ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT Cao Phan Long ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT LUẬN VĂN THẠC SĨ Hà Nội - 2011 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT Cao Phan Long ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Chuyên ngành: Lý luận lịch sử nhà nước pháp luật Mã số: 60 38 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ Người hướng dẫn khoa học: PGS-TS Thái Vĩnh Thắng Hà Nội - 2011 MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN MỤC LỤC DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT MỞ ĐẦU Tính cấp thiết đề tài Tình hình nghiên cứu Mục đích, phạm vi nghiên cứu Cơ sở lí luận phƣơng pháp nghiên cứu 10 Những nét luận văn 10 Kết nghiên cứu ý nghĩa luận văn 11 Kết cấu luận văn 11 CHƢƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG 13 DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 13 1.1 Khái niệm chung 13 1.1.1 Văn QPPL dự thảo văn quy phạm pháp luật 13 1.1.2 Đánh giá tác động dự thảo văn quy phạm pháp luật 15 1.2 Cở sở đánh giá tác động pháp luật 20 1.2.1 Cở sở lí luận 20 1.2.2 Cở sở thực tiễn 22 1.3 Vai trò RIA 25 1.4 Đặc điểm RIA 26 1.4.1 Nguyên tắc thực RIA 26 1.4.2 Phạm vi RIA 28 1.4.3 Quy trình RIA 32 1.5 Mục đích, ý nghĩa RIA 33 1.6 Báo cáo RIA 36 1.6.1 Báo cáo RIA ban đầu 36 1.6.2 Báo cáo RIA đầy đủ/cuối 37 1.7 Mối quan hệ RIA phân tích sách 39 1.7.1 Khái niệm 39 1.6.2 Phân tích sách chu trình sách[11] 41 1.6.3 RIA, công cụ phân tích sách 42 1.7 Kinh nghiệm số nƣớc thuộc khối OECD thực RIA 43 1.7.1 Phạm vi đánh giá tác động 43 1.7.2 Nội dung đánh giá tác động 46 1.7.3 Quy trình thực 52 1.7.4 Chủ thể đánh giá tác động trách nhiệm quan 55 1.7.5 Bài học rút từ kinh nghiệm nƣớc 57 CHƢƠNG THỰC TRẠNG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Ở NƢỚC TA TRONG THỜI GIAN QUA 60 2.1 Thực trạng quy định đánh giá tác động sách, pháp luật Việt Nam trƣớc có Luật ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2008 60 2.1.1 Thực trạng pháp luật 60 2.1.2 Một số ví dụ cụ thể việc tổng kết thực tiễn, lập dự báo tác động pháp luật xây dựng sách, pháp luật 66 2.2 Thực trạng quy định đánh giá tác động sách, pháp luật Việt Nam theo Luật ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2008 79 2.3 Thực tiễn đánh giá tác động dự thảo văn quy phạm pháp luật 87 2.3.1 Báo cáo đánh giá tác động dự thảo pháp lệnh dự thảo nghị định 96 2.3.2 Báo cáo đánh giá tác động đạo luật 98 2.4 Nhận xét chung 110 2.5 Đánh giá yếu tố ảnh hƣởng tới việc thực RIA Việt Nam 112 CHƢƠNG NÂNG CAO HIỆU QUẢ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG 115 DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Ở VIỆT NAM 115 3.1 Hoàn thiện quy định đánh giá tác động pháp luật 115 3.2 Thành lập quan có chức giám sát RIA trung ƣơng 116 3.3 Triển khai RIA giai đoạn sớm 117 3.4 Tăng cƣờng đánh giá chuyên môn nhà khoa học 117 3.5 Xây dựng lực để nâng cao nhận thức, kỹ kiến thức 118 3.6 Đảm bảo cho hoạt động thu thập liệu chuẩn mực chất lƣợng liệu 119 3.7 Lựa chọn phƣơng pháp phân tích RIA hiệu 120 3.8 Nâng cao hiệu báo cáo RIA 121 KẾT LUẬN 125 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 127 PHỤ LỤC 132 PHỤ LỤC 133 PHỤ LỤC 134 PHỤ LỤC 135 PHỤ LỤC 136 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT RIA Regulatory impact assessement VBQPPL Văn quy phạm pháp luật QPPL Quy phạm pháp luật PTCS Phân tích sách ĐBQH Đại biểu quốc hội MỞ ĐẦU Tính cấp thiết đề tài Lần đánh giá tác động pháp luật (Regulatory Impact Assessment, gọi tắt RIA) đƣợc áp dụng giới vào năm 1970 Mỹ dƣới thời Tổng thống Ford có lo ngại gánh nặng quy định pháp luật đè lên vai xã hội, đặc biệt doanh nghiệp vừa nhỏ, cộng với lo ngại điều làm gia tăng lạm phát[46] Lúc đầu, ngƣời ta ý phân tích tác động doanh nghiệp sau ý đánh giá tác động đến chủ thể khác Đến RIA đƣợc áp dụng đại đa số nƣớc thuộc OECD (Tổ chức Hợp tác Phát triển Kinh tế (Organization for Economic Co-operation and Development), thành lập năm 1961 sở Tổ chức Hợp tác Kinh tế Châu Âu (OEEC) với 20 thành viên sáng lập gồm nƣớc có kinh tế phát triển giới nhƣ Mỹ, Canada nƣớc Tây Âu Hiện nay, số thành viên OECD 30 quốc gia, gồm Mỹ, Canada, Áo, Bỉ, Đan Mạch, Pháp, Đức, Hy Lạp, Iceland, Ireland, Ý, Luxembourg, Hà Lan, Na Uy, Bồ Đào Nha, Tây Ban Nha, Thụy Điển, Thụy Sỹ, Thổ Nhĩ Kỳ, Anh, Nhật Bản, Phần Lan, Úc, New Zealand, Hàn Quốc, Mexico, Cộng hòa Séc, Hungary, Ba Lan, Cộng hòa Slovakia), nhiều nƣớc châu Âu chuyển đổi, châu Á, châu Phi, châu Mỹ la tinh Ở Việt Nam nay, RIA khái niệm mới, bƣớc đƣợc nhận thức áp dụng Nghiên cứu RIA lĩnh vực mẻ, chƣa có nghiên cứu, đánh giá cách có hệ thống, tồn diện sâu sắc Hiện nay, hệ thống pháp luật nƣớc ta cịn nhiều văn bản, sách quy định văn khơng có tính khả thi, khó để áp dụng thực tế Nguyên nhân thực trạng bắt nguồn từ nhiều khía cạnh, song theo nhận định nhiều chuyên gia, nguyên nhân nằm chỗ sách, văn đƣa mang tính chủ quan, áp đặt mà thiếu hoạt động đánh giá, nghiên cứu tác động mang tính khoa học, khách quan Trong nỗ lực xây dựng nhà nƣớc pháp quyền Việt Nam nay, khơng thể đứng ngồi dịng chảy pháp luật chung thời đại Vì vậy, tiếp thu tinh hoa, kinh nghiệm nhà nƣớc giới lĩnh vực xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật đòi hỏi khách quan Trong số thành tựu, kinh nghiệm gần việc xây dựng pháp luật giới hoạt động đánh giá tác động pháp luật chứng tỏ hiệu ƣu việt đáng để tìm hiểu, học hỏi Nếu nghiên cứu hiệu pháp luật tìm câu trả lời cho hiệu sách, văn tồn thực tế, “trạng thái hành vi trạng thái ý thức pháp luật sau có tác động điều chỉnh pháp luật”[13], thế, cịn có hậu phát sinh, đánh giá tác động pháp luật việc dự liệu, lƣờng trƣớc hệ hậu ấy, khơng để tạo ảnh hƣởng xấu, nhiều việc khắc phục khó khăn tốn Tình hình nghiên cứu Có thể nói, “đánh giá tác động pháp luật” vấn đề mới, phức tạp cấp thiết, mang tính lí luận thực tiễn luật học Nghiên cứu vấn đề khơng có ý nghĩa cơng tác xây dựng pháp luật mà cịn để hạn chế, lƣờng trƣớc hệ xấu phát sinh thực tế, quy phạm pháp luật đƣa thiếu tính khả thi RIA vấn đề Việt Nam, chƣa có cơng trình khoa học nghiên cứu cách có hệ thống, sâu sắc vấn đề nƣớc ta Tuy vậy, xuất số báo khoa học, hội thảo nghiên cứu đánh giá tác động pháp luật việc áp dụng Việt Nam Trong hệ thống nghiên cứu công bố, vấn đề đánh giá tác động pháp luật đƣợc thể nhƣ đề tài độc lập mà thƣờng đƣợc đề cập đến viết bàn đổi quy trình lập pháp, quy trình làm luật, nhiều đƣợc nhắc thống qua viết bàn đến vấn đề văn pháp luật thiếu tính khả thi, thiếu sức sống thực tế Một số tiêu biểu nhƣ số viết sau: - Các bƣớc làm luật: ngƣời ta Tác giả: Nguyễn Đức Lam; - Một số yếu tố tác động đến chế xây dựng thực pháp luật điều kiện xây dựng nhà nƣớc pháp quyền Việt Nam Tác giả: TS Phạm Tuấn Khải; - Một số nhận xét thực tiễn ban hành văn quy phạm pháp luật Tác giả: Phạm Thúy Hạnh; - Phân tích sách-cơng đoạn quan trọng quy trình lập pháp Tác giả: TS Nguyễn Sỹ Dũng; - Những câu hỏi dành cho lập pháp thời hội nhập Tác giả: TS Nguyễn Thị Kim Thoa … Trong thời gian gần đây, vấn đề đánh giá tác động pháp luật thu hút đƣợc quan tâm nhiều nhà nghiên cứu, xuất cơng trình nghiên cứu tƣơng đối toàn diện vấn đề này, mang tính đào tạo thực cho cán bộ, ngƣời làm công tác đánh giá tác động pháp luật: “Thực hiệu quy trình đánh giá dự báo tác động pháp luật Việt Nam” Tác giả: Raymond Mallon Lê Duy Bình Mục đích, phạm vi nghiên cứu Mục đích việc nghiên cứu đƣa đƣợc nhìn có tính hệ thống, khoa học, sâu sắc toàn diện RIA, vấn đề đặt mặt lí luận thực tiễn giới nhƣ Việt Nam Trên sở đó, đƣa khuyến nghị sách, đảm bảo thực tiễn cho RIA trở thành hoạt động có vai trị quan trọng việc ban hành sách, văn pháp luật Việt Nam RIA nói chung đánh giá tác động dự thảo văn quy phạm pháp luật, khái niệm pháp luật cần đánh giá có nội hàm rộng Các văn chứa đựng quy phạm văn quản lí khơng thức nhƣ hƣớng dẫn tổ chức thực hiện, thơng lệ, chƣơng trình, kế hoạch có tác động quan trọng đời sống pháp lí, xã hội Việt Nam Tuy nhiên, phạm vi luận văn này, tác giả sâu nghiên cứu việc đánh giá tác động pháp luật văn quy phạm pháp luật quan trọng, cụ thể đạo luật, pháp lệnh, văn quy định chi tiết hƣớng dẫn thi hành mà cụ thể Nghị định Chính phủ Đây văn quy phạm pháp luật tầm vĩ mơ, có tác động, ảnh hƣởng đến tồn đời sống xã hội Cơ sở lí luận phƣơng pháp nghiên cứu Cơ sở lí luận dùng để nghiên cứu đề tài chủ nghĩa Mác-Lênin tƣ tƣởng Hồ Chí Minh nhà nƣớc pháp luật, tƣ tƣởng, quan điểm mang tính nguyên tắc Đảng đổi hoàn thiện hệ thống pháp luật, xây dựng nhà nƣớc pháp quyền, tƣ tƣởng, quan điểm luật học tiến đại giới Phƣơng pháp luận đƣợc sử dụng để giải vấn đề đặt luận văn là: phƣơng pháp biện chứng, phƣơng pháp lịch sử, phƣơng pháp phân tích, phƣơng pháp so sánh, phƣơng pháp thống kê phƣơng pháp mơ hình hóa Những nét luận văn Đây cơng trình chun khảo khoa học pháp lí nƣớc ta đánh giá tác động pháp luật, vấn đề lí luận thực tiễn Việt Nam cách tƣơng đối tồn diện có hệ thống 10 Luận văn làm rõ khái niệm đánh giá tác động pháp luật đánh giá tác động dự thảo văn quy phạm pháp luật, vấn đề lí luận đánh giá tác động pháp luật giới Việt Nam Luận văn phân tích thực trạng hoạt động RIA nƣớc ta, mối quan hệ với quy trình lập pháp, từ đề phƣơng hƣớng áp dụng, hoàn thiện việc đánh giá tác động dự thảo luật phù hợp với hệ thống pháp luật Việt Nam, nâng cao hiệu hoạt động này, góp phần nâng cao hiệu hồn thiện hệ thống pháp luật, thúc đẩy phát triển kinh tế, xã hội Kết nghiên cứu ý nghĩa luận văn Luận văn góp phần làm sáng tỏ trình hình thành, phát triển nội dung hoạt động RIA; khắc họa đƣợc toàn cảnh hoạt động RIA giới nƣớc ta nay; đƣợc điểm tiến điểm chƣa hợp lí quy định pháp luật RIA, thực trạng hoạt động đánh giá tác động pháp luật, mối quan hệ với quy trình lập pháp, vƣớng mắc, hạn chế đề xuất số hƣớng hồn thiện, khắc phục, góp phần cho hoạt động diễn cách khoa học, hiệu quả, nâng cao hiệu hệ thống pháp luật Việt Nam, hạn chế sách gây lãng phí, khó thực thi, vấp phải phản ứng xã hội, đối tƣợng áp dụng Các kết luận văn làm tài liệu tham khảo phục vụ việc nghiên cứu, giảng dạy học tập sở đào tạo luận học phần có ý nghĩa cán làm cơng tác thực tiễn lĩnh vực pháp luật để tìm hiểu, vận dụng để xây dựng quy định thực thi hoạt động đánh giá tác động pháp luật Kết cấu luận văn Luận văn gồm phần mở đầu, ba chƣơng phần kết luận Chƣơng Những vấn đề lí luận đánh giá tác động dự thảo văn quy phạm pháp luật 11 ... luận đánh giá tác động dự thảo văn quy phạm pháp luật 11 Chƣơng Thực trạng đánh giá tác động dự thảo văn quy phạm pháp luật nƣớc ta thời gian qua Chƣơng Nâng cao hiệu đánh giá tác động dự thảo văn. .. VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG 13 DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 13 1.1 Khái niệm chung 13 1.1.1 Văn QPPL dự thảo văn quy phạm pháp luật 13 1.1.2 Đánh giá tác động dự thảo văn. .. văn quy phạm pháp luật Việt Nam 12 CHƢƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 1.1 Khái niệm chung 1.1.1 Văn QPPL dự thảo văn quy phạm pháp luật Văn pháp