19 này, LHQ nhận đ!ợc sự trợ giúp về tài chính của các nhà tài trợ song ph!ơng (thông qua các Quỹ uỷ thác) nhiều hơn hiện nay. Cũng trong giai đoạn này, một số NGO đ bắt đầu hoạt động tại Việt Nam. Trong giai đoạn ngay sau khi Liên Xô tan r, HTKT đ!ợc cung cấp chủ yếu từ Hệ thống LHQ và một số ít các nhà tài trợ song ph!ơng nh! ốt-xtrây-lia, Thuỵ Điển và Phần Lan là những n!ớc đ liên tục giúp đỡ Việt Nam từ những năm 70. Một thành tựu quan trọng của các hoạt động HTKT trong Ch!ơng trình quốc gia lần thứ III của LHQ (1987-1991) là việc chuẩn bị và ấn hành Báo cáo về tình hình kinh tế của Việt Nam, đánh giá quốc tế đầu tiên đ!ợc xuất bản lúc đó về triển vọng của nền kinh tế Việt Nam trong thời kỳ Đổi Mới. Một loạt các Nghiên cứu tổng quan ngành và Quy hoạch tổng thể 4 cũng đ đ!ợc chuẩn bị, với sự hỗ trợ của các chuyên gia quốc tế dài hạn và ngắn hạn. Những tài liệu này đ đóng góp có hiệu quả vào việc soạn thảo các kế hoạch phát triển kinh tế dài hạn của Việt Nam và cho việc tổ chức Hội nghị lần thứ nhất các nhà tài trợ cho Việt Nam đ!ợc triệu tập tại Pa-ri tháng 11 năm 1993. 2. Hợp tác kỹ thuật và tiến trình Đổi Mới Việc thực hiện chủ tr!ơng Đổi Mới và hội nhập quốc tế đối với nền kinh tế Việt Nam đ đặt đất n!ớc tr!ớc những đòi hỏi to lớn là phải hiểu biết và điều chỉnh cho phù hợp với những điều kiện mới. Những đòi hỏi nảy sinh từ tiến trình Đổi Mới và đ!ợc HTKT đáp ứng bao gồm: a) Nhu cầu chung cần hiểu biết cơ chế kinh tế mới, bao gồm kiến thức và kinh nghiệm quốc tế có liên quan đến việc quản lý một nền kinh tế theo định h!ớng thị tr!ờng; b) Nhu cầu điều chỉnh các thể chế cho phù hợp với nền kinh tế mới; c) Nhu cầu xây dựng các bộ luật cơ bản nhằm hỗ trợ cho nền kinh tế mới; d) Nhu cầu đào tạo nhằm nâng cao năng lực cho các bộ và cơ quan chủ yếu; e) Nhu cầu nghiên cứu tác động của Chính sách mở cửa, vị trí mới của Việt Nam trong nền kinh tế quốc tế, thâm nhập vào các lĩnh vực mới trong các cơ cấu và các hình thức liên kết mới ở cấp toàn cầu, vùng và tiểu vùng; f) Nhu cầu điều chỉnh không chỉ trên lĩnh vực kinh tế mà ở cả các lĩnh vực x hội. Đối với hầu hết những hoạt động nh! vậy, rõ ràng đ có sự chuyển giao khá nhiều kiến thức. Mặc dù rất khó định l!ợng các kết quả, nh!ng qua quan sát nền kinh tế Việt Nam vào thời điểm năm 1989 và một thập kỷ sau đó cho thấy đ có những thay đổi sâu sắc trong chính sách, luật pháp và các thiết chế khác. Trong khi tiến trình Đổi Mới này đ!ợc các nhà chức trách Việt Nam khởi x!ớng và kiểm soát, thì trong quá trình thực hiện cụ thể ng!ời Việt Nam đ tiếp thu đ!ợc nhiều điều bổ ích từ những cơ hội đ!ợc nghiên cứu và đúc rút kinh nghiệm của các n!ớc khác trên thế giới. 4 Nghiên cứu tổng thể ngành Nông nghiệp, Năng l!ợng, Giao thông vận tải, Lâm nghiệp, Ng! nghiệp , và Giáo dục. Quy hoạch tổng thể cho Đồng bằng sông Cửu Long, Đồng bằng sông Hồng, ngành Du lịch, Hàng không 20 Một bài học rút ra từ kinh nghiệm của những năm đầu về hiệu quả của HTKT là một mức độ hỗ trợ HTKT rất khiêm tốn có thể mang lại hiệu quả to lớn, nếu hoạt động HTKT hỗ trợ trực tiếp cho một ch!ơng trình đổi mới đ!ợc quốc gia đề ra và rõ ràng do quốc gia làm chủ. Những thành tựu đầy ấn t!ợng của tiến trình Đổi Mới đ đạt đ!ợc trong những năm 1989-1993 khi nguồn trợ giúp từ bên ngoài cho Việt Nam là rất khiêm tốn. Việt Nam cũng đứng tr!ớc một nhu cầu hết sức thiết thực là phải làm quen với các thủ tục rất đa dạng và th!ờng rất phức tạp, nh!ng lại rất cần thiết cho việc thực hiện các ch!ơng trình viện trợ của nhiều nhà tài trợ mới đến Việt Nam. Đ có sự gia tăng nhanh chóng các dự án HTKT độc lập nhằm chuyển giao kiến thức về các tập quán kinh tế và luật pháp, nghiên cứu những vấn đề then chốt về chính sách kinh tế, tăng c!ờng năng lực quốc gia trong quá trình thực hiện các ch!ơng trình viện trợ. Cùng với việc tăng thêm số l!ợng các nhà tài trợ, thay đổi tính chất và mở rộng quy mô các hoạt động của họ, đ xuất hiện nhu cầu tăng c!ờng năng lực điều phối và quản lý viện trợ. Tốc độ tăng viện trợ, cả về con số tuyệt đối và số l!ợng các nhà tài trợ, đ làm cho khả năng quản lý của Chính phủ khó mà đáp ứng đ!ợc yêu cầu điều phối viện trợ một cách hiệu quả. Điều đó cũng đặt chính cộng đồng các nhà tài trợ tr!ớc sức ép phải điều phối những hoạt động của mình. 3. Những xu h!ớng lớn trong hợp tác kỹ thuật và các nguồn viện trợ khác từ năm 1994 đến nay Nguồn vốn ODA cung cấp cho Việt Nam đ tăng lên nhanh chóng từ sau năm 1993. Tại 6 Hội nghị CG tổ chức từ năm 1993 đến năm 1998, cam kết viện trợ đ đạt mức trung bình khoảng 2,2 tỷ USD mỗi năm và đạt tổng số là 15,14 tỷ USD. Cho đến nay, đ có khoảng 10,6 tỷ USD trong tổng số cam kết trên đ đ!ợc đ!a vào các ch!ơng trình và dự án đ ký kết, chiếm khoảng 70% tổng mức viện trợ cam kết. Tổng mức giải ngân ODA đ tăng lên một cách vững chắc, từ d!ới 600 triệu USD năm 1994 lên gần 1,2 tỷ USD năm 1998. Năm 1999, mức giải ngân !ớc tính đạt 1,25 - 1,3 tỷ USD. Số liệu của UNDP cho thấy trong vòng 6 năm đến cuối năm 1999 thì con số đó !ớc tính đạt khoảng 5,8 tỷ USD 5 . Bộ KHĐT !ớc tính mức giải ngân ODA giai đoạn 1993-1999 đạt khoảng 6,3 tỷ USD, chiếm 40% tổng số vốn ODA cam kết 6 . Mức giải ngân HTKT, cả HTKT độc lập và hỗ trợ đầu t!, tăng từ 210 triệu USD năm 1995 lên đến 297 triệu USD năm 1998. Ước tính tổng mức giải ngân HTKT nh! sau: Mức giải ngân HTKT, cả HTKT độc lập và hỗ trợ đầu t!, đ tăng lên nhanh chóng, từ 76,7 triệu USD (12,9% tổng ODA) năm 1992 lên 209,4 triệu USD (34,2% tổng ODA) năm 1995, giảm xuống còn 24,4% trong năm 1998 với 287 triệu USD đ!ợc giải ngân. Tỷ trọng HTKT trong tổng số vốn ODA đạt mức 25-30%, tức là t!ơng đ!ơng với con số do OECD thu thập đ!ợc từ các n!ớc đang phát triển khác trên khắp thế giới. Phần vốn vay trong HTKT chỉ chiếm khoảng 4% tổng nguồn HTKT (1996-1998); 5 Ước tính dựa theo năm lịch - Tổng quan về ODA tại Việt Nam, UNDP, 11/1999. 6 Báo cáo của Bộ KHĐT tại Hội nghị về Quản lý các dự án đầu t! tài trợ bằng ODA, Đồ Sơn, 12-13/4/2000. 21 Đến năm 1996, cơ sở dữ liệu trong Hệ thống DCAS của UNDP cho thấy có 899 dự án HTKT với ngân sách từ 100.000 USD trở lên 7 . Giải ngân HTKT độc lập đạt mức ổn định trong năm 1997. Tuy nhiên, với mức giải ngân 285 triệu USD, HTKT độc lập vẫn còn chiếm một tỷ trọng đáng kể trong tổng mức giải ngân ODA. Y tế và phát triển nguồn nhân lực tiếp tục nhận đ!ợc một phần khá lớn HTKT, mỗi lĩnh vực chiếm 18% tổng mức chi tiêu HTKT. Các dự án HTKT đ góp phần đáng kể vào tiến trình Đổi Mới, tăng c!ờng các dự án đầu t! và nâng cao năng lực tiếp nhận viện trợ. Tuy nhiên, cần thấy rằng giai đoạn cải cách mạnh mẽ nhất ở Việt Nam là vào các năm 1989-1993, khi viện trợ từ bên ngoài đang giảm xuống và chính sách của Chính phủ là thực hiện nguyện vọng của nhân dân Việt Nam mà không có sức ép của các nhà tài trợ (Xem Hộp 2). 4. Phân tích hợp tác kỹ thuật theo ngành và theo vùng lãnh thổ Phân bổ hợp tác kỹ thuật theo ngành: Sử dụng số liệu của UNDP phân chia HTKT thành 16 ngành/lĩnh vực khác nhau, phát triển nguồn nhân lực đ nhận đ!ợc tỷ trọng cao nhất với 21,4%, sau đó là y tế với 17,3%, nông nghiệp với 12,1%, phát triển kinh tế với 7,8%, phát triển kinh tế vùng với 7,7%, quản trị phát triển với 6,6%, và quản lý tài nguyên thiên nhiên với 6,2%. Do cách phân loại này dựa theo quan niệm của các nhà tài trợ, nó có thể không đ!ợc vận dụng một cách nhất quán nh!ng vẫn cho thấy bức tranh tổng thể. Những con số trên đây cho thấy HTKT hỗ trợ quá trình cải cách và phát triển thể thế (phát triển nguồn nhân lực, quản lý kinh tế, quản trị phát triển) và phát triển x hội (y tế, phát triển x hội, nông nghiệp và phát triển kinh tế vùng) đ đ!ợc Chính phủ cũng nh! cộng đồng tài trợ dành !u tiên cao. Phân bổ hợp tác kỹ thuật theo vùng lnh thổ: Số liệu hiện có về phân bổ HTKT theo vùng lnh thổ cần đ!ợc xử lý một cách thận trọng. Nhiều Dự án phục vụ toàn quốc có thể đ!ợc thực hiện ở một số tỉnh/thành nên khó có thể dựa vào số liệu hiện có để phân tích sự phân bổ chi tiêu theo vùng lnh thổ của các dự án này. Thậm chí cả các Dự án phục vụ trung !ơng mà chi tiêu chủ yếu đ!ợc thực hiện tại Hà Nội, cũng mang lại lợi ích gián tiếp cho cấp tỉnh, do đó không thể đo l!ờng tác động của chúng theo vùng lnh thổ. Tỷ trọng HTKT trực tiếp cung cấp cho các tỉnh đ tăng lên đáng kể trong năm 1998 với 48% tổng mức HTKT (so với 38% trong năm 1995). Sau đây là sự phân bổ HTKT tính theo đầu ng!ời (1994-1998) cung cấp cho 7 vùng lnh thổ của Việt Nam và hai thành phố lớn: 7 Lấy số liệu từ DCAS từ 1994 đến 1999. 22 Vùng núi phía Bắc 10,27 USD Đồng bằng sông Hồng 5,62 USD Duyên hải Bắc Trung bộ 9,89 USD Duyên hải Nam Trung bộ 5,45 USD Tây Nguyên 7,58 USD Miền Đông Nam bộ 4,79 USD Đồng bằng sông Cửu Long 2,88 USD Hà Nội 20,08 USD Thành phố Hồ Chí Minh 7,05 USD hộp 2 Nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới về hiệu quả của viện trợ và Việt Nam WB vừa tiến hành nghiên cứu về hiệu quả viện trợ. Báo cáo nghiên cứu Đánh giá viện trợ (1998)* tập trung chủ yếu vào tầm quan trọng trung tâm của môi tr!ờng chính sách và thể chế trong việc quyết định viện trợ có hiệu quả hay không. Những nội dung chủ yếu của báo cáo là hiệu quả viện trợ đòi hỏi phải đúng thời cơ và phải có sự kết hợp hài hoà giữa tiền bạc và ý t!ởng. Đôi khi ý t!ởng còn quan trọng hơn cả tiền bạc. Một số kết luận của công trình nghiên cứu là: Viện trợ phát huy hiệu quả trong một môi tr!ờng chính sách tốt. Các thể chế và chính sách kinh tế có hiệu quả là điều kiện then chốt để xoá đói giảm nghèo nhanh chóng và các dự án phát triển nên tăng c!ờng các thể chế và chính sách để có thể cung cấp các dịch vụ một cách hiệu quả. Đóng góp quan trọng nhất của các dự án không phải là tăng thêm kinh phí cho một ngành nào đó mà là góp phần cải thiện việc cung cấp dịch vụ thông qua tăng c!ờng các thể chế của ngành và địa ph!ơng. Có thể khuyến khích cải cách ngay cả trong những môi tr!ờng khó khăn - nh!ng điều đó đòi hỏi phải kiên nhẫn và tập trung vào ý t!ởng, không phải là tiền bạc - khả năng làm việc của các nhà tài trợ trong những môi tr!ờng nh! vậy bị hạn chế bởi nền văn hoá duyệt và chi vốn không coi trọng các hoạt động có quy mô nhỏ và cần nhiều nhân lực. Sự hỗ trợ từ bên ngoài cho cải cách chính sách và thể chế đòi hỏi nhiều nhân lực của các cơ quan tài trợ, dẫn đến mức giải ngân thấp. Sự hỗ trợ thành công giúp các n!ớc đang cải cách phát triển và thử nghiệm các ý t!ởng của mình. Công trình nghiên cứu nhìn nhận rằng hoạt động viện trợ cần đ!ợc điều chỉnh cho phù hợp với điều kiện của đất n!ớc và của ngành. Sự phân bổ chi tiêu không thôi không bảo đảm sự thành công, bởi vì chất l!ợng chi tiêu công cộng cũng quan trọng nh! số l!ợng. ở những n!ớc có sự quản lý kinh tế đúng đắn (cả về chính sách kinh tế vĩ mô và cung cấp dịch vụ công cộng), có thể cung cấp thêm viện trợ d!ới hình thức hỗ trợ ngân sách, góp phần đơn giản hoá thủ tục 23 hành chính và giảm bớt chi phí hành chính. Báo cáo này cũng nêu một ví dụ điển hình về kinh nghiệm ở Việt Nam. Báo cáo ghi nhận những thành tựu của công cuộc Đổi Mới trong việc khuyến khích tăng tr!ởng và xoá đói giảm nghèo, nh!ng cũng cho rằng trong giai đoạn cải cách quan trọng 1989-1993, Việt Nam chỉ đ!ợc tiếp nhận một khối l!ợng viện trợ ít ỏi. Trong giai đoạn đó, ý t!ởng quan trọng hơn tiền bạc. Một vai trò chủ chốt của các nhà tài trợ là chia sẻ với ng!ời Việt Nam những kinh nghiệm về chính sách kinh tế của các n!ớc trên thế giới cũng nh! trong khu vực. (*) Tác giả chính của công trình nghiên cứu này là ông David Dollar , ng!ời rất quen biết với nhiều quan chức Việt Nam. Ông là Chuyên viên kinh tế của Ngân hàng Thế giới phụ trách theo dõi Việt Nam trong những năm đầu của thập kỷ 90. Có thể giải thích sự chênh lệch giữa Hà Nội và các vùng khác là do các hoạt động phục vụ trung !ơng mà nhất thiết phải diễn ra ở Thủ đô. Tuy nhiên, khó có thể giải thích sự chênh lệch giữa các vùng khác trong n!ớc. ở phía Nam, trong khi Thành phố Hồ Chí Minh đ!ợc cung cấp nguồn HTKT t!ơng đối nhiều thì đồng bằng sông Cửu Long và miền Đông Nam Bộ d!ờng nh! đ bị lng quên. Mức độ HTKT tính theo đầu ng!ời t!ơng đối cao ở Tây Nguyên, duyên hải Bắc Trung bộ và Tây Nguyên phản ánh thực tế là các nhà tài trợ cũng nh! Chính phủ đặc biệt quan tâm đến những vùng gặp khó khăn và còn lạc hậu này. Đoàn chuyên gia t! vấn cảm thấy sẽ rất bổ ích nếu có thể phân tích HTKT theo các hợp phần của dự án (ví dụ: chi tiêu cho chuyên gia n!ớc ngoài, chuyên gia trong n!ớc, thiết bị, đào tạo, tham quan khảo sát v.v). Rất tiếc, không có số liệu để phân tích nh! vậy, do đó rất khó đánh giá về mặt định l!ợng những băn khoăn của phía Việt Nam về tình trạng mất cân đối trong chi tiêu HTKT (tức là dành quá nhiều vốn cho các chuyên gia n!ớc ngoài với giá đắt đỏ). 24 phần iv: những phát hiện 1. Thành công chung của ch!ơng trình hợp tác kỹ thuật Mặc dù Báo cáo này có nêu một số câu hỏi về việc thiết kế và quản lý ch!ơng trình HTKT, nh!ng qua thảo luận chi tiết với các nhà tài trợ cũng nh! các cơ quan tiếp nhận viện trợ cho thấy một bức tranh rõ ràng rằng phần lớn các dự án HTKT ở Việt Nam đ đ!ợc thực hiện thành công. Dẫn chứng cho thành công này, nhìn một cách tổng thể, nh! sau: Trong hơn một thập kỷ qua, Việt Nam đ quản lý thành công một quá trình đổi mới kinh tế sâu sắc và đạt đ!ợc đà tăng tr!ởng đầy ấn t!ợng. HTKT đ góp phần có ý nghĩa vào những thành tựu này. Một đóng góp quan trọng trong giai đoạn đầu của quá trình cải cách là HTKT đ tạo cơ hội cho các quan chức cao cấp của Việt Nam đ!ợc tiếp cận với kinh nghiệm quốc tế, để họ có thể xây dựng các biện pháp cải cách phù hợp với hoàn cảnh của đất n!ớc. Điều đó cho phép các quan chức Việt Nam tiếp thu đ!ợc một sự hiểu biết căn bản về cơ chế thị tr!ờng và những đòi hỏi về mặt chính sách để cơ chế đó có thể vận hành có hiệu quả. Sau đó, HTKT đ cung cấp những ý kiến t! vấn cụ thể về những đòi hỏi của công cuộc đổi mới ở những lĩnh vực nh! lập pháp, cải cách tài chính và ngân hàng, cải cách doanh nghiệp Nhà n!ớc và cải cách hành chính công. 2. Quản lý hợp tác kỹ thuật: Hiệu quả, ý thức làm chủ quốc gia và trách nhiệm giải trình 1. Công tác quản lý viện trợ của Chính phủ: Mặc dù phần lớn nguồn lực là viện trợ không hoàn lại, nh!ng đây cần đ!ợc coi là một nguồn lực khan hiếm. Bất cứ sự lng phí nào cũng là một cơ hội bị mất đi và phần lớn các dự án đều có nguồn đóng góp vốn đối ứng đáng kể về các yêu cầu quản lý và nhu cầu tài trợ cho các đầu vào hỗ trợ. Điều này cho thấy Chính phủ cần quan tâm đầy đủ đến việc quản lý và theo dõi các hoạt động HTKT. Bởi vì phần lớn HTKT đều đ!ợc cung cấp d!ới dạng viện trợ không hoàn lại, nên có nguy cơ là một số cơ quan Chính phủ không coi đó là nguồn lực khan hiếm cần đ!ợc sử dụng một cách tằn tiện và có hiệu quả nhằm mang lại những lợi ích tối đa cho Việt Nam. Mặc dù theo nghĩa rộng, nguồn vốn HTKT cung cấp cho Việt Nam đ tác động tích cực, mạnh mẽ và phần lớn đ đáp ứng các !u tiên quốc gia, nh!ng do ch!ơng trình ngày càng đ!ợc mở rộng, nên Chính phủ thấy khó có thể đảm bảo đáp ứng nhịp độ gia tăng của các đòi hỏi trong việc quản lý quá trình này một cách hiệu quả. Chính phủ đ đạt đ!ợc nhiều tiến bộ trong việc tăng c!ờng năng lực quản lý viện trợ của mình và xác định rõ ràng hơn vai trò của các cơ quan có liên quan. Chính phủ đ hiểu biết nhiều hơn về các thủ tục chi tiết trong việc thực hiện dự án, tăng c!ờng đáng kể năng lực tiếp thụ viện trợ của Việt Nam và đẩy nhanh hơn tiến độ thực hiện dự án. Nh!ng giờ đây cần phải tăng c!ờng năng lực nhiều hơn nữa nếu muốn phát huy tiềm năng của ch!ơng trình viện trợ to lớn này. Kinh nghiệm của các n!ớc khác (ví dụ Thái Lan và các n!ớc khác trong khu vực) . cứu tác động của Chính sách mở cửa, vị trí mới của Việt Nam trong nền kinh tế quốc tế, thâm nhập vào các lĩnh vực mới trong các cơ cấu và các hình thức liên kết mới ở cấp toàn cầu, vùng và tiểu. những lĩnh vực nh! lập pháp, cải cách tài chính và ngân hàng, cải cách doanh nghiệp Nhà n!ớc và cải cách hành chính công. 2. Quản lý hợp tác kỹ thuật: Hiệu quả, ý thức làm chủ quốc gia và trách. chức trách Việt Nam khởi x!ớng và kiểm soát, thì trong quá trình thực hiện cụ thể ng!ời Việt Nam đ tiếp thu đ!ợc nhiều điều bổ ích từ những cơ hội đ!ợc nghiên cứu và đúc rút kinh nghiệm của các n!ớc