hạn và nghĩa vụ của Hội đồng Bộ trưởng được quy định khá cụ thể (Điều 107). Như vậy, cả Hiến pháp (1946; 1959 và 1980) đều thể hiện tinh thần chung là hoạt động hành chính nhà nước (hoạt động chấp hành và điều hành) chủ yếu được trao cho hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện. Theo Hiến pháp 1992, Hội đồng Bộ trưởng đổi thành Chính phủ. Điều 109 Hiến pháp 1992 và Điều 1 Luật tổ chức Chính phủ (2001) quy định Chính phủ là cơ quan chấp hành Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Người đứng đầu Chính phủ theo Hiến pháp và Luật tổ chức Chính phủ (2001) là Thủ tướng. Việc thay đổi tên gọi như vậy thể hiện sự tăng cường chế độ thủ trưởng, chế độ trách nhiệm cá nhân của Thủ tướng, của các Bộ trưởng, những người đứng đầu cơ quan ngang Bộ, mặt khác, xác định vị trí chính trị - pháp lý của Chính phủ, Thủ tướng trong cơ cấu quyền lực. Căn cứ vào vị trí pháp lý như vậy, chức năng cơ bản của Chính phủ là: Chính phủ thống nhất việc quản lý thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, quốc phòng an ninh và đối ngoại của Nhà nước. Theo nguyên tắc quyền lực nhà nước thống nhất không phân chia, nhưng có phân công rành mạch giữa ba quyền và theo vị trí pháp lý và chức năng nói trên, Chính phủ là một thiết chế chính trị và hành chính nắm quyền hành pháp, với chức năng cụ thể là có quyền lập quy để thực hiện các luật do quyền lập pháp định ra; quyền quản lý công việc hàng ngày của Nhà nước để thực hiện những nhiệm vụ chính trị của Nhà nước; quyền tổ chức bộ máy hành chính Nhà nước và quản lý nhân sự của bộ máy đó, ngoài ra nó còn có chức năng tham gia quá trình lập pháp. 68 Chính phủ có nhiệm vụ và quyền hạn rộng lớn theo quy định của Điều 112 Hiến pháp và Chương II Luật tổ chức Chính phủ công bố ngày 25-12-2001. Chính phủ còn có toàn quyền giải quyết các vấn đề liên quan đến quản lý hành chính nhà nước trên phạm vi cả nước, trừ các công việc thuộc thẩm quyền của Quốc hội và Uỷ ban Thường vụ Quốc hội. Với vị trí trên, Chính phủ là cơ quan điều hành cao nhất của quyền lực nhà nước trong hệ thống cơ quan quản lý hành chính nhà nước (theo ý nghĩa quản lý trực tiếp của Nhà nước, không bao gồm các cơ quan lập pháp và tư pháp); nó chỉ đạo tập trung, thống nhất các Bộ và các cơ quan ngang Bộ, các cơ quan thuộc Chính phủ, các cấp chính quyền địa phương. - Chính phủ do Quốc hội bầu ra trong kỳ họp thứ nhất của mỗi khoá Quốc hội. Trong kỳ họp này, Quốc hội bầu Thủ tướng Chính phủ theo đề nghị của Chủ tịch nước và giao cho Thủ tướng đề nghị danh sách các Bộ trưởng và thành viên khác của Chính phủ để Quốc hội phê chuẩn. Quy định pháp lý này vừa xác định vai trò trách nhiệm tập thể của Chính phủ trước Quốc hội; vừa xác định vai trò cá nhân của Thủ tướng là người lãnh đạo toàn bộ công việc của Chính phủ và chịu trách nhiệm trước Quốc hội, đồng thời cũng chính là xác định vai trò và trách nhiệm của Bộ trưởng trong tập thể của Chính phủ và trách nhiệm của cá nhân Bộ trưởng về lĩnh vực mình phụ trách. Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác của Chính phủ với Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước. - Chính phủ và các Bộ trưởng, thủ trưởng các cơ quan ngang Bộ chịu sự giám sát của Quốc hội và Uỷ ban Thường vụ Quốc hội trực tiếp hoặc thông qua các Uỷ ban Thường trực Quốc hội. Chất vấn của đại biểu Quốc hội đối với Chính phủ là một hình thức giám sát của Quốc hội đối với Chính phủ; Chính phủ và các thành viên phải trả lời trong các kỳ họp của Quốc hội các điều chất vấn của đại biểu Quốc hội. - Là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành pháp cao nhất của đất nước, Chính phủ trực tiếp tổ chức mọi chức năng quản lý nhà nước và điều hành trong các lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh, quốc phòng, đối ngoại. - Chính phủ lãnh đạo hoạt động của các Bộ, của chính quyền địa phương. Sự 69 lãnh đạo đó thể hiện trên hai mặt: Thứ nhất, Chính phủ với tư cách là cơ quan chấp hành cao nhất của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất thực hiện quyền lập quy bằng cách ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, dưới luật (Nghị quyết, Nghị định) có tính bắt buộc trên phạm vi cả nước, để thực hiện các đạo luật, các pháp lệnh và các nghị quyết của Quốc hội và Uỷ ban Thường vụ Quốc hội. Các Bộ và chính quyền địa phương có nghĩa vụ thực hiện các văn bản pháp quy đó. Căn cứ vào tình hình của địa phương, Hội đồng nhân dân định ra các biện pháp thực hiện các quyết định của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và của Chính phủ, đồng thời đề ra các nghị quyết cho Uỷ ban nhân dân cùng cấp thực hiện. Thứ hai, Chính phủ với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà XHCN Việt Nam, là cấp trên cao nhất của toàn bộ hệ thống hành chính nhà nước, từ bộ máy hành chính Trung ương đến các Uỷ ban nhân dân các cấp, các cơ quan, các đơn vị sự nghiệp trong cả nước. Chính phủ lãnh đạo UBND các cấp một cách trực tiếp trong việc thực hiện các nhiệm vụ điều hành của một bộ máy hành chính nhà nước, UBND có nhiệm vụ chấp hành các quyết định của cơ quan nhà nước cấp trên. 2. Nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ Nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ được quy định chủ yếu tại Điều 112 Hiến pháp 1992 và Chương II Luật tổ chức Chính phủ nước Cộng hoà XHCN Việt Nam năm 2001. Thẩm quyền của Chính phủ bao gồm: - Quyền kiến nghị lập pháp: dự thảo các văn bản luật trình Quốc hội và dự thảo Pháp lệnh trình Uỷ ban Thường vụ Quốc hội (sáng kiến lập pháp), dự thảo trình Quốc hội dự án kế hoạch nhà nước và ngân sách nhà nước, dự thảo trình Quốc hội các chính sách lớn về đối nội và đối ngoại của Nhà nước trên cơ sở đường lối chính sách của Đảng và pháp luật Nhà nước. - Quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật (gọi là quyền lập quy) tức là ra những văn bản quản lý hành chính nhà nước dưới luật có tính quy phạm pháp luật, quyết định các chủ trương, biện pháp nhằm thực hiện chính sách pháp luật, bảo vệ 70 lợi ích nhà nước, bảo đảm trật tự xã hội, bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Các văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ có giá trị pháp lý trong cả nước: Nghị quyết, Nghị định của Chính phủ, Quyết định, Chỉ thị của Thủ tướng ban hành dưới danh nghĩa của tập thể Chính phủ hoặc của Thủ tướng Chính phủ; kiểm tra việc chấp hành các văn bản đó của mọi cơ quan ở Trung ương và chính quyền địa phương. - Quyền quản lý và điều hành toàn bộ công cuộc xây dựng kinh tế, văn hoá xã hội... theo đúng đường lối chính sách của Đảng, luật pháp của Nhà nước và hệ thống pháp quy của Chính phủ. - Quyền xây dựng và lãnh đạo toàn bộ hệ thống các tổ chức, các cơ quan quản lý hành chính nhà nước, thành lập các cơ quan trực thuộc Chính phủ và cơ quan giúp việc Thủ tướng, lãnh đạo các UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; chỉ đạo việc tổ chức các cơ quan chuyên môn ở địa phương. - Quyền tổ chức những đơn vị sản xuất, kinh doanh, theo những hình thức thích hợp, lãnh đạo đơn vị ấy kinh doanh theo định hướng kế hoạch, đúng cơ chế, đúng pháp luật. - Quyền hướng dẫn, kiểm tra Hội đồng nhân dân. 3. Cơ cấu tổ chức của Chính phủ Cơ cấu tổ chức của Chính phủ gồm các Bộ, các cơ quan ngang Bộ do Quốc hội quyết định thành lập theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ. Chính phủ gồm có Thủ tướng Chính phủ, các Phó Thủ tướng, các Bộ trưởng và các thành viên khác. Theo Luật tổ chức Chính phủ 1992 và Luật tổ chức Chính phủ 2001 thì không có cơ quan thường trực của Chính phủ quy định như luật cũ (trước đây là Thường vụ Hội đồng Bộ trưởng gồm: Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng, các Phó Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng - Tổng thư ký Hội đồng Bộ trưởng). Chính phủ hoạt động bằng các hình thức cơ bản như sau: + Hình thức hoạt động của tập thể Chính phủ là phiên họp Chính phủ. 71 + Sự chỉ đạo, điều hành của Thủ tướng và các Phó Thủ tướng là người giúp Thủ tướng theo sự phân công của Thủ tướng; khi Thủ tướng vắng mặt thì một Phó Thủ tướng được Thủ tướng uỷ nhiệm thay mặt lãnh đạo công tác của Chính phủ. + Sự hoạt động của các Bộ trưởng với tư cách là thành viên tham gia vào công việc chung của Chính phủ và với tư cách là người đứng đầu một Bộ hay cơ quan ngang Bộ. Hiệu lực hiệu quả hoạt động của Chính phủ là kết quả tổng hợp của cả ba hình thức hoạt động trên. Chế độ làm việc của Chính phủ được thực hiện trên cơ sở nguyên tắc: - Chính phủ là cơ quan làm việc theo chế độ tập thể, những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền của Chính phủ được thảo luận tập thể và quyết định theo đa số (Điều 19 Luật tổ chức Chính phủ). Các vấn đề đưa ra Chính phủ thảo luận phải là những vấn đề trọng yếu nhất có ý nghĩa quốc gia, có tầm chiến lược kinh tế, xã hội, khoa học - kỹ thuật chung của cả nước, cho các ngành và địa phương cụ thể, đó là: chương trình hoạt động hàng năm của Chính phủ; những dự án luật trình Quốc hội và dự án pháp lệnh trình Uỷ ban Thường vụ Quốc hội; những dự án và kế hoạch ngân sách; những chính sách cụ thể về phát triển kinh tế - xã hội; các vấn đề quan trọng về quốc phòng, an ninh, đối ngoại; các đề án trình quốc hội về việc thành lập, sáp nhập, giải thể các Bộ, các cơ quan ngang Bộ; việc thành lập mới, nhập, chia, điều chỉnh địa giới tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương hay đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, quyết định việc thành lập, sáp nhập, giải thể cơ quan thuộc Chính phủ; các báo cáo của Chính phủ trước Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước. 4. Nhiệm vụ và quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ Thủ tướng Chính phủ là người đứng đầu Chính phủ, lãnh đạo công tác của Chính phủ, các thành viên Chính phủ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch UBND các cấp. Nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng quy định trong Điều 114 Hiến pháp 1992 và Chương III Luật tổ chức Chính phủ. Thủ tướng triệu tập và chủ tọa các phiên họp của Chính phủ; đề nghị Quốc hội phê chuẩn việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng, Bộ trưởng và thủ trưởng cơ quan ngang Bộ; có 72 quyền đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những quyết định, chỉ thị, thông tư của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, quyết định, chỉ thị của UBND và Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với Hiến pháp, luật và các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên; đình chỉ việc thi hành những nghị quyết của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, đồng thời đề nghị Uỷ ban Thường vụ Quốc hội bãi bỏ các văn bản đó; bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức các Thứ trưởng và chức vụ tương đương; phê chuẩn kết quả bầu cử, miễn nhiệm, điều động, cách chức Chủ tịch, các Phó Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; phê chuẩn việc miễn nhiệm, bãi nhiệm các thành viên khác của UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Theo pháp luật và quy chế hiện hành, Thủ tướng là người đứng đầu Chính phủ, lãnh đạo công tác của Chính phủ, các thành viên của Chính phủ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp, quyết định những vấn đề được Hiến pháp và luật pháp quy định thuộc thẩm quyền của mình (xem Điều 20 Luật tổ chức Chính phủ 2001). Để tăng cường sự chỉ đạo của Thủ tướng, cũng như để đề cao vai trò và trách nhiệm của các Phó Thủ tướng, các Phó Thủ tướng được Thủ tướng phân công phụ trách khối hay lĩnh vực, giúp Thủ tướng chỉ đạo việc điều hoà phối hợp công việc của các Bộ trưởng, bảo đảm sự thống nhất lãnh đạo của Thủ tướng. Cũng không vì việc phân công, chỉ đạo theo từng khối của từng Phó thủ tướng mà làm giảm nhẹ và suy yếu vai trò, trách nhiệm và quyền hạn của Bộ trưởng, tôn trọng chế độ tập thể của Chính phủ nhưng không làm giảm nhẹ vai trò, trách nhiệm và quyền hạn của Thủ tướng là người đứng đầu Chính phủ cũng như vai trò, trách nhiệm và quyền hạn của Bộ trưởng. Do sự phát triển có tính chất liên ngành ngày càng rộng và sâu, để giúp Chính phủ chuẩn bị một đề án lớn, có thể thành lập Hội đồng hoặc Uỷ ban thường xuyên hoặc lâm thời thuộc Chính phủ. Các Hội đồng và Uỷ ban này với địa vị pháp lý và cơ cấu tổ chức hợp lý, có thể làm việc đạt hiệu quả thiết thực với tư cách là cơ quan nghiên cứu, tư vấn, chuẩn bị đề án hoặc giao trách nhiệm chỉ đạo phối hợp giải quyết những vấn đề quan trọng liên ngành. 73 VI - Tổ chức và hoạt động của Bộ, cơ quan ngang Bộ 1. Quan niệm về Bộ Bộ, cơ quan ngang Bộ là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với các ngành hoặc lĩnh vực công tác trong phạm vi cả nước (Điều 22, Luật tổ chức Chính phủ). Điều 116 Hiến pháp 1992 quy định: Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về lĩnh vực, ngành mình phụ trách trong phạm vi cả nước, bảo đảm quyền tự chủ trong hoạt động sản xuất, kinh doanh của các cơ sở theo quy định của pháp luật. Phạm vi quản lý hành chính nhà nước của Bộ đối với ngành hoặc lĩnh vực được phân công, bao gồm hoạt động của mọi tổ chức kinh tế, văn hoá, xã hội. .. hoặc mọi tổ chức hành chính, sự nghiệp thuộc các thành phần khác nhau và trực thuộc các cấp chính quyền, các đoàn thể, các tổ chức xã hội khác nhau, hoạt động của mọi công dân, cũng như hoạt động của mọi tổ chức và của người nước ngoài tại Việt Nam trên lĩnh vực thuộc bộ quản lý. Bộ trưởng, một mặt là thành viên của Chính phủ, cơ quan hành pháp cao nhất, tức là mang tính quyền lực chính trị trong quyền lực thống nhất; mặt khác, là người thủ trưởng đứng đầu Bộ thực hiện quyền hành pháp, tức là người đứng đầu hệ thống hành chính nhà nước đối với ngành hay lĩnh vực, để quản lý các ngành hay lĩnh vực được giao trong phạm vi cả nước. Nhưng mỗi ngành kinh tế - kỹ thuật hoặc sự nghiệp, mỗi lĩnh vực không nhất thiết phải thành lập một bộ riêng để quản lý, làm như vậy có nghĩa là, đồng nhất ngành với bộ. Ngành kinh tế - kỹ thuật là một phạm trù kinh tế, và các tổ chức liên hiệp ngành hoạt động theo nguyên tắc và phương thức kinh doanh; các ngành văn hoá - giáo dục - xã hội là những ngành sự nghiệp, còn bộ là một phạm trù tổ chức nhà nước, là cơ quan trung ương quản lý hành chính nhà nước, hoạt động theo nguyên tắc tổ chức hành chính nhà nước. Sự nhầm lẫn giữa hai phạm trù rất dễ dẫn đến sai lầm trong tổ chức và quản lý. Không nhất thiết có một ngành hình thành do chyên môn hoá ngày càng sâu thì phải có một bộ chủ quản. Thực tiễn cho thấy do tác động của cách mạng khoa học - kỹ thuật, các ngành này càng phát triển mạnh 74 mẽ và gắn bó nhau. Do sự phát triển thông tin trong khoa học quản lý, do xu hướng ngày càng mở rộng quyền tự chủ kinh doanh cho xí nghiệp, cho nên, tuy ngày càng xuất hiện nhiều ngành phân chia rất hẹp, nhưng bề quản lý nhà nước thì nên tổ chức bộ quản lý ngày càng bao quát và quản lý nhiều ngành, nhiều lĩnh vực một cách tổng hợp hơn. Xu thế ngày nay của các nước là sáp nhập các bộ, tổ chức Uỷ ban nhà nước trên tinh thần giảm mạnh số bộ quản lý ngành cũng như bộ quản lý chức năng. Đây là một tất yếu khách quan, gắn với cơ cấu kinh tế phát triển và với cơ chế thị trường và kinh doanh XHCN. Các đơn vị sản xuất - kinh doanh được tổ chức lại thành những liên ngành, toàn quốc hay khu vực, chuyên ngành hay tổng hợp, và được trao quyền tự chủ rộng rãi trong sản xuất - kinh doanh. Khi đối tượng quản lý thay đổi thì chủ thể quản lý cũng phải thay đổi cho phù hợp. Có hai loại bộ, thông thường, người ta phân biệt: bộ quản lý hành chính nhà nước đối với ngành, và bộ quản lý đối với lĩnh vực (cũng có thể gọi là bộ quản lý tổng hợp, hay quản lý chức năng, hay quản lý liên ngành). - Bộ quản lý theo lĩnh vực là cơ quan nhà nước trung ương của Chính phủ thực hiện sự quản lý hành chính nhà nước theo từng lĩnh vực lớn (kế hoạch, tài chính, khoa học, công nghệ, lao động, giá, nội vụ, ngoại giao, tổ chức và công vụ...) liên quan đến hoạt động của tất cả các bộ, các cấp quản lý hành chính nhà nước, các tổ chức trong xã hội và công dân. Bộ quản lý lĩnh vực có nhiệm vụ giúp Chính phủ nghiên cứu và xây dựng chiến lược kinh tế - xã hội chung; xây dựng các dự án kế hoạch tổng hợp và cân đối liên ngành; xây dựng các quy định chính sách, chế độ chung (tham mưu cho Chính phủ), hoặc tự mình ra những văn bản pháp quy về lĩnh vực mình phụ trách, và hướng dẫn các cơ quan nhà nước và các tổ chức kinh tế, văn hoá, xã hội thi hành; kiểm tra và bảo đảm sự chấp hành thống nhất pháp luật trong hoạt động của các bộ và các cấp về lĩnh vực mình quản lý, đồng thời có trách nhiệm phục vụ và tạo điều kiện thuận lợi cho bộ quản lý ngành hoàn thành nhiệm vụ. - Bộ quản lý ngành, là cơ quan nhà nước ở Trung ương của Chính phủ có trách nhiệm quản lý những ngành kinh tế - kỹ thuật, văn hoá, xã hội (như nông 75 nghiệp, công nghiệp, giao thông vận tải, xây dựng, thương mại, văn hoá, giáo dục, y tế), có thể tập hợp với nhau thành một hay một nhóm liên ngành rộng. Nó có trách nhiệm chỉ đạo toàn diện các cơ quan, đơn vị hành chính, sự nghiệp, kinh doanh do mình quản lý về mặt nhà nước. 2. Cơ cấu tổ chức của bộ Cơ cấu tổ chức của bộ gồm: a) Các cơ quan giúp Bộ trưởng thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước - Các vụ; - Thanh tra; - Văn phòng. Một số bộ được tổ chức thành các cục, tổng cục, có chức năng quản lý hành chính nhà nước chuyên ngành. Các cơ quan chức năng có nhiệm vụ nghiên cứu (tham mưu) những vấn đề cơ bản, chiến lược, chính sách của ngành hay lĩnh vực và giúp Bộ trưởng thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước. Bộ phận này gồm các vụ (vụ tổng hợp và các vụ chuyên môn). Phải thu gọn các tổ chức vụ, định rõ nhiệm vụ, sắp xếp lại bộ máy rất gọn nhẹ, tinh giảm biên chế, bố trí những cán bộ có năng lực tổng hợp, nghiên cứu, phân tích và có trình độ chuyên môn nghiệp vụ cao để có thể đề xuất các biện pháp tốt nhất. Các cơ quan chức năng nên thực hiện cách làm việc theo chế độ chuyên gia, hết sức tránh việc lấy lượng bù chất. Không nên tạo ra bộ máy và cách làm việc nhiều tầng nấc (bộ trưởng, thứ trưởng, vụ trưởng, vụ phó, tổ chuyên môn...), đặt ra nhiều cấp trung gian. Các cơ quan tham mưu có nhiệm vụ tổng hợp tình hình, đề xuất với Bộ trưởng ý kiến chỉ đạo toàn ngành; bao gồm các đơn vị do bộ trực tiếp quản lý và các đơn vị do địa phương quản lý. 76 b) Các tổ chức sự nghiệp thuộc bộ Các tổ chức sự nghiệp như: nghiên cứu khoa học - kỹ thuật và giáo dục (bệnh viện, trường, viện nghiên cứu...). Đối với các bộ quản lý các ngành sự nghiệp, những tổ chức này là những đơn vị cơ bản thực hiện nhiệm vụ của ngành. Viện nghiên cứu ở các bộ là cần thiết nhưng phải xác định mục đích nghiên cứu mà đề ra các phương hướng có tính chất chiến lược, dài hạn, cơ bản phục vụ cho mục tiêu chung. Vì vậy, nếu các viện nghiên cứu hiện ở các bộ đang làm nhiệm vụ nghiên cứu ứng dụng cho sản xuất là chủ yếu thì nên chuyển chúng về các liên hiệp sản xuất, và hướng tới thành lập các liên hiệp sản xuất - khoa học. Dần dần chuyển các viện sang hạch toán kinh tế từng phần và tiến tới hạch toán đầy đủ hơn. Kiên quyết chấm dứt tình trạng biến các tổ chức nghiên cứu (viện, trung tâm) thành những tổ chức kinh viện, không gắn và không phục vụ sản xuất, không có hiệu quả thiết thực, hoặc nhẹ về nghiên cứu và ứng dụng tiến bộ kỹ thuật mà thiên về chạy theo kinh doanh lấy lãi. Việc thành lập viện, trường đều phải tiến hành theo quy hoạch, kế hoạch, và có cân nhắc thận trọng, phù hợp với điều kiện kinh tế và mục đích đặt ra về nghiên cứu khoa học - kỹ thuật. - Các tổ chức kinh doanh (như xí nghiệp, công ty, tổng công ty...) là doanh nghiệp nhà nước trực thuộc bộ không nằm trong cơ cấu hành chính của bộ; đó là những tổ chức kinh doanh trực tiếp thực hiện nhiệm vụ sản xuất kinh doanh của các ngành thuộc bộ quản lý; nhưng là nơi thể hiện cuối cùng hiệu lực và hiệu quả quản lý hành chính nhà nước của bộ ở cấp độ trung ương. Trên cơ sở phân tích kinh tế - kỹ thuật, trình độ cơ cấu tổ chức của xí nghiệp từng ngành mà tổ chức những hình thức liên hiệp sản xuất - kinh doanh toàn quốc hay khu vực, trung ương hay địa phương, liên hiệp ngang, dọc, hay kết hợp ngang với dọc; quy định mức độ liên hoàn và kinh doanh tổng hợp hợp lý. Sự ra đời các Tổng công ty dẫn đến phải xác định quản lý theo 2 cấp hay 3 cấp, và từ đó có thể giảm mạnh các vụ, cục. Trong cơ chế mới, đơn vị sản xuất - kinh doanh có quyền tự chủ mở rộng trong phạm vi chiến lược, quy hoạch, kế hoạch cân đối lớn, pháp luật, chính sách của Đảng và Nhà nước; đơn vị sản xuất hàng hoá được quyền tự đặt kế hoạch sản xuất - kinh doanh, mở rộng quan hệ vay mượn, mua bán, liên kết, liên doanh, và tự 77 chịu trách nhiệm về hiệu quả kinh tế, tài chính trong khuôn khổ mà kế hoạch, chính sách và pháp luật cho phép. Từ việc xác định quan hệ giữa đơn vị kinh doanh với cơ quan quản lý hành chính nhà nước như vậy, đòi hỏi phải đổi mới bộ máy quản lý hành chính nhà nước của các bộ. 3. Vai trò và các mối quan hệ của Bộ trưởng a) Vai trò của Bộ trưởng Như trên đã nói: Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ chịu trách nhiệm quản lý hành chính nhà nước về lĩnh vực, ngành mình phụ trách trong phạm vi cả nước. Bộ trưởng là thành viên Chính phủ, cũng là một thiết chế chính trị và hành chính trong phạm vi ngành, lĩnh vực được phân công. Cho nên, Bộ trưởng cũng có những chức năng ban hành văn bản quy phạm pháp luật, quản lý, tổ chức và nhân sự với tư cách là cơ quan thẩm quyền riêng (còn Chính phủ là cơ quan thẩm quyền chung). Về trách nhiệm, Điều 117 Hiến pháp 1992 cũng đã quy định Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ chịu trách nhiệm trước Thủ tướng Chính phủ, trước Quốc hội về lĩnh vực, ngành mình phụ trách. - Về thẩm quyền ban hành văn bản: Điều 116 Hiến pháp 1992 cũng đã quy định: ... căn cứ vào Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, các văn bản của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, các thành viên khác của Chính phủ ra quyết định, chỉ thị, thông tư và kiểm tra việc thi hành các văn bản đó đối với tất cả các ngành, các địa phương và các cơ sở. Bộ ban hành những văn bản quy phạm pháp luật cụ thể thuộc thẩm quyền để chấp hành những luật, pháp lệnh, văn bản của Quốc hội, của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, của Chủ tịch nước, của Chính phủ và Thủ tướng. Những quy định do bộ ban hành đều có hiệu lực bắt buộc thi hành đối với tất cả các bộ, các UBND, các tổ chức và công dân trong cả nước. 78 b) Các mối quan hệ của Bộ trưởng - Quan hệ với Quốc hội: Bộ trưởng chịu trách nhiệm không chỉ trước Thủ tướng Chính phủ mà cả trước Quốc hội về lĩnh vực, ngành mình phụ trách; phải trình bày vấn đề và trả lời chất vấn của Quốc hội, của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, của các Uỷ ban của Quốc hội và của đại biểu Quốc hội. - Quan hệ giữa Bộ trưởng với Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ: Vị trí, quyền hạn và hoạt động của Bộ trưởng gắn bó với vị trí, quyền hạn hoạt động của Chính phủ và theo sự phân định giữa cơ quan thẩm quyền chung và cơ quan thẩm quyền riêng. Bộ trưởng hoạt động và quản lý vừa là với tư cách thành viên Chính phủ vừa là với tư cách thủ trưởng của bộ; hai tư cách thống nhất với nhau, và chỉ có thống nhất, kết hợp làm tốt nhiệm vụ với hai tư cách đó thì Chính phủ và bộ mới mạnh được. Bộ trưởng chịu trách nhiệm giải quyết các vấn đề thuộc quyền hạn, trách nhiệm thẩm quyền của bộ, và chịu sự lãnh đạo của Thủ tướng Chính phủ. Căn cứ vào nguyên tắc tổ chức Chính phủ, vị trí pháp lý của mỗi bộ phận trong thiết chế chung, Thủ tướng Chính phủ, các Phó Thủ tướng phụ trách khối không bao biện làm thay Bộ trưởng và ngược lại, Bộ trưởng không ỷ lại và dồn việc cho Thủ tướng và Phó Thủ tướng. Tuy luật pháp đã có quy định rõ, nhưng do cơ chế quản lý tập trung quan liêu, bao cấp, do tổ chức, quy chế và cách làm việc chưa khoa học, do chế độ trách nhiệm chưa nghiêm, một phần do trình độ tổ chức và quản lý chung của cán bộ, cho nên khuynh hướng nói trên trước đây thường xảy ra và đang được khắc phục. Khắc phục nó không chỉ đơn thuần là vấn đề quy chế làm việc, mà là cả một loạt công việc kết hợp một cách đồng bộ, thực hiện nhất quán và kiên quyết. - Quan hệ giữa các Bộ trưởng: Các Bộ trưởng có trách nhiệm tôn trọng quyền quản lý của nhau; tuỳ thuộc lẫn nhau, phối hợp với nhau, và khi cần thì ra những quyết định liên bộ; có quyền hướng dẫn và kiểm tra các bộ thực hiện các nhiệm vụ công tác thuộc ngành hay lĩnh vực, có quyền kiến nghị bộ khác đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những quy 79 định của cơ quan đó trái với các văn bản pháp luật của Nhà nước hoặc của bộ, tức là trái với nội dung quản lý thống nhất của ngành hoặc lĩnh vực mình phụ trách; nếu yêu cầu đó không được chấp nhận thì trình lên Thủ tướng xem xét và quyết định. - Quan hệ với chính quyền địa phương: Trong phạm vi quyền hạn, nhiệm vụ, thẩm quyền được giao, Bộ trưởng có quyền chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra UBND các cấp thực hiện các nhiệm vụ công tác thuộc ngành, lĩnh vực, theo đúng nội dung quản lý hành chính nhà nước theo ngành, lĩnh vực; có quyền đình chỉ việc thi hành và đề nghị Thủ tướng bãi bỏ những quy định của UBND và Chủ tịch UBND cấp tỉnh trái với các văn bản của Bộ về ngành, lĩnh vực do Bộ, cơ quan ngang Bộ phụ trách và chịu trách nhiệm về quyết định đình chỉ đó. Trong trường hợp UBND tỉnh, thành phố không nhất trí với quyết định đình chỉ việc thi hành của Bộ trưởng thì vẫn phải chấp hành, nhưng có quyền kiến nghị với Thủ tướng. Bộ trưởng có quyền kiến nghị với Thủ tướng Chính phủ đình chỉ thi hành nghị quyết của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trái với các văn bản pháp luật của Nhà nước hoặc của bộ về ngành, lĩnh vực do bộ phụ trách. Về phía mình, bộ phải tôn trọng quyền quản lý trên lãnh thổ của chính quyền địa phương theo pháp luật quy định, và phải chú ý những ý kiến, kiến nghị của UBND về các vấn đề thuộc chính sách, chế độ của ngành, lĩnh vực mà bộ mình phụ trách để xem xét, điều chỉnh, sửa đổi nếu cần thiết. 4. Nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ trưởng Nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của quản lý hành chính nhà nước của bộ được quy định trong Điều 22 Chương IV Luật tổ chức Chính phủ, Bộ trưởng có các nhiệm vụ, quyền hạn cơ bản như sau: - Chuẩn bị các dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác theo sự phân công của Chính phủ. Trên cơ sở pháp luật của Nhà nước, Bộ trưởng ban hành các văn bản cụ thể, hướng dẫn chế độ quản lý và kế hoạch hoá theo cơ chế thị trường, các chính sách kinh tế - xã hội cụ thể, các chế độ, thể lệ quản lý, các tiêu chuẩn, quy trình quy phạm, các định mức về kinh tế - kỹ thuật để làm cơ sở quản lý ngành hay lĩnh 80 vực. Nâng cao hiệu lực và chất lượng quản lý hành chính nhà nước bằng pháp luật đòi hỏi bộ phải xem trọng và nâng cao năng lực nghiên cứu, soạn thảo các văn bản pháp luật, tham gia có hiệu quả cao công tác lập pháp và phải làm tốt công tác lập quy. - Về quy hoạch, kế hoạch: trình Chính phủ chiến lược, quy hoạch phát triển dài hạn 5 năm và hàng năm, các công trình quan trọng của ngành, lĩnh vực; tổ chức và chỉ đạo thực hiện khi được phê duyệt; tổ chức và chỉ đạo thực hiện kế hoạch nghiên cứu khoa học, ứng dụng tiến bộ khoa học, công nghệ. Quyết định các tiêu chuẩn, quy trình, quy phạm và các định mức kinh tế - kỹ thuật của ngành thuộc thẩm quyền. - Trình Chính phủ việc ký kết, gia nhập phê duyệt các điều ước quốc tế thuộc ngành, lĩnh vực; tổ chức và chỉ đạo thực hiện kế hoạch hợp tác quốc tế, điều ước quốc tế theo quy định của Chính phủ; - Về tổ chức bộ máy và nhân sự: Xây dựng và hoàn thiện bộ máy tổ chức quản lý ngành, lĩnh vực theo quy định của Chính phủ; trình Chính phủ quyết định phân cấp nhiệm vụ quản lý nhà nước cho UBND địa phương về nội dung quản lý ngành, lĩnh vực; đề nghị Thủ tướng bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức thứ trưởng và các chức vụ tương đương. Bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức vụ trưởng, phó vụ trưởng và chức vụ tương đương; tổ chức thực hiện công tác đào tạo, tuyển dụng, sử dụng chế độ tiền lương, khen thưởng, kỷ luật, nghỉ hưu và các chế độ khác đối với cán bộ, công chức, viên chức thuộc phạm vi quản lý của mình; - Quản lý nhà nước các tổ chức sự nghiệp, doanh nghiệp nhà nước thuộc ngành, lĩnh vực, bảo đảm quyền tự chủ trong hoạt động sản xuất kinh doanh của các cơ sở theo quy định của pháp luật; bảo đảm sử dụng có hiệu quả tài sản thuộc sở hữu toàn dân do ngành, lĩnh vực mình phụ trách; thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể thuộc quyền đại diện chủ sở hữu phần vốn của nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước theo quy định của pháp luật; - Quản lý nhà nước các tổ chức kinh tế, sự nghiệp và hoạt động của các hội, tổ chức phi chính phủ thuộc ngành, lĩnh vực; 81 - Quản lý và tổ chức thực hiện ngân sách được phân bổ; - Trình bày trước Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội báo cáo của Bộ, cơ quan ngang Bộ theo yêu cầu của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội; trả lời chất vấn của đại biểu Quốc hội và kiến nghị của cử tri; gửi các văn bản quy phạm pháp luật do mình ban hành đến Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội theo lĩnh vực mà Hội đồng dân tộc, Uỷ ban phụ trách; - Tổ chức và chỉ đạo việc chống tham nhũng, lãng phí và mọi biểu hiện quan liêu, hách dịch, cửa quyền trong ngành, lĩnh vực mình phụ trách; - Thực hiện những nhiệm vụ khác do Thủ tướng uỷ nhiệm. Sự quản lý ngành hay lĩnh vực của bộ thông suốt và thống nhất trên toàn quốc thông qua các cơ quan chuyên môn địa phương, trực tiếp là thông qua các sở. Các sở chịu hai chiều phụ thuộc; bộ chỉ đạo các cơ sở địa phương về chuyên môn, nghiệp vụ, kỹ thuật của ngành hoặc lĩnh vực công tác. Về cán bộ, bộ thoả thuận việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức giám đốc sở để Chủ tịch UBND tỉnh - thành phố trực thuộc trung ương ra quyết định; trường hợp không nhất trí, thì Chủ tịch UBND tỉnh quyết định và chịu trách nhiệm. Pháp luật nêu cao và tăng cường quyền hạn và trách nhiệm của Bộ trưởng quản lý trong cả nước và đối với địa phương; nhưng nó cũng đòi hỏi Bộ trưởng chỉ đạo, giúp đỡ, phát huy cao độ tính chủ động, sáng tạo của địa phương; thực hiện phân cấp nhưng đúng đắn, có căn cứ khoa học, giao đủ quyền hạn, trách nhiệm gắn với nghĩa vụ, quyền lợi; giao cơ sở và giải quyết phương tiện, tạo điều kiện cho địa phương làm nhiệm vụ quản lý trên lãnh thổ. Ngoài nhiệm vụ, quyền hạn chung, Bộ trưởng quản lý theo ngành còn có trách nhiệm: + Chỉ đạo toàn diện các cơ quan, đơn vị do mình trực tiếp quản lý. + Chỉ đạo về nội dung công tác của ngành và kiểm tra việc thực hiện các chính sách, chế độ thuộc quyền quản lý thống nhất của bộ đối với các cơ quan đơn vị thuộc ngành do các địa phương trực tiếp quản lý. + Hướng dẫn về nghiệp vụ và kiểm tra việc thực hiện các chính sách, chế độ 82 thuộc quyền quản lý thống nhất của Bộ đối với chính sách, chế độ thuộc quyền quản lý thống nhất của bộ đối với các đơn vị thuộc ngành do các bộ khác trực tiếp quản lý. Bộ trưởng quản lý theo lĩnh vực về kế hoạch, tài chính ngoài các nhiệm vụ chung nói trên, còn có trách nhiệm: + Xây dựng chiến lược kinh tế - xã hội, trên cơ sở chiến lược kinh tế - xã hội xây dựng dự án kế hoạch tổng hợp và các cân đối liên ngành của từng kế hoạch dài hạn, trung hạn và hàng năm trình Chính phủ thông qua làm cơ sở cho các bộ, Uỷ ban nhân dân địa phương xây dựng kế hoạch của mình. + Xây dựng kế hoạch tài chính quốc gia tổng hợp dự án ngân sách của các bộ và các địa phương thành dự toán, ngân sách nhà nước trình Chính phủ thông qua để trình Quốc hội. + Theo dõi việc thực hiện kế hoạch và ngân sách nhà nước của các bộ, các địa phương, trình Thủ tướng Chính phủ các biện pháp điều hành kịp thời về kế hoạch và ngân sách nhà nước cũng như các chính sách kinh tế - xã hội khác. + Hướng dẫn và kiểm tra các ngành, các cấp, các đơn vị trong cả nước chấp hành các chính sách, chế độ thuộc lĩnh vực mình phụ trách, phục vụ và tạo điều kiện thuận lợi cho các ngành, các cấp, các đơn vị hoàn thành nhiệm vụ. + Trình Thủ tướng Chính phủ quyết định việc sử dụng dự trữ quốc gia. VII - Cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương 1. Uỷ ban nhân dân a) Vai trò của Uỷ ban nhân dân Uỷ ban nhân dân do HĐND bầu ra, là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND (Điều 123, Hiến pháp 1992). UBND là cơ quan thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước vừa do Hội đồng nhân dân giao, vừa do UBND cấp trên giao và chịu sự lãnh đạo thống nhất của Chính phủ; là cơ quan hành chính nhà nước hoạt động thường xuyên ở địa phương, thực hiện việc chỉ đạo, điều hành hàng ngày công việc hành 83 chính nhà nước ở địa phương. Như vậy, UBND có vị trí pháp lý riêng nhưng gắn bó mật thiết với Hội đồng nhân dân. Với vị trí như vậy, UBND có hai tư cách thống nhất: + Là cơ quan chấp hành của HĐND, UBND chịu trách nhiệm thi hành những nghị quyết của HĐND, chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước HĐND. + Là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, UBND chịu trách nhiệm không chỉ chấp hành những nghị quyết của HĐND mà cả những quyết định của cơ quan nhà nước cấp trên, thi hành pháp luật thống nhất của Nhà nước. UBND chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước HĐND cùng cấp, và trước UBND cấp trên; đối với UBND cấp tỉnh thì chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Chính phủ, UBND các cấp dưới sự lãnh đạo thống nhất của Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất ở địa phương. Để tăng cường tính hệ thống thứ bậc của bộ máy hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương, Hiến pháp 1992 quy định: Thủ tướng Chính phủ phê chuẩn việc bầu cử; miễn nhiệm, điều động, cách chức Chủ tịch, các Phó Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (Điều 114). b) Về nhiệm vụ, quyền hạn của UBND Nhiệm vụ, quyền hạn của UBND từng cấp được quy định tại Chương IV Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003, thể hiện trên tất cả các lĩnh vực của đời sống nhà nước và xã hội: + Tuyên truyền giáo dục pháp luật, kiểm tra việc chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND cùng cấp trong cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và công dân ở địa phương; + Bảo đảm an ninh, trật tự, an toàn xã hội, thực hiện nhiệm vụ xây dựng lực lượng vũ trang và xây dựng quốc phòng toàn dân, quản lý hộ khẩu, hộ tịch ở địa phương, việc cư trú, đi lại của người nước ngoài ở địa phương; + Phòng chống thiên tai, bảo vệ tài sản nhà nước và của công dân; chống tham nhũng, buôn lậu, làm hàng giả và tệ nạn xã hội khác; 84 + Quản lý tổ chức, biên chế, lao động, tiền lương, đào tạo cán bộ, công chức, bảo hiểm xã hội; + Tổ chức và chỉ đạo công tác thi hành án ở địa phương; + Tổ chức thực hiện việc thu, chi ngân sách của địa phương; phối hợp với các cơ quan hữu quan để bảo đảm thu đúng, thu đủ, thu kịp thời các loại thuế và các khoản thu khác ở địa phương; + Thực hiện quản lý nhà nước trong các lĩnh vực của nền kinh tế quốc dân; + Quản lý địa giới đơn vị hành chính ở địa phương v.v... Uỷ ban nhân dân có trách nhiệm phối hợp với Thường trực Hội đồng nhân dân và các ban của HĐND cùng cấp chuẩn bị nội dung các kỳ họp của Hội đồng nhân dân, xây dựng đề án trình Hội đồng nhân dân xét duyệt và quyết định. Đó là một nhiệm vụ cực kỳ quan trọng quyết định phần lớn chất lượng và kết quả của kỳ họp HĐND. c) Tổ chức và hoạt động của UBND Uỷ ban nhân dân do HĐND cùng cấp bầu ra, gồm có Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các uỷ viên. Chủ tịch là đại biểu HĐND, các thành viên khác không nhất thiết là đại biểu. Kết quả bầu cử phải được Chủ tịch UBND cấp trên trực tiếp phê chuẩn (UBND tỉnh thì do Thủ tướng phê chuẩn). Quyền phê chuẩn đó, cũng như quyền của Chủ tịch UBND cấp trên điều động, miễn nhiệm, cách chức Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND cấp dưới trực tiếp là nhằm yêu cầu tăng cường tính thống nhất và thông suốt của hệ thống hành pháp và nền hành chính nhà nước. Uỷ ban nhân dân là một thiết chế tập thể, như Điều 124 của Hiến pháp 1992 đã quy định: Chủ tịch UBND lãnh đạo, điều hành hoạt động của UBND. Khi quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương, UBND phải thảo luận tập thể và ra quyết định theo đa số. Uỷ ban nhân dân làm việc theo chế độ tập thể, trong đó mỗi thành viên của UBND chịu trách nhiệm cá nhân về phần công tác của mình trước HĐND, UBND và cùng với các thành viên khác chịu trách nhiệm tập thể về hoạt động của UBND trước HĐND cấp mình và trước cơ quan nhà nước cấp trên. Nhưng trong tập thể 85 ấy, Chủ tịch UBND là người đứng đầu, lãnh đạo công việc của UBND, chỉ đạo các thành viên khác thực hiện công việc được UBND phân công. UBND thảo luận tập thể và quyết định theo đa số những việc quan trọng như chương trình làm việc, kế hoạch và ngân sách, các biện pháp thực hiện nghị quyết của HĐND về kinh tế xã hội, thông qua báo cáo của UBND trước HĐND, đề án thành lập mới, sáp nhập, giải thể các cơ quan chuyên môn; đề án vạch và điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính ở địa phương. Mặt khác, Chủ tịch UBND có những thẩm quyền riêng của mình: - Luật tổ chức HĐND và UBND cũng đã định rõ vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch UBND. Chủ tịch UBND là người lãnh đạo và điều hành công việc của UBND, chịu trách nhiệm cá nhân về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình; cùng với tập thể UBND chịu trách nhiệm về hoạt động của UBND trước HĐND cùng cấp và trước cơ quan nhà nước cấp trên. Chủ tịch phân công công tác cho Phó Chủ tịch và các thành viên khác của UBND. Trừ những vấn đề thuộc thẩm quyền của Uỷ ban nhân dân mà Chủ tịch Uỷ ban nhân dân được giải quyết, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân còn có quyền: phê chuẩn kết quả bầu UBND cấp dưới; điều động miễn nhiệm, cách chức Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND cấp dưới trực tiếp; phê chuẩn việc miễn nhiệm, bãi nhiệm, các thành viên khác của UBND cấp dưới trực tiếp; bổ nhiệm, miễn nhiệm, điều động, cách thức, khen thưởng, kỷ luật cán bộ, công chức nhà nước theo sự phân cấp quản lý; đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những văn bản trái Hiến pháp, pháp luật của cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp mình và những văn bản trái Hiến pháp và pháp luật của UBND, Chủ tịch UBND cấp dưới; đình chỉ việc thi hành nghị quyết sai trái của HĐND cấp dưới trực tiếp và đề nghị HĐND cấp mình bãi bỏ. 2. Cơ quan chuyên môn thuộc UBND Cơ quan chuyên môn thuộc UBND không phải là cơ quan Hiến định. Hiến pháp chỉ gián tiếp nói tới cơ quan này. Luật tổ chức HĐND và UBND 2003 cũng chỉ dừng ở mức những quy định chung về vị trí, tính chất của cơ quan chuyên môn thuộc UBND. Tổ chức và hoạt động của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND do Chính phủ quy định dưới mức Nghị định, cơ quan chuyên môn thuộc UBND do 86 UBND quyết định thành lập. Cơ quan chuyên môn thuộc UBND là bộ máy giúp UBND cùng cấp thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước ở địa phương và bảo đảm sự thống nhất của ngành hoặc lĩnh vực công tác từ trung ương xuống đến cơ sở. Cơ quan chuyên môn thuộc UBND đa phần được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc "hai chiều trực thuộc", thể hiện ở chỗ: - Cơ quan chuyên môn thuộc UBND chịu sự chỉ đạo và quản lý về tổ chức, biên chế và công tác của UBND cấp mình, đồng thời chịu sự chỉ đạo về nghiệp vụ của cơ quan chuyên môn cùng cấp trên. Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước cơ quan chuyên môn cấp trên và khi cần thiết thì báo cáo công tác trước HĐND; - Người đứng đầu cơ quan chuyên môn do Chủ tịch UBND cùng cấp bổ nhiệm, nhưng trước khi bổ nhiệm có sự thoả thuận với người đứng đầu cơ quan chuyên môn cấp trên. Ví dụ, giám đốc sở ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương do Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương bổ nhiệm, nhưng trước khi bổ nhiệm có sự thoả thuận với Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ không đồng ý thì Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương vẫn có quyền quyết định bổ nhiệm và chịu trách nhiệm về quyết định bổ nhiệm đó. Như vậy, về tính chất quan hệ thì tính trực thuộc ngang của cơ quan chuyên môn thuộc UBND là cơ bản, có tính trội hơn so với quan hệ dọc. Tuy nhiên, có một số cơ quan chỉ trực thuộc theo chiều ngang (văn phòng), có một số cơ quan chỉ trực thuộc theo chiều dọc (quân đội, công an, bưu điện...). Cơ quan chuyên môn thuộc UBND tổ chức và hoạt động theo chế độ thủ trưởng, tuy vậy có sự phối hợp chặt chẽ với cơ quan chức năng khác trong thiết lập tổ chức và hoạt động. Để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình, cơ quan chuyên môn thuộc UBND có quyền ra các quyết định mang tính pháp lý và kiểm tra việc thực hiện các quyết định đó, nhưng chỉ là những quyết định cá biệt, cụ thể. 87 VIII - Phương pháp và hình thức quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước 1. Khái niệm và hệ thống các phương pháp quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước a) Khái niệm phương pháp quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước Với tính cách là một dạng hoạt động nhà nước, hoạt động quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước có vai trò rất quan trọng trong đời sống xã hội, đời sống nhà nước, đặc biệt là giai đoạn chuyển sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Sự ổn định và năng động của hệ thống các quan hệ xã hội hình thành trên cơ sở nền kinh tế thị trường tuỳ thuộc rất nhiều vào hiệu quả hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước. Để quản lý tất cả các quá trình xã hội trong điều kiện mới, cần tăng cường hiệu lực bộ máy nhà nước nói chung và bộ máy hành chính nhà nước nói riêng. Gắn với việc tăng cường hiệu lực hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước, một trong những vấn đề đặt ra là phải hoàn thiện các phương pháp quản lý của những cơ quan đó. Phương pháp quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước, cũng chính là những phương pháp được áp dụng trong quản lý hành chính nhà nước. Phương pháp quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước là những phương thức mà các cơ quan nhà nước đó sử dụng để tác động lên khách thể của quản lý (hành vi, hoạt động, cách xử sự của đối tượng quản lý) nhằm đạt được những mục đích đã đề ra. Các phương pháp quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước là phương pháp thực hiện quyền lực nhà nước trong quản lý. Điều này thể hiện ở chỗ: - Các phương pháp đó được áp dụng trong hoạt động chấp hành và điều hành, tức là một loại hoạt động có tính nhà nước chứ không phải là hoạt động có tính chất xã hội của các tổ chức xã hội; - Trong các phương pháp đó thể hiện ý chí của Nhà nước; - Nội dung của các phương pháp được xem xét thể hiện thẩm quyền của các cơ quan hành chính nhà nước; 88 - Những phương pháp quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước được thể hiện dưới những hình thức pháp lý nhất định. Khi nghiên cứu phương pháp quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước cần thấy mối liên hệ giữa các cơ quan ấy với các đối tượng bị quản lý. Với tính cách là một yếu tố cấu thành của hệ thống quản lý, mối liên hệ giữa các cơ quan hành chính nhà nước và các đối tượng bị quản lý là sự tác động qua lại giữa chúng. Một mặt, của mối liên hệ đó là sự tác động của các cơ quan hành chính nhà nước tới các cá nhân, tổ chức thuộc đối tượng quản lý. Sự tác động này luôn luôn được thực hiện thông qua những cách thức, phương pháp nhất định. Xem xét các phương pháp quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước cần chú ý: - Những phương pháp đó được áp dụng để tác động tới các cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới, các tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế và công dân. - Trong các phương pháp được xem xét thể hiện mối liên hệ giữa các cơ quan hành chính nhà nước với các cá nhân, tổ chức nói trên. Trong khoa học Luật hành chính, thuật ngữ phương pháp đôi khi còn được hiểu theo nghĩa rộng hơn. Nó không chỉ là phương thức, cách thức tác động của các cơ quan hành chính nhà nước tới các cá nhân, tổ chức thuộc đối tượng quản lý mà còn là phương thức, cách thức tổ chức, hoạt động trong nội bộ một cơ quan, công sở nhất định. Những phương thức, cách thức này chưa biểu hiện sự tác động của cơ quan, công sở đó ra bên ngoài hệ thống. Ví dụ: để bảo đảm chế độ trách nhiệm rõ ràng trong một cơ quan, người ta ban hành văn bản phân định nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm cho mỗi bộ phận, mỗi công chức. Một ví dụ khác: để ban hành một quyết định nhằm thiết lập tổ chức, trật tự trong nội bộ một công sở, thủ trưởng công sở đó sử dụng phương pháp xã hội học cụ thể để tham khảo ý kiến cá nhân, tổ chức có liên quan. Những hoạt động trên là những phương pháp quản lý nội bộ. ở đây chưa nói lên sự tác động của các cơ quan hành chính nhà nước tới các cá nhân, tổ chức thuộc đối tượng quản lý. Do chưa thể hiện mối liên hệ của các cơ quan hành chính nhà nước với các cá nhân, tổ chức thuộc đối tượng quản lý nên nhiều nhà khoa học cho rằng những phương pháp trên chưa phải là phương pháp quản lý. Tóm lại, trong hoạt động chấp hành và điều hành, các cơ quan hành chính nhà 89 nước sử dụng nhiều phương pháp khác nhau. Một bộ phận trong số những phương pháp đó được coi là những phương pháp tổ chức nội bộ. Những phương pháp này có vai trò trợ giúp cho sự tác động của các cơ quan hành chính nhà nước tới các cá nhân, tổ chức thuộc đối tượng quản lý. Lựa chọn tối ưu những phương pháp quản lý trong điều kiện cụ thể, tình hình cụ thể là yếu tố cực kỳ quan trọng để các cơ quan hành chính nhà nước giải quyết tốt những nhiệm vụ, chức năng của mình, nâng cao tính tổ chức, kỷ luật trong hoạt động chấp hành và điều hành. b) Hệ thống các phương pháp quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước Các phương pháp quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước rất đa dạng, được phân loại dựa vào nhiều tiêu chí khác nhau. Hai phương pháp chung nhất có tính đặc trưng tổng hợp của hoạt động chấp hành và điều hành là phương pháp thuyết phục và phương pháp cưỡng chế. Quan hệ tối ưu giữa thuyết phục và cưỡng chế tạo ra cơ sở để thực hiện tất cả các phương pháp quản lý hành chính nhà nước khác. Do tầm quan trọng của chúng, thuyết phục và cưỡng chế hành chính sẽ được xem xét chi tiết ở phần tiếp theo. ở đây, chúng ta xem xét một số phương pháp trên cơ sở những cách phân loại cơ bản. - Căn cứ vào bản chất của sự tác động, các phương pháp quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước được chia thành: phương pháp hành chính và phương pháp kinh tế. Phương pháp hành chính là những phương thức tác động tới các cá nhân, tổ chức thuộc đối tượng quản lý thông qua quy định trực tiếp nghĩa vụ của họ, qua những mệnh lệnh dựa trên quyền lực nhà nước và phục tùng. Sử dụng phương pháp này là cần thiết ở mọi lĩnh vực của hoạt động chấp hành và điều hành. Bởi vì, bất kỳ cơ quan hành chính (nhà chức trách) nào cũng phải sử dụng quyền hạn được trao để quản lý. Tuy thế, phạm vi sử dụng phương pháp hành chính cũng có giới hạn của nó. Trong nhiều trường hợp, phương pháp hành chính cần được kết hợp với phương pháp kinh tế. Phương pháp kinh tế là những phương thức tác động gián tiếp đến hành vi của các cá nhân, tổ chức thuộc đối tượng quản lý bằng việc sử dụng những đòn bẩy 90 kinh tế. áp dụng phương pháp này có nghĩa là tạo ra những điều kiện vật chất, nhằm khơi dậy lòng nhiệt tình hăng say của con người để họ thực hiện tốt các quy định của Nhà nước. Những đòn bẩy kinh tế được sử dụng như: giá cả, tiền thưởng, lãi suất tín dụng v.v... Trong điều kiện xây dựng nền kinh tế thị trường hiện nay, phương pháp kinh tế ngày càng phát huy tác dụng cao và đóng vai trò quan trọng, đặc biệt trong quản lý kinh tế. Hai phương pháp hành chính và kinh tế có quan hệ chặt chẽ với nhau. Phương pháp hành chính là phương tiện để đưa phương pháp kinh tế vào cuộc sống, vì một chính sách đòn bẩy kinh tế chỉ có thể được áp dụng dưới hình thức văn bản pháp luật hành chính. - Trên cơ sở mức độ của sự tác động, những phương pháp quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước được chia thành: phương pháp điều chỉnh, phương pháp lãnh đạo chung và phương pháp quản lý trực tiếp. Phương pháp điều chỉnh là xác định đường lối chung trong việc phát triển ngành, lĩnh vực. Cần phân biệt phương pháp điều chỉnh với chức năng điều chỉnh trong quản lý nhằm đảm bảo trạng thái trật tự của hoạt động chấp hành, điều hành. Phương pháp điều chỉnh được thể hiện bằng việc ban hành các quyết định quy phạm mang tính tích cực. Phương pháp lãnh đạo chung thể hiện ở việc đưa những đường lối chung trong việc phát triển ngành, lĩnh vực quản lý vào thực tiễn, vạch ra những nhiệm vụ có tính chất định hướng cho những cá nhân, tổ chức thuộc khách thể. Phương pháp này thường được thực hiện thông qua việc ban hành các quyết định, chính sách. Phương pháp quản lý trực tiếp là sự tác động trực tiếp, thường xuyên lên các hành vi của cá nhân hoạt động của tổ chức thuộc đối tượng bị quản lý nhằm đạt được những mục tiêu đã đề ra, nó còn được gọi là phương pháp quản lý tác nghiệp mang tính liên tục. Phương pháp này thường được áp dụng ở các cơ quan hành chính cấp thấp, các tổ chức cơ sở, các xí nghiệp, công ty, thông qua việc ban hành các quyết định cá biệt cụ thể hoặc hoạt động chỉ đạo, tổ chức trực tiếp. - Xuất phát từ mục đích được chỉ ra, những phương pháp quản lý của các cơ 91 quan hành chính nhà nước được chia thành: phương pháp lập chương trình mục tiêu, phương pháp phân tích đánh giá những kết quả nhận được. Trong một số ngành và lĩnh vực quản lý, phương pháp quản lý theo chương trình mục tiêu đang được áp dụng. Triển vọng nó sẽ trở thành phương pháp chung. Thí dụ: quản lý chương trình điện khí hoá, chương trình lương thực, thực phẩm v.v... Chương trình được thực hiện do sự phối hợp của nhiều cơ quan, nhiều ngành, trong đó có cơ quan chủ trì do Nhà nước cử ra. Phương pháp kiểm tra nhằm bảo đảm tính ổn định của khách thể, để nó phát triển đúng theo dự kiến ban đầu, theo định hướng đã định. Khác với phương pháp theo dõi, quan sát kiểm tra còn bao hàm cả sự tác động, chỉnh lý, chấn chỉnh hoạt động của các cá nhân, tổ chức thuộc đối tượng quản lý. Hoạt động kiểm tra như một thuộc tính của quản lý. Phương pháp phân tích, đánh giá những kết quả nhận được cũng là phương pháp rất quan trọng. Thông qua thực hiện phương pháp này, các cơ quan hành chính nhà nước biết được hiệu quả, hiệu lực của công tác quản lý, từ đó có phương hướng hoàn thiện hoạt động quản lý. Trong điều kiện hiện nay, để hoàn thiện các phương pháp quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước, một trong những giải pháp đặt ra là phải ứng dụng các thành tựu của khoa học kỹ thuật, tin học vào lĩnh vực quản lý tạo ra năng suất của lao động quản lý. 2. Khái niệm và hệ thống các hình thức quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước a) Khái niệm, hình thức quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước Những chức năng, phương pháp quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước cấu thành nội dung của hoạt động đó. Nhưng một nội dung bất kỳ luôn luôn có sự thể hiện ra bên ngoài của mình. Sự thể hiện ra bên ngoài của hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước được gọi là hình thức quản lý của các cơ quan ấy. Nói cách khác, hình thức quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước là sự biểu hiện ra bên ngoài của những hoạt động cùng loại về nội dung, tính chất và 92 phương thức tác động do các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện đối với các cá nhân, tổ chức thuộc đối tượng bị quản lý. Giữa hình thức quản lý và phương pháp quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước có mối liên hệ chặt chẽ. Phương pháp quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước như trên đã chỉ ra thuộc về nội dung của hoạt động của các cơ quan ấy. Sự áp dụng hình thức quản lý nào đó ở mức độ này hay mức độ khác nói lên các cơ quan hành chính nhà nước đã sử dụng phương pháp hoạt động nào. Ví dụ: Việc ban hành những văn bản quy phạm pháp luật, trong đó xác định những khuyến khích về lợi ích vật chất đối với cán bộ, công chức thực hiện tốt công vụ, chứng tỏ phương pháp được sử dụng ở đây là phương pháp kinh tế. Các hình thức quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước cũng thể hiện thẩm quyền của các cơ quan này. Pháp luật quy định mỗi cơ quan hành chính nhà nước được ban hành một số loại văn bản quản lý nhất định, tức là chúng được thực hiện những hình thức quản lý nhất định. Việc lựa chọn những hình thức quản lý cụ thể phải dựa trên các quy định pháp luật. Sử dụng những hình thức không được pháp luật cho phép là vi phạm pháp luật. Trên thực tế, có những cơ quan hành chính nhà nước được ban hành văn bản quy phạm, một số cơ quan khác không có thẩm quyền đó. Do đó, quyền được thực hiện những hình thức quản lý nhất định là một bộ phận cấu thành của thẩm quyền. Ví dụ: quyền của Chính phủ được ban hành Nghị quyết, Nghị định là một yếu tố cấu thành thẩm quyền của Chính phủ. Tuy nhiên, sự điều chỉnh pháp luật đối với những hình thức quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước không có nghĩa là hạn chế sự sáng tạo của các cơ quan ấy. Điều chủ yếu ở đây là nó nhằm bảo đảm pháp chế và kỷ luật trong hoạt động chấp hành và điều hành. b) Hệ thống các hình thức quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước Hệ thống các hình thức quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước được phân thành hai nhóm: những hình thức mang tính pháp lý và những hình thức ít mang tính pháp lý. - Những hình thức quản lý mang tính pháp lý là những hình thức được pháp luật quy định cụ thể gắn với việc ban hành và áp dụng các quy phạm pháp luật. 93 Những hình thức này thể hiện rõ nét tính chất quyền lực của hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước. Chúng đem đến sự biến đổi trong cơ chế điều chỉnh pháp luật, tức là làm nảy sinh, thay đổi hoặc điều chỉnh các quan hệ pháp luật hành chính. Những hình thức mang tính pháp lý bao gồm: + Ban hành các quyết định có ý nghĩa chung, chủ đạo là hình thức quản lý có vai trò định hướng cho các hình thức quản lý khác của cơ quan hành chính nhà nước. Tuy các quyết định chung, chủ đạo không đề ra các quy phạm pháp luật hay trực tiếp giải quyết các công việc cá biệt, cụ thể nhưng trong đó có chứa đựng những đường lối, chủ trương, chính sách lớn của hoạt động chấp hành và điều hành. Hình thức ban hành các quyết định chung, chủ đạo thường do những cơ quan hành chính nhà nước ở tầm vĩ mô tiến hành. + Ban hành các quyết định quy phạm pháp luật là hình thức quản lý nhằm mục đích cụ thể hoá các luật, nghị quyết, pháp lệnh của các cơ quan dân cử và các văn bản quy phạm pháp luật khác. Tuỳ thuộc vào điều kiện hoàn cảnh cụ thể mà các cơ quan hành chính nhà nước được ban hành những loại văn bản quy phạm nhất định, cụ thể hoá luật, điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động chấp hành và điều hành. Thẩm quyền và trình tự ban hành các loại văn bản quy phạm pháp luật được quy định trong Hiến pháp và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Khi ban hành các văn bản quy phạm, các cơ quan hành chính nhà nước phải tuân thủ không những các quy định về thẩm quyền ban hành các loại văn bản liên quan đến các vấn đề được giao, mà còn những yêu cầu có tính chất thủ tục ban hành văn bản. Hiện nay trong quá trình phấn đấu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, cùng với việc đề cao vai trò của các đạo luật trong đời sống xã hội cần phải quan tâm tới sự đảm bảo tính hợp pháp của các quyết định quản lý hành chính nhà nước, trong đó có các văn bản do các cơ quan hành chính nhà nước ban hành. + Ban hành những văn bản cá biệt áp dụng các quy phạm pháp luật là một hình thức quan trọng trong hoạt động chấp hành và điều hành. Đây chính là hoạt động đưa các quy phạm pháp luật vào thực tế đời sống. Trên cơ sở những văn bản quản lý cá biệt, các quan hệ pháp luật hành chính cụ thể sẽ được phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt. 94 Hình thức ban hành những văn bản cá biệt được các cơ quan hành chính nhà nước sử dụng rất phổ biến trong giải quyết những vấn đề đa dạng về xây dựng kinh tế, văn hoá, xã hội và hành chính - chính trị. Ví dụ: để củng cố bộ máy quản lý cần phải có những quyết định: bổ nhiệm một công chức vào một chức vụ nhất định, thuyên chuyển công tác của một số công chức hay tuyển thêm những công chức mới... Trong hoạt động bảo vệ trật tự quản lý, vai trò của hình thức ban hành những văn bản cá biệt thể hiện rất rõ nét. Việc áp dụng các biện pháp trách nhiệm hành chính đối với người thực hiện vi phạm được thực hiện thông qua hình thức ban hành văn bản pháp lý cá biệt. Trên cơ sở quyết định xử phạt hành chính, trách nhiệm của người vi phạm được phát sinh. ở đây diễn ra quá trình cá biệt hoá các chế tài hành chính vào một trường hợp cụ thể, đối với các cá nhân, tổ chức cụ thể. Vì thế, hoạt động ban hành các văn bản cá biệt cần phải dựa trên cơ sở của các đạo luật cũng như các văn bản pháp luật khác của các cơ quan quyền lực và quản lý cấp trên. - Những hình thức quản lý ít mang tính pháp lý của các cơ quan hành chính nhà nước: Đó là những hình thức quản lý không đem đến sự thay đổi trong cơ chế điều chỉnh pháp luật, không làm phát sinh các quan hệ pháp luật hành chính. Những hình thức này thông thường kéo theo những hình thức mang tính pháp lý. Ví dụ: việc thực hiện các hoạt động tác nghiệp vật chất kỹ thuật như thu thập, xử lý thông tin là yếu tố cần thiết cho việc ban hành các loại quyết định quản lý. Các hình thức quản lý ít mang tính pháp lý của các cơ quan hành chính nhà nước cũng liên quan chặt chẽ đến thẩm quyền của các cơ quan đó. Do vậy, việc lựa chọn chúng cũng phải được tiến hành trên cơ sở quy định của pháp luật. Các hình thức quản lý ít mang tính pháp lý của các cơ quan hành chính nhà nước bao gồm: + Tiến hành các hoạt động tổ chức trực tiếp: gồm các hoạt động nghiên cứu, tổng kết và phổ biến những kinh nghiệm tiên tiến, áp dụng các biện pháp cụ thể nhằm ứng dụng những thành tựu của khoa học kỹ thuật vào quản lý, tổ chức kiểm tra, điều phối hoạt động, tổ chức hội thảo, tổ chức phong trào thi đua v.v... + Thực hiện các hoạt động mang tính chất tác nghiệp vật chất kỹ thuật là hình thức quản lý bổ sung, trợ giúp cho các hình thức mang tính pháp lý. Ví dụ: chuẩn 95 bị tư liệu, dữ kiện, thông tin cho việc ban hành các quyết định; lập các báo cáo, lập trình công việc, chứng thực văn bằng, cấp chứng chỉ v.v... Để những hoạt động mang tính chất tác nghiệp vật chất kỹ thuật trong hoạt động chấp hành và điều hành được tiến hành hiệu quả và nhanh chóng cần thiết phải ứng dụng những tiến bộ khoa học kỹ thuật vào lĩnh vực này. Ngoài ra các hình thức nói trên còn một hình thức hiện chưa được thừa nhận rộng rãi trong giới khoa học pháp lý, đó là hợp đồng hành chính. Đó là sự thoả thuận, hợp đồng giữa các chủ thể quản lý hành chính nhà nước để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ quản lý mà việc thực hiện hợp đồng đó không xuất phát trực tiếp từ thẩm quyền của chủ thể này. Ví dụ: cơ quan Công an không có nhiệm vụ bảo vệ một xí nghiệp, nhưng hợp đồng canh gác, bảo vệ cho xí nghiệp đó có thù lao. Hình thức này hiện nay đang được sử dụng khá phổ biến. IX - Quyết định quản lý của cơ quan hành chính nhà nước (1) 1. Bản chất, đặc điểm của quyết định quản lý của cơ quan hành chính nhà nước Để thực hiện các nhiệm vụ và chức năng quản lý hành chính nhà nước, các cơ quan hành chính nhà nước được trao một khối lượng quyền hạn rất rộng lớn. Trong đó, quyền ra quyết định quản lý hành chính nhà nước là đặc biệt quan trọng. Tất cả các quyền khác chỉ có thể được thực hiện thông qua quyền này. Đối với cơ quan hành chính nhà nước, hoạt động xây dựng và ban hành quyết định quản lý hành chính nhà nước là hình thức cơ bản và quan trọng nhất trong các hình thức hoạt động của nó. Bởi vì, hầu hết các hình thức hoạt động quản lý khác như hoạt động tổ chức - xã hội trực tiếp (vận động, tuyên truyền, giáo dục...), các hoạt động tác nghiệp vật chất - kỹ thuật và các hành vi có giá trị pháp lý, hợp đồng hành chính đều trực tiếp hoặc gián tiếp để phục vụ cho việc tổ chức thực hiện các quyết định đó phục vụ cho hoạt động xây dựng và ban hành quyết định quản lý hành chính nhà nước. Để tác động tới các quá trình xã hội, các cơ quan hành chính nhà nước dùng nhiều phương tiện khác nhau, nhưng cơ bản nhất là quyết định quản lý hành chính (1) Có tài liệu sử dụng thuật ngữ "quyết định quản lý nhà nước". thuật ngữ "quyết định quản lý hành chính nhà nước" là một loại quyết định pháp luật, được sử dụng để phân biệt thuật ngữ "quyết định quản lý hành chính doanh nghiệp". 96 nhà nước. Nó là phương tiện không thể thiếu được trong quản lý hành chính nhà nước. Vì vậy, việc nghiên cứu về bản chất, khái niệm quyết định quản lý hành chính nhà nước của các cơ quan hành chính là đặc biệt quan trọng, góp phần tạo cơ sở lý luận và thực tiễn để hoàn thiện hình thức, phương pháp hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước nhằm nâng cao hiệu quả quản lý hành chính nhà nước. Trong khoa học pháp lý nói chung tồn tại nhiều quan niệm khác nhau về khái niệm quyết định, có người coi quyết định là hành động, hành vi, là sự lựa chọn các phương án, là mệnh lệnh, chỉ thị, là văn bản, là sự thể hiện ý chí, quyền lực, là kết quả, hình thức biểu hiện của hoạt động quản lý hành chính nhà nước. ở nước ta, trong sách báo chính trị - pháp lý, cả trong Hiến pháp, các đạo luật, khái niệm quyết định pháp luật thường bị đồng nhất với văn bản. Nhưng thực chất, văn bản chỉ là một trong những hình thức thể hiện (hình thức bên ngoài) của quyết định pháp luật. Vì quyết định pháp luật ngoài hình thức thể hiện bằng văn bản còn thể hiện dưới hình thức lời nói hoặc tín hiệu và ký hiệu. Coi quyết định là hành động thể hiện ý chí vẫn chưa xác định rõ vị trí của quyết định pháp luật trong hệ thống những phương tiện được các chủ thể quản lý sử dụng trong quá trình quản lý hành chính nhà nước. Về vai trò của quyết định pháp luật đã được ghi rõ trong văn kiện của Đảng ta: quản lý bằng pháp luật chứ không chỉ bằng đạo lý. Coi quyết định là hành động là chưa phân biệt được đầy đủ giữa hoạt động ra quyết định và sản phẩm của nó là bản thân quyết định. Quan niệm này không cho phép phân biệt quyết định pháp luật với những hành động luôn gắn liền với chủ thể quản lý. Không có chủ thể quản lý thì không có hành động quản lý, nhưng quyết định pháp luật tồn tại cả khi không có chủ thể đó. Điều này dễ nhận thấy trong đời sống thực tế. Chẳng hạn, theo Hiến pháp 1992, Hội đồng Bộ trưởng đổi tên thành Chính phủ, có nghĩa Hội đồng Bộ trưởng không còn, nhưng nhiều quyết định pháp luật (nghị định, nghị quyết, chỉ thị, thông tư) do nó ban hành trước đây tới nay vẫn còn hiệu lực pháp lý. Mặt khác, nếu coi quyết định là hành động sẽ không phân biệt được quyết định pháp luật với những hành động có tính cưỡng chế (như áp giải phạm nhân, khám nhà, khám phương tiện phạm pháp...), hoặc những hành động có giá trị pháp lý khác (những tuyên bố, lời kêu gọi...). 97 Ngoài ra, có người quan niệm quyết định pháp luật là kết quả và hình thức thể hiện của hoạt động nhà nước. Quan niệm này chỉ đúng ở khía cạnh là: bất kỳ một hoạt động nào cũng đều cho ra một sản phẩm nhất định và sản phẩm nhất định ấy bao giờ cũng được thể hiện thông qua hình thức biểu hiện (hình thức bên ngoài) của nó. Quan niệm này chưa phản ánh được bản chất của hoạt động quản lý hành chính nhà nước là hoạt động gì? Sản phẩm của nó khác với sản phẩm lao động khác như thế nào. Trong khoa học pháp lý còn có cả những quan niệm khác nữa. Hoạt động của các cơ quan nhà nước là hoạt động mang tính quyền lực - pháp lý, nhân danh nhà nước, đại diện cho quyền lực nhà nước, thể hiện ý chí nhà nước. Quyết định quản lý hành chính nhà nước của cơ quan hành chính nhà nước là một loại (bộ phận) của quyết định pháp luật nói chung, nó mang đầy đủ tính chất của quyết định pháp luật, vì vậy, những quan niệm được nêu ra trên đây cũng đồng thời là quan niệm về quyết định quản lý hành chính nhà nước của cơ quan hành chính nhà nước. Từ phân tích trên, có thể kết luận rằng quyết định là kết quả của hoạt động mang tính quyền lực - pháp lý (sự thể hiện ý chí quyền lực - nhà nước), vì vậy, thực chất của quyết định quản lý hành chính nhà nước là kết quả của sự thể hiện ý chí quyền lực nhà nước. Do đó, ở dạng chung nhất có thể định nghĩa quyết định quản lý hành chính nhà nước là kết quả sự thể hiện ý chí quyền lực - nhà nước của các cơ quan hành chính nhà nước (hoặc của những người có thẩm quyền, người đại diện cho quyền lực hành chính). Từ bản chất này, quyết định quản lý hành chính nhà nước có những tính chất và đặc trưng để phân biệt nó với các loại quyết định khác. Quyết định quản lý hành chính nhà nước của cơ quan hành chính nhà nước là một loại quyết định pháp luật, vì vậy, nó mang tính ý chí, tính quyền lực nhà nước và tính pháp lý. Quyết định quản lý hành chính nhà nước có tính ý chí, tính quyền lực nhà nước, vì nó là kết quả sự thể hiện ý chí của những cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền khi ban hành quyết định, ý chí đó là ý chí nhà nước. Khi ra quyết định quản lý hành chính nhà nước, cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền đều nhân danh nhà nước đại diện cho quyền lực nhà nước, do đó mọi cơ quan, tổ chức, cá 98 nhân thuộc đối tượng điều chỉnh của quyết định đó đều phải tuân theo một cách tự giác, nếu không sẽ bị cưỡng chế thực hiện. Rõ ràng, ở đây, thể hiện ý chí đơn phương của cơ quan hành chính nhà nước. Hai đặc điểm này cho phép phân biệt quyết định quản lý hành chính nhà nước của cơ quan hành chính nhà nước với những hoạt động mang tính tổ chức - xã hội trực tiếp, các tác nghiệp vật chất - kỹ thuật... do chúng thực hiện. Tính pháp lý, thể hiện ở hệ quả pháp lý của các quyết định quản lý hành chính nhà nước. Khi quyết định quản lý hành chính nhà nước xuất hiện làm thay đổi cơ chế điều chỉnh pháp luật; đặt ra, sửa đổi, bãi bỏ quy phạm pháp luật hành chính hoặc làm thay đổi phạm vi hiệu lực pháp lý của chúng; đặt ra những chủ trương, chính sách, nhiệm vụ của hoạt động quản lý; hoặc làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt các quan hệ pháp luật hành chính cụ thể. Tuỳ vị trí của các cơ quan hành chính nhà nước trong hệ thống các cơ quan đó mà quyết định pháp luật của chúng có hệ quả pháp lý khác nhau. Tính chất này của quyết định pháp luật là căn cứ phân biệt nó với các công văn, giấy tờ hành chính thông thường, với các hợp đồng hành chính, hợp đồng dân sự, với các hành động có giá trị pháp lý như (dẫn độ phạm nhân, khám xét nhà, các phương tiện phạm pháp...). Quyết định quản lý hành chính nhà nước của cơ quan hành chính nhà nước có những đặc điểm khác với mọi quyết định pháp luật nói chung ở chỗ, các quyết định của cơ quan hành chính được xây dựng và ban hành trên cơ sở luật và để thi hành luật. Có nghĩa là, quyết định pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước mang tính dưới luật. Tính dưới luật thể hiện ở nội dung, trình tự xây dựng, ban hành và hình thức của quyết định. Các cơ quan hành chính nhà nước (những người có chức vụ) ban hành quyết định pháp luật để thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước (chủ thể chủ yếu của quản lý hành chính nhà nước). Hoạt động chấp hành và điều hành của các cơ quan hành chính là giới hạn để phân biệt quyết định của cơ quan này với những quyết định pháp luật khác. Đây là đặc trưng quan trọng của quyết định của cơ quan hành chính nhà nước. Từ những điều đã phân tích trên đây có thể rút ra kết luận: Quyết định quản lý hành chính nhà nước của các cơ quan hành chính nhà nước là kết quả của sự thể 99 hiện ý chí đơn phương của các cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền, trên cơ sở và để thi hành luật, được ban hành theo trình tự và hình thức do pháp luật quy định làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt các quan hệ pháp luật hành chính cụ thể; đặt ra, sửa đổi, bãi bỏ quy phạm pháp luật hành chính hoặc làm thay đổi hiệu lực pháp lý của chúng; đặt ra những chủ trương, chính sách, nhiệm vụ của hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Quyết định quản lý hành chính nhà nước của cơ quan hành chính nhà nước khác với giấy tờ hành chính, hành động có giá trị pháp lý; ý nghĩa pháp lý của nó: - Quyết định quản lý hành chính nhà nước khác với giấy tờ, công văn hành chính (như bằng cấp, giấy chứng nhận, các loại biên bản, công văn...). Những giấy tờ hành chính này có liên quan mật thiết với quyết định quản lý hành chính nhà nước. Chúng phát sinh trên cơ sở quyết định quản lý hành chính nhà nước dùng để chứng nhận một quyền chủ thể nào đó, một sự kiện có giá trị pháp lý (các loại bằng: bằng tốt nghiệp đại học, bằng lái xe...) giấy chứng nhận sở hữu những đối tượng vật chất (giấy chứng nhận sở hữu nhà, phương tiện), hoặc chúng được dùng làm căn cứ để ra quyết định quản lý hành chính nhà nước (như biên bản vi phạm pháp luật hành chính, biên bản khám nơi cất giấu tang vật, tài sản vi phạm hành chính...). Những loại giấy tờ này không làm thay đổi trực tiếp những quan hệ xã hội do pháp luật hành chính điều chỉnh. - Quyết định quản lý hành chính nhà nước khác với những hành động có giá trị pháp lý như dẫn độ phạm nhân, truy bắt phạm nhân, khám nơi cất giấu tang tài vật vi phạm hành chính, kê biên, tịch thu tài sản... Vì đây là những hành động được thực hiện trên cơ sở quyết định pháp luật của cơ quan quản lý, người có thẩm quyền. Quyết định quản lý hành chính nhà nước của cơ quan hành chính nhà nước khác với luật, pháp lệnh, lệnh và quyết định của Chủ tịch nước, các nghị quyết của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng nhân dân, ở phạm vi, tính chất các quan hệ do chúng điều chỉnh, ở trình tự ban hành, hình thức thể hiện, hiệu lực pháp lý. Quyết định của cơ quan hành chính nhà nước khác với quyết định của toà án. Quyết định của toà án chỉ là những quyết định cá biệt giải quyết những vụ việc dân 100 sự, hôn nhân gia đình, lao động, xét xử vụ án hình sự, kinh tế và hành chính (trừ những quy định hướng dẫn hoạt động xét xử của Toà án nhân dân tối cao). Quyết định của cơ quan hành chính nhà nước khác với quyết định của Viện kiểm sát. Quyết định quản lý hành chính nhà nước của cơ quan hành chính nhà nước là đối tượng nghiên cứu của khoa học luật hành chính. Còn quyết định quản lý là đối tượng nghiên cứu của khoa học quản lý. Quyết định quản lý chỉ là kết quả sự tư duy - ý chí của chủ thể quản lý, chỉ là một trong số những phương án được chủ thể lựa chọn. Nhưng nó chỉ trở thành quyết định quản lý hành chính nhà nước khi được thông qua theo trình tự (thủ tục) và thể hiện bằng hình thức pháp lý theo quy định của pháp luật. Có nghĩa, quyết định quản lý chỉ trở thành quyết định quản lý hành chính nhà nước khi nó được khoác lên tính quyền lực - ý chí nhà nước. Quyết định quản lý hành chính nhà nước của cơ quan hành chính nhà nước có tác động rất đa dạng. Nó là cơ sở phát sinh không chỉ quan hệ pháp luật hành chính, mà cả những quan hệ pháp luật khác như: đất đai, dân sự, tài chính, kinh tế v.v... 2. Các loại quyết định quản lý của cơ quan hành chính nhà nước Thực tế cho thấy các cơ quan khi giải quyết một nhiệm vụ, dù ở mức độ nào cũng đòi hỏi phải quyết định. Mỗi hành động hành chính thực chất đều xuất phát từ quyết định quản lý hành chính nhà nước, nhằm thực hiện quyết định quản lý hành chính nhà nước. Phân loại quyết định quản lý hành chính nhà nước dựa vào nhiều căn cứ khác nhau. Có thể phân loại theo cơ quan ban hành gồm: Nghị quyết, nghị định của Chính phủ; quyết định, chỉ thị của Thủ tướng; quyết định, chỉ thị, thông tư của Bộ trưởng; quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân, quyết định, chỉ thị của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân và của thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân. Phân loại theo hình thức thể hiện: quyết định bằng văn bản, quyết định miệng... Đặc biệt là cách phân loại theo tính chất pháp lý có ý nghĩa lý luận và thực tiễn. ở đây chỉ tập trung nói tới cách phân loại này. Theo tính chất pháp lý các quyết định quản lý của cơ quan hành chính nhà 101 nước chia thành các loại sau: a) Quyết định chung (quyết định chính sách) Quyết định chung là quyết định đề ra chủ trương, đường lối, nhiệm vụ, biện pháp lớn có tính chất chung, làm cơ sở cho việc ra quyết định quy phạm hoặc các quyết định cá biệt, là công cụ định hướng trong thực hiện lãnh đạo của hệ thống hành chính nhà nước. Các quyết định chung nhằm ban hành chính sách thường được ban hành bằng hình thức nghị quyết của Chính phủ và một số văn bản khác của các cơ quan hành chính nhà nước. Quyết định chung có vai trò quan trọng trong quản lý hành chính nhà nước. Nhưng nếu các cơ quan chính quyền địa phương ban hành nhiều sẽ làm mất đi tính chuẩn mực và tính cụ thể của quản lý hành chính nhà nước. b) Quyết định quy phạm Quyết định quy phạm trực tiếp làm thay đổi hệ thống quy phạm pháp luật hành chính, vì đó là những quyết định: - Đặt ra các quy phạm pháp luật hành chính mới nhằm điều chỉnh đồng bộ, đầy đủ hơn các quan hệ xã hội xuất hiện trong quản lý hành chính nhà nước; - Cụ thể hoá các quy phạm pháp luật do Quốc hội hoặc các cơ quan nhà nước cấp trên ban hành; - Sửa đổi những quy phạm pháp luật hành chính hiện hành; - Bãi bỏ những quy phạm pháp luật hành chính không còn phù hợp; - Thay đổi phạm vi hiệu lực của quy phạm pháp luật hành chính hiện hành về thời gian, không gian và đối tượng thi hành. - Quyết định quy phạm do các cơ quan hành chính nhà nước ban hành có vị trí quan trọng và là nền tảng của sự điều chỉnh hoạt động quản lý hành chính nhà nước, làm cơ sở cho việc ban hành các quyết định quản lý hành chính nhà nước cá biệt. 102 c) Quyết định cá biệt (quyết định hành chính) Quyết định do cơ quan hành chính nhà nước hoặc cá nhân, tổ chức được uỷ quyền hành pháp ban hành nhằm giải quyết các công việc cụ thể, cá biệt là loại quyết định rất cần thiết, được các chủ thể quản lý hành chính nhà nước ban hành nhiều. Đó chính là quyết định áp dụng luật, được ban hành trên cơ sở quyết định chung và quyết định quy phạm của cơ quan cấp trên hoặc của chính cơ quan ban hành quyết định cá biệt đó, trong một số trường hợp, nó cũng được ban hành trên cơ sở văn bản cá biệt của cấp trên. Các quyết định cá biệt cụ thể gồm các loại: - Quyết định cho phép (phê chuẩn). Trước khi thực hiện một số hoạt động (hành vi) nhất định công dân hoặc tập thể công dân phải đề nghị hay khai báo với cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền. Căn cứ vào các điều kiện, yêu cầu của pháp luật các cơ quan hành chính quyết định cho phép hoặc không cho phép hoạt động. Ví dụ: Khi công dân cần xây dựng nhà ở phải xin phép cơ quan nhà nước có thẩm quyền... Nếu đương sự đề nghị không có đủ điều kiện luật định thì cơ quan không được phép, nhưng nếu có cấp giấy phép thì đó là hành vi bất hợp pháp. - Quyết định ra lệnh. Trước một vấn đề đặt ra trong thi hành pháp luật, thoả mãn một nhu cầu công cộng hoặc an ninh, trật tự bị vi phạm... cơ quan hành chính phải ra lệnh ngăn cấm hoặc bắt buộc phải thực hiện một số hoạt động. Khi ra các quyết định mệnh lệnh, cơ quan, người có thẩm quyền phải tuân theo các điều kiện và nguyên tắc luật định tuỳ theo từng trường hợp cụ thể. Quyết định quản lý hành chính nhà nước cá biệt có tính đơn phương và tính bắt buộc thi hành ngay. Hai tính chất này là những đặc tính cơ bản của quyết định quản lý hành chính nhà nước cá biệt. Nhờ đó, quyết định quản lý hành chính nhà nước được ban hành và có hiệu lực khác với các bản án của Toà án, kháng cáo của Viện kiểm sát. Tính đơn phương của quyết định quản lý hành chính nhà nước thể hiện ở chỗ cơ quan có thẩm quyền tự mình, do mình quyết định, mặc dù trước đó cơ quan có 103 tham khảo ý kiến của các cơ quan hữu quan, nghĩa là cơ quan hành chính được quyền và có nghĩa vụ phải quyết định. Tính bắt buộc thi hành ngay và được phép khiếu kiện sau ràng buộc cả công dân lẫn cơ quan hành chính nhà nước. Đối với công dân, sau khi nhận được quyết định quản lý hành chính nhà nước, phải thi hành ngay nghĩa vụ mà quyết định đòi hỏi, mặc dù đương sự chỉ trích quyết định là bất hợp pháp, sau đó mới thực hiện quyền khiếu kiện theo luật định. Nếu với cơ quan hành chính nhà nước ra quyết định cho người dân được hưởng một quyền lợi và người dân yêu cầu được hưởng quyền lợi đó thì cơ quan hành chính có nghĩa vụ phải thoả mãn ngay đòi hỏi ấy. Tính đơn phương và tính thi hành ngay là bảo đảm hữu hiệu của kỹ thuật lập quy, hành chính giúp cho nền hành chính thực hiện quyền và nghĩa vụ trước nhân dân, đồng thời duy trì được trật tự Nhà nước. Nhìn chung, quyết định quản lý hành chính nhà nước dù thuộc loại nào cũng là công cụ chủ yếu của hệ thống quản lý hành chính nhà nước tác động vào hệ thống bị quản lý. Trên phương diện quản lý, quyết định cá biệt là quyết định áp dụng pháp luật. Về nội dung, mọi quyết định mang tính quản lý đều gồm các mặt khác nhau: chính trị - pháp lý - tâm lý, xã hội v.v... Trong quá trình quản lý hành chính nhà nước, ban hành quyết định là phương pháp tổng hợp của việc quản lý hoạt động của các tập thể và cá nhân. Vì vậy, việc ban hành quyết định quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước cần bảo đảm các yêu cầu tổng hợp: - Đúng đường lối, chính sách của Đảng; - Phù hợp với pháp luật, bảo đảm pháp chế; - Đúng thẩm quyền do pháp luật quy định; - Bảo đảm phù hợp với sự phát triển của xã hội; có tính khả thi, kịp thời, thống nhất; - Ban hành đúng trình tự, thủ tục do pháp luật quy định. 104 3. Thẩm quyền đình chỉ hoặc bãi bỏ đối với quyết định quản lý của cơ quan hành chính nhà nước Các quyết định quản lý của cơ quan hành chính nhà nước không tuân theo các yêu cầu hợp pháp và hợp lý thì tuỳ theo tính chất và mức độ vi phạm có thể coi quyết định đó là vô hiệu toàn bộ hoặc từng phần và phải áp dụng các biện pháp khác nhau để xử lý. Một là, khi có một quyết định quản lý hành chính nhà nước bất hợp pháp thì thực hiện việc đình chỉ hoặc bãi bỏ quyết định quản lý hành chính nhà nước đã ban hành. - Cơ quan cấp trên thực hiện quyền đình chỉ việc thi hành quyết định quản lý hành chính nhà nước trong các trường hợp sau: + Khi có dấu hiệu nghi ngờ về tính hợp pháp của quyết định nhưng chưa khẳng định rõ mà cần đình chỉ để xem xét. Thông thường, trường hợp này là tạm đình chỉ. Sau đó có thể ra quyết định đình chỉ nếu có căn cứ chắc chắn là quyết định đó bất hợp pháp. + Tuỳ thuộc thẩm quyền của cơ quan nhà nước, cơ quan cấp trên có quyền đình chỉ và bãi bỏ, hoặc chỉ có quyền đình chỉ còn việc bãi bỏ thuộc thẩm quyền của cơ quan khác. Ví dụ, Chủ tịch UBND cấp trên chỉ có quyền đình chỉ Nghị quyết sai trái của HĐND cấp dưới trực tiếp, và đề nghị HĐND cấp mình bãi bỏ. - Cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo luật định có thể bãi bỏ các quyết định quản lý hành chính nhà nước khi các quyết định đó bất hợp pháp hoặc bất hợp lý. Bãi bỏ quyết định là chế tài nghiêm khắc của cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở cấp trên đối với cơ quan cấp dưới. Quốc hội có quyền bãi bỏ văn bản trái pháp luật của Chủ tịch nước, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao (Điều 84, Hiến pháp 1992). Uỷ ban Thường vụ Quốc hội có quyền đình chỉ việc thi hành các văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội và trình Quốc hội quyết định việc huỷ bỏ các văn bản đó; huỷ bỏ các văn bản của Chính phủ, Thủ tướng 105 Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội (Điều 91, Hiến pháp 1992). Chủ tịch nước có quyền đề nghị Uỷ ban Thường vụ Quốc hội xem xét lại pháp lệnh trong thời hạn mười ngày kể từ ngày pháp lệnh được thông qua; nếu pháp lệnh đó vẫn được Uỷ ban Thường vụ Quốc hội biểu quyết tán thành mà Chủ tịch nước vẫn không nhất trí thì Chủ tịch nước trình Quốc hội tại kỳ họp gần nhất (Điều 103, Hiến pháp 1992). Như vậy, Chủ tịch nước không có quyền đình chỉ hoặc bãi bỏ văn bản. Thủ tướng Chính phủ có quyền đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ quyết định, chỉ thị, thông tư của Bộ trưởng, các thành viên của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân và Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trái với Hiến pháp, luật và văn bản cơ quan nhà nước cấp trên; đình chỉ việc thi hành nghị quyết của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trái với Hiến pháp, luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, đồng thời đề nghị Uỷ ban Thường vụ Quốc hội bãi bỏ (Điều 114, Hiến pháp 1992). Ngoài ra, Thủ tướng Chính phủ còn có quyền đình chỉ việc thi hành các quy định trái pháp luật thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ trong văn bản liên tịch giữa các Bộ, cơ quan ngang Bộ với Toà án nhân dân tối cao, viện Kiểm sát nhân dân tối cao, cơ quan Trung ương của các tổ chức chính trị - xã hội... và báo cáo Uỷ ban Thường vụ Quốc hội xem xét, quyết định (Điều 14 Nghị định 135/2003/NĐCP ngày 11 tháng 11 năm 2003 về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật). Chủ tịch Uỷ ban nhân dân có quyền đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ văn bản sai trái của Uỷ ban nhân dân cấp dưới; đình chỉ thi hành quyết định sai trái của Hội đồng nhân dân cấp dưới, đồng thời đề nghị Hội đồng nhân dân cấp mình bãi bỏ những nghị quyết đó (Điều 124, Hiến pháp 1992). Hai là, khôi phục lại tình trạng cũ do việc thực hiện các quyết định trái pháp luật gây ra. Nếu các quyết định quản lý hành chính nhà nước trái pháp luật đã được thi hành thì để bảo đảm lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức và Nhà nước, nhất thiết phải áp dụng các biện pháp như bồi thường thiệt hại, dỡ bỏ các công trình xây dựng trái phép, tịch thu các phương tiện phạm pháp... để khôi phục lại tình trạng 106 cũ. Ba là, truy cứu trách nhiệm người có lỗi: nghĩa là truy cứu trách nhiệm người ban hành quyết định hoặc truy cứu trách nhiệm người thi hành quyết định. Tuỳ theo mức độ và tính chất của quyết định quản lý hành chính nhà nước bất hợp pháp mà người có lỗi có thể bị truy cứu trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm hành chính, trách nhiệm bồi thường thiệt hại về tài sản hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự. Việc truy cứu trách nhiệm bồi thường vượt quá mức độ của trách nhiệm kỷ luật hoặc trách nhiệm hành chính thì phải được tiến hành theo thủ tục tố tụng dân sự. Trước hết, phải truy cứu trách nhiệm người ban hành quyết định trái pháp luật. Đối với người thi hành thì chỉ truy cứu trách nhiệm khi họ làm trái quyết định quản lý hành chính nhà nước bằng hành vi cố ý hoặc vô ý lam dụng quyền hạn. Bốn là, đình chỉ hoặc bãi bỏ những quyết định quản lý hành chính nhà nước trái với thủ tục ban hành mà nội dung quyết định không trái với pháp luật, nhưng không phải khôi phục lại tình trạng cũ, nếu việc ban hành quyết định vẫn cần thiết phải tiến hành lại đúng thủ tục ban hành quyết định quản lý hành chính nhà nước. Năm là, đình chỉ hoặc bãi bỏ các quyết định vi phạm yêu cầu hợp lý, người ban hành có thể bị truy cứu trách nhiệm kỷ luật; không áp dụng biện pháp trách nhiệm hình sự vì việc ban hành quyết định không hợp lý không phải là quy phạm pháp luật. Các quyết định quản lý hành chính nhà nước bất hợp lý không thể thực hiện được (bất khả thi) nên không gây ra hậu quả, do đó không có sự khôi phục tình trạng cũ. Còn quyết định quản lý hành chính nhà nước không hiệu quả cũng không cần khôi phục tình trạng cũ do việc thực hiện gây ra mà chỉ cần sửa đổi hoặc bãi bỏ và ban hành quyết định mới có hiệu quả hơn. Nếu vi phạm các yêu cầu hợp lý đối với thủ tục ban hành thì không áp dụng các biện pháp chế tài trừ trường hợp tái phạm nhiều lần. Tuy nhiên, cần có các biện pháp hiệu quả để khắc phục việc vi phạm hình thức và thủ tục ban hành, vì thiếu sót đó là nguyên nhân trực tiếp ảnh hưởng đến tính hợp lý của nội dung quyết định làm chậm trễ quy trình ra quyết định. 107 Theo Hiến pháp 1992, quyền đình chỉ hoặc bãi bỏ các quyết định bất hợp lý chỉ giao cho Chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp. 108 [...]... học Luật hành chính gồm 5 phần: Khái quát chung về Luật hành chính; Chủ thể Luật hành chính; Cưỡng chế hành chính và trách nhiệm hành chính; Kiểm soát đối với hoạt động hành chính Nhà nước; Tài phán hành chính 30 Chương II quy phạm pháp luật hành chính và quan hệ pháp luật hành chính I - Khái niệm, nội dung và đặc trưng của quy phạm pháp luật hành chính 1 Khái niệm Luật hành chính là một ngành luật trong... học Luật hành chính không đồng nhất với ngành Luật hành chính Do đó không đồng nhất giữa Luật hành chính là một ngành khoa học, với Luật hành chính là một ngành luật trong hệ thống các ngành luật Việt Nam Luật hành chính với tư cách một ngành luật chỉ là một trong những đối tượng nghiên cứu của khoa học Luật hành chính Vì vậy, cần phân biệt Luật hành chính với tư cách là một khoa học với Luật hành chính. .. quản lý và hành vi phục tùng sự quản lý Tuy nhiên, từ hành chính cai trị chuyển sang hành chính phục vụ, làm dịch vụ công cho xã hội là tiền đề để bổ sung cho Luật hành chính những quy phạm mới mang tính chất hợp đồng hành chính trong dịch vụ công B - Khoa học luật hành chính Việt Nam I - Quan niệm về khoa học luật hành chính Việt Nam Khoa học Luật hành chính là một ngành khoa học pháp lý chuyên ngành... pháp luật hành chính - Nghiên cứu các chủ thể của Luật hành chính trên cơ sở những quy định của Luật hành chính (quy chế pháp lý hành chính của các chủ thể), cũng đồng thời là các chủ thể của quản lý hành chính, vấn đề phân chia địa giới hành chính, phân cấp quản lý - Các hình thức và phương pháp quản lý hành chính nhà nước, quyết định quản lý hành chính nhà nước, thủ tục hành chính, cưỡng chế hành chính. .. ảnh hưởng tiêu cực đến vấn đề bảo đảm pháp chế và kỷ luật trong quản lý hành chính nhà nước III - Phân loại quy phạm pháp luật hành chính Luật hành chính, một ngành luật lớn trong hệ thống pháp luật Việt Nam, các quy phạm luật hành chính có đặc điểm là nằm rải rác trong các văn bản do các cơ quan nhà nước Trung ương và địa phương ban hành Việc phân loại quy phạm luật hành chính dựa vào nhiều căn cứ... nước ta; các tác phẩm của các luật gia, 27 các nhà hành chính học Những thành tựu lý luận của khoa học Luật hành chính thế giới, trước hết là của các nước xã hội chủ nghĩa có ý nghĩa quan trọng đối với lý luận Luật hành chính Việt Nam Hệ thống các khái niệm, phạm trù, quan điểm của khoa học Luật hành chính Việt Nam bắt nguồn từ những kết luận khoa học của lý luận Luật hành chính của xã hội chủ nghĩa Đồng... vực quản lý hành chính nhà nước; các vấn đề hoàn thiện các chế định pháp luật hành chính, hệ thống hoá và pháp điển hoá Luật hành chính; vấn đề hiệu quả của quy phạm Luật hành chính; - Vấn đề nội dung pháp lý, cơ cấu, tương quan giữa các yếu tố nội tại của các quan hệ pháp luật hành chính (như bản chất quyền lực, tính đơn phương, tính trực thuộc, chiều ngang của quan hệ pháp luật hành chính ), quan... trù, quan niệm về ngành Luật hành chính, được phân bổ, sắp xếp theo một trình tự lôgic nhất định cấu thành khoa học Luật hành chính Khoa học Luật hành chính cũng giống như mọi ngành khoa học khác luôn biến đổi phát triển 1 Đối tượng nghiên cứu Khoa học Luật hành chính Khoa học Luật hành chính có đối tượng nghiên cứu rộng lớn, nhưng chủ yếu là: 24 - Những vấn đề của Lý luận quản lý hành chính nhà nước... nhất của khoa học Luật hành chính Xô Viết Đối với khoa học Luật hành chính Việt Nam, những tác phẩm, bài nói của Chủ tịch Hồ Chí Minh về nhà nước, pháp luật và pháp chế, về nhiệm vụ, chức năng của chính quyền các cấp, về bộ máy nhà nước, về cán bộ, về quan hệ của chính quyền và cán bộ với quần chúng cũng như những văn bản pháp luật được ban hành từ những năm đầu của Nhà nước Việt Nam Dân chủ cộng hoà... với hoạt động quản lý hành chính nhà nước, hay có thể nói sự điều chỉnh hoạt động quản lý hành chính nhà nước từ bên ngoài, thì quản lý hành chính nhà nước không chỉ được điều chỉnh bởi quy phạm Luật hành chính, mà còn bởi các quy phạm Luật lao động, Luật tài chính, Luật nhà nước, Luật hợp tác xã, và thậm chí cả Luật đất đai, Luật hôn nhân gia đình, v.v Đồng thời, Luật hành chính điều chỉnh không ... chất Luật hành tạo thành phận luật vật chất Luật hành (Luật hành theo nghĩa truyền thống) Các quy phạm thủ tục Luật hành tạo thành ngành luật gọi Luật thủ tục hành Các quy phạm vật chất Luật hành. .. với ngành Luật hành Do không đồng Luật hành ngành khoa học, với Luật hành ngành luật hệ thống ngành luật Việt Nam Luật hành với tư cách ngành luật đối tượng nghiên cứu khoa học Luật hành Vì vậy,... tắc hành vi quy phạm luật hành thành hành động chủ thể luật hành Các chủ thể rõ quy phạm luật hành Quy phạm luật hành thực hình thức sau: Tuân thủ quy phạm Luật hành Tuân thủ quy phạm luật hành