Bộ tài chính Kho bạc nhà nớc Hà Nội, ngày 18 tháng 4 năm 2006 * Kho bạc Nhà nớc báo cáo một số nội dung liên quan đến cơ chế, chính sách trong quá trình kiểm soát thanh toán vốn đầu t NSNN nh sau: 1. Về các văn bản chính sách hiện hành qua từng thời kỳ: Các văn bản liên quan đến công tác quản lý, thanh toán vốn đầu t luôn luôn đợc sửa đổi, bổ sung. Tính từ năm 1990 đến nay Chính phủ đã ban hành các Nghị định: *Về quản lý vốn đầu t XDCB: - Nghị định số 385/HĐBT ngày 7/11/1990 của Hội đồng Bộ trởng - Nghị định số 177/CP ngày 20/10/1994 của Chính phủ - Nghị định số 42/CP ngày 16/7/1996 của Chính phủ - Nghị định số 92/CP ngày 23/8/1997 của Chính phủ - Nghị định số 52/1999/NĐ-CP ngày 7/8/1999 của Chính phủ. - Nghị định số 12/2000/NĐ-CP ngày 05/5/2000 của Chính phủ - Nghị định số 07/2003/NĐ-CP ngày 30/1/2003 của Chính phủ. - Nghị định số 16/2005/NĐ-CP ngày 7/02/2005 của Chính phủ *Về quản lý vốn ODA: - Nghị định số 87CP ngày 5/08/1997 của Chính phủ - Nghị định số 90/1998/NĐ-CP ngày 7/11/1998 của Chính phủ - Nghị định số 17/2001/NĐ-CP ngày 4/5/2001 của Chính phủ * Ngoài ra có các Thông t h ớng dẫn của các Bộ, ngành và Thông t h ớng dẫn quản lý, thanh toán vốn đầu t XDCB, vốn ODA của Bộ Tài chính. Hiện nay các Thông t h ớng dẫn của Bộ Tài chính đang thực hiện nh : - Thông t số 44/2003/TT-BTC ngày 15/5/2003 của Bộ Tài chính hớng dẫn quản lý, thanh toán vốn đầu t và vốn sự nghiệp có tính chất đầu t và xây dựng. - Thông t số 78/2004/TT-BTC ngày 10/8/2004 của Bộ Tài chính hớng dẫn quản lý việc rút vốn đối với nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA). - Thông t số 129/1999/TT/BTC ngày 05/11/1999 của Bộ Tài chính hớng dẫn cơ chế quản lý vốn vay cho chơng trình Tín dụng chuyên ngành của Ngân hàng Hợp tác Quốc tế Nhật bản (JBIC). 2. Nhiệm vụ và nguyên tắc kiểm soát thanh toán vốn đầu t của KBNN: Hệ thống KBNN nhận nhiệm vụ thực hiện kiểm soát thanh toán vốn đầu t XDCB từ năm 2000 đến nay. Nguyên tắc cơ bản trong quá trình thực hiện nhiệm vụ kiểm soát thanh toán là: 2.1. Đối với vốn đầu t trong n ớc: Thực hiện kiểm soát thanh toán theo đúng chế độ hiện hành của Việt Nam và thanh toán từ nguồn vốn ngân sách trong nớc cho dự án. Số vốn thanh toán (bao gồm cả tạm ứng theo chế độ) không đợc vợt Dự toán, Tổng dự toán, Tổng mức vốn đầu t của dự án và không vợt kế hoạch hàng năm của dự án đợc giao. 2.2. Đối với vốn ODA: - Theo Quyết đinh số 96/2000/QĐ/BTC ngày 12/6/2000 và Thông t số 78/2004/TT-BTC ngày 10/8/2004 của Bộ Tài chính thì KBNN là cơ quan kiểm soát chi có trách nhiệm kiểm soát, xác nhận giá trị khối lợng thực hiện đợc nghiệm thu để chủ dự án làm thủ tục rút vốn ODA thanh toán cho các đơn vị thụ hởng. - Việc rút vốn ODA theo hình thức nào là tuỳ thuộc vào quy định trong Hiệp định tín dụng hoặc các cam kết giữa Việt Nam và Nhà tài trợ nớc ngoài. Theo các văn bản hiện hành nói trên thì việc rút vốn ODA đợc thực hiện theo các hình thức rút vốn sau: + Rút vốn theo hình thức thanh toán trực tiếp hay hình thức chuyển tiền +- Rút vốn theo hình thức th cam kết hoặc thanh toán bằng L/C không cần th cam kết + Rút vốn theo hình thức tài khoản đặc biệt/tài khoản tạm ứng + Rút vốn theo hình thức hoàn vốn, thủ tục hồi tố Trong các hình thức rút vốn ODA nói trên, thì hình thức rút vốn Th cam kết (hay bằng L/C không cần th cam kết ) không qua KBNN kiểm soát, xác nhận. - Nguyên tắc kiểm soát chi: KBNN thực hiện kiểm soát chi vốn ODA trên nguyên tắc tuân thủ quy định hiện hành trong nớc, thông lệ quốc tế và quy định riêng của nhà tài trợ. Nguyên tắc này đã đợc quy định cụ thể trong các Nghị định của Chính phủ (NĐ 52, NĐ 17, .) và các Thông t hớng dẫn. Theo dó, nguyên tắc cơ bản và chung nhất là các hạng mục chi tiêu phải trong phạm vi của Hiệp định tín dụng, Báo cáo Nghiên cứu khả thi, có trong hợp đồng/dự toán đợc duyệt. Quá trình thực hiện, KBNN đợc phép kiểm soát, xác nhận giá trị khối l- ợng hoàn thành nghiệm thu để chủ dự án rút vốn ODA không bị giới hạn bởi kế hoạch vốn đầu t hay Dự toán ngân sách của dự án (theo Quyết đinh số 96/2000/QĐ/BTC ngày 12/6/2000; Thông t số 78/2004/TT-BTC ngày 10/8/2004 của Bộ Tài chính và ý kiến chỉ đạo của Lãnh đạo Bộ Tài chính tại Tờ trình của Vụ TCĐN). - Căn cứ để kiểm soát: Căn cứ nguyên tắc kiểm soát chi nói trên, KBNN thực hiện kiểm soát chi trên cơ sở các hồ sơ, tài liệu do chủ đầu t gửi đến theo hớng dẫn của Bộ Tài chính (theo Thông t số 44/2003/TT-BTC và có thêm bản sao Hiệp định tín dụng). Hồ sơ gửi đến phải đầy đủ theo quy định và đảm bảo tính pháp lý của hồ sơ (đợc cấp có thẩm quyền phê duyệt theo quy đinh). - Nội dung kiểm soát chi: 2 + Đối với gói thầu xây lắp: Đối với gói thầu xây lắp đấu thầu: Theo tiết 9-điều 49- NĐ 52 thì việc thanh toán đợc thực hiện theo tiến độ và theo giá trúng thầu (đối với hợp đồng trọn gói) hoặc thanh toán theo đơn giá trúng thầu và các điều kiện cụ thể của hợp đồng (đối với hợp đồng điều chỉnh giá). Do đó tuỳ theo quy định của Hợp đồng mà kiểm soát. Nội dung kiểm soát là kiểm tra, đối chiếu khối lợng thực hiện theo Biên bản nghiệm thu, đơn giá trong hồ sơ đề nghị thanh toán với Hợp đồng và xác nhận trên Phiếu giá thanh toán phần giá trị khối lợng nghiệm thu trong phạm vi giá trúng thầu đợc duyệt . Đối với gói thầu đấu thầu quốc tế, trờng hợp những khối lợng đợc thực hiện khoán chi phí trọn gói (lumpsum) ghi trong hợp đồng là khối lợng không xác định đợc cụ thể bằng thiết kế hoặc những công việc có khối lợng nhỏ, lẻ (Thông t số 06/2003TT-BXD của Bộ Xây dựng đã hớng dẫn), KBNN thực hiện kiểm soát theo đề nghị của chủ dự án và trong phạm vi giá trị khoán gọn trong hợp đồng. Đối với gói thầu xây lắp chỉ định thầu: Kiểm soát theo Hợp đồng, Dự toán đợc duyệt theo đúng định mức, đơn giá đợc cấp có thẩm quyền ban hành. Đối với khối lợng phát sinh: Khối lợng phát sinh có thể là phát sinh ngoài hoặc vợt dự toán hoặc hợp đồng đã ký, hoặc phát sinh do sử dụng vốn d sau đấu thầu, theo quy định về ràng buộc trong sử dụng vốn ODA là phải có ý kiến không phản đối của nhà tài trợ, xác nhận của t vấn và đợc cấp có thẩm quyền phê duyệt. Riêng với gói thầu đấu thầu quốc tế nếu cha có đơn giá trong hợp đồng thì chủ đầu t và nhà thầu lập đơn giá trình cấp có thẩm quyền phê duyệt, trong thời gian chờ phê duyệt thì đợc thanh toán 70% khối lợng phát sinh theo đơn giá tạm tính đó (Thông t số 06/2003/TT-BXD ngày 14/4/2003 của Bộ Xây dựng đã quy định). + Đối với mua sắm hàng hoá, thiết bị: Kiểm soát, đối chiếu danh mục hàng hoá, thiết bị ghi trên hoá đơn với Biên bản nghiệm thu, hợp đồng đã ký và xác nhận giá trị khối lợng thiết bị hoàn thành nghiệm thu trong phạm vi giá trị trúng thầu (nếu đấu thầu). Trờng hợp chỉ định thầu thì xem xét thêm đơn giá đề nghị thanh toán theo hoá đơn với dự toán đợc duyệt và trong phạm vi hợp đồng đã ký. + Đối với việc mua ô tô: Hiện nay có hai dạng mua ô tô, đó là chủ đầu t- /Ban QLDA trực tiếp ký hợp đồng mua ô tô phục vụ cho hoạt động của Ban QLDA, trợ giúp kỹ thuật cho Khu quản lý đờng bộ, Cục đờng bộ và mua ô tô phục vụ cho t vấn giám sát các hợp đồng xây lắp. Đối với mua thiết bị (ô tô) theo hợp đồng riêng, KBNN kiểm soát nh đối với các hợp đồng mua sắm hàng hoá, thiết bị đã trình bày ở trên. Còn đối với việc mua ô tô phục vụ t vấn giám sát trong hợp đồng xây lắp đợc cấp có thẩm quyền phê duyệt kết quả trúng thầu-thuộc đối tợng tạm nhập tái xuất, những chi phí mua ô tô đợc xác định trong hợp đồng xây lắp là những chi phí khoán gọn (lumpsum), không ghi rõ số lợng danh mục thiết bị. Hồ sơ gửi đến KBNN không phân tích chi tiết chi phí khoán gọn này nên KBNN chỉ kiểm soát theo nội dung và xác nhận trong phạm vi giá khoán gọn. 3 + Đối với chi phí t vấn và chi phí khác: Kiểm soát theo dự toán (thanh toán theo dự toán), theo quy định của hợp đồng (thanh toán theo hợp đồng). + Đối với vốn vay JBIC, theo Thông t số 129/1999/TT/BTC ngày 05/11/1999 tuỳ theo nội dung và đối tợng thực hiện hợp đồng mà có hợp đồng thanh toán 100% ngoại tệ, thanh toán 100% nội tệ hoặc hợp đồng vừa có thanh toán bằng nội tệ vừa có thanh toán bằng ngoại tệ. KBNN chỉ kiểm soát, xác nhận phần thanh toán bằng nội tệ để chủ dự án làm thủ tục rút vốn thanh toán cho đơn vị thụ hởng, phần thanh toán bằng ngoại tệ đợc áp dụng theo hình thức Th cam kết nên không thuộc phạm vi KBNN kiểm soát (Thông t số 78/2004/TT- BTC). 3. Về kết quả kiểm soát chi: Quá trình thực hiện nhiệm vụ kiểm soát chi, hệ thống KBNN đã từ chối thanh toán 2.704,6 tỷ đồng, trong đó năm 2000-2003 là 1.669 tỷ đồng; năm 2004 là 481,2 tỷ đồng, năm 2005 là 554,4 tỷ đồng. Số vốn từ chối thanh toán chủ yếu do áp dụng sai định mức, đơn giá XDCB đã đợc cấp có thẩm quyền ban hành và ở những hạng mục, gói thầu chỉ định thầu, thanh toán theo dự toán đợc duyệt. 4. Về công tác kiểm tra, báo cáo, quyết toán vốn đầu t hoàn thành - Theo các thông t hớng dẫn nói trên thì chủ chơng trình/ dự án phải báo cáo các cơ quan liên quan về tiến độ thực hiện chơng trình/ dự án, tình hình nhận và sử dụng vốn vay. Hệ thống KBNN báo cáo tình hình thanh toán vốn đầu t (cả vốn ODA do KBNN xác nhận) theo định kỳ tháng, quý, năm và hàng năm báo cáo quyết toán tình hình nhận và sử dụng vốn với cơ quan Tài chính. - Việc kiểm tra tình hình sử dụng vốn của chủ chơng trình/dự án cũng do chủ chơng trình/ dự án phối hợp với cơ quan Tài chính thực hiện. KBNN không đợc giao nhiệm vụ kiểm tra này. - Về quyết toán vốn đầu t hoàn thành, Theo Thông t số 45/2003/TT-BTC ngày 15/5/2003 của Bộ Tài chính thì KBNN có trách nhiệm nhận xét, xác nhận số vốn đã thanh toán cho dự án để chủ dự án lập báo cáo quyết toán trình cấp có thẩm quyền phê duyệt. - Chủ đầu t chịu trách nhiệm về sự đúng đắn, hợp pháp của khối lợng dự án hoặc tiến độ thực hiện khi thanh toán (khối l ợng phải theo thiết kế chất lợng phải đảm bảo theu yêu cầu thiết kế). KBNN không tham gia vào các Hội đồng nghiệm thu khối lợng XDCB hoàn thành (Thông t số 44/2003/TT-BTC ngày 15/5/2003 của Bộ Tài chính). 5. Những tồn tại và kiến nghị: - KBNN thực hiện việc kiểm soát, xác nhận đề nghị thanh toán là một khâu trong việc hoàn thiện hồ sơ để chủ dự án làm thủ tục rút vốn ODA, nh vậy quá trình rút vốn ODA sau này và sử dụng nh thế nào KBNN không nắm đợc. Kiến nghị về lâu dài cần sửa đổi một cách căn bản về cơ chế quản lý và sử dung vốn ODA theo hớng: Toàn bộ nguồn vốn ODA đợc rút về NSNN, sau đó sẽ đợc 4 cấp phát thanh toán ra cho dự án theo kế hoạch hàng năm đợc giao. Điều này phù hợp với Luật NSNN. - Các dự án ODA vừa tuân thủ chế độ hiện hành trong nớc, vừa tuân thủ thông lệ quốc tế, cũng nh quy định của của nhà tài trợ. Tuy nhiên cơ sở trong việc tiếp cận để nắm bắt các thông lệ quốc tế của các cơ quan và từng cán bộ làm công tác quản lý, thanh toán rất khó khăn, vì cha có tài liệu nào tổng hợp lại các vấn đề này, nên quá trình thực hiện ở mỗi dự án có khác nhau và khó kiểm soát. - Đối với các dự án ODA, việc mua sắm phơng tiện đi lại của t vấn giám sát thờng đợc các chủ dự án xác định và tính ngay trong các Hợp đồng xây lắp và do nhà thầu thực hiện (theo bài toán xác định giá trị khấu hao để tính vào giá trị công trình). Việc xác định nh vậy rất khó kiểm soát, vì là hợp đồng trọn gói nên KBNN không đi sâu kiểm soát theo từng chứng từ, mà chỉ kiểm soát trên cơ sở giá trúng thầu đợc cấp có thẩm quyền phê duyệt. Kiến nghị sửa đổi, bổ sung cơ chế về quản lý vốn ODA cần quy định thật cụ thể các trờng hợp mua sắm ph- ơng tiện đi lại của t vấn theo hớng tách riêng các gói thầu t vấn ra khỏi các gói thầu xây lắp. Mặt khác phải nâng cao trách nhiệm của t vấn khi xây dựng đơn giá làm cơ sở xét thầu và thanh toán. - Đối với việc mua sắm ô tô, các dự án ODA thờng đợc mua sắm ô tô theo Hiệp định ký kết (trong phạm vi tổng mức vốn mua sắm hàng hoá, thiết bị trong Hịệp định), nên những Ban QLDA đợc giao quản lý nhiều dự án ODA sẽ đợc mua nhiều ô tô là không hợp lý. Kiến nghị cần nghiên cứu đa ra tiêu chuẩn, định mức mua ô tô phục vụ cho các dự án có vốn nớc ngoài, nghiên cứu cơ chế quản lý các tài sản (bao gồm cả ô tô) của dự án từ khi mua sắm, sử dụng trong quá trình thực hiện quản lý dự án đến khi kết thúc dự án, quyết toán vốn đầu t hoàn thành, nhất là đối với những thiết bị tạm nhập tái xuất (cả ô tô phụ vụ chuyên gia, t vấn và máy móc thiết bị thi công của nhà thầu). Riêng đối với chủ đầu t- /Ban QLDA cần có quy định về chế độ mua và sử dụng xe ô tô nh đối với cơ quan hành chính sự nghiệp. - Việc sử dụng nhà thầu phụ, theo Thông t số 01/2004/TT-BKH ngày 02/02/2004 của Bộ Kế hoạch & Đầu t có quy định Nhà thầu trúng thầu có trách nhiệm thực hiện đúng hợp đồng đã ký bao gồm cả việc sử dụng thầu phụ nh đã nêu trong hồ sơ dự thầu. Nh vậy không biết hồ sơ dự thầu có ghi rõ tên nhà thầu phụ hay chỉ ghi có tính nguyên tắc là có sử dụng nhà thầu phụ. Do đó để rõ ràng, minh bạch khi thực hiện, tránh việc chủ đầu t ép nhà thầu chính phải nhận nhà thầu phụ (theo yêu cầu của họ) không đủ tiêu chuẩn, hoặc vì lý do nào khác vào thực hiện các gói thầu, kiến nghị trong hồ sơ dự thầu phải ghi rõ tên nhà thầu phụ, năng lực tài chính, năng lực thi công của nhà thầu phụ. Mặt khác, khi thay đổi thầu phụ (vì lý do khách quan) thì trách nhiệm chính vẫn là nhà thầu chính, do nhà thầu chính đề xuất và phải đợc chủ đầu t, cấp trên của chủ đầu t chấp thuận. Việc sử dụng nhà thầu phụ, phơng thức thanh toán cho nhà thầu phụ cần đợc quy định rõ trong điều khoản của hợp đồng giữa chủ đầu t và nhà thầu chính. - Theo Nghị định số 209/2004/NĐ-CP ngày 16/12/2004 của Chính phủ về quản lý chất lợng công trình xây dựng thì các mẫu biên bản nghiệm thu công 5 việc, nghiệm thu hoàn thành bộ phận hoặc giai đoạn công trình chỉ có chữ ký của Giám sát thi công của Chủ đầu t và chữ ký của Kỹ thuật thi công trực tiếp của Nhà thầu. Nh vậy thiếu chữ ký của đại điện chủ đầu t theo pháp luật, nên các Biên bản nghiệm thu này không có đóng dấu nhng vẫn đợc xem là hợp lệ để KBNN kiểm sóat thanh toán. Để đảm bảo tính pháp lý của hồ sơ, đề nghị nghiên cứu lại các Biên bản nghiệm thu trên theo hớng có đầy đủ các chữ ký, đóng dấu của các bên nghiệm thu. - Theo các văn bản hiện hành thì chủ đầu t chỉ báo cáo tiến độ thực hiện dự án, tình hình sử dụng vốn vay, nhng không đa ra mẫu biểu và cũng không yêu cầu báo cáo việc quản lý tài sản đợc giao quản lý, do đó cần xây dựng chế độ thông tin báo cáo để chủ đầu t báo cáo với cơ quan Tài chính trong việc sử dụng vốn, quản lý tài sản, nhất là những máy móc, thiết bị thuộc đối tợng tạm nhập tái xuất, v,v - Về công tác quyết toán vốn đầu t hoàn thành: Theo Thông t số 45/2003/TT-BTC ngày 15/5/2003 của Bộ Tài chính về hớng dẫn quyết toán thì sau khi dự án, công trình hoàn thành lập báo cáo quyết toán khi đó các tài sản (kể cả ô tô) mới đợc xác định và bàn giao cho đơn vị sử dụng để quản lý theo quy định về quản lý tài sản. Do đó trong quá trình dự án đang thực hiện, cha kết thúc thì chủ dự án dễ dàng điều chuyển các phơng tiện phục vụ quản lý gây khó khăn cho cơ quan Tài chính trong việc quản lý, theo dõi. Đề nghị bổ sung, sửa đổi chế độ về quyết toán vốn đầu t khi dự án, công trình hoàn thành đa vào sử dụng, trong đó có đa ra các quy định về quản lý tài sản và các chế tài về mặt kinh tế để xử lý trong trờng hợp chủ đầu t chậm lập báo cáo quyết toán trình cấp có thẩm quyền phê duyệt và xử lý khi vi phạm chế độ quản lý tài chính, quản lý tài sản. 6 . yêu cầu báo cáo việc quản lý tài sản đợc giao quản lý, do đó cần xây dựng chế độ thông tin báo cáo để chủ đầu t báo cáo với cơ quan Tài chính trong việc sử dụng vốn, quản lý tài sản, nhất là. tài về mặt kinh tế để xử lý trong trờng hợp chủ đầu t chậm lập báo cáo quyết toán trình cấp có thẩm quyền phê duyệt và xử lý khi vi phạm chế độ quản lý tài chính, quản lý tài sản. 6 . đổi thầu phụ (vì lý do khách quan) thì trách nhiệm chính vẫn là nhà thầu chính, do nhà thầu chính đề xuất và phải đợc chủ đầu t, cấp trên của chủ đầu t chấp thuận. Việc sử dụng nhà thầu phụ, phơng