THANH TRA CHÍNH PHỦ VỤ THANH TRA KHỐI NỘI CHÍNH VÀ KINH TẾ TỔNG HỢP TẬP HỢP CHUYÊN ĐỀ NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI KHOA HỌC CẤP BỘ BÁO CÁO KẾT QUẢ THANH TRA, KẾT LUẬN THANH TRA - NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN Chủ nhiệm đề tài: ThS Đặng Khánh Toàn Thư ký đề tài: ThS Nguyễn Tuấn Anh Trương Quốc Hưng 9461-1 Hà Nội, tháng 11 năm 2010 MỤC LỤC Một số vấn đề lý luận thực tiễn Báo cáo kết tra, Kết luận tra ThS Đinh Văn Minh, Phó Viện trưởng Viện KHTT Sự thay đổi chủ thể, trình tự xây dựng Báo cáo kết tra, Kết luận tra tác động hiệu lực, hiệu hoạt động tra (so sánh Luật tra Pháp lệnh tra) 16 ThS Nguyễn Văn Kim, Phó vụ trưởng Vụ Pháp chế, TTCP Việc thực kết luận, kiến nghị tra – khó khăn, vướng mắc giải pháp khắc phục 31 ThS Trịnh Văn Toàn, Trưởng phòng Tổng hợp, Vụ I – TTCP Một số học rút việc đôn đốc, kiểm tra việc thực kết luận, kiến nghị sau tra ngành Hải quan 44 Đặng Văn Bình, Phó Vụ trưởng Vụ II, TTCP Nâng cao trách nhiệm quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trách nhiệm việc thực Kết luận tra 59 Trần Văn Tuấn, Trưởng phịng Nội chính, Vụ II, TTCP Yêu cầu định hướng nâng cao chất lượng Báo cáo kết tra Kết luận tra, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu hoạt động tra 78 Nguyễn Văn Sản, Phó Tổng tra Một số tồn tại, hạn chế việc xây dựng Báo cáo kết 91 tra giải pháp khắc phục Chu Văn Long, Vụ II, TTCP Trương Quốc Hưng, Vụ Pháp chế, TTCP Một số tồn tại, hạn chế việc xây dựng, ban hành Kết luận 103 tra giải pháp khắc phục ThS Đặng Khánh Tồn, Phó Vụ trưởng Vụ II, TTCP Đào Trung Kiên, Vụ II, TTCP Một số giải pháp, kiến nghị nhằm hoàn thiện quy định pháp luật 116 kết luận tra ThS Phạm Thị Huệ, Viện Khoa học Thanh tra 10 Thực tiễn việc báo cáo kết tra đoàn tra với 125 người định tra ThS Nguyễn Văn Tuấn, Phó trưởng phịng, Vụ Pháp chế, TTCP 11 Những yếu tố tác động đến chất lượng Báo cáo kết tra 136 ThS Đặng Khánh Tồn, Phó Vụ trưởng Vụ II, TTCP 12 Thực trạng xây dựng, ban hành kết luận tra hạn 145 chế, bất cập quy định pháp luật kết luận tra Trương Quốc Hưng, Vụ Pháp chế, TTCP 13 Khái niệm, nội dung vai trò Kết luận tra 156 Trần Lan Hương, Viện Khoa học Thanh tra 14 Trình tự, thủ tục báo cáo kết tra việc xem xét, xử lý 165 Báo cáo kết tra Đoàn tra Lê Văn Đức, Viện Khoa học Thanh tra 15 Một số học kinh nghiệm việc xây dựng, ban hành Báo cáo 174 kết tra, Kết luận tra ThS Ngô Văn Khánh, Vụ trưởng Vụ II, TTCP MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ BÁO CÁO KẾT QUẢ THANH TRA, KẾT LUẬN THANH TRA ThS Đinh Văn Minh Phó Viện trưởng Viện KHTT Trong hoạt động tra, báo cáo kết tra kết luận tra văn hêt sức quan trọng sau đoàn tra thực nội dung ghi kết luận tra Nó thể đánh giá quan nhà nước việc thực hay chấp hành pháp luật quan, tổ chức, cá nhân đối tượng tra Nó cung chưa đựng giải pháp để xử lý vấn đề đặt từ kết tra Đó biện pháp có tính chất chế tài để xử lý cá nhân hay tổ chức vi phạm Đó biện pháp nhằm chấn chỉnh mặt mặt khác quản lý Thêm cịn kiến nghị nhằm sửa đổi, bổ sung giúp cho việc hoàn thiện chế sách pháp luật, góp phần nâng cao hiệu hiệu lực công tác quản lý Có thể coi sản phẩm hoạt động tra Chính mà việc bảo đảm chất lượng giá trị sản phẩm mối quan tâm hàng đầu tổ chức tra nhà quản lý rộng tồn xã hội Vì mà việc nghiên cứu khía cạnh lý luận thực tiễn hai văn thực đièu cần thiết bối cảnh mà từ trước đén chung ta dường chưa có nghiên cứu nghiêm túc vấn đề quan trọng Xin xem xét hai khía cạnh: Một khác mối quan hệ Báo cáo kết tra Kết luận tra, vấn đề xuất kể từ Luật tra năm 2004 Hai là, giá trị pháp lý Báo cáo kết tra Kết luận tra vấn đề thực Kết luận tra Trên sở phân tích thực tiễn sở pháp luật loại văn mà đưa kiến nghị cụ thể để khắc phục quy định bất cập Luật tra hai loại văn I Báo cáo kết Kết luận tra mối quan hệ hai văn Trước hết cần phải nói xuất khái niệm kết luận tra báo cáo kết tra với tư cách văn pháp luật thực xuất kể từ Luật tra năm 2004 Tại tất văn pháp luật trước Luật tra năm 2004 khái niệm khơng thực rõ ràng Pháp lệnh Thanh tra khơng có điều luật quy định riêng kết luận tra không đề cập đến kết luận tra với tư cách văn kết thúc trình tra Tuy nhiên, cụm từ “yêu cầu, kết luận, kiến nghị” lại xuất nhiều điều luật Pháp lệnh Thanh tra Và quy định giá trị pháp lý kết luận, kiến nghị quan tra, Pháp lệnh Thanh tra thể lúng túng, không rõ ràng Điều thể nhiều điều luật, cụ thể sau: Điều 7, Pháp lệnh Thanh tra quy định trách nhiệm thực yêu cầu, kết luận, kiến nghị tra sau: “Cơ quan, tổ chức, cá nhân đối tượng tra phải thực yêu cầu, kết luận, kiến nghị tra theo quy định pháp luật; trình tra, có quyền giải trình, có quyền khiếu nại kết luận, kiến nghị, định tra” Điều 9, Pháp lệnh Thanh tra quy định số quyền quan tra sau: “Trong trình tra, tổ chức tra nhà nước có quyền……Cảnh cáo, tạm đình cơng tác nhân viên Nhà nước cố ý cản trở việc tra không thực yêu cầu, kết luận, kiến nghị, định tổ chức tra tra viên” Nội dung điều luật cho thấy chưa có phân biệt yêu cầu, kết luận, kiến nghị tra khong nói rõ văn kết luận tra Có điểm khác Pháp lệnh năm 1990 với Luật năm 204 chỗ quyền ký kết luận tra Trước người ký kết luận tra Trưởng đoàn tra theo Luật hành người ký kết luận tra phải người ban hành định tra Đây thay đổi tác động trực tiếp đến quy trình tra lạt vấn đề khác liên quan Vì sap có thay đổi vậy? Có thể khẳng định thay đổi xuất phát tư thay đổi hay thắng quan điểm vị trí vai trị cơng tác tra: Thanh tra tai mắt công cụ quản lý tra có trách nhiệm làm rõ, “chụp ảnh” thật khách quan, chất cảu việc giải pháp xử lý vấn đề thuộc quan quản lý; Thứ hai, Pháp lệnh 1990 đè cao tính độc lập động tra, dẫn đến việc đề cao tính độc lập đồn tra tra viên Luật tra năm 2004 lại nhấn mạnh trách nhiệm thủ trưởng quan quản lý nhà nước người đứng đầu tổ chức tra, người ký định tiến hành tra Nếu trước hoạt động đoàn tra tra viên có dáng dấp hoạt động tư pháp (chỉ tuân theo pháp luật với quyền hạn có tính độc lập q tình tra), Luật tra năm 2004 quan tra trở lại vai trị đích thực giúp việc cho quan qủan lý, đoàn tra mang ý nghĩa tổ nhóm cơng tác quan tra khơng có quyền hạn độc lập với việc khẳng định tính chất quản lý quan tra đương nhiên phải theo nguyên tắc tổ chức hoạt động quan quản lý tức theo chế dộ thủ trưởng, trách nhiệm quyền hạn thụộc người đứng đâu Từ Kết luận tra phải người đứng đầu (hoặc quan quản lý thủ trưởg quan tra ký chủ thể có quyền ký định tiến hành tra) Quy định có mục đích buộc trách nhiệm người định tra việc đạo, kiểm tra, đơn đốc q trình tiến hành tra chịu trách nhiệm kết luận tra Nhưng xuất thực tế người ký định tra vào đâu để Kết luận tra Đồn tra thành viên Đồn khơng phải họ người trực tiếp tiến hành tra? Để giải ván đề này, Luật tra đưa quy định văn gọi Báo cáo kết tra, đồn tra lập để trình lên người định tra Vậy khái quát Báo cáo kết tra “câu chuyện nội bộ” chủ thể tra (giữa đoàn tra thủ trưởng quan quản lý hay người dứng đầu tổ chức tra) Điều 41 Luật Thanh tra quy định Báo cáo kết tra hành Chậm mười lăm ngày, kể từ ngày kết thúc tra, Trưởng Đoàn tra phải có văn báo cáo kết tra Báo cáo kết tra phải có nội dung sau đây: a) Kết luận cụ thể nội dung tiến hành tra; b) Xác định rõ tính chất, mức độ vi phạm, nguyên nhân, trách nhiệm quan, tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm (nếu có); c) ý kiến khác thành viên Đoàn tra với Trưởng Đoàn tra nội dung báo cáo kết tra (nếu có); d) Các biện pháp xử lý theo thẩm quyền áp dụng; kiến nghị biện pháp xử lý Báo cáo kết tra gửi tới người định tra Trong trường hợp người định tra Thủ trưởng quan quản lý nhà nước báo cáo kết tra gửi cho Thủ trưởng quan tra cấp Kết luận tra có ý nghĩa khác, thể đánh giá quan nhà nước có tính quyền lực nhà nước việc chấp hành sách pháp luật quan, tổ chức nhân đối tượng tra Điều 43 Luật Thanh tra quy định Kết luận tra sau “1 Chậm mười lăm ngày, kể từ ngày nhận báo cáo kết tra, người định tra phải văn kết luận tra Kết luận tra phải có nội dung sau đây: a) Đánh giá việc thực sách, pháp luật, nhiệm vụ đối tượng tra thuộc nội dung tra; b) Kết luận nội dung tra; c) Xác định rõ tính chất, mức độ vi phạm, nguyên nhân, trách nhiệm quan, tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm (nếu có); d) Các biện pháp xử lý theo thẩm quyền áp dụng; kiến nghị biện pháp xử lý ….3 Kết luận tra gửi tới Thủ trưởng quan quản lý nhà nước cấp đối tượng tra Trường hợp Thủ trưởng quan quản lý nhà nước người định tra kết luận tra cịn gửi cho Thủ trưởng quan tra cấp » Điều thể rõ pháp luật, cụ thể Luật phòng chống tham nhũng văn hướng dẫn thi hành quy định Kết luận tra công khai mà không quy định phải công khai Báo cáo kết tra Mặc dù lý thuyết có khác thực tiễn cho thấy khơng có khác nhiều Báo cáo kết tra Kết luận tra, dễ hiểu hai văn chủ thể thực hiện, đồn tra Có khác Báo cáo dài chi tiết Kết luận tra mà Tất nhiên hai văn cung có điều chỉnh điều luật quy định : « …2 Trong trình văn kết luận tra, người định tra có quyền u cầu Trưởng Đồn tra, thành viên Đoàn tra báo cáo, yêu cầu đối tượng tra giải trình để làm rõ thêm vấn đề cần thiết phục vụ cho việc kết luận tra » Nhưng từ quy định mà thấy điểm rõ ràng bất hợp lý chi cho Người kết luận tra thời gian ngắn ngủi 15 ngày để ban hành kết luận tra Một vụ việc tra kéo dai nhiều tháng với nhiều nội dung vô số hồ sơ tài liệu phức tạp, người định tra co cách để đánh giá chất lượng tính xác Báo cáo kết tra để văn Kết luận tra, văn có giá trị pháp lý tác động trực tiếp đến quan, tổ chức cá nhân dối tượng tra cung có ảnh hưởng xã hội khơng nhỏ ? Và chẳng may Kết luận tra có điều khơng xác (khi quan khác, chẳng hạn quan điều tra đánh giá lại vụ việc) người chịu trách nhiệm ? đoàn tra hay người Kết luận tra ? Câu chuyện xảy thực tiễn hoạt động tra Phải mà tra thường bị chạm trễ giai đoạn điều cung gây khơng phiền tối khơng hìa lịng nhie phióa liên quan đến hoạt động tra ? II Về giá trị pháp lý kết luận tra 2.1 Vị trí kết luận tra hệ thống văn quản lý nhà nước Việt Nam Trước hết, cần tìm hiểu kết luận tra nằm vị trí hệ thống văn quản lý nhà nước Việt Nam Để xác định vị trí kết luận tra hệ thống văn Việt Nam, dựa vào quy định pháp luật, giáo trình sở đào tạo Luật học quan điểm luật gia Quy định pháp luật hệ thống văn Việt Nam kể đến Luật ban hành văn quy phạm pháp luật năm 2008, Thông tư Liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP hướng dẫn thể thức kỹ thuật trình bày văn Trong văn pháp lý này, kết luận tra không nhắc đến không xếp vào loại văn cụ thể Các giáo trình Trường Đại học Luật Hà Nội, Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội Học viện Hành quốc gia chủ yếu đề cập đến văn quy phạm pháp luật lĩnh vực hành định hành Đối chiếu với tiêu chí văn quy phạm pháp luật định hành nêu giáo trình kết luận tra khơng phải văn quy phạm pháp luật, định hành Theo quan điểm số luật gia, kết luận tra loại văn quản lý nhà nước, văn chủ thể quản lý hành nhà nước hệ thống quan hành pháp Văn quản lý nhà nước chia làm loại1: - Văn quản lý nhà nước đề chủ trương, sách, biện pháp lớn có tính chất chung Loại văn thường thể hình thức Nghị Chính phủ, định Uỷ ban nhân dân số văn khác quan hành nhà nước; - Văn quản lý nhà nước đặt quy phạm pháp luật Loại văn thường thể hình thức Nghị định Chính phủ, Quyết định Thủ tướng Chính phủ, định Ủy ban nhân dân cấp; - Văn quản lý nhà nước định cá biệt; - Văn quản lý nhà nước hình thức cơng văn văn hành khác: tất loại văn khác khơng có loại Bài viết “Tính hợp pháp, hợp lý văn quản lý nhà nước – nhìn từ thực tiễn cơng tác tra, giải khiếu nại, tố cáo” TS Trần Văn Sơn, Phó Vụ trưởng Vụ theo dõi Khiếu nại, tố cáo phòng chống tham nhũng, Văn phịng Chính phủ Với cách phân loại này, xếp kết luận tra vào loại thứ tư Rõ ràng, kết luận tra chỗ đứng hệ thống văn quản lý nhà nước Việt Nam Tuy nhiên, mà phủ nhận tồn kết luận tra tầm quan trọng đặc biệt hoạt động quản lý nhà nước Pháp luật tra có nhiều quy định liên quan đến kết luận tra giá trị pháp lý kết luận tra Chuyên đề tập trung phân tích quy định Pháp lệnh Thanh tra năm 1990 Luật Thanh tra năm 2004 giá trị pháp lý kết luận tra 2.2 Về giá trị pháp lý Kết luận tra a) Khái niệm “giá trị” Theo Đại Từ điển tiếng Việt Bộ Giáo dục đào tạo Trung tâm ngơn ngữ văn hố Việt Nam tác giả Nguyễn Như Ý làm chủ biên (Nhà xuất Văn hố Thơng tin), khái niệm “giá trị” hiểu theo nghĩa: Cái xác định có ích, có hiệu sống vật chất tinh thần; Xác định hiệu lực việc làm; Kết điều kiện để sản xuất hàng hoá; Số đo đại lượng hay số thay ký hiệu Theo Từ điển Từ Ngữ Hán Việt Giáo sư Nguyên Lân làm chủ biên (Nhà xuất Văn học), “giá trị” hiểu theo nghĩa: Phạm trù kinh tế sản xuất hàng hoá biểu số lao động trừu tượng xã hội hao phí vào việc sản xuất hàng hố; Phẩm chất tốt hay xấu, tác dụng lớn hay nhỏ vật người; Phẩm chất tốt đẹp, tác dụng lớn lao Có nhiều cách định nghĩa khác “giá trị” Bỏ qua cách định nghĩa kinh tế tốn học, hiểu cách đơn giản “giá trị” ý nghĩa, tác dụng vật Giá trị chia thành nhiều loại khác nhau, tuỳ thuộc vào phạm vi (hay lĩnh vực) xác định giá trị mà ta có loại giá trị tương ứng Ví dụ: Giá trị thẩm mỹ, giá trị đạo đức, giá trị sử dụng, giá trị thặng dư, giá trị tiền tệ v.v… Giá trị pháp lý loại giá trị số b) Khái niệm “giá trị pháp lý” Giá trị pháp lý loại giá trị Hiểu theo cách đơn giản chuẩn xác nhất, giá trị pháp lý giá trị pháp luật quy định Cụ thể hơn, hiểu, giá trị pháp lý giá trị hình thành qua trình điều chỉnh pháp luật Nếu hiểu theo cách này, giá trị pháp lý có dạng, dạng nguyên sinh ý nghĩa, tác dụng, phẩm chất, hiệu lực mà pháp luật quy định, dạng phái sinh tác động xã hội hay gọi giá trị xã hội Giá trị pháp lý có đặc điểm khác với loại giá trị khác đảm bảo thực pháp luật Tức là, vật có giá trị pháp lý ý nghĩa, tác dụng vật đảm bảo thực thực tế biện pháp pháp luật quy định Ý nghĩa việc xác định giá trị pháp lý: Xác định giá trị pháp lý vật, tượng hay việc làm nhằm xác định ý nghĩa, tác dụng, hiệu lực vật, tượng hay việc làm mối quan hệ pháp lý cụ thể, từ xác định quyền nghĩa vụ chủ thể có liên quan, đồng thời xác định bảo đảm pháp lý để giá trị pháp lý vật thể thực tế Một nội dung cần lưu ý bàn giá trị pháp lý tính bắt buộc thi hành Giá trị pháp lý bao gồm khơng đồng nghĩa với tính bắt buộc thi hành Khi đề cập đến giá trị pháp lý văn đó, người ta thường quan tâm đến việc văn có thi hành thực tế hay khơng Cách hiểu chưa hồn tồn xác Nếu pháp luật quy định văn phải thi hành thực tế lúc đó, giá trị pháp lý văn bao hàm tính bắt buộc thi hành Nếu pháp luật khơng quy định tính bắt buộc thi hành văn giá trị pháp lý ý nghĩa, tác dụng khác mà pháp luật quy định ý nghĩa, tác dụng bảo đảm thi hành thực tế biện pháp pháp lý c) Giá trị pháp lý kết luận tra Từ khái niệm trên, ta xác định giá trị pháp lý kết luận tra gồm: + Ý nghĩa, tác dụng, kết luận tra mối quan hệ pháp lý cụ thể; + Chất lượng kết luận tra theo quy định pháp luật - Bảo đảm giá trị pháp lý kết luận tra việc: + Bảo đảm pháp luật ghi nhận ý nghĩa, tác dụng kết luận tra với chất nó; + Bảo đảm chất lượng kết luận tra đạt tiêu chuẩn mà pháp luật quy định; + Bảo đảm cho ý nghĩa, tác dụng kết luận tra thể thực tế biện pháp pháp lý Hàng năm, quan tra tiến hành hàng chục nghìn tra lớn nhỏ, đồng nghĩa với việc năm quan tra ban hành hàng chục nghìn kết luận tra, mang lại tác động xã hội lớn, ảnh hưởng trực tiếp tới hiệu quản lý xã hội cải cách hành Vì vậy, việc nghiên cứu giá trị pháp lý kết luận tra vô cần thiết nhằm làm rõ trách nhiệm chủ thể có liên quan đến tra, đảm bảo hiệu hoạt động tra nói riêng hiệu quản lý xã hội nói chung ... mối quan hệ Báo cáo kết tra Kết luận tra, vấn đề xuất kể từ Luật tra năm 2004 Hai là, giá trị pháp lý Báo cáo kết tra Kết luận tra vấn đề thực Kết luận tra Trên sở phân tích thực tiễn sở pháp... VỀ BÁO CÁO KẾT QUẢ THANH TRA VÀ KẾT LUẬN THANH TRA Về Báo cáo kết tra Báo cáo kết tra quy định Luật tra văn hướng dẫn thi hành luật Theo quy định pháp luật hành Báo cáo kết tra sản phẩm Đồn tra. .. dựng, ban hành Báo cáo 174 kết tra, Kết luận tra ThS Ngô Văn Khánh, Vụ trưởng Vụ II, TTCP MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ BÁO CÁO KẾT QUẢ THANH TRA, KẾT LUẬN THANH TRA ThS Đinh Văn Minh Phó