31 4.2.2. Giai đoạn từ 1995 - đến nay Để triển khai thực hiện chế độ, chính sách BHXH trong thời kỳ đổi mới, ngày 16/2/1995 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 19/CP về việc thành lập tổ chức BHXH Việt Nam trên cơ sở thống nhất và tổ chức BHXH ở Trung ương và địa phương thuộc hệ thống Lao động - Thương binh & Xã hội và Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam quản lý, để giúp Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo, quản lý quỹ BHXH và thực hiện các chính sách, chế độ BHXH theo pháp luật của Nhà nước. Và bắt đầu từ 1/10/1995, hệ thống tổ chức bộ máy của BHXH Việt Nam từ Trung ương đến địa phương đã chính thức đi vào hoạt động. BHXH Việt Nam đặt dưới sự chỉ đạo trực tiếp của Thủ tướng Chính phủ , chịu sự quản lý Nhà nước của Bộ Lao động - Thương binh & Xã hội , các cơ quan Nhà nước về lĩnh vực có liên quan và sự giám sát của Tổ chức Công đoàn. Hệ thống BHXH Việt Nam hiện nay gồm : - Hội đồng quản lý BHXH Việt Nam, là cơ quan quản lý cao nhất của BHXH Việt Nam. Hội đồng quản lý BHXH Việt Nam thực hiện một số nhiệm vụ chủ yếu sau: Chỉ đạo và giám sát, kiểm tra việc thu, chi, quản lý quỹ BHXH; quyết định các biện pháp để bảo tồn giá trị và tăng trưởng quỹ BHXH; thẩm tra quyết toán và thông qua dự toán hàng năm; kiến nghị với Chính phủ và các cơ quan quản lý Nhà nước có liên quan bổ sung sửa đổi các chính sách, chế độ BHXH; giải quyết các khiếu nại của người tham gia BHXH; đề xuất việc bổ nhiệm, miễn nhiệm Tổng Giám đốc, các Phó Tổng Giám đốc BHXH Việt Nam. Các thành viên Hội đồng quản lý là đại diện có thẩm quyền của Bộ Bộ Lao động - Thương binh & Xã hội, Bộ Tài chính, và Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam, Uỷ viên Hội đồng quản lý là Tổng Giám đốc BHXH Việt Nam. Các thành viên này do Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm và 32 miễn nhiệm theo đề nghị của Bộ Trưởng, Trưởng ban Tổ chức - Cán bộ Chính phủ. - BHXH Việt Nam, là cơ quan điều hành trực tiếp cao nhất của hệ thống BHXH Việt Nam, do Tổng giám đốc trực tiếp điều hành và các Phó Tổng Giám đốc giúp việc. - Cơ chế quản lý quỹ BHXH Việt Nam được tổ chức thành hệ thống ngành dọc từ trung ương đến địa phương theo 3 cấp: + Ở Trung ương là cơ quan BHXH Việt Nam + Ở các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương là các BHXH tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi tắt là BHXH tỉnh). + Ở các quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh là các BHXH quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi tắt là BHXH huyện). Tuy nhiên, để BHXH Việt Nam hoạt động có hiệu quả thì ngành BHXH còn phải kết hợp với Bộ Tài chính, Chính quyền, UBND các cấp và mạng lưới các ban chi trả BHXH ở các địa phương. Sơ đồ hệ thống tổ chức bộ máy của BHXH Việt Nam (Xem phụ lục) Quỹ BHXH Việt Nam được hình thành từ các nguồn sau: - Nguồn sử dụng lao động đóng bằng 15% tổng quỹ lương của những người tham gia BHXH trong đơn vị. - Người lao động đóng bằng 5% tiền lương hàng tháng của mình. - Ngân sách Nhà nước đóng và hỗ trợ thêm để bảo đảm thực hiện các chế độ BHXH đối với người lao động. - Các nguồn thu khác. Quỹ BHXH được quản lý thống nhất theo chế độ tài chính của Nhà nước, hạch toán độc lập với Ngân sách Nhà nước và được Nhà nước bảo hộ quỹ BHXH được sử dụng để chi cho 5 chế độ mà điều lệ BHXH đã qui định. Đồng thời được sử dụng để chi phí cho sự nghiệp quản lý BHXH ở các cấp, các ngành. Phần nhàn rỗi 33 được phép đầu tư để bảo tồn giá trị và tăng trưởng quĩ theo qui định của Chính phủ. 34 PHẦN THỨ HAI THỰC TRẠNG TÌNH HÌNH THU NỘP BHXH Ở VIỆT NAM TRONG THỜI GIAN QUA I. GIAI ĐOẠN TRƯỚC 1/10/1995 1.Tình hình thu nộp và quản lý quỹ BHXH do Liên đoàn Lao động Việt Nam quản lý Trong suốt gần 34 năm quản lý BHXH, Liên đoàn Lao động Việt Nam thu không đủ bù chi, Nhà nước thường xuyên phải hộ trợ và đây chính là gánh nặng cho Ngân sách Nhà nước trong một thời gian dài. Đặc điểm nổi bật của hoạt động BHXH trong giai đoạn này là tổng thu BHXH đạt được rất thấp. Những năm trước 1987 tỷ lệ đóng BHXH là 4,7% quỹ lương, trong đó tỷ lệ trích nộp chi trả lương hưu chỉ là 1%, chính vì vậy tỷ trọng Ngân sách Nhà nước hỗ trợ cho chế độ này là rất lớn. Trong thời kỳ này, phần thu dùng để chi trả cho lương hưu luôn thấp hơn phần chi trả các chế độ BHXH tức thời (ốm đau, thai sản ). Sau này việc nâng tỷ lệ nộp BHXH lên 15% tổng quỹ lương thì phần dành cho chi trả lương hưu cũng đã tăng lên. Tuy vậy, do số người được hưởng lương hưu tăng nhanh, cộng thêm vào đó là khó khăn của nền kinh tể trong những năm bao cấp, tình trạng thiếu việc làm diễn ra ở nhiều nơi nên kết quả thu nộp BHXH đạt được thấp, Ngân sách Nhà nước phải hỗ trợ ở mức cao, đặc biệt là từ năm 1990 với việc thực hiên Nghị định số 176/CP và 11/CP về giảm biên chế. Để phân tích cụ thể hơn tình hình thực tế công tác thu và quản lý quỹ BHXH trong suốt thời kỳ trước năm 1995 khi Tổng Công đoàn Việt Nam quản lý chia thành 3 giai đoạn sau: - Giai đoạn từ 1962 đến 1963. - Giai đoan từ 1964 đến 1986. - Giai đoan t ừ 1987 đến tháng 9 năm 1995. 1.1. Giai đoạn 1962 - 1963 Ngày 27/12/1961 Chính phủ ban hành Nghị định số 218/CP quyết định giao cho Tổng Công đoàn Lao động Việt Nam (sau này là Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam) quản lý các chế độ 35 thu chi BHXH; theo đó quy định mức thu BHXH là 4,7% tổng quỹ lương cán bộ công nhân viên chức làm việc trong khu vực Nhà nước, riêng đối với công nhân viên chức và quân nhân phục vụ trong lực lượng vũ trang thì không thu BHXH nhưng vẫn thuộc diên hưởng các chế độ, chính sách BHXH vì bộ phận này được Ngân sách Nhà nước đài thọ hoàn toàn. Nguồn thu này dùng để chi trả trợ cấp cho 6 chế độ BHXH: ốm đau, thai sản, tai nạn lao động và bệnh nghề nghiệp, hưu trí, tử tuất, mất sức lao động, khoản thiếu hụt sẽ được Ngân sách Nhà nước bù thiếu. Trên cơ sở Nghị định 218/CP, Tổng Công đoàn Lao động Việt Nam đã ra quyết định số 364/CP ngày 2/4/1962 xây dựng các nguyên tắc quản lý phân cấp thu chi các chế độ BHXH. Theo quyết định thì việc quản lý quỹ BHXH được thực hiện ở 3 cấp quản lý: - Tổng Công đoàn Lao động Việt Nam là cấp tổng dự toán thu và chi BHXH. - Liên hiệp Công đoàn tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và một số Công đoàn ngành là bộ phận dự toán cấp 1. - Công đoàn cơ sở là đơn vị dự toán cấp 2. Công tác quản lý thu chi được quy định cụ thể cho từng cấp theo nguyên tắc cấp trên duyệt dự toán quý và năm cho cấp dưới. Việc thu nộp BHXH từ các cấp công đoàn cơ sở lên các đơn vị dự toán cấp 1 được tính theo phương thức chênh lệch giữa số phải thu nộp với số tạm ứng chi cho các chế độ BHXH tại các đơn vị dự toán cấp 2 theo quy định. Cơ chế hạch toán trên đáp ứng được yêu cầu quản lý kinh tế, phù hợp với tình hình tổ chức bộ máy và trình độ cán bộ ở các thời điểm này và vì vậy công tác thu BHXH đã đạt được tỷ lệ khá so với kế hoạch đề ra, ta có thể thấy điều đó qua bảng 1 sau: 36 Bảng 1: TÌNH HÌNH THU BHXH CỦA TỔNG LIÊN ĐOÀN LAO ĐỘNG VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 1962 – 1963 Số thu Bảo hiểm xã hội (1000 đồng) Năm Kế hoạch thu Bảo hiểm xã hội (1000 đồng) Tổng số Thực thu (Thu 4,7%) NSNN hỗ trợ Thực hiện so kế hoạch (%) (1) (2) (3) (4) (5) (6)=(4): (2) 1962 1963 19.975 22.021 13.055 20.597 13.055 20.597 - - 65,36 93,53 (Nguồn: Bảo hiểm xã hội Việt Nam) Trong giai đoạn này, Ngân sách Nhà nước không phải hỗ trợ cho việc chi trả các chế độ BHXH. Điều này là do việc thực hiên BHXH đang ở trong giai đoạn đầu, nên việc chi trả thấp, chủ yếu là chi trả cho những chế độ ngắn hạn. Tỷ lệ thu nộp BHXH đạt mức 65,36% và 93,53% tương ứng với các năm 1962 và 1963 1.2. Giai đoạn 1964 - 1986 Để phù hợp với yêu cầu quản lý mới theo Quyết định số 62/CP ngày 10/4/1064 của Hội đồng Chính phủ (nay là Thủ tướng Chính phủ) giao bớt nhiệm vụ quản lý một phần của quỹ BHXH cho Bộ Nội vụ (sau này là Ngành lao động - Thương binh & Xã hội) với số thu 1% trong số 4,7% quỹ lương. Trong đó, Tổng Công đoàn Lao động Việt Nam quản lý ba chế độ BHXH ngắn hạn là: chế độ trợ cấp ốm đau, chế độ trợ cấp thai sản, chế độ trợ cấp tai nạn lao động và bệnh nghề nghiệp. Bộ Nội vụ quản lý ba chế độ BHXH dài hạn là: chế độ hưu trí, chế độ tử tuất, chế độ mất sức lao động. Thực hiện Quyết định này, Tổng Công đoàn Lao động Việt Nam đã cùng Bộ Nội vụ ra Thông tư số 13-NV ngày 23/4/1964 hướng dẫn công tác bàn giao nhiệm vụ thu từ quý III năm 1964 cho Bộ Nội vụ. Các khoản thu BHXH trong quý I và quý II năm 1964 thuộc phần quản lý của Bộ Nội vụ sẽ được Tổng Công đoàn Lao động Việt Nam bàn giao phần chênh lệch còn lại 37 sau khi đã trừ đi các khoản trợ cấp thuộc trách nhiệm thanh toán của Bộ Nội vụ. Bảng 2: TÌNH HÌNH THU NỘP BHXH DO TỔNG CÔNG ĐOÀN LAO ĐỘNG VIỆT NAM TỪ NĂM 1964 – 1986 Số thu Bảo hiểm xã hội (1000 đồng) Năm Kế hoạch thu Bảo hiểm xã hội (1000 đồng) Tổng số Thực thu (Thu 3,7%) NSNN hỗ trợ Thực hiện so kế hoạch (%) (1) (2) (3) (4) (5) (6)=(4): (2) 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 20.806 22.692 26.000 28.030 29.721 33.086 34.151 35.779 34.398 36.216 43.290 42.376 53.650 63.684 73.402 76.082 79.160 121.474 239.499 294.693 410.261 203.315 812.900 19.915 18.590 21.149 26.294 27.364 37.044 49.310 57.639 48.659 51.946 54.180 65.884 69.199 85.764 59.019 92.112 96.547 163.417 240.878 380.303 497.857 227.547 1.050.842 19.915 18.590 21.149 23.294 21.364 25.044 29.310 30.639 31.159 34.946 39.180 42.884 47.199 64.764 73.019 79.112 81.547 127.417 219.878 310.303 445.857 208.147 940.842 - - - 3.000 6.000 12.000 20.000 27.000 17.500 17.000 15.000 23.000 22.000 21.000 22.000 13.000 15.000 36.000 21.000 70.000 52.000 19.400 110.000 95,72 81,92 81,34 83,10 71,88 75,69 85,82 85,63 90,58 96,49 90,51 101,20 87,98 101,70 99,48 103,98 103,02 104,89 91,81 105,30 108,68 102,38 115,74 (Nguồn: Bảo hiểm xã hội Việt Nam) 38 Trong quá trình bàn giao nhiệm vụ, Tổng Công đoàn Lao động Việt Nam đã làm tốt nhiệm vụ hạch toán chi tiết từng khoản thu - chi BHXH, tách từng phần thu 1% và 3,7% theo yêu cầu của Nghị định 218/CP nên việc bàn giao nhìn chung không gặp khó khăn. Trong năm 1964 Tổng Công đoàn Lao động Việt Nam đã bàn giao cho Bộ Nội vụ 1 triệu đồng, với công tác chi cho ba chế độ từ khoản thu 1% tổng quỹ lương công nhân viên chức Nhà nước. Việc thực hiện công tác thu của Tổng Công đoàn Lao động Việt Nam đã gắn trách nhiệm chi cụ thể cho các cơ sở được sử dụng quỹ BHXH để chi cho công tác quản lý. Vì vậy, kết quả thu 3,7% đạt khá cao, năm thấp nhất về thu BHXH cũng đạt 71,88% (1968) kế hoạch đặt ra, năm cao nhất đạt 115,74% (1986) kế hoạch, bình quân cả giai đoạn (1964 - 1986) đạt 94,12% kế hoạch thu hàng năm. Qua bảng 2 ta có thể thấy, tình hình thu nộp BHXH so với kế hoạch đặt ra được thực hiện khá tốt, hầu hết các năm đều đạt được ở mức trên 90%, đặc biệt là những năm cuối thập niên 70 và đầu 80 có nhiều năm vượt năm mức chỉ tiêu đặt ra (trên 100%). Tuy có những năm vượt mức kế hoạch nhưng có thể thấy rõ là việc quy định tỷ lệ đóng BHXH cho các chế độ ngắn hạn chưa hợp lý bởi những năm mà vượt chỉ tiêu thu nộp BHXH cũng chính là những năm mà Ngân sách Nhà nước phải hỗ trợ rất lớn. Đơn cử năm 1986 vượt mức kế hoạch 15,74% (là năm vượt mức kế hoạch cao nhất) nhưng cũng chính là năm Ngân sách Nhà nước phải hỗ trợ tới 110 triệu đồng. Thực tế này đã đặt ra vấn đề phải thay đổi trong tỷ lệ đóng góp để giảm nhẹ gánh nặng cho Ngân sách Nhà nước, đồng thời cần có sự tổ chức hợp lý hơn để nâng cao hiệu quả công tác thu BHXH. 1.3. Giai đoạn từ 1986 đến tháng 9/1995 Theo Quyết định số 181/HĐBT ngày 30/10/1986 của Hội đồng Bộ trưởng, mức đóng góp vào quỹ BHXH nâng từ 3,7% lên 5% tổng quỹ lương. Mục đích của việc tăng tỷ lệ thu BHXH nhằm giảm bớt phần trợ cấp của Ngân sách Nhà nước cho Tổng Công 39 đoàn Lao động Việt Nam trong việc thực hiện các chế độ BHXH cho người lao động. Ngoài ra, để nâng cao trách nhiệm đóng góp BHXH của các đơn vị tham gia BHXH, Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam đã có công văn ra ngày 26/4/1989 về việc phân cấp quản lý quỹ BHXH. Trên cơ sở công văn này, Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam đã giao quyền chủ động cho công đoàn cơ sở trong việc quyết định chi các chế độ BHXH. Thông qua phân cấp quản lý tỷ lệ chi các chế độ BHXH nên đã quy định cụ thể việc quản lý quỹ BHXH, xây dựng các định mức trích nộp kinh phí BHXH lên công đoàn cấp trên. Hơn thế nữa, để khuyến khích các công đoàn cơ sở trong việc thực hiện thu nộp BHXH nhanh chóng kịp thời, Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam đã đề ra chế độ trích thưởng 1% số thu được để làm quỹ khen thưởng cho đơn vị cơ sở đã thực hiện tốt công tác thu nộp BHXH. Tình hình thu BHXH trong giai đoạn này được thể hiên qua bảng 3: Bảng 3: TÌNH HÌNH THU BHXH HÀNG NĂM CỦA TỔNG LIÊN ĐOÀN LAO ĐỘNG VIỆT NAM TỪ NĂM 1987 ĐẾN THÁNG 9/1995 Số thu Bảo hiểm xã hội (1000 đồng) Năm Kế hoạch thu Bảo hiểm xã hội (1000 đồng) Tổng số Thực thu (Thu 5%) NSNN hỗ trợ Thực hiện so kế hoạch (%) (1) (2) (3) (4) (5) (6)=(4):(2) 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 9 - 1995 4.354.431 22.476.380 66.328.865 68.328.865 66.545.000 21.011.9000 212.073.000 280.797.000 180.007.000 4.847.600 16.572.170 56.738.666 58.638.660 60.130.000 159.736.000 201.395.000 250.395.000 152.530.000 4.742.600 16.427.170 56.738.666 58.638.660 60.130.000 159.736.000 196.019.000 250.395.000 152.530.000 105.000 100.000 - - - - 5.376.000 - - 108,91 73,08 85,54 85,82 90,36 76,02 92,43 89,17 84,74 (Nguồn: Bảo hiểm xã hội Việt Nam) 40 Qua bảng trên ta thấy, việc nâng mức thu từ 3,7% lên 5% tổng quỹ lương trong giai đoạn này do Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam quản lý đã có những kết quả bước đầu. Nếu như trong giai đoạn 1964 - 1986 Ngân sách Nhà nước thường xuyên phải cấp bù với số tiền không nhỏ thì đến giai đoạn 1987 - 1995 sự hỗ trợ của Ngân sách Nhà nước đã giảm, mặc dù phần trăm hoàn thành chỉ tiêu thu nộp còn ở mức khiêm tốn. Thực tế này cho thấy, trong các giai đoạn công tác kế hoạch thu dường như chưa sát với thực tế (năm có tỷ lệ thu cao thì Ngân sách Nhà nước phải hỗ trợ nhiều và ngược lại). Cụ thể, năm 1987 thu BHXH đạt 108,91% kế hoạch, Ngân sách Nhà nước hỗ trợ 105 triệu đồng trong khi đó năm 1989 thu đạt 85,54% kế hoạch nhưng Ngân sách Nhà nước không phải hỗ trợ. Bảng 4: TỔNG HỢP TÌNH HÌNH THU BHXH DO TỔNG LIÊN ĐOÀN LAO ĐỘNG VIỆT NAM QUẢN LÝ TỪ 1962 – 1995 Năm Thực thu (1000 đồng) Tỷ lệ thu so với chi (%) Cân đối thu - chi (1000 đồng) 1962 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1991 1992 1993 1994 9-1995 13.055 18.590 29.310 42.884 81.847 208.147 58.638.660 60.130.000 159.736.000 196.019.000 250.395.000 152.530.000 87,62 97,36 58,51 68,06 84,28 115,08 158,63 68,67 113,36 92,47 84,34 90,11 -1.845 -504 -20.785 -20.121 -15.267 27.283 21.673.232 -27.435.033 18.827.672 -15.970.616 -46.945.810 -16.740.891 (Nguồn: Bảo hiểm xã hội Việt Nam) Qua bảng 4 trên ta có thể dễ dàng nhận thấy tình hình thu BHXH trong thời kỳ 1962 – 1995 thường không đủ bù chi; đặc biệt là những năm 1991 và 1994 số thu chỉ đạt tương ứng là . 34. 151 35.779 34. 398 36.216 43 .290 42 .376 53.650 63.6 84 73 .40 2 76.082 79.160 121 .47 4 239 .49 9 2 94. 693 41 0.261 203.315 812.900 19.915 18.590 21. 149 26.2 94 27.3 64 37. 044 49 .310. 57.639 48 .659 51. 946 54. 180 65.8 84 69.199 85.7 64 59.019 92.112 96. 547 163 .41 7 240 .878 380.303 49 7.857 227. 547 1.050. 842 19.915 18.590 21. 149 23.2 94 21.3 64 25. 044 29.310 . 25. 044 29.310 30.639 31.159 34. 946 39.180 42 .8 84 47 .199 64. 7 64 73.019 79.112 81. 547 127 .41 7 219.878 310.303 44 5.857 208. 147 940 . 842 - - - 3.000 6.000 12.000