49 đồng bộ trong nhiều lĩnh vực (ví dụ nh! cải cách ngân hàng đòi hỏi phải cải thiện cả ngành ngân hàng cũng nh! sự hiểu biết và khả năng tài chính của các khách hàng). Trong nhiều tr!ờng hợp, cần có khuôn khổ pháp lý thích hợp. Những biện pháp cải cách này không thể thực hiện trọn vẹn đ!ợc trong chu kỳ của một dự án HTKT thông th!ờng hay trong thời hạn của một khoản vay. Điều này ảnh h!ởng đến thiết kế của các ch!ơng trình hỗ trợ. Mặc dù tiến độ CCHC còn quá chậm, song đ đạt đ!ợc một số chuyển biến, trong đó có vai trò tham gia của HTKT. Số l!ợng các Bộ đ giảm từ 27 xuống còn 22 trong năm 1995. Các luật và sắc lệnh đ đ!ợc Quốc hội thông qua và đi vào cuộc sống, giảm bớt các thủ tục hành chính ở cấp trung !ơng cũng nh! ở địa ph!ơng. Toà án Hành chính đ đ!ợc thiết lập và Quy chế Công chức đ đ!ợc ban hành. Chế độ một cửa, một con dấu đ đ!ợc thực hiện ở một số tỉnh và thành phố. Tuy nhiên đến nay vẫn ch!a có một Chiến l!ợc về CCHC để định ra những b!ớc đi cần thiết cho việc thay đổi vai trò của Nhà n!ớc trong nền kinh tế ngày càng theo định h!ớng thị tr!ờng nhiều hơn. Chính phủ hiện đang soạn thảo một chiến l!ợc nh! vậy và, nếu đ!ợc xây dựng tốt, chiến l!ợc này sẽ tạo khuôn khổ cho việc cải thiện hiệu quả của HTKT trong lĩnh cực CCHC. Nói chung, HTKT đ!ợc thực hiện từ tr!ớc đến nay nhằm tăng c!ờng thể chế có nguy cơ bị chỉ trích là thiếu trọng tâm. Giờ đây, có thể cần phải thực hiện các hoạt động chung mang tính hệ thống nhằm cung cấp một lộ trình cho công cuộc CCHC dài hạn hơn, với một trình tự các mục tiêu, tạo khuôn khổ cho các dự án HTKT phục vụ tăng c!ờng năng lực. Cần phải nỗ lực nhiều hơn để thiết lập mối liên kết giữa các dự án. Một số mục tiêu về tăng c!ờng năng lực và phát triển thể chế chỉ có thể đ!ợc thực hiện thông qua một quá trình đổi mới diễn ra trong nhiều năm, v!ợt ra ngoài thời hạn của các dự án. Trong những lĩnh vực nh! cải cách công chức, hoạch định chính sách kinh tế và cải cách ngành tài chính công, tăng c!ờng năng lực sẽ cần một trình tự các giai đoạn, trong đó mỗi giai đoạn sau cần đ!ợc xây dựng trên nền tảng của các nỗ lực tr!ớc đó. Tuy thế, mỗi giai đoạn đó vẫn nên đ!ợc coi là một quá trình có những mục tiêu rõ ràng, kể cả thời điểm chấm dứt hỗ trợ HTKT. 4. Đào tạo nâng cao năng lực: Đào tạo là một hoạt động quan trọng trong nhiều dự án HTKT. Khi chuẩn bị bản báo cáo này, Đoàn chuyên gia t! vấn có đặt ra một số câu hỏi về hiệu quả sử dụng các kiến thức và kỹ năng đ đ!ợc đào tạo của các cơ quan Việt Nam. Một số ý kiến cho rằng lnh đạo một số cơ quan/ngành không muốn áp dụng các biện pháp để phát huy tối đa năng lực của các nhân viên đ!ợc đào tạo. Vì vậy, khi thiết kế các hoạt động đào tạo, cả hai bên nên định rõ các b!ớc đi cần thiết để sử dụng một cách tốt nhất kiến thức/kỹ năng tiếp thu đ!ợc qua đào tạo. Các hoạt động hỗ trợ việc tăng c!ờng năng lực trong những năm 90 th!ờng đ!ợc h!ớng vào những kết quả tức thời (ví dụ: nhân viên quốc gia làm quen với thủ tục của các nhà tài trợ; tạo cơ hội cho những nhóm lớn các công chức tìm hiểu các nguyên lý chung của kinh tế thị tr!ờng). Đối với những nhu cầu nh! vậy, có thể sử dụng các cơ chế khá tốn kém để đạt đ!ợc 50 những kết quả nhanh chóng (ví dụ: sử dụng chuyên gia n!ớc ngoài để tổ chức các lớp đào tạo cho cán bộ chuyên môn), và ph!ơng thức đó là thích hợp. Trong những năm 90, cộng đồng tài trợ đ tổ chức rất nhiều hoạt động đào tạo tăng c!ờng năng lực ở nhiều cơ quan chủ chốt của Việt Nam (ví dụ: đào tạo về quản lý và điều phối viện trợ ở Bộ KHĐT; các ch!ơng trình đào tạo khác tại Bộ Tài chính, Viện Chiến l!ợc phát triển, Bộ T! pháp, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Ban Tổ chức Cán bộ Chính phủ, Ngân hàng Nhà n!ớc, Văn phòng Chính phủ, Bộ Giao thông và Vận tải, Văn phòng Kiểm toán Nhà n!ớc, Văn phòng xét thầu v.v). Những hoạt động này đ thu đ!ợc những kết quả và tác động đáng hài lòng, góp phần đạt đ!ợc những thành tựu nh! đ!ợc đề cập ở các phần khác của báo cáo này. Việt Nam cũng đ nhận đ!ợc sự trợ giúp quan trọng trong lĩnh vực cao học d!ới hình thức các khoá học ngắn hạn và các khoá đào tạo dài hạn, ở các cơ sở đào tạo tại Việt Nam cũng nh! ở n!ớc ngoài. Xét theo nhiều chỉ số, đào tạo đ đ!ợc thực hiện thành công. Sinh viện Việt Nam theo học các khoá đào tạo ở n!ớc ngoài đ học tập tốt và tuyệt đại đa số đ trở về n!ớc sau khi hoàn thành ch!ơng trình học tập. Không chỉ các khoá đào tạo về kỹ năng cụ thể đạt đ!ợc thành tích đáng kể, đào tạo ở những lĩnh vực chung (nh! kỹ năng ngoại ngữ) cũng đạt đ!ợc tiến bộ to lớn. Hiệu quả chung của các hoạt động HTKT trong công tác đào tạo đ mở ra cho Việt Nam những nguồn tri thức mới nói riêng và nâng cao sự hiểu biết về môi tr!ờng kinh tế quốc tế nói chung. Ngoài các ch!ơng trình đào tạo chính thức đóng vai trò mở đ!ờng, thì các gia đình Việt Nam cũng đ tự cố gắng tiếp tục móc nối các cơ hội đào tạo quốc tế cho con em mình. Việc chuyển giao kiến thức đ có tác động to lớn đối với việc nâng cao năng lực của Việt Nam và năng lực đó sẽ tiếp tục phát huy hiệu quả về lâu về dài. Sau khi đ đáp ứng đ!ợc nhiều nhu cầu đào tạo tr!ớc mắt, thì có thể chuyển trọng tâm theo h!ớng chú trọng hơn tới nhiệm vụ dài hạn là nâng cao năng lực của Việt Nam trong công tác đào tạo và cung cấp các dịch vụ t! vấn. Trong cả hai lĩnh vực này, cần phải đổi mới về phía cung (nâng cao kiến thức và kỹ năng cho cán bộ của các cơ quan đào tạo, nghiên cứu và t! vấn) cũng nh! về phía cầu (sử dụng một cách tích cực và hợp lý năng lực đ đ!ợc tạo ra). Về phía cầu, một yêu cầu hết sức quan trọng đ!ợc đặt ra là các Bộ và các cơ quan khác cần phải sẵn sàng sử dụng các cơ sở dịch vụ đào tạo và t! vấn độc lập (tức là không thuộc quyền quản lý của họ). 5. Hợp tác kỹ thuật ở cấp tỉnh và địa ph!ơng Chính phủ và cộng đồng các nhà tài trợ hiện đang chuyển trọng tâm sang các nhu cầu phát triển ở cấp tỉnh, huyện và làng x. Điều này sẽ tác động đến thiết kế của các dự án HTKT (đơn giản hóa) và đòi hỏi nhiều nỗ lực để xây dựng năng lực tiếp nhận viện trợ cung cấp cho cấp tỉnh và địa ph!ơng. HTKT trong thời gian tới nên chú trọng nhiều hơn đến vấn đề xây dựng năng lực quản lý dự án cho các cấp này. Những yếu điểm trong khả năng thiết kế và thực hiện các ch!ơng trình phát triển cấp tỉnh và địa ph!ơng có thể gây khó khăn cho các ch!ơng trình phát triển của các nhà tài trợ, khi các ch!ơng trình này có mục tiêu ủng hộ sự phát triển theo h!ớng phân cấp quản lý và !u tiên xóa đói giảm nghèo. Chính phủ đ ý thức đ!ợc tính cấp bách của việc phải nâng cao năng 51 lực cho cấp tỉnh, nh!ng việc này đòi hỏi thời gian. Trong khi đó, các ch!ơng trình hỗ trợ cần đ!ợc thiết kế sao cho phù hợp với tình hình hiện tại ở các cấp này. Kinh nghiệm cho thấy đối với các dự án ở cấp tỉnh, các nhà tài trợ cần xây dựng các cách tiếp cận mới để thực hiện dự án. Nên thực hiện vấn đề này trên cơ sở các kinh nghiệm rút ra từ các dự án hỗ trợ cấp tỉnh đ đ!ợc thực hiện. Một khía cạnh cải cách khác ngày càng trở nên quan trọng là sự phối hợp và phân chia trách nhiệm giữa các cấp chính quyền. Hiện nay Chính phủ và các nhà tài trợ đang chú trọng đến công tác phát triển nông thôn và cải thiện cơ hội kinh tế cho ng!ời nghèo, trong đó tập trung vào nhu cầu phát huy các sáng kiến của cấp cơ sở và cải thiện các cơ chế cung cấp dịch vụ và lập kế hoạch đầu t! cho chính quyền cấp tỉnh và địa ph!ơng. Điều này sẽ mang lại những thách thức mới cho công tác thiết kế và thực hiện HTKT. Phân cấp quản lý ch!ơng trình viện trợ xuống cấp tỉnh và địa ph!ơng là một mục tiêu rất chính đáng, xuất phát từ nhu cầu mở rộng sự phát triển ra ngoài phạm vi các trung tâm chính của sự tăng tr!ởng trong thời gian gần đây và nhu cầu xóa đói giảm nghèo và đảm bảo công bằng x hội. Tuy nhiên, sẽ có những vấn đề khá gay go về khả năng tiếp nhận và quản lý viện trợ, đặc biệt ở các tỉnh kém phát triển hơn thuộc diện đối t!ợng thụ h!ởng đặc biệt của việc phân cấp quản lý. Muốn phân cấp quản lý tốt, cần đào tạo cán bộ cấp tỉnh về các vấn đề quản lý viện trợ và quán triệt cho các cấp lnh đạo địa ph!ơng về tiềm năng và yêu cần của viện trợ n!ớc ngoài. Cấp trung !ơng cũng cần đ!ợc nâng cao năng lực theo dõi và đánh giá các ch!ơng trình đ đ!ợc phân cấp quản lý. Các nhà tài trợ cũng cần điều chỉnh lại thủ tục chuẩn bị và ph!ơng thức thực hiện dự án sao cho phù hợp với thực tế ở địa ph!ơng. Đoàn chuyên gia t! vấn rất ngạc nhiên khi gặp phải một thực trạng là trong khi thiết kế rất nhiều dự án ở cấp tỉnh, nhiều khó khăn đ nảy sinh do việc áp đặt một mô hình dự án cứng nhắc vào môi tr!ờng thể chế mà những ng!ời xây dựng dự án còn hiểu biết quá ít. Cần thiết kế các nội dung của dự án cho phù hợp với chức năng nhiệm vụ của cơ quan tiếp nhận viện trợ. Ví dụ, một điều không có mấy giá trị thực tiễn nếu bổ sung vào nội dung dự án cấp tỉnh hoạt động nghiên cứu các chính sách đ!ợc thực hiện ở cấp tỉnh nh!ng lại phải chờ quyết định của các cơ quan Trung !ơng. Ph!ơng thức thiết kế dự án nh! nêu trong Văn kiện dự án phổ biến của các tổ chức thuộc LHQ, hoặc theo ph!ơng thức Khung lôgic đ!ợc một số nhà tài trợ sử dụng, cho thấy các kết quả chi tiết của dự án có thể dự đoán tr!ớc và liên quan tới các đầu vào cụ thể đ!ợc huy động vào những thời điểm nhất định. Đây là một cách tiếp cận có trình tự và hệ thống rất thích hợp với nhiều loại dự án. Tuy nhiên, đối với một dự án nhằm hỗ trợ cho quá trình cải cách trong giai đoạn ban đầu, thì rất khó đoán tr!ớc các kết quả dự án, đặc biệt đối với một đoàn công tác ngắn ngày tham gia xây dựng dự án. áp dụng một mô hình định sẵn th!ờng không phục vụ tốt cho việc tạo ra sự thay đổi về thể chế. Ph!ơng thức cải cách của Việt Nam th!ờng là thông qua kiểm nghiệm thực tiễn từng b!ớc, theo đó các biện pháp cải cách mới đ!ợc tiến hành trên cơ sở những bài học kinh nghiệm thu đ!ợc. Điều này cho thấy khi thiết kế dự án trong các lĩnh vực nh! CCHC ở cấp tỉnh và địa ph!ơng, nội dung thiết kế dự án cần mang tính linh hoạt. Nên khuyến khích cố vấn tr!ởng và Giám đốc dự án tham gia vào việc thiết kế các hợp phần chi tiết của dự án trong quá trình thực hiện, với sự đồng ý của Ban Điều hành dự án. 52 Đoàn chuyên gia t! vấn còn nhận thấy việc sử dụng chuyên gia n!ớc ngoài ở cấp tỉnh còn nhiều khó khăn. Những kinh nghiệm không mấy tốt đẹp trong lĩnh vực này (nh! chi phí quá cao mà hiệu quả lại hạn chế) cho thấy rằng khả năng cung cấp chuyên gia quốc tế có kiến thức chuyên môn và kỹ năng cá nhân phù hợp với công tác ở cấp tỉnh có thể còn hạn chế. Ngoài ra, cần phải cố gắng nhiều hơn để giúp các chuyên gia n!ớc ngoài nắm đ!ợc điều kiện thực tế tại địa ph!ơng tr!ớc khi nhận nhiệm vụ. Cần chú trọng hơn nữa tới việc tăng c!ờng năng lực đào tạo cán bộ cấp tỉnh cũng nh! tới việc sử dụng chuyên gia trong n!ớc cho mục đích này. Do Việt Nam có nhiều tỉnh nên nếu bố trí chuyên gia quốc tế làm việc chuyên trách cho từng tỉnh thì rất tốn kém. Thay vào đó nên xây dựng năng lực đào tạo lại cán bộ cấp tỉnh thông qua các lớp tổ chức ở Trung !ơng hoặc ở từng vùng cũng nh! tăng c!ờng sử dụng chuyên gia trong n!ớc để thực hiện các công việc tại thực địa. Sự hỗ trợ của chuyên gia quốc tế có lẽ tốt nhất nên thông qua các chuyến viêng thăm ngắn hạn của các cố vấn không th!ờng trú. Nên tiến hành trao đổi kinh nghiệm nhiều hơn giữa các tỉnh đ tiếp nhận dự án. 6. Sự tham gia của cấp cơ sở Sự ủng hộ rộng ri của quần chúng nhân dân là nền tảng cho thành công của quá trình Đổi Mới. Muốn tiếp tục phát triển thắng lợi cần phải đáp ứng đ!ợc nhu cầu của cơ sở và huy động đ!ợc sự ủng hộ rộng ri của nhân dân cho các hoạt động phát triển. Các nhà lnh đạo Việt Nam đ nhận thức đ!ợc tầm quan trọng của vấn đề này. Chính phủ đ thể hiện mong muốn tăng c!ờng và làm rõ các cơ chế khiếu nại của công dân về các vấn đề, trong đó có vấn đề lạm dụng chức quyền và tham nhũng. Các nhà tài trợ đ cố gắng khuyến khích sự tham gia của ng!ời dân vào các hoạt động phát triển bằng cách hỗ trợ cho các tổ chức phi chính phủ và các tổ chức quần chúng. Trong những năm gần đây, số l!ợng các tổ chức này đ tăng lên đáng kể, cùng với sự hỗ trợ rộng ri từ phía các nhà tài trợ cho việc nâng cao năng lực các tổ chức phi chính phủ hoạt động trong lĩnh vực phát triển, các loại hình tổ chức phi lợi nhuận khác (ví dụ nh! các hiệp hội chuyên môn, các quỹ, các tổ chức từ thiện), và các tổ chức ở cấp cộng đồng. Chính phủ đ đ!ợc giới thiệu hàng loạt các "tập quán tốt" của quốc tế trong việc xây dựng khuôn khổ pháp lý cho các tổ chức phi lợi nhuận, và Chính phủ cũng có ý định hoàn thành việc soạn thảo một bộ luật về các hiệp hội. 53 phần V: Các lĩnh vực đối thoại trong t!ơng lai Việt Nam và cộng đồng tài trợ cần tiến hành đối thoại một cách hệ thống hơn để xác định chiến l!ợc HTKT trong t!ơng lai. Các lĩnh vực cùng quan tâm có thể bao gồm: Vai trò và tổ chức của Nhà N!ớc đang trong quá trình liên tục điều chỉnh để phù hợp với môi tr!ờng kinh tế mới, trong đó vai trò của Nhà N!ớc chuyển từ can thiệp trực tiếp sang xây dựng chính sách và khuôn khổ pháp lý. Cần phải tiếp cận với kinh nghiệm của các n!ớc có hệ thống thể chế khác. Cần xây dựng một khuôn khổ pháp lý tổng thể để nền kinh tế thị tr!ờng có thể hoạt động có hiệu quả hơn. Khi phân cấp quản lý các ch!ơng trình của Chính phủ và ch!ơng trình viện trợ, cần tăng c!ờng năng lực và trách nhiệm giải trình của các cấp địa ph!ơng đi đôi với việc xây dựng năng lực của cán bộ địa ph!ơng để họ có thể thực hiện tốt nhiều nhiệm vụ hơn. Giao quyền quyết định nên kết hợp với việc nâng cao năng lực thực hiện các quyết định cho các cán bộ địa ph!ơng. Điều này đòi hỏi phải đầu t! cho công tác đào tạo cán bộ. Cần tăng c!ờng trách nhiệm giải trình về quản lý tài chính công ở tất cả các cấp, và nh! vậy cần phát triển hơn nữa hệ thống kế toán và kiểm toán công cộng. Cần tăng c!ờng hiểu biết cho ng!ời dân về quá trình cải cách, thông qua nâng cao nhận thức về các biện pháp cải cách đ!ợc áp dụng và khuyến khích họ có ý kiến phản hồi về chất l!ợng và mức độ cung cấp dịch vụ. Kinh nghiệm quốc tế có thể sẽ có ích trong lĩnh vực này. Cần nghiên cứu tác động của việc áp dụng các ph!ơng thức cung cấp dịch vụ khác (ví dụ việc x hội hóa dịch vụ công cộng) Nên có ý thức cố gắng mở rộng HTKT trong thời gian tới đây sang những lĩnh vực sẽ trở nên quan trọng hơn (ví dụ hai lĩnh vực quan tâm của phía Việt Nam là (a) nhu cầu học hỏi kiến thức để quản lý quá trình hội nhập của Việt Nam vào nền kinh tế thế giới, đối với cả Chính phủ và khu vực kinh doanh và (b) xây dựng th!ợng tầng thể chế - bao gồm cả khuôn khổ pháp lý - để tạo ra một nền kinh tế tri thức). phụ lục I: Một số mốc quan trọng trong quá trình đổi mới ở Việt nam: 1986-1998 54 Năm Biện pháp cải cách 1986 Đại hội Đảng VI tuyên bố tiến hành công cuộc Đổi Mới 1987 Luật Đầu t! n!ớc ngoài- bắt đầu thực hiện chính sách mở cửa Luật Đất đai cho phép t! nhân sử dụng đất đ!ợc cấp trong nông nghiệp 1988 Lập ra hệ thống ngân hàng 2 cấp; Luật Thuế Xuất Nhập khẩu đ!a hệ thống thuế quan vào thực hiện; Các hộ nông dân đ!ợc trao quyền sử dụng lâu dài đất nông nghiệp; Khuyến khích doanh nghiệp t! nhân trở thành chính sách của nhà n!ớc; Luật Đất đai quy định quyền sử dụng đất nông nghiệp không đ!ợc phép chuyển nh!ợng; Nghị định về quản lý ngoại hối cho phép tự do hoá việc cầm giữ ngoại hối, mở tài khoản ngoại tệ, thanh toán các mặt hàng nhập khẩu và thanh toán nợ n!ớc ngoài bằng các khoản chuyển nh!ợng; Phá giá trong th!ơng mại và tỷ giá chuyển đổi thanh toán vô hình; Nới lỏng những hạn chế về thành lập các tổ chức kinh doanh n!ớc ngoài, xoá bỏ độc quyền ngoại th!ơng của nhà n!ớc. 1989 Xóa bỏ hầu hết các hình thức bao cấp trực tiếp cho sản xuất, huỷ bỏ kiểm soát giá - chấm dứt chế độ hai giá; Pháp lệnh Hợp đồng kinh tế ra đời cho phép các pháp nhân ký kết hợp đồng; Các nhà sản xuất hàng xuất khẩu đ!ợc phép bán hàng cho mọi công ty th!ơng mại n!ớc ngoài hoạt động hợp pháp; Bi bỏ hạn ngạch, ngoại trừ đối với 10 mặt hàng xuất khẩu và 14 mặt hàng nhập khẩu (Sau đó giảm xuống còn 7 và 12 mặt hàng); Thống nhất hệ thống tỷ giá hối đoái; Cho phép mua bán vàng trong lnh thổ Việt Nam; Li suất thực ngân hàng lớn hơn 0%; Bi bỏ trợ cấp ngân sách cho xuất khẩu. 1990 Ban hành Thuế tiêu thụ đặc biệt; Ban hành Thuế doanh thu và Thuế lợi tức; Sửa đổi luật Đầu t! n!ớc ngoài ; Luật Doanh nghiệp t! nhân ra đời tạo cơ sở pháp lý cho quyền sở hữu tài sản cá nhân duy nhất. Pháp lệnh Ngân hàng Nhà n!ớc và Pháp lệnh về các HTX tín dụng và Tổ chức tài chính đ!ợc ban hành, không cho phép NHNN thực hiện chức năng th!ơng mại và chuyển NHNN thành ngân hàng trung !ơng; Luật Công ty tạo cơ sở pháp lý cho CT trách nhiệm hữu hạn và CT cổ phần . 1991 Pháp lệnh Hợp đồng dân sự ; Các nghị định thiết lập quyền quản lý Khai tr!ơng Trung tâm giao dịch ngoại hối tại NHNN; . năng lực của Việt Nam trong công tác đào tạo và cung cấp các dịch vụ t! vấn. Trong cả hai lĩnh vực này, cần phải đổi mới về phía cung (nâng cao kiến thức và kỹ năng cho cán bộ của các cơ quan. đ!ợc đề cập ở các phần khác của báo cáo này. Việt Nam cũng đ nhận đ!ợc sự trợ giúp quan trọng trong lĩnh vực cao học d!ới hình thức các khoá học ngắn hạn và các khoá đào tạo dài hạn, ở các cơ sở. dự án trong các lĩnh vực nh! CCHC ở cấp tỉnh và địa ph!ơng, nội dung thiết kế dự án cần mang tính linh hoạt. Nên khuyến khích cố vấn tr!ởng và Giám đốc dự án tham gia vào việc thiết kế các hợp