Đổi mới quy hoạch để phát triển đô thị bền vững ở Việt Nam TS. Nguyễn Ngọc Sơn Khoa kế hoạch và Phát triển Trường Đại học Kinh tế Quốc dân Hà Nội Trong thời gian qua cùng với quá trình chuyển từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang nền kinh tế thị trường một quá trình chuyển đổi rất lớn trong xã hội Việt Nam là quá trình chuyển từ nền tảng nông thôn sang nền tảng đô thị. Kinh tế đô thị chiếm tới 70% tổng sản lượng kinh tế của cả nước. Quá trình đô thị hóa nhanh đã làm cho dân số đô thị tăng lên nhanh chóng và tác động không nhỏ đến tăng trưởng kinh tế của Việ Nam trong thời gian qua. Tuy nhiên, quá trình đô thị hóa nhanh chóng tại các khu vực đô thị đã gây sức ép lớn lên quản lý và quy hoạch đô thị. Để đảm bảo cho các đô thị phát triển theo hướng bền vững cần phải tăng cường đổi mới công tác quy hoạch ở tất cả các cấp. 1. Quan niệm về phát triển đô thị bền vững Phát triển đô thị bền vững là một xu hướng tất yếu của tất cả các đô thị trong quá trình phát triển. Cũng như phát triển bền vững nói chung, bền vững trong phát triển đô thị đang có xu hướng là một công cụ trong việc đánh giá sự văn minh hóa và hoạt động của con người sao cho đô thị, các cư dân của đô thị và nền kinh tế của đô thị đó có thể đáp ứng được nhu cầu bản thân và thể hiện được tiềm năng lớn nhất của họ trong hiện tại, trong khi vẫn giữ được sự đa dạng sinh học và hệ sinh thái tự nhiên, lập kế hoạch và hành động để có thể duy trì được ý tưởng này trong thời gian dài. Phát triển đô thị bền vững cũng phải tuân thủ chung theo nguyên tắc của phát triển bền vững là bền vững về mặt kinh tế, bền vững về mặt xã họi và bền vững về mặt môi trường. Theo ngân hàng thế giới phát triển đô thị bền vững phải đảm bảo 4 tiêu chí sau: - Cư dân và cộng đồng có thể sống lành mạnh trong môi trường tự nhiên, xã hội và nhân văn; - Lành mạnh về tài chính, có khả năng thu hút được các nguồn vốn trong xã hội như vốn trong nước và nguồn vốn nước ngoài; - Có khả năng cạnh tranh để thích nghi với những biến động của thị trường để tăng trưởng; - Có sự quản lý nhà nước tốt. Nếu đánh giá theo 4 tiêu chí trên về phát triển đô thị bền vững ở Việt Nam chúng ta có thể nhậ thấy phát triển đô thị ở Việt nam chưa bền vững. Cụ thể: Một là, môi trường tự nhiên và môi trường sống của các đô thị ngày càng trở nên xấu đi, đặc biệt là tình trạng ô nhiễm về khí thải, bụi lơ lửng, ô nhiễm nước ngầm. Ở các đô thị hơn 50% bãi chôn lấp chất thải rắn, bị coi là nguồn ô nhiễm môi trường. Lượng xe gắn máy gia tăng với tốc độ cao đã gây ra tắc nghẽn giao thông ở các thành phố lớn (TP. Hồ Chí Minh, Hà Nội…) và làm ô nhiễm không khí. Chỉ có 50% cư dân thành thị có nước mắy đạt tiêu chuẩn. Ở các đô thị lớn nhà cửa chật chội và có tới 25% nhà ở chưa đạt tiêu chuẩn. Một tỷ lệ không nhỏ dân cư sống trong các nhà ổ chuột. Hai là, hầu hết các đô thị ở Việt Nam đều thiếu vốn để đầu tư vào cơ sở hạ tầng kinh tế và xã hội. Nguồn vốn cho đầu tư phát triển vẫn dựa vào nguồn ngân sách nhà nước và viện trợ của nước ngoài. Thiếu vốn dẫn đến một loạt chậm chễ và thiếu đồng bộ trong phát triển cơ sở hạ tàng đô thị như giao thông đô thị, cấp thoát nước, giải phóng mặt bằng. Các thành phố lớn hiện nay chỉ mới đáp ứng được 50% nhu cầu vốn cho duy tu bảo dưỡng đường bộ, điều này càng làm cho chất lượng của giao thông đô thị càng trở nên trầm trọng. Huy động và sử dụng nguồn vốn từ Quỹ đầu tư phát triển đô thị đúng mục đích là một yếu tố quan trọng để thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của các đô thị. Tuy nhiên sau 8 năm hoạt động quy mô và họat động của quỹ vẫn còn hạn chế trong khi nhu cầu vốn đầu tư cho phát triển cơ sở hạ tầng đô thị rất lớn. Do vậy, để xây dựng quỹ thành một tổ chức đầu tư tài chính chuyên nghiệp trong thời gian tới thì hoạt động của Quỹ đầu tư phát triển đô thị cần được mở mở rộng theo hướng chuẩn hóa nhằm nâng cao khả năng huy động, tiếp nhận ngày càng nhiều nguồn vốn trong nước và quốc tế; quản lý, sử dụng có hiệu quả vốn huy động được cho mục tiêu phát triển kinh tế xã hội; đóng góp nhiều hơn nữa cho sự phát triển kinh tế xã hội củacác đô thị. Ba là, khả năng cạnh tranh của các đô thị lớn Việt Nam vẫn đang còn thấp. Theo đánh giá của các tổ chức quốc tế về chất lượng cuộc sống, về thành phố kinh doanh các thành phố lớn của Việt Nam có thứ hạng rất thấp. Hà Nội xếp hạng 155, Thành phố Hồ Chí Minh xếp hạng 152 trên 255 thành phố về chất lượng cuộc sống do công ty tư vấn nguồn nhân lực Mercer có trụ sở tại New York Mỹ đánh giá. Trong bảng xếp hạng này Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh đứng áp chót trong số các thành phố Đông Nam Á, xếp hạng sau Manhila, Bangkok, Kuala – Lumpua, Singapore. Xếp hạng thành phố kinh doanh của tạp chí The Economicst Hà Nội đứng thứ 112 trên 127 thành phố, Thành phố Hồ Chí Minh xếp hạng 105 trên 127 nước, thấp hơn rất nhiều so với các thành phố khác trong khu vực. Bốn là, quản lý đô thị ở Việt Nam đang còn rất yếu kém. Đang có sự chồng chéo trong quản lý các lĩnh vực đô thị như: quản lý đất đia, giao thông, tài chính và cấp phát ngân sách, môi trường…Đội ngũ cán bộ quản lý đo thị vừa yếu lại vừa thiếu. Có rất ít sự quan tâm hướng tới việc nâng cao hiệu quả và chức năng hoạt động của các khu đô thị. Ở các thành phố và thị trân, thị xã nhỏ (cấp II trở xuống) trực thuộc tỉnh, công tác quản lý đô thị thực sự bất cập di bị hạn chế về quyền hạn và không có khả năng phối hợp. Trong quản lý đô thị thiếu sự tham gia cộng đồng. Nhìn chung, yếu kém trong quản lý đô thị đã tác động không nhỏ đến sự phát triển bền vững của đô thị. 2. Thực trạng quy hoạch đô thị ở Việt Nam Quy hoạch hiện nay ở các nước đã phát triển tương đối khác biệt so với lúc ban đầu. Về mặt phạm vi thì mở rộng hơn, không chỉ hướng đến không gian vật thể mà còn tiếp cận đến các mục tiêu công bằng xã hội, phát triển kinh tế, bảo vệ môi trường, giữ gìn bản sắc văn hoá - lịch sử, và phát triển bền vững. Những vấn đề của quy hoạch được tiếp cận cả từ trên xuống và từ phía dưới lên (bottom-up) và đặc biệt là tiếp cận quy hoạch chiến lược (strategic planning) . Sự tham gia của xã hội ngày càng rõ nét hơn vào trong quy hoạch làm vai trò của chuyên gia dần dần thay đổi theo hướng trở thành người kết nối, liên hệ (collaborative & communicative). Sự thay đổi này làm cho quy hoạch thêm phần linh hoạt khi xem xét cụ thể đến từng đối tượng và hoàn cảnh. Quy hoạch ngày nay có mức độ "hướng đối tượng" cao hơn để phục vụ đến từng cộng đồng. Quy hoạch ở Việt Nam đang trong quá trình chuyển từ mô hình mang nặng tính chỉ định dựa trên sự kiểm soát tập trung sang một mô hình linh hoạt và phù hợp hơn trong đó chính quyền địa phương được trao nhiều quyền hơn. Ở Việt Nam hiện nay có 3 loại quy hoạch / kế hoạch, mỗi loại tương ững với nhiệm vụ của các cơ quan ban ngành khác nhau được áp dụng cho các đô thị, đó là: quy hoạch / kế hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch không gian và quy hoạch ngành (như quy hoạch giao thông). Trong đó quy hoạch tổng thể có ảnh hưởng quan trọng nhất đối với phát triển đô thị. Quy hoạch không gian được xây dựng chi tiết theo 4 cấp: quy hoạch định hướng, quy hoạch vùng, quy hoạch tổng thể và quy hoạch chi tiết. Hệ thống các cơ quan chịu trách nhiệm về quy hoạch đô thị được thể hiện trong sơ đồ 1: Sơ đồ1: Quy trình quản lý thực hiện quy hoạch Có thể nhận thấy công tác xây dựng và thực hiện quy hoạch đô thị ở Việt Nam đang còn những bất cập sau: - Chất lượng công tác quy hoạch chưa cao, thiếu các chỉ tiêu cụ thể và chưa rõ ràng trong hoạch định. - Trách nhiệm quy hoạch bị xé nhỏ rất nhiều so với các nước phương tây. Về trách nhiệm quản lý Bộ xây dựng và các sử xây dựng ở các cấp (tỉnh, thành phố) phụ trách quy hoạch tổng thể. Quy hoạch không gian được xây dựng chi tiết theo bốn cấp: quy hoạch định hướng, quy hoạch vùng, quy hoạch tổng thể (của tỉnh,thành phố). Trách nhiệm được phân tán rộng nhưng lại thiếu các quy trình và quyền hạn quyết định rõ ràng nhằm tiếp nhận các quan điểm khác nhau và tạo ra sự đòng thuận cho quy hoạch đô thị hiệu quả. - Tính phối giữa các kế hoạch, quy hoạch đang còn rất yếu. Mối liên kết lỏng lẻo giữa quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế xã hội và quy hoạch không gian, trách nhiệm chồng chéo của các cơ quan trung ương và địa phương. Cơ quan thẩm định Bộ KH&ĐT, Bộ XD Cơ quan ban hành Thủ tướng chính phủ Cơ quan quản lý UBND Tỉnh/ Huyện Cơ quan thẩm định Sở KH&ĐT, XD, GTVT… Cơ quan ban hành UBND các tỉnh Cơ quan tư vấn Giao nhiệm vụ Đệ trình Đô thị I, II và vùng Đô thị loại III, IV Thông báo và thực thi - Thiếu sự phối hợp giữa các vùng và các tỉnh lân cận. - Việc lập quy hoạch còn mang tính độc quyền về tư vấn. Hầu hết các bản quy hoạch chính đều do Viện quy hoạch đô thị và Nông thôn quốc gia hay cơ quan tương đương của Viện này là NAGECO ở miền nam tiến hành. Cả hai cơ quan này đều trực thuộc bộ xây dựng. Hiện tại chỉ có 10 thành phố có Viện quy hoạch riêng. - Công tác sau quy hoạch chưa được quan tâm. Có khoảng cách rất lớn giữa những quy hoạch tổng thể và thực tế phát triển đô thị. - Các số liệu quy hoạch đang còn rất nghèo nàn, thiếu các cuộc điều tra làm cơ sở cho quy hoạch. Đối với các thành phố lớn các số liệu quy hoạch cơ bản và công cụ phân tích chủ yếu nhờ vào sự hỗ trợ kỹ thuật của các nhà tài trợ như JICA, WB và các tổ chức khác. 3. Đổi mới quy hoạch hướng tới sự phát triển đô thị bền vững Cũng như các thành phố lớn khác ở Châu Á, quy hoạch và quản lý đô thị luôn là một vấn đề được nhiều người dân cũng như các nhà hoạch định chính sách quan tâm. Phát triển bền vững các đô thị là một nhiệm vụ khó khăn đòi hỏi phải có những cam kết chính sách lâu dài và sự nỗ lực của Chính quyền các đô thị cũng như sự hiểu biết, sự ủng hộ của người dân và toàn xã hội. Đô thị là một hệ thống phức tạp trong đó các yếu tố cấu thành liên hệ mật thiết với nhau. Giao thông, hệ thống thoát nước thải, cung cấp nước sạch, sử dụng đất và môi trường là những yếu tố ràng buộc lẫn nhau, chẳng hạn, việc xây dựng đường sá tác động đến việc sử dụng đất và có thể gây ra vấn đề môi trường. Sự chênh lệch về nhu cầu - khả năng cung ứng về cơ sở hạ tầng và các dịch vụ xã hội ngày càng bị nới rộng do quá trình đô thị hóa quá nóng. Mặc dù thực trạng vấn đề ở các đo thị của Việt Nam cũng đã nghiêm trọng nhưng vẫn còn cơ hội rất tốt để khắc phục và hướng sự phát triển của thành phố theo hướng bền vững. Để giải quyết các vấn đề nêu trên cần phải tiếp cận các phương pháp quy hoạch mới được áp dụng rộng rãi ở các nước phát triển. Trước hết, chuyển việc lập quy hoạch theo hình thức truyền thống sang các phương pháp quy hoạch tiến tiến trên thế giới như phương pháp “Chiến lược phát triển thành phố” (City Development Strategy – CDS), Quy hoạch chiến lược hợp nhất (integrated strategic planning), Kế hoạch đầu tư đa ngành (Multi Sectoral Investment planning) và phương pháp quy hoạch có sự tham gia của cộng đồng (Participatory Approach). - CDS do Liên minh các thành phố và Ngân hàng thế giới khởi xướng năm 2000 nhằm phát triển các thành phố theo 4 tiêu chí phát triển đô thị bền vững (môi trường sống tốt, cân bằng về tài chính, có tính cạnh tranh và quản lý nhà nước tốt). CDS được chia là 4 giai đoạn bao gồm: Giai đoạn 1: Hiện giờ chúng ta đang ở đâu? Trong giai đoạn này cần phân tích và đánh giá hiện trạng và xác định các thành phân tham gia, xác định được điểm mạnh, điểm yếu trong phát triển đô thị và những cơ hội cũng như thách thức đặt ra đối với sự phát triển đô thị trong tương lai thông qua phân tích ma trận (SWOT). Từ việc phân tích hiện trạng cần đưa ra các vấn đề quy hoạch. Giai đoạn 2: Chúng ta muốn đi đến đâu? Từ việc phân tích hiện trạng cần phối hợp các thành phần tham gia để xác định tầm nhìn, viễn cảnh và mục tiêu cho phát triển đô thị trong tương lai. Giai đoạn 3: Những vấn đề nào cần phải giải quyết? Hoạch định chiến lược để đưa đô thị từ vị trí hiện tại đến vị trí mong muốn trong tương lai trên cơ sở phân tích SWOT. Sản phẩm của giai đoạn này là Bản tường trình chiến lược. Giai đoạn 4: Nhứng hoạt động nào cần phải thực hiện? Triển khai các chiến lược thành các kế hoạch/ dự án, chương trình vốn đầu tư. Bên cạnh đó cần thực hiện các haọt động điều hành, phản hồi và điều chỉnh, quản lý các dự án theo kết quả đầu ra. - Quy hoạch chiến lược hợp nhất là hình thức quy hoạch phối hợp và hợp nhất các quy hoạch liên quan đến nhau cho việc phát triển thành phố bao gồm: quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch không gian, quy hoạch môi trường. Tiến trình quy hoạch ở cấp thành phố bao gồm sự phối hợp không gian đa ngành, các kế hoạch đầu tư theo ngành, nguồn lực tài chính và khuôn khổ định chế để đáp ứng các mục tiêu phát triển thành phố liên ngành trong một thời gian dài 10 – 15 năm và trong thời gian ngắn hơn (5 năm). Có thể nhận thấy Quy hoạch chiến lược hợp nhất là hình thức quy hoạch cho phép phối hợp về mặt tổ chức giữa nhà nước, công đồng và tư nhân. Khi áp dụng mô hình này chính quyền đã thay đổi từ “lập quy hoạch đô thị” sang “thành phố lập quy hoạch”. Sơ đồ 2: Quy hoạch chiến lược hợp nhất Nguồn: Nguyễn Đăng Sơn, Phương pháp tiếp cận mới về quy hoạch và quản lý đô thị, Nhà xuất bản xây dựng năm 2005. Việc áp dụng quy hoạch chiến lược hợp nhất đã hội tủ đầy đủ các điều kiện để phát triển đô thị bền vững. Quy hoạch phát triển kinh tế Quy hoạch phát triển xã hội Quy hoạch phát triển môi trường Quy hoạch phát cơ sở hạ tầng Quy hoạch chiến lược hợp nhất - Kế hoạch đầu tư đa ngành là tiến trình phối hợp giữa các sở ban ngành để lập các dự án ưu tiên xây dựng cơ bản, nó giúp chuyển hóa các kế hoạch trung hạn hoặc dài hạn thành kế hoạch đầu tư hàng năm. Đầu vào của chiến lược đầu tư đa ngành là đầu ra của quy hoạch chiến lược hợp nhất và các chiến lược phát triển. - Như đã phân tích ở trên, phương pháp lập quy hoạch truyền thống có tính cứng nhắc, áp đặt, không dân chủ và thiếu sự tham gia của cộng đồng. Huy động sự tham gia của cộng đồng vào lâp kế hoạch sẽ giúp các nhà hoạch định có được thông tin tất bổ ích giúp họ xây dựng nên những quy hoạch có tính khả thi cao và khi triển khai quy hoạch này sẽ nhận được sự đồng thuận cao hơn trong cộng đồng dân cư. Đồng thời nhìn từ góc độ lợi ích trước mắt của cộng đồng, họ sẽ được nhiều thông tin thiết thực hơn đối với việc định hướng xây dựng nhà ở và xây dựng kinh tế gia đình của chính họ. Như vậy trong quá trình lập quy hoạch cần phải nghiên cứu ý tưởng của cộng đồng, các nhà quy hoạch phải sẵn sàng đóng vai trò là người hỗ trợ, người tuyên truyền và người cùng thực hiện các hoạt động của cộng đồng. Nhà quy hoạch phải coi cộng đồng và người đại điện của cộng đồng không chỉ là khách hàng mà phải là một đối tác hoàn chỉnh trong quá trình quy hoạch. Hiện nay ở Việt Nam các tổ chức quốc tế đã áp dụng phương pháp này vào lập quy hoạch phát triển các thành phố lớn như Hà Nội (Dự án HAIDEP do JICA tài trợ) và thành phố Hồ Chí Minh (Dự án HOUTRAN do JICA tài trợ). Cần phải áp dụng rộng rãi phương pháp mới này để lạp quy hoạch cho các đô thị khác ở Việt Nam. Bên cạnh đó, cần phân cấp nhiều hơn nữa trong công tác quy hoạch và giao cho địa phương quản lý nhiều hơn.Mặt khác, cần tăng cường sự phối hợp giữa các vùng, các tỉnh lân cận trong việc xây dựng và tổ chức thực hiện các quy hoạch phát triển đô thị. Tài liệu tham khảo 1. Ngân hàng thế giới tại Việt Nam, Chiến lược phát triển đô thị, năm 2006 2. Nguyễn Đăng Sơn, Phương pháp tiếp cận mới về quy hoạch và quản lý đô thị, Nhà xuất bản xây dựng, năm 2006. 3. Nhiều tác giả, Để kinh tế Việt Nam khởi sắc, Nhà xuất bản trẻ , năm 2006. 4. Quy hoạch chiến lược hợp nhất và kế hoạch đầu tư đa ngành. Dự án quốc gia VIE/95/050 và VIE/95/051. 5. TS. Vụ Thị Vịnh, Quy hoạch mạng lưới giao thông đô thị, Nhà xuất bản xây dựng, năm 2005. 6. Tài liệu hội thảo “Phát triển giao thông đô thị bền vững và quy hoạch sử dụng đất”, ngày 21 – 23 tháng 6 năm 2006, Hà Nội. . các điều kiện để phát triển đô thị bền vững. Quy hoạch phát triển kinh tế Quy hoạch phát triển xã hội Quy hoạch phát triển môi trường Quy hoạch phát cơ sở hạ tầng Quy hoạch chiến lược hợp. về phát triển đô thị bền vững Phát triển đô thị bền vững là một xu hướng tất yếu của tất cả các đô thị trong quá trình phát triển. Cũng như phát triển bền vững nói chung, bền vững trong phát triển. đến sự phát triển bền vững của đô thị. 2. Thực trạng quy hoạch đô thị ở Việt Nam Quy hoạch hiện nay ở các nước đã phát triển tương đối khác biệt so với lúc ban đầu. Về mặt phạm vi thì mở rộng