7 Với sự hợp tác của các nhà tài trợ, chiến l!ợc phải nêu lên một số nguyên tắc chung về thiết kế dự án (ví dụ, khi nào nên sử dụng các chuyên gia dài hạn? Làm thế nào để gắn kết chuyên gia quốc tế với các dự án? v.v ); Cần có sự h!ớng dẫn rõ ràng về những ngành/lĩnh vực đ!ợc !u tiên để chuyển HTKT tới những nơi còn bị bỏ sót, xác định những ngành/lĩnh vực mới cần có HTKT và ngăn chặn tình trạng tập trung quá mức các nguồn HTKT vào những ngành/lĩnh vực đang đ!ợc !a chuộng. Chiến l!ợc cần xác định mục tiêu của HTKT càng cụ thể càng tốt và xác định đúng điểm vào để thực hiện các mục tiêu đó, ví dụ nh! các cơ quan nào là thích hợp nhất để có thể sử dụng HTKT có hiệu quả để đạt đ!ợc những mục tiêu đề ra. Chiến l!ợc phải có điểm ra cho từng hoạt động, tức là điểm đích cho sự thực hiện thành công, giảm dần và đi đến chấm dứt HTKT. Chiến l!ợc phải bao gồm một kế hoạch phát triển năng lực t! vấn trong n!ớc, để từng b!ớc giảm dần sự phụ thuộc vào chuyên gia quốc tế. 11. Việt Nam cần tránh sự lệ thuộc vào viện trợ: Việc hình thành năng lực bền vững trong n!ớc phải là !u tiên số một của ch!ơng trình HTKT. Nhu cầu về các ch!ơng trình tài trợ bằng HTKT phải đ!ợc xem là có tính chất tạm thời, hoặc là một nhu cầu trong thời kỳ quá độ. 12. Các nhà tài trợ và đặc biệt là Chính phủ cần tăng c!ờng hơn nữa việc theo dõi và đánh giá các ch!ơng trình, dự án ODA và HTKT. Còn nhiều ch!ơng trình, dự án đ không đ!ợc đánh giá và tác động của chúng cũng không đ!ợc đánh giá. 13. Cần chú ý tới tính bền vững của các hoạt động đ!ợc các ch!ơng trình, dự án HTKT tài trợ. Các cơ quan tiếp nhận cần đảm bảo có vốn đối ứng và các nguồn lực cần thiết cho những hoạt động tiếp theo. Cần tính toán đầy đủ chi phí th!ờng xuyên của các dự án. Cần chú ý sử dụng tốt các kết quả dự án (ví dụ, nghiên cứu và sử dụng các báo cáo của dự án; sử dụng các kiến thức và kỹ năng đ!ợc chuyển giao trong quá trình đào tạo theo dự án). 14. Hiệu quả của việc xây dựng năng lực liên quan chặt chẽ tới việc tăng c!ờng thiết chế. Nếu không có những thay đổi cần thiết về mặt tổ chức, những kiến thức và kỹ năng đ tiếp thu đ!ợc có thể sẽ không đ!ợc sử dụng và sẽ nhanh chóng bị lng quên. 15. Để đạt đ!ợc những mục tiêu dài hạn của ch!ơng trình HTKT đòi hỏi phải xây dựng và phát triển các công ty t! vấn độc lập, trong bối cảnh một nền công nghiệp t! vấn mang tính cạnh tranh. Mục đích là tăng dần tỉ trọng cung cấp dịch vụ t! vấn trong n!ớc, thông qua việc tăng c!ờng năng lực của các công ty t! vấn trong n!ớc nhằm cung cấp t! vấn độc lập và cạnh tranh trên thị tr!ờng quốc tế. 8 16. Mục tiêu cơ bản của HTKT là xây dựng năng lực và củng cố tổ chức thông qua phát triển nguồn nhân lực (ví dụ, đào tạo, giáo dục và các hoạt động nâng cao năng lực khác) và hỗ trợ cho việc hoàn thiện nền hành chính công và môi tr!ờng thiết chế. Tăng c!ờng năng lực không phải là một nhiệm vụ dễ dàng và một số hoạt động tăng c!ờng năng lực đòi hỏi sự cam kết dài hạn, v!ợt ra ngoài chu kỳ của một dự án HTKT thông th!ờng. Trong một số lĩnh vực đặc biệt - nh! cải cách công chức, cải cách chính sách kinh tế và cải cách ngành tài chính - đòi hỏi một trình tự các dự án, mà theo đó công việc của giai đoạn sau phải đ!ợc xây dựng trên nền tảng kết quả của những nỗ lực tr!ớc đó. 17. Hơn nữa, một điều quan trọng là cả hai bên phải có đích rõ ràng cho việc hoàn thành các nhiệm vụ cụ thể. Cần có chiến l!ợc rút lui để khi kết thúc HTKT thì đ xây dựng đ!ợc một năng lực quốc gia thực sự và bền vững. Nếu thiếu chiến l!ợc này thì sự phụ thuộc vào viện trợ có thể sẽ tồn tại mi mi, sau dự án HTKT này lại đến một dự án HTKT khác, với các mục tiêu về cơ bản là giống nhau. 18. Cầu khẩn tr!ơng tăng c!ờng năng lực ở cấp tỉnh và địa ph!ơng để có thể tiếp thu HTKT và viện trợ một cách có hiệu quả. 19. Để đạt đ!ợc một mối quan hệ đối tác có hiệu quả hơn trong hoạt động viện trợ, cả hai bên đều cần có sự cam kết về tính minh bạch và cung cấp các nguồn lực cho việc thực hiện các cuộc đối thoại về các vấn đề ngành/lĩnh vực và đổi mới trong thiết kế dự án. 9 phần II: phạm vi báo cáo 1. Giới thiệu Là đầu mối quốc gia về điều phối viện trợ, Bộ KHĐT đ thay mặt Chính phủ yêu cầu UNDP-Hà Nội hỗ trợ trong việc tiến hành Nghiên cứu về hiệu quả của HTKT cho Việt Nam trong giai đoạn 1994-1999. Đoàn chuyên gia t! vấn đ tiến hành hai đợt công tác tập trung ở Việt Nam trong tháng 3 và tháng 5 năm 2000. Đoàn đ có dịp gặp gỡ và phỏng vấn nhiều ng!ời tham gia trực tiếp vào việc quản lý HTKT ở Hà Nội và đi thăm tỉnh Tuyên Quang, tỉnh Đắc Lắc và Thành phố Hồ Chí Minh. Đoàn đ thảo luận rộng ri với các quan chức của Văn phòng UNDP tại Việt Nam, đại diện của các nhà tài trợ đa ph!ơng cũng nh! song ph!ơng, một số tổ chức NGO quốc tế, các quan chức cao cấp của Bộ KHĐT cũng nh! của các Cơ quan chủ quản khác của Chính phủ, và các Giám đốc của nhiều dự án do n!ớc ngoài tài trợ. Tuy nhiên, do thời gian hạn hẹp, Đoàn không thể gặp gỡ nhiều nhà tài trợ khác - trong đó một số có ch!ơng trình viện trợ khá lớn, và không đi thăm các tỉnh đ!ợc bao nhiêu. Nh!ng, mặc dù phạm vi làm việc của Đoàn nhất thiết phải hạn chế nh! vậy, Đoàn đ rút ra một số kết luận và khuyến nghị để Chính phủ và các nhà tài trợ xem xét. Dựa vào kết quả của các cuộc thảo luận, phỏng vấn và thăm viếng dự án, Đoàn chuyên gia t! vấn đ chuẩn bị bản dự thảo báo cáo vào cuối tháng 5 năm 2000. Bản dự thảo này đ!ợc trình bày tại một một cuộc hội thảo trong tháng 8 năm 2000, với sự tham gia của các quan chức Chính phủ, UNDP và một số tổ chức thuộc Liên hợp quốc. Đoàn đ tiếp thu ý kiến đóng góp tr!ớc cũng nh! trong cuộc hội thảo để hoàn thiện bản báo cáo. Đề c!ơng làm việc yêu cầu Đoàn chuyên gia t! vấn nghiên cứu giai đoạn 1994-1999. Tuy nhiên, cần đặt những diễn biến gần đây trong bối cảnh rộng lớn hơn, để hiểu đ!ợc sự diến tiến của HTKT trong tình hình nền kinh tế Việt Nam từng b!ớc phát triển và quan hệ đối ngoại của Việt Nam từng b!ớc đ!ợc mở rộng. 2. Định nghĩa về hợp tác kỹ thuật HTKT là một thành phần của nguồn vốn ODA tập trung chủ yếu cho các đầu vào phần mềm phục vụ phát triển, tức là sự hỗ trợ để phát triển nguồn nhân lực và thiết chế, chuyển giao tri thức và tài trợ cho các đầu vào kỹ thuật mà các cơ quan quốc gia không có khả năng đáp ứng. HTKT đ!ợc phân biệt với hỗ trợ vốn để thực hiện các đầu vào phần cứng (nh! xây dựng công trình, mua sắm thiết bị v.v ) cho các ch!ơng trình phát triển. Trong thực tế sự phân biệt nói trên th!ờng không rõ nét, vì hầu hết các dự án HTKT đều có phần cứng (ví dụ, mua xe ôtô, một số thiết bị, nhất là thiết bị văn phòng, và đôi khi cả nâng cấp trụ sở làm việc), đồng thời trong các dự án đầu t! cũng có một khối l!ợng đáng kể hỗ trợ kỹ thuật, cung cấp chuyên gia và các hoạt động t! vấn. Trong báo cáo này, các dự án HTKT đ!ợc phân biệt thành bốn loại chủ yếu: 10 a) Hỗ trợ cho việc chuẩn bị, xây dựng kế hoạch và quản lý các ch!ơng trình/dự án đầu t! cụ thể (ví dụ, nghiên cứu khả thi cho các dự án xây dựng đ!ờng xá, cầu cống, năng l!ợng bằng vốn vay v.v ). Loại này th!ờng đ!ợc gọi là HTKT hỗ trợ đầu t!; b) Tăng c!ờng năng lực quốc gia để thực hiện các ch!ơng trình khu vực công cộng (ví dụ, cung cấp cố vấn quốc tế và các đầu vào hỗ trợ khác cho các cơ quan quy hoạch, dịch vụ y tế, ch!ơng trình nghiên cứu v.v ); c) Phát triển nguồn nhân lực (ví dụ, các ch!ơng trình đào tạo theo học bổng, hôị thảo, tham quan khảo sát v.v ), có thể dành riêng cho một cơ quan hoặc dành cho nhiều cơ quan cùng thụ h!ởng; d) Cung cấp t! vấn (ví dụ, các hoạt động nghiên cứu kinh tế nói chung, hoặc nghiên cứu theo ngành) về một vấn đề hoặc chính sách cụ thể mà mục tiêu chủ yếu là để đ!a ra những ý kiến t! vấn mang tính khả thi nhất. Trong tr!ờng hợp này, việc tăng c!ờng năng lực quốc gia là một sản phẩm phụ hơn là mục tiêu chính. Thành phần quan trọng nhất của những ý kiến t! vấn nh! vậy chính là hỗ trợ cho việc thực hiện quá trình Đổi Mới. Ba loại (b), (c) and (d) th!ờng đ!ợc gọi là hợp tác kỹ thuật độc lập 2 . 3. Các mục tiêu bao quát của hợp tác kỹ thuật Mục tiêu chủ yếu của các hoạt động HTKT là nhằm thay thế năng lực mà quốc gia ch!a có hoặc hỗ trợ việc xây dựng và phát triển năng lực quốc gia đang thiếu. Quan điểm này đ!ợc hầu hết các cơ quan tài trợ và tiếp nhận viện viện trợ chấp nhận. Tuy nhiên, cả hai phía có thể còn có những mục tiêu khác nữa và không ít khó khăn đ nảy sinh trong mối quan hệ viện trợ là do cách hiểu khác nhau về những mục tiêu nêu trên. Ví dụ, HTKT có thể đ!ợc sử dụng nh! một công cụ để xúc tiến quan điểm của nhà tài trợ về một chính sách nào đó. Nhà tài trợ có thể cố gắng áp đặt các mục tiêu hoặc !u tiên hiện vẫn ch!a nằm trong chính sách quốc gia. Ng!ời ta nghi ngờ HTKT có nên đ!ợc sử dụng nh! một công cụ để gây ảnh h!ởng đến các !u tiên quốc gia. Trong thực tế, việc thúc đẩy các mục tiêu không nằm trong chính sách quốc gia có thể làm hỏng việc, khi lời khuyên không đ!ợc chấp nhận vì nó không phù hợp với quan điểm quốc gia. Tuy nhiên, trong việc đẩy mạnh quá trình cải cách (ví dụ, hỗ trợ quá trình đổi mới), HTKT nên đặt ra những vấn đề mới để Chính phủ xem xét. Trong khi mục tiêu chủ yếu của HTKT hỗ trợ đầu t! là rõ ràng (tức là để bảo đảm chất l!ợng của các dự án đầu t! đ!ợc tài trợ), thì nó vẫn có thể bị các nhà tài trợ sử dụng để tác động đến thiết kế dự án cho phù hợp với triết lý của họ hoặc, thậm chí trong một số tr!ờng hợp, để đạt đ!ợc lợi ích th!ơng mại của họ. 2 Việt nam: Hợp tác Kỹ thuật trong giai đoạn chuyển đổi , UNDP, 10/1994; trang 3. 11 Bên cạnh đó, cũng có mục tiêu dân vận ở những nơi sự hỗ trợ cho các hoạt động dễ thu hút sự quan tâm của mọi ng!ời có thể đ!ợc coi là ph!ơng tiện để củng cố vị thế của nhà tài trợ. Điều này dẫn đến tình trạng viện trợ đ!ợc đổ vào những lĩnh vực đ!ợc coi là hợp mốt hoặc thu hút đ!ợc sự chú ý của d! luận, gây nên sự trùng lắp hoạt động hoặc bỏ quên các khu vực ít hợp mốt hơn. Về phía tiếp nhận viện trợ, đôi khi HTKT có thể đ!ợc hoan nghênh vì qua đó cơ quan đối tác đ!ợc cung cấp kinh phí và các yếu tố vật chất (nh! phần kinh phí cho các khoản chi tiêu tại chỗ hoặc chi phí hành chính) hơn là để chuyển giao tri thức của chuyên gia quốc tế vốn là mục tiêu hiển nhiên của dự án. Điều này dẫn đến việc chấp nhận các dự án ngay cả khi cơ quan đối tác không mấy quan tâm đến các kết quả dự kiến của dự án. Cơ quan này cũng có thể phải miễn c!ỡng chấp nhận HTKT hỗ trợ đầu t! nh! là một thủ tục cần thiết, mặc dù không đáng hoan nghênh, để qua đó tiếp cận đ!ợc dự án đầu t! của nhà tài trợ. Trong khi cung cấp t! vấn, nhà tài trợ có thể hy vọng sẽ đóng vai trò quan trọng trong quá trình ra quyết định chính sách, trong khi phía Việt Nam có thể coi một dự án HTKT cụ thể sẽ cho phép tiếp cận một quan điểm quốc tế nhất định nhằm cân đối với các quan điểm khác đang đ!ợc giới thiệu. 4. Một số mục tiêu cụ thể của hợp tác kỹ thuật tại Việt Nam Trong bối cảnh Việt Nam hiện nay, HTKT có thể hỗ trợ các mục tiêu chính sau đây của các nhà tài trợ: a) Cải cách kinh tế Đề tài xuyên suốt của HTKT trong thập niên qua là hố trợ tiến trình Đổi Mới. Báo cáo này nhấn mạnh tác động của HTKT trong việc đ!a ra các chính sách kinh tế mới, các thay đổi trong thiết chế kinh tế, việc mở rộng quan hệ của Việt Nam với kinh tế khu vực và quốc tế và sự hỗ trợ để phát triển một khuôn khổ pháp lý hoàn thiện hơn. b) Xây dựng năng lực Một đề tài liên quan trong ch!ơng trình HTKT là hỗ trợ phát triển năng lực quản lý cần thiết để thực hiện các ch!ơng trình phát triển trong bối cảnh mới. Xây dựng năng lực là thuật ngữ dùng để mô tả quá trình qua đó các cá nhân đ!ợc cung cấp cơ hội để nâng cao kiến thức và kỹ năng và các cơ quan đ!ợc tổ chức lại để sử dụng hiệu quả những kiến thức và kỹ năng mà các cá nhân đ thu nhận đ!ợc. Nh! vậy, xây dựng năng lực v!ợt ra khỏi phạm vi cung cấp các hoạt động đào tạo và đề cập rộng hơn tới hệ thống tổ chức và chế độ khuyến khích, những yếu tố quyết định kiến thức và kỹ năng của con ng!ời đ!ợc sử dụng một cách có hiệu quả. Việc đào tạo, ngay cả khi đ!ợc thực hiện tốt, cũng sẽ kém tác dụng nếu các cá nhân không đ!ợc yêu cầu sử dụng các kiến thức và kỹ năng đ học (tức là, quên bởi không làm hơn là học thông qua làm) và không đ!ợc cung cấp một môi tr!ờng lao động kích thích cách làm việc hiệu quả (ví dụ, công nhận thành tích, khuyến khích vật chất, cung cấp các ph!ơng tiện hỗ trợ). 12 Hỗ trợ xây dựng năng lực bao gồm các hoạt động nhằm tăng c!ờng khả năng quản lý ODA, cải cách hành chính công, phát triển năng lực để làm việc trong môi tr!ờng phân cấp quản lý, và năng lực quản lý và xây dựng chính sách kinh tế. Đánh giá xây dựng năng lực là một việc làm đặc biệt khó khăn, vì nó đòi hỏi những nhận xét liên quan đến sự thay đổi về hiệu quả của các tổ chức cũng nh! các cá nhân có liên quan. c) Thúc đẩy các mục tiêu chính sách (liên ngành) then chốt Những lĩnh vực quan tâm chung, tác động đến sự lựa chọn mục tiêu HTKT của các nhà tài trợ, bao gồm: Sự phân bổ HTKT (cho xoá đói giảm nghèo, phát triển nông thôn, hỗ trợ các nhóm dân tộc thiểu số v.v ); Các vấn đề về giới; Quản lý quốc gia; Bảo vệ môi tr!ờng. Nhìn chung, Chính phủ Việt Nam chia xẻ mối quan tâm của các nhà tài trợ và, trong một số lĩnh vực chính sách Việt Nam thậm chí đ đi tr!ớc các nhà tài trợ trong việc h!ớng trọng tâm vào một số nhiệm vụ then chốt (ví dụ, xoá đói giảm nghèo, bình đẳng x hội; giới v.v ). Tuy nhiên, điều không thể tránh khỏi là có những khác biệt chính đáng trong cách hiểu và xắp xếp thứ tự !u tiên, và các quan điểm khác nhau về ph!ơng pháp nào là hiệu quả nhất để đạt đ!ợc các mục tiêu đ thoả thuận. d) Chuẩn bị dự án: Hợp tác kỹ thuật hỗ trợ đầu t! HTKT hỗ trợ đầu t! là một bộ phận gắn bó hữu cơ của hầu hết các dự án ODA và trong một số tr!ờng hợp đ chứng tỏ là yếu tố then chốt quyết định sự thành công của dự án. Đầu t! vốn chỉ phát huy tác dụng trong môi tr!ờng chính sách phù hợp, hội đủ các kỹ năng cần thiết, và dự án đ!ợc xác định rõ và thiết kế phù hợp. Mặc dầu kinh phí HTKT th!ờng nhỏ hơn rất nhiều so với các khoản đầu t!, nh!ng đôi khi HTKT có tác động rất lớn đến kết quả thực hiện. Loại hình HTKT này làm nảy sinh nhiều vấn đề liên quan đến tác động của HTKT đối với đầu t!, gồm vai trò, tác động và chi phí của các nghiên cứu tiền đầu t! (nghiên cứu tiền khả thi, nghiên cứu khả thi, thiết kế dự án, quy hoạch tổng thể), việc sử dụng chuyên gia t! vấn trong n!ớc và quốc tế. Loại hình HTKT này cũng làm cho các những khoản đầu t! có hiệu quả hơn. 5. Các mối quan tâm của Việt Nam và các nhà tài trợ về hiệu quả của hợp tác kỹ thuật Hiện đang có những câu hỏi đ!ợc nêu lên, từ phía Việt Nam cũng nh! các nhà tài trợ, về hiệu quả của ch!ơng trình HTKT. Những câu hỏi đó là: . cho việc thực hiện quá trình Đổi Mới. Ba loại (b), (c) and (d) th!ờng đ!ợc gọi là hợp tác kỹ thuật độc lập 2 . 3. Các mục tiêu bao quát của hợp tác kỹ thuật Mục tiêu chủ yếu của các hoạt động HTKT. gia t! vấn trong n!ớc và quốc tế. Loại hình HTKT này cũng làm cho các những khoản đầu t! có hiệu quả hơn. 5. Các mối quan tâm của Việt Nam và các nhà tài trợ về hiệu quả của hợp tác kỹ thuật Hiện. với các quan điểm khác đang đ!ợc giới thiệu. 4. Một số mục tiêu cụ thể của hợp tác kỹ thuật tại Việt Nam Trong bối cảnh Việt Nam hiện nay, HTKT có thể hỗ trợ các mục tiêu chính sau đây của các