Quá trình hình thành phát triển tư tưởng phân chia quyền lực lịch sử - Phần Học thuyết phân chia quyền lực giai đoạn Trên tảng tiếp thu lý luận học giả trước, từ kinh nghiệm nhu cầu thực tiễn công xây dựng máy nhà nước, nội dung tư tưởng phân chia quyền lực ngày có nhiều thay đổi Ngày nay, nhắc đến phân chia quyền lực, người ta khơng cịn nghĩ đến việc phân lập theo chiều ngang thành nhánh quyền lực, mà phân chia quyền lực theo chiều dọc quyền trung ương quyền địa phương quốc gia Báo cáo tình hình phát triển giới năm 1997 Ngân hàng Thế giới khẳng định "cơ chế lập hiến kinh điển" ngày " việc phân lập theo chiều ngang chiều dọc quyền lực "(1) Như nói trên, ngày nay, tư tưởng phân chia quyền lực khơng cịn trọng nghiên cứu phương diện lý luận đơn thời cách mạng tư sản nữa, mà biểu cụ thể cách thức tổ chức máy nhà nước, ghi nhận cụ thể hiến pháp nhiều nhà nước Bởi vậy, nghiên cứu tư tưởng phân chia quyền lực giai đoạn nay, ta phải xem xét qua cách thức tổ chức máy nhà nước nước _ (1) Nhà nước giới chuyển đổi, Báo cáo tình hình phát triển giới năm 1997 Ngân hàng Thế giới, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 1998, tr.125 Phân quyền ngang: Phân quyền ngang cách thức phân quyền cổ điển có từ thời Aristote, hoàn thiện Locke, Montesquieu, Rousseau Do trình bày tư tưởng nhà học giả phần trên, nội dung chủ yếu cách thức phân quyền khơng có nhiều thay đổi thời đại ngày nay, nên chúng em khơng trình bày nhiều cách thức phân quyền này, mà xin nhấn mạnh vào hai vấn đề: Thứ nhất, nội dung chủ yếu phân quyền ngang là: - Quyền lực nhà nước phân chia thành nhánh khác nhau, quan khác nắm giữ, để không cá nhân hay tổ chức nắm trọn vẹn quyền lực nhà nước Cụ thể: Nghị viện nắm quyền lập pháp, phủ nắm quyền hành pháp, tồ án nắm quyền tư pháp - Có chun mơn hố hoạt động quan quyền lực công, quan hoạt động nhằm thực chức riêng mình, khơng ảnh hưởng tới cơng việc quan khác - Giữa quan quyền lực tồn cân bằng, quan giám sát, kiểm tra, đối trọng chế ước lẫn nhau, để khơng cho quan có khả lạm quyền Thứ hai, nhiều nhà nước nay, tư tưởng phân quyền ngang có số thay đổi, mà chủ yếu số nhánh quyền lực phân chia từ quyền lực nhà nước "Thuyết "Tam quyền phân lập" máy nhà nước tư sản đại" Viện thông tin khoa học xã hội - Viện khoa học xã hội Việt Nam trình bày kĩ vấn đề này, chúng em xin nhắc lại số dẫn chứng cụ thể Ở số nước Mỹ Latinh, quyền lực nhà nước chia thành quyền lập pháp, hành pháp tư pháp, mà cịn có quyền lực thứ tư, quyền bầu cử Quyền thuộc tổ chức bầu cử (gồm toàn công dân đạt đến độ tuổi luật định, đáp ứng yêu cầu định) Về tổ chức, quyền thuộc Hội đồng bầu cử (ở cấp độ toàn quốc) Hội đồng giải tranh chấp ứng cử viên, tuyên bố bầu cử Việc lập thêm quyền biểu thị mặt tổ chức - pháp lý gắn với đặc điểm nhóm nước thường xảy đảo chính, hay vị tổng thống thất bại bầu cử tự nguyện rời bỏ vị trí Trong Dự thảo Hiến pháp Nicaragoa năm 1986 Đảng Xã hội - Thiên chúa giáo đối lập đưa nhắc tới năm thứ quyền lực, ngồi bốn quyền nói cịn có quyền kiểm tra Tổng tra nhà nước máy quyền ông ta thực Hiến pháp năm 1976 Angiêri quy định tới loại quyền lực, là: quyền trị thuộc Đảng cầm quyền; quyền lập pháp thuộc Nghị viện; quyền hành pháp thuộc Tổng thống Chính phủ; quyền tư pháp thuộc Toà án; quyền kiểm tra thuộc quan khác nhà nước ( hệ thống thống ); quyền tổ chức thuộc quan có chức xây dựng sửa đổi Hiến pháp Ở số nước khác, có phân cơng hoạt động quan nhà nước, đứng tất lại cá nhân hay quan đặc thù Như Hiến pháp Iran năm 1979 quy định toàn quyền lực nhà nước thực tế thuộc người đứng đầu giáo hội Hiến pháp Zair năm 1980 quy định quyền lực nhà nước mặt tổ chức thống nhất, đảng cầm quyền có tên gọi Phong trào nhân dân cách mạng nắm giữ Mọi công dân nước đảng viên Đảng Các quan nước - Hội đồng lập pháp ( Nghị viện ), Hội đồng hành pháp ( Chính phủ ), Hội đồng Tư pháp ( hệ thống Toà án ) coi quan Đảng(1) Cách thức phân quyền ngang áp dụng tổ chức hoạt động máy nhà nước nước đại cách rộng rãi, biểu nhiều mức độ khác nhau, mà rõ ràng qua hình thức thể nhà nước Có ba mức độ biểu cách thức phân quyền ngang máy nhà nước tư sản là: - Phân quyền cứng rắn áp dụng thể Cộng hồ Tổng thống, nước Hoa Kỳ, Phillipine, đặc biệt phổ biến nước Mỹ Latinh Đặc điểm thể Tổng thống nắm toàn quyền hành pháp, mà biểu cụ thể Tổng thống bầu nhân dân trực tiếp bỏ phiếu Nghị viện bầu chọn; Tổng thống có quyền thành lập Chính phủ, thành viên Chính phủ chịu trách nhiệm trước Tổng thống không chịu trách nhiệm trước Nghị viện Tổng thống có quyền phủ dự luật Nghị viện thông qua Khi dự luật bị phủ quyết, Nghị viện phải thảo luận lại dự luật thơng qua có đủ từ 2/3 số nghị sĩ trở lên bỏ phiếu thuận Sự phân quyền cách cứng rắn, rạch ròi hình thức thể thể qua việc Nghị viện khơng có quyền giải tán Chính phủ, Tổng thống khơng có quyền giải tán Nghị viện; Thẩm phán quan hành pháp bổ nhiệm với nhiệm kỳ suốt đời, _ (1) Viện thông tin khoa học xã hội - Viện khoa học xã hội Việt Nam: Thuyết " Tam quyền phân lập " máy nhà nước tư sản đại, Hà Nội, năm 1992 hoạt động xét xử mang tính độc lập cao Tổng thống bị xét xử theo thủ tục đàn hạch vi phạm pháp luật ( Hạ viện quan cơng tố, cịn Thượng viện quan xét xử ) - Phân quyền mềm dẻo áp dụng thể đại nghị, nhà nước quân chủ Anh, Nhật , nhà nước cộng hồ Đức, Italia Đặc điểm thể Ngun thủ mang tính hình thức, khơng có thực quyền nào, mà biểu cụ thể Nguyên thủ thừa kế ( nước quân chủ ) Nghị viện bầu ( nước cộng hoà ); Nguyên thủ thành lập Chính phủ với tín nhiệm Nghị viện Thủ tướng Chính phủ thủ lĩnh đảng chiếm ưu Nghị viện Chính phủ vừa chịu trách nhiệm trước Nguyên thủ vừa chịu trách nhiệm trước Nghị viện; Nghị viện có quyền bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ buộc Chính phủ phải giải tán Nguyên thủ quốc gia có quyền giải tán Hạ nghị viện Hệ thống Toà án hoạt động xét xử nguyên tắc độc lập cao, tuân theo pháp luật; Thẩm phán định với sụ tham gia từ hai phía lập pháp hành pháp - Phân quyền thể cộng hồ hỗn hợp, nước Pháp, Nga, Bồ Đào Nha, Hàn Quốc, Singapore Đặc điểm thể tham gia hạn chế Tổng thống vào công việc hành pháp, mà biểu cụ thể Tổng thống nhân dân bầu ra; Tổng thống đứng đầu Nhà nước khơng đứng đầu Chính phủ, có quyền chủ toạ phiên họp Chính phủ (như Nga) hay Hội đồng Bộ trưởng (như Pháp) Tổng thống có quyền bổ nhiệm Thủ tướng phải phê chuẩn Nghị viện; Chính phủ vừa chịu trách nhiệm trước Tổng thống vừa chịu trách nhiệm trước Nghị viện; Nghị viện bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ, buộc Chính phủ phải giải tán Tổng thống có quyền giải tán Hạ nghị viện Toà án xét xử theo nguyên tắc độc lập, tuân theo pháp luật; Thẩm phán quan hành pháp định Phân quyền dọc: Như nói, phân quyền dọc cách thức phân quyền mới, nói so với việc áp dụng tổ chức hoạt động máy nhà nước tư sản, thực lịch sử tư tưởng phân quyền dọc không thua so với cách thức phân quyền ngang Nhìn lại dịng lịch sử, ta nhận Polybe Cicéron, học giả đưa tư tưởng cai trị hỗn hợp dạng quyền vua, quý tộc nhân dân, người đề tư tưởng phân quyền dọc Về nội dung, tư tưởng phân quyền dọc bao hàm ý sau: - Tồn hệ thống quan quyền lực nhà nước dân bầu cấp địa phương, song song với máy nhà nước trung ương - Có phân cơng nhiệm vụ, trách nhiệm quyền hạn cụ thể quyền trung ương quyền địa phương lĩnh vực cụ thể; mà chủ yếu quyền trung ương giải vấn đề cơng, lợi ích cộng đồng xã hội, vấn đề an ninh - quốc phòng, chủ quyền quốc gia, dịch vụ cơng ; cịn quyền địa phương phụ trách vấn đề định hướng phát triển kinh tế, xã hội, văn hoá địa phương, ngồi cịn chủ động tiến hành hợp tác, giao lưu với địa phương khác tổ chức quốc tế khuôn khổ quyền hạn - Tổ chức hoạt động cấp quyền nhiệm vụ quyền hạn tương đối độc lập với Chính quyền trung ương khơng có quyền điều hành, đạo quyền địa phương, mà có quyền xây dựng chủ trương, sách, tạo dựng khn khổ pháp lý, kiểm tra, giám sát hoạt động quyền cấp dưới, vi phạm quyền địa phương Tồ án Hành xét xử độc lập Với nội dung chủ yếu nêu trên, cách thức phân quyền dọc gọi tên khác phi tập trung hố hay tản quyền Khơng giống với cách thức phân quyền ngang có ảnh hưởng qua lại với hình thức thể nhà nước, cách thức phân quyền dọc tồn gần hầu khắp thể nhà nước đại, Philipine với chế độ Cộng hoà tổng thống, Đức với chế độ Cộng hoà đại nghị, Pháp với chế độ Cộng hoà hỗn hợp, New Zealand với chế độ Quân chủ đại nghị ( mà ngun thủ nhà nước nữ hồng Anh ) thực nguyên tắc phi tập trung hố Phân quyền dọc thực theo hai phương pháp: Thứ phân quyền theo lãnh thổ: cách phân quyền quyền trung ương cho quyền địa phương theo địa giới hành - lãnh thổ, mà có biểu là: - Chính quyền trung ương giao quyền tự quyết, tự quản lý cho quyền địa phương Trong phạm quyền hạn giao, quyền địa phương tự nghị mà khơng cần xin ý kiến từ cấp trên, tuân theo pháp luật quy định trung ương Chính quyền trung ương thực kiểm tra, giám sát với nghị địa phương, xét thấy chúng có sai phạm có quyền đình chỉ, bãi bỏ, tiến hành kỷ luật hành - Chính quyền địa phương có ngân sách độc lập, tự quản lý việc thu chi theo khuôn khổ pháp luật; địa phương có quyền vay tiền, phát hành cơng trái địa phương - Cơ cấu tự trị yêu cầu quyền địa phương phải có quan nghị quan thi hành nghị đó, giống mơ hình Nghị viện Chính phủ địa phương Thứ hai phân quyền theo ngành chuyên môn: cách phân quyền chuyên môn với quyền địa phương Ví dụ 1) Việc quản lý đất đai Malaysia giao hoàn toàn cho quyền tỉnh Chính quyền trung ương ban hành quy định thể chế mà không định việc việc phân phối đất đai Các quan trung ương muốn sử dụng đất phải quyền tỉnh phân phối phải trả tiền thuê đất cho quyền tỉnh Ở New Zealand, Chính phủ khơng quản lý bệnh viện công nào, tất bệnh viện giao cho bang Các quan chức cao cấp Chính phủ bị bệnh phải đến bệnh viện bang Phân quyền dọc hay Phi tập trung hoá nhà nước có điểm khác biệt định, tuỳ thuộc vào đặc điểm nhà nước _ (1) LS Nguyễn Văn Thảo: Xây dựng Nhà nước pháp quyền lãnh đạo Đảng, Nxb Tư pháp, Hà Nội, năm 2006, tr.273 (2) ThS Nguyễn Thị Minh Hà: Phân cấp quản lý quyền Trung ương quyền địa phương Philipine, Tạp chí Tổ chức nhà nước số 4/2002 Ở Philipine(2), mặt hành chính, máy nhà nước chia thành năm cấp độ, cấp Trung ương, cấp tỉnh (79 đơn vị), cấp thành phố (115 đơn vị), cấp đô thị (1497 đơn vị) cấp sở (tiếng Philippine Barangay - 41.956 đơn vị), song đơn vị địa phương có quyền tự chủ lớn, từ quyền thu thuế, định đoạt công việc, đến việc định ngân sách cho đạt hiệu cao Cơng cải cách theo hướng phi tập trung hoá thực từ cuối năm 80 kỷ trước, mà mục tiêu chủ yếu nó, theo quy định Hiến pháp Luật Chính quyền địa phương, là: - Trao quyền tự chủ cho quyền địa phương việc định hướng, phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội địa phương, chủ động hợp tác với đối tác nước - Nâng cao lực hoạt động quyền địa phương để hoạt động có hiệu - Tạo thay đổi nhận thức người lãnh đạo địa phương Với chế phân quyền vậy, người lãnh đạo địa phương phải đối mặt trực tiếp với thách thức phải chịu trách nhiệm trước nhân dân _ (1) Đặng Quốc Tiến: Về "phân cấp, phân quyền - cải cách hành tự quản" Cộng hòa liên bang Đức, Tạp chí Tổ chức nhà nước số 8/2004 Để thực mục tiêu này, tổ chức cấp quyền địa phương, Luật quyền địa phương ( năm 1991 ) quy định: - Cơ quan lập pháp: Hội đồng địa phương hình thành theo chế dân cử, hoạt động theo nguyên tắc độc lập cao, tự đưa định mang tính quy phạm để thực nhiệm vụ kế hoạch phát triển địa phương - Cơ quan hành pháp: Người lãnh đạo máy hành cấp tỉnh, thành phố đô thị tỉnh trưởng thị trưởng, cấp sở chủ tịch Giúp việc cho nhà lãnh đạo văn phòng, uỷ ban Hội đồng phát triển địa phương, ban y tế địa phương, ban giáo dục địa phương Người đứng đầu ban, ngành hình thành theo chế bổ nhiệm - Cơ quan tư pháp: hệ thống quan có tổ chức hoạt động độc lập Ở Đức(1), mặt hành chính, máy nhà nước chia thành ba cấp độ: cấp liên bang, cấp bang (16 đơn vị), cấp sở ( gồm huyện, thành phố thuộc bang, thành phố thuộc huyện xã ) Luật pháp quy định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm cấp, theo nguyên tắc việc cấp nào, cấp thực chịu trách nhiệm Cơ quan hành cấp khơng có quyền lệnh, can thiệp vào công việc quan cấp Mỗi cấp thực chức năng, nhiệm vụ theo quy định pháp luật Cơ quan cấp có quyền theo dõi, giám sát; cấp thực hiên sai pháp luật quan cấp đưa tồ để Tồ án phán Ngược lại, quan cấp thấy quan cấp can thiệp sai vào công việc có quyền kiện Tồ án Hành để Tồ án phán Phân cấp, phân quyền máy nhà nước Đức có nguồn gốc lâu đời, giá trị truyền thống có từ thời Trung cổ, mà nguyên tắc chủ yếu là: quan cấp làm điều làm được, việc mà quan cấp làm quan cấp phải làm Theo nguyên tắc này, cấp quyền Đức đảm nhiệm số loại việc định, khơng trùng lặp Cơ cấu quyền địa phương bao gồm Hội đồng Cơ quan hành Thị trưởng đứng đầu Hội đồng quan dân cử có chức lập pháp, lập quy khuôn khổ lãnh thổ địa phương khuôn khổ lĩnh vực thẩm quyền Số lượng đại biểu Hội đồng phụ thuộc vào số dân đơn vị đó, số dân lớn số lượng đại biểu nhiều Thị trưởng, chủ tịch uỷ ban hành cấp xã phần lớn dân cư bầu trực tiếp, số nơi Hội đồng bầu Các xã nhỏ thường có chủ tịch Hội đồng đồng thời chủ tịch uỷ ban hành chính, cịn xã nhỏ, có dân số khoảng 1000 - 3000 người có Hội đồng riêng, vài xã có uỷ ban hành chung để điều hành, quản lý Nói tóm lại, phân quyền dọc hay phi tập trung hoá nước có nhiều mức độ khác nhau, từ Philippine dừng lại mức độ tự chủ tương đối quyền địa phương, tới Đức thừa nhận cấp quyền chuyên trách số lĩnh vực định, khơng có trùng lặp, chồng chéo quản lý cấp Nguyên tắc phân quyền dọc thể mối liên hệ nhà nước liên bang với nhà nước thành viên Có thể lấy ví dụ nhà nước Liên bang Thụy Sĩ (được gọi Confoederatio Helvetica) với 23 bang (được gọi canton) Điều Hiến pháp Liên bang Thụy Sĩ quy định bang, có ghi rõ: "Các bang tự trị giới hạn mà tự trị khơng vi phạm tới Hiến pháp Liên bang, thực quyền - quyền khơng phải chuyển giao cho quyền Liên bang"(1) Và chế định làm rõ Chương 3: Liên bang, Bang Cộng đồng dân cư Với 94 điều, chương quy định quyền, nghĩa vụ giới hạn tự trị bang Theo đó, bang phép có hiến pháp, phủ, nghị viện, tòa án hệ thống pháp luật riêng, hưởng tự tự rộng rãi Việc tổ chức quyền bang hoàn toàn nhân dân bang tự định Ở hai bang nhỏ Appenzell Inner - Rhodes Glarus, người dân tự họp lại định vấn đề quan trọng bang; bang khác lớn hơn, cơng việc giao cho quan đại diện dân cử Chính quyền bang toàn quyền quản lý hệ thống giáo dục, hệ thống dịch vụ cơng, phép có đơn vị cảnh sát riêng; bang tự việc đặt thuế lãnh thổ Ví dụ theo Hiến pháp bang Fribourg, quyền bang có toàn quyền định vấn đề kinh tế, xã hội, tài chính, giao thơng, lượng, văn hóa, nơng nghiệp, quản lý cơng trình cơng cộng, điều tra, xét xử, vấn đề quốc phòng Nguồn gốc phân chia quyền lực nhà nước quyền liên bang quyền bang nằm chất nhà nước liên bang Đó kết hợp nhiều nhà nước thành nhà nước Bởi vậy, quyền lực nhà nước liên bang xuất phát từ quyền mà nhà nước bang chuyển giao cho nó, quyền đối ngoại, quyền quốc phịng - an ninh chung, ngồi ra, cịn có thêm quyền bảo vệ mơi trường, giao thơng (quản lý phạm vi tồn liên bang), lượng (quản lý phạm vi toàn liên bang nguồn lượng đặc biệt lượng nguyên tử) Do đó, cho phân quyền liên bang bang tất yếu, không tránh khỏi Tuy nhiên, xu hướng nhà nước liên bang tập trung dần quyền lực vào quyền liên bang Việc tập trung dần quyền lực vào quyền liên bang thể Thụy Sĩ thông qua việc Hiến pháp Liên bang 1999 quy định nhóm bang lại thành bảy khu vực, khu vực có thủ phủ, có ủy ban liên quyền bang, quan tập chung giải vấn đề chung bang, văn hóa, giáo dục, mơi trường Uỷ ban quyền ban bầu ra, lại phải chịu kiểm tra, giám sát đạo mang tính định hướng từ quyền liên bang _ (1) Federal Constitution of The Swiss Confederation, Adopted in the votation of April 18, 1999, certified as accurate by decision of the Federal Government of August 11, 1999 and based on the Federal Decree of December 18, 1998 Tóm lại, phân quyền dọc biểu coi trọng cấp quyền sở, biểu thực triệt để tư tưởng dân chủ quản lý nhà nước, phát huy sức mạnh trực tiếp từ nhân dân, từ sở Đây coi cách mạng xây dựng tổ chức máy nhà nước đại theo hướng dân chủ, tiến Phân chia quyền lực tư tưởng trị - pháp lý xuất từ sớm lịch sử, phát triển ngày hoàn thiện với tiến loài người Ngày nay, phân chia quyền lực trở thành nguyên tắc hàng đầu xây dựng tổ chức máy nhà nước đại, tiêu chí quan trọng để xây dựng nhà nước pháp quyền - mơ hình nhà nước mang đầy tính nhân bản, nhân văn - nhà nước nhân dân, nhân dân lập ra, nhân dân mà phục vụ ... theo hướng dân chủ, tiến Phân chia quyền lực tư tưởng trị - pháp lý xuất từ sớm lịch sử, phát triển ngày hoàn thiện với tiến loài người Ngày nay, phân chia quyền lực trở thành nguyên tắc hàng đầu... nhà nước tư sản, thực lịch sử tư tưởng phân quyền dọc không thua so với cách thức phân quyền ngang Nhìn lại dịng lịch sử, ta nhận Polybe Cicéron, học giả đưa tư tưởng cai trị hỗn hợp dạng quyền. .. người đề tư tưởng phân quyền dọc Về nội dung, tư tưởng phân quyền dọc bao hàm ý sau: - Tồn hệ thống quan quyền lực nhà nước dân bầu cấp địa phương, song song với máy nhà nước trung ương - Có phân