1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ VỀ PHÂN CẤP ĐẦU TƯ CÔNG GIỮA TRUNG ƯƠNG VÀ ĐỊA PHƯƠNG PGS.TS Lê Xuân Bá Viện trưởng Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế TW Việc huy động vốn đầu tư từ nguồn vốn nhà nước và các nguồn vốn khác cho phát triển đang ngày càng được quan tâm. Tỷ trọng đầu tư toàn xã hội đã tăng liên tục trong vòng hơn một thập kỷ qua từ mức 28,4% của GDP năm 1996 đến mức cao kỷ lục là 43,1% năm 2007 và ở mức 42,2% năm 2008. Trong các nguồn đầu tư, đầu tư công chiếm khoảng trên 22 % tổng mức đầu tư xã hội trong giai đoạn 2000 - 2005 và ước tính xấp xỉ 20% trong giai đoạn 2006-2010. Tuy nhiên hiệu quả đầu tư, đặc biệt là đầu tư công, ngày càng trở nên một vấn đề được quan tâm nhiều. Nếu năm 1997 chỉ với mức đầu tư chiếm 28,7% GDP Việt Nam đạt được mức tăng trường 8,2% thì năm 2008 chúng ta đạt tốc độ tăng trưởng tương tự (8,5%) nhưng với lượng đầu tư tới 43,1% GDP. Với đầu tư công thì hiệu quả lại càng thấp so với hiệu quả đầu tư của toàn nền kinh tế. Cụ thể, hiệu quả đầu tư công chỉ gần bằng một nửa so với hiệu quả đầu tư tư nhân. Hiệu quả thấp trong đầu tư công còn được xem là một trong những lý do chủ yếu dẫn tới lạm phát cao trong các năm 2008 và 2009. Trong số những nguyên nhân của việc sử dụng chưa hiệu quả nguồn vốn đầu tư công cho phát triển kinh tế - xã nổi lên là những bất cập, vướng mắc và chồng chéo trong hệ thống các văn bản pháp luật liên quan, trong điều hành và quản lý giữa các cơ quan liên quan, giữa các cơ quan quản lý nhà nước với doanh nghiệp liên quan đến đầu tư công, làm giảm hiệu quả đầu tư công, gây lãng phí, tham nhũng. Thực trạng này đòi hỏi phải chú trọng tăng cường hiệu quả đầu tư công để hỗ trợ phát triển kinh tế xã hội theo hướng bền vững. Bài viết này xem xét một số khía cạnh thời sự về vấn đề đầu tư công, trong đó chú trọng đánh giá thực trạng và hiệu quả đầu tư công, phân tích các quy định pháp lý về phân cấp quản lý đầu tư công, chỉ ra một số bất cập trong cơ chế quản lý đầu tư công hiện hành, đồng thời đề xuất một số giải pháp nhằm tăng cường hiệu quả đầu tư công hướng đến phát triển bền vững. 1. THỰC TRẠNG ĐẦU TƯ CÔNG VÀ PHÂN CẤP ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 1.1. Các vấn đề liên quan về đầu tư công 1.1.1. Các văn bản pháp lý quản lý đầu tư công Hoạt động đầu tư ở nước ta nói chung, trong đó bao gồm cả đầu tư sử dụng vốn nhà nước trong thời gian vừa qua được quản lý theo quy định 2 của nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau như: Luật Ngân sách nhà nước, Luật Đầu tư, Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu, Luật Đất đai, Luật Phòng, chống tham nhũng, Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, v.v Riêng hoạt động đầu tư công được điều chỉnh bằng các nghị quyết của Quốc hội, các văn bản hướng dẫn thi hành các luật liên quan hoặc các nghị định của Chính phủ. Các luật và văn bản quy phạm pháp luật nói trên là cơ sở pháp lý để quản lý đầu tư nói chung, hoạt động đầu tư công nói riêng trên toàn quốc và đã đạt được những kết quả nhất định trong việc quản lý sử dụng các nguồn vốn đầu tư của Nhà nước. Tuy nhiên, xét về phương diện pháp lý trên cơ sở tổng hợp, đánh giá thực tế quản lý đầu tư công bằng các nghị định của Chính phủ và các luật liên quan trong thời gian qua nổi lên một số vấn đề vướng mắc chưa giải quyết được và chưa đáp ứng đầy đủ yêu cầu về quản lý đầu tư công hiện nay, cụ thể là : (i) Chưa có một văn bản luật thống nhất về đầu tư công làm cơ sở pháp lý triển khai thực hiện và quản lý đầu tư sử dụng vốn nhà nước không nhằm mục đích kinh doanh. Các quy định hiện hành có ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau nên gây khó khăn trong việc tra cứu và thi hành. (ii) Các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành chưa xác định rõ yêu cầu quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư công, đối tượng và nội dung quản lý trong các khâu quy hoạch, kế hoạch, chuẩn bị đầu tư, triển khai thực hiện dự án, quản lý sử dụng vốn, quản lý khai thác dự án và một số vấn đề khác. (iii) Trong các vấn đề cụ thể nêu trong các văn bản pháp luật hiện hành còn có những nội dung chưa rõ, chưa đủ đối với đầu tư công; quy định chưa nhất quán trong việc phân định trách nhiệm của các chủ thể tham gia vào quá trình quản lý đầu tư công. (iv) Trong một số quy định hiện hành chưa đảm bảo sự rõ ràng, chặt chẽ và hiệu quả đối với từng nhiệm vụ cụ thể trong quản lý đầu tư công. (v) Thiếu các chế tài cụ thể để đảm bảo chấp hành kỷ cương, kỷ luật trong đầu tư; khắc phục tình trạng đầu tư phân tán, hiệu quả thấp, lãng phí thất thoát và xử lý những vi phạm trong quản lý đầu tư. 1.1.2. Số lượng, cơ cấu và hiệu quả đầu tư công Nhiều năm qua, tăng trưởng kinh tế Việt Nam phụ thuộc chủ yếu vào vốn đầu tư, tính trung bình thì đầu tư của khu vực nhà nước chiếm gần một nửa tổng vốn đầu tư toàn xã hội. Theo Tổng cục Thống kê, tỷ trọng đầu tư của khu vực nhà nước trong tổng đầu tư xã hội đã giảm khá nhanh, từ khoảng 59,17% năm 2000 xuống còn 28,6% năm 2008 (trong đó, đầu tư từ ngân sách nhà nước 16,2%, tín dụng nhà nước 4,1% và DNNN 8,2%); tỷ trọng đầu tư khu vực ngoài nhà nước tăng lên từ khoảng 22,85% lên 40% và tỷ trọng khu vực đầu tư nước ngoài tăng từ khoảng 17,98% lên 31,5% trong cùng thời kỳ. Nhưng, năm 2009, ước tính tỷ trọng đầu tư của 3 khu vực nhà nước lại tăng, chiếm khoảng 34,8% tổng đầu tư xã hội (trong đó đầu tư từ ngân sách 21,8%). Bảng 1: Cơ cấu vốn đầu tư xã hội theo sở hữu, 2005-2009 (%) Sở hữu 2005 2006 2007 2008 Sơ bộ 2009 Khu vực nhà nước 47,1 45,7 37,2 28,6 34,8 Ngân sách 25,6 24,8 20,2 16,2 21,8 Tín dụng nhà nước 10,5 6,6 5,7 4,1 DNNN và các nguồn khác 11,0 14,3 11,3 8,2 Khu vực ngoài nhà nước 38,0 38,1 38,5 40,0 39,5 Khu vực có vốn FDI 14,9 16,2 24,3 31,5 25,7 Tổng số 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Nguồn: TCTK. Tương phản với tình hình cắt giảm đầu tư nhà nước năm 2008 để kiềm chế lạm phát, đầu tư nhà nước năm 2009 tăng với tốc độ cao nhất kể từ năm 1995 đến nay (40,5% theo giá thực tế và khoảng 35% theo giá so sánh). Vốn từ ngân sách Nhà nước đạt 153,8 nghìn tỷ VNĐ, chiếm 21,8% tổng vốn đầu tư xã hội. Trong năm 2009, Chính phủ đã tập trung thực hiện các gói kích cầu đầu tư, đồng thời chỉ đạo đẩy nhanh tiến độ thực hiện các dự án, công trình trọng điểm nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Các biện pháp kích cầu đầu tư quan trọng gồm tăng vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước cho các công trình kết cấu hạ tầng thông qua huy động hai đợt trái phiếu Chính phủ trong năm và chuyển phần vốn huy động từ trái phiếu năm 2008 sang 2009. Về cơ cấu đầu tư, trong giai đoạn 2000-2008, 65% vốn đầu tư nhà nước đã tập trung vào 10 ngành, gồm: vận tải đường bộ, cung cấp nước, vận tải đường thủy, sản xuất điện và khí đốt, khai thác dầu khí, quản lý nhà nước, dịch vụ y tế và trợ cấp xã hội, dịch vụ viễn thông, văn hóa và thể thao và thủy lợi. 17% vốn đầu tư nhà nước được đầu tư cho 10 ngành khác là: thương mại, dịch vụ phục vụ nông nghiệp, sản xuất phân hóa học, khai thác than, sản xuất xi-măng, khoa học và công nghệ, kinh doanh bất động sản, vận tải đường sắt, khách sạn và du lịch. Ðầu tư nhà nước vào dịch vụ tài chính, tiền tệ và các ngành công nghiệp chế biến công nghệ cao là chưa đáng kể. Trong khi đó, đầu tư nhà nước vẫn còn đáng kể ở một số ngành mà tư nhân có thể đã sẵn sàng đầu tư như: thương mại (2%), khách sạn (1%), xây dựng dân dụng (5%), du lịch (1%), dệt (1%) Đầu tư phát triển 4 đường sắt mới được quan tâm từ 2005, và mới chiếm 1% trong tổng số đầu tư của nhà nước (so với đường bộ là 11% và đường thủy là 7%). Bảng 2: Cơ cấu phân bổ vốn đầu tư của dự toán ngân sách nhà nước theo ngành, lĩnh vực 2007-2009 (%) 2007 2008 2009 Tổng số 100,0 100,0 100,0 1. Lĩnh vực kinh tế 51,7 51,5 46,7 Nông, lâm nghiệp và thuỷ sản 18,0 18,5 20,1 Công nghiệp và xây dựng 11,5 10,3 2,3 Giao thông vận tải 21,0 21,4 22,8 Bưu điện 0,3 0,2 0,3 Thương mại, kho tàng, du lịch 0,9 1,1 1,2 2. Lĩnh vực xã hội 43,4 44,5 49,1 Công cộng 7,7 7,4 8,1 Cấp nước 3,8 3,7 3,9 Khoa học và công nghệ 2,9 2,9 3,4 Tài nguyên và môi trường 1,9 1,8 2,1 Giáo dục và đào tạo 12,2 13,0 14,0 Y tế, xã hội 8,0 8,1 9,1 Văn hoá, thông tin 3,4 3,7 3,9 Thể dục thể thao 0,9 1,0 1,1 Hệ thống tư pháp 1,0 1,1 1,4 Quản lý nhà nước 1,6 1,4 2,3 3. Quốc phòng an ninh 3,7 4,0 4,0 4. Chuẩn bị đầu tư 1,1 0,5 0,2 Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư. 5 Báo cáo “Chuyển dịch cơ cấu kinh tế giai đoạn đến 2020” của Viện Nghiên cứu Quản lý kinh tế T.Ư cho thấy, xét về cơ cấu đầu tư theo mức giá trị gia tăng, thì khoảng 43% tổng đầu tư xã hội đã đầu tư vào 20 ngành có hệ số giá trị tăng thêm vốn đầu tư cao nhất (từ 1,28 trở lên); trong đó có hơn 43% vốn đầu tư của nhà nước, gần 36% vốn đầu tư ngoài nhà nước và 53,5% vốn đầu tư nước ngoài. Như vậy, các nhà đầu tư nước ngoài đã tận dụng tốt nhất các ngành hiện đang có hiệu quả đầu tư cao của nền kinh tế nước ta. Hơn 30% tổng đầu tư xã hội đã đầu tư vào nhóm thứ hai, gồm 20 ngành có hệ số giá trị gia tăng đầu tư từ 0,54 đến l,24; trong đó, có hơn 26% vốn đầu tư nhà nước, 45,6% vốn đầu tư ngoài nhà nước và hơn 17% vốn đầu tư nước ngoài. Như vậy đầu tư ngoài nhà nước đã khai thác tốt nhất nhóm ngành có hiệu quả trung bình khá. 1.1.3. Hiệu quả của đầu tư công Hình 1 : Tăng trưởng GDP và ICOR của Việt nam giai đoạn 1990- 2008 Nguồn: Tổng cục thống kê và tự tính Về hiệu quả đầu tư công, người ta thường nói đến hai loại hiệu quả: hiệu quả kinh tế-xã hội và hiệu quả kinh tế (hay hiệu quả kinh doanh). Ðể tính toán, định lượng được hiệu quả kinh tế-xã hội của đầu tư công là một việc không dễ, vì nó liên quan, ảnh hưởng và tác động đến rất nhiều mặt của đời sống xã hội. Xét riêng về hiệu quả kinh tế, các chuyên gia kinh tế có chung nhận định rằng, hiệu quả đầu tư công của Việt Nam còn thấp. Nhiều nghiên cứu thực nghiệm cho thấy chỉ số ICOR (tỷ lệ vốn đầu tư để tạo ra một đơn vị gia tăng GDP) của khu vực Nhà nước cao gấp hơn 2 lần so với khu vực kinh tế ngoài Nhà nước. Cụ thể là những năm từ 2001-2005, ICOR là dưới 5 lần và năm 2007 có tăng lên chút ít ở mức 5,17 lần. Hệ số ICOR của khu vực kinh tế Nhà nước, trong đó có đầu tư công và đầu tư của doanh nghiệp 6 nhà nước năm 2007 là 8,1 lần, cao hơn nhiều so với con số 3,7 lần của khu vực kinh tế ngoài Nhà nước 1 Các nghiên cứu cũng có chung nhận định là hiệu quả kinh doanh của các doanh nghiệp nhà nước thấp, và thấp hơn nhiều so với doanh nghiệp tư nhân trong nước và doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài. Trước hết, xét về doanh thu thuần được tạo ra bởi một đồng vốn kinh doanh thì một đồng vốn kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước năm 2000 tạo ra được hơn 0,66 đồng doanh thu; năm 2007, con số này khoảng 0,56 đồng, giảm khoảng 14%. Một đồng vốn kinh doanh của doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài năm 2000 tạo ra được hơn 0,7 đồng doanh thu, năm 2007 khoảng 0,97 đồng doanh thu, tăng gần 39%. Số vốn kinh doanh để tạo ra một chỗ làm việc trong doanh nghiệp Nhà nước có xu hướng tăng trong khi con số này ở doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài lại có xu hướng giảm. Có thể nói, nếu loại trừ yếu tố lạm phát và sự tăng giá các nguyên liệu, nhất là dầu lửa thì hiệu quả kinh doanh của các tập đoàn và tổng công ty xấu đi nhiều trong các năm 2008 và 2009. Đầu tư nhà nước vào dịch vụ tài chính, tiền tệ và các ngành công nghiệp chế biến công nghệ cao chưa đáng kể. Trong khi đó, đầu tư nhà nước vẫn còn đáng kể ở một số ngành mà tư nhân có thể sẵn sàng đầu tư như thương mại, khách sạn, xây dựng dân dụng, du lịch, dệt Về những bất cập căn bản làm giảm sút hiệu quả đầu tư công, các nhà nghiên cứu cũng như các nhà quản lý cùng thống nhất quan điểm cho rằng hiệu quả đầu tư công thấp là hệ quả của hàng loạt các yếu tố, như đầu tư thiếu quy hoạch, thiếu kế hoạch chi tiết; đầu tư các dự án không còn cần thiết; đầu tư dàn trải chạy đua giữa các địa phương theo kiểu “trăm hoa đua nở” ; đầu tư phân tán, vốn được phân bổ vào quá nhiều dự án nên các dự án thường bị thiếu vốn và kéo dài tiến độ, làm tăng chi phí đầu tư và chậm đưa công trình vào sử dụng; đầu tư dàn trải dẫn đến dư thừa công suất, tỷ suất sử dụng công trình không đạt như dự kiến, chi phí vận hành không giảm, gây lãng phí, tạo kẽ hở cho tình trạng tham nhũng, tham ô. Hệ quả là làm giảm hiệu quả và sức cạnh tranh của nền kinh tế. Đồng thời, quản lý và giám sát đầu tư còn yếu kém làm thất thoát vốn đầu tư và chưa bảo đảm chất lượng và hiệu quả công trình như dự kiến; phân cấp quyết định và sử dụng vốn đầu tư chưa đi kèm với giám sát, kiểm soát chất lượng và hiệu quả đầu tư. Đầu tư của nhiều DNNN còn kém hiệu quả là do còn được bao cấp một số nhân tố sản xuất, nhất là đất đai và trong một chừng mực nhất định là tín dụng; giá đất và giá tài sản cố định trong nhiều trường hợp chưa tính đúng và tính đủ; và do đó, chưa tính đúng tính đủ chi phí kinh doanh; DNNN hiện vẫn dựa nhiều vào vốn tín dụng và tài nguyên thiên nhiên để đầu tư mở rộng quy mô kinh doanh. Hệ quả là đòn bẩy tài chính luôn cao và có thể còn gia tăng; không thể chủ động trong đầu tư phát triển; quản trị 1 Thời báo Kinh tế Sài Gòn, 22/5/2007 7 ở các DNNN còn yếu kém; quyền chủ sở hữu nhà nước chưa được thực hiện đầy đủ, kém hiệu lực và ít hiệu quả. 1.2. Hiện trạng phân cấp quản lý đầu tư công Từ khi thực hiện công cuộc đổi mới, đặc biệt từ những năm 2000, Việt Nam đã đẩy mạnh sửa đổi, bổ sung, thay thế hàng loạt văn bản quy phạm pháp luật, thể hiện sự phân cấp mạnh và đa dạng trên nhiều lĩnh vực và các cấp quản lý từ trung ương đến địa phương. Phân cấp quản lý đầu tư công cũng theo xu hướng chung là phân cấp mạnh, tăng thực quyền và tăng sự chủ động của địa phương trong huy động nguồn lực, phân bổ, sử dụng vốn ngân sách cho các hoạt động đầu tư công theo nguyên tắc hiệu quả, tập trung vào các lĩnh vực mà tư nhân không làm được hoặc làm không có hiệu quả. Về nguyên tắc thì phân cấp quản lý đầu tư công được thực hiện đồng bộ với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội và tổ chức bộ máy hành chính các cấp từ trung ương đến địa phương. 1.2.1. Phân cấp quản lý vốn đầu tư phát triển từ nguồn ngân sách nhà nước Ở cấp Trung ương thì Quốc hội giữ vai trò quyết định phân bổ ngân sách nhà nước theo từng loại thu, từng lĩnh vực chi và theo cơ cấu các khoản chi trên cơ sở văn bản trình của Chính phủ. Quốc hội quyết định phương án phân bổ ngân sách trung ương cho từng bộ, ngành và mức bổ sung từ ngân sách trung ương cho từng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Quốc hội quyết định các chương trình, dự án quốc gia, các công trình xây dựng cơ bản quan trọng được đầu tư từ ngân sách nhà nước và quyết định điều chỉnh dự toán ngân sách nhà nước trong trường hợp cần thiết. Quốc hội giám sát việc thực hiện đầu tư sử dụng ngân sách nhà nước đối với các dự án và công trình quan trọng quốc gia, các chương trình phát triển kinh tế - xã hội, các dự án và công trình xây dựng cơ bản quan trọng khác. Chính phủ có trách nhiệm trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội các dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác về đầu tư công; ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư công theo thẩm quyền; lập và trình Quốc hội dự toán ngân sách nhà nước và phương án phân bổ ngân sách trung ương hàng năm, dự toán điều chỉnh ngân sách nhà nước trong trường hợp cần thiết. 1.2.1.1. Phân cấp trong phê duyệt quyết định đầu tư Các địa phương được toàn quyền trong việc quyết định dự án đầu tư, phân bổ kế hoạch đầu tư phát triển và giao chi tiết tới từng dự án. Trước năm 1997 tất cả các dự án đầu tư ơ địa phương đều phải do các cơ quan Trung ương thẩm định và phê duyệt. Tiếp đó, giai đoạn đến năm 2003 phân quyền cho các địa phương thẩm định và phê duyệt các dự án nhóm B, nhóm C; Thủ tướng Chính phủ cho phép đầu tư các dự án nhóm A và Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định đầu tư (tổ chức thẩm định và phê duyệt) các dự án nhóm A. Từ năm 2006 đến nay, toàn bộ các dự án nhóm A, B, C đều giao cho các địa phương thẩm định và phê duyệt, Thủ 8 tướng Chính phủ chỉ phê duyệt các dự án quan trọng quốc gia do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư được thực hiện theo Nghị quyết số 66/2006/QH11 ngày 29/6/2006 (nay là Nghị quyết số 49/2010/QH12 ngày 19/6/2010, thay thế Nghị quyết 66/2006/QH11). Trên cơ sở phân cấp của Trung ương cho các địa.phương, các tỉnh, thành phố quyết định việc phân cấp quyết định đầu tư cho cấp huyện và cấp xã trên một số lĩnh vực. Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân là hai cơ quan giữ vai trò đầu mối trong quản lý vốn đầu tư. Hội đồng nhân dân chịu trách nhiệm lập dự toán chi tiêu công tại cấp mình và chi ngân sách địa phương cấp dưới. chi tiết theo các lĩnh vực và khoản mục chi. Hội đồng nhân dân quyết định việc phân bổ ngân sách cho đầu tư công cho các chương trình, dự án trong phạm vi ngân sách cấp mình, quyết định điều chỉnh dự toán chi tiêu công khi cần thiết. Hội đồng nhân dân quyết định các chủ trương, biện pháp để triển khai thực hiện các hoạt động đầu tư công; giám sát việc thực hiện các hoạt động chi tiêu công đã được thông qua. Ủy ban nhân dân chịu trách nhiệm lập dự toán và phương án phân bổ ngân sách địa phương cho đầu tư công, dự toán điều chỉnh ngân sách địa phương trong trường hợp cần thiết trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định và báo cáo cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp. Căn cứ vào quyết định của Thủ tướng Chính phủ, hướng dẫn của Bộ Tài chính, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh hướng dẫn việc lập dự toán ngân sách các cấp ở địa phương, báo cáo Thường trực Hội đồng nhân dân cấp tỉnh xem xét, cho ý kiến, gửi Bộ Tài chính và các cơ quan có liên quan để tổng hợp, lập dự toán ngân sách nhà nước trình Chính phủ. Căn cứ vào nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp, Ủy ban nhân dân quyết định giao nhiệm vụ chi tiêu công cho từng cơ quan, đơn vị trực thuộc; mức bổ sung cho ngân sách cấp dưới; quy định nguyên tắc bố trí và chỉ đạo thực hiện dự toán chi tiêu công. Hội đồng nhân dân cũng giữ vai trò chủ trì, phối hợp với các cơ quan liên quan trong quản lý ngân sách đầu tư trên địa bàn. Cơ quan tài chính các cấp ở địa phương có trách nhiệm xem xét dự toán ngân sách của các cơ quan, đơn vị cùng cấp, dự toán ngân sách địa phương cấp dưới; chủ động phối hợp với cơ quan liên quan trong việc tổng hợp, lập dự toán ngân sách địa phương, phương án phân bổ ngân sách cấp mình để báo cáo Uỷ ban nhân dân trình Hội đồng nhân dân cùng cấp. Hoạt động phân cấp về chi ngân sách cũng được đẩy mạnh tại hầu hết các địa phương trong giai đoan 2007-2010. Tuỳ từng địa phương, UBND tỉnh có thể phân cấp cho chủ tịch UBND huyện quyết định đầu tư các dự án có mức đầu tư dưới 5-10 tỷ đồng thuộc nguồn vốn ngân sách huyện, và chủ tịch UBND cấp xã quyết định đầu tư dự án có mức đầu tư dưới 1-3 tỷ đồng thuộc nguồn vốn ngân sách xã. Phân cấp chi đầu tư giao thông nông thôn cho xã với mức bình quân 300 -500 triệu đồng/xã và giao cho UBND cấp huyện quyết định mức chi cụ thể cho từng xã trên cơ sở thực tế về khả năng huy động đóng góp của dân và nhu cầu đầu tư của 9 từng xã. Khoản chi này thời kỳ 2004-2006 phân cấp cho mỗi xã là 150 triệu. Bổ sung nhiệm vụ chi đào tạo, chi cho Ban Dân số gia đình Trẻ em cho cấp xã. Chi quản lý hành chính của cấp xã giao cho cấp huyện tính toán quyết định trên cơ sở điều kiện thực tế về vị trị địa lý, đơn vị hành chính ấp, khoảng cách từ xã đến trung tâm huyện…và khung định mức do cấp tỉnh quy định để xác định. Khoản chi này thời kỳ 2004-2006 thường do cấp tỉnh phân bổ chi và không có sự phân biệt điều kiện của từng xã. 1.2.1.2. Phân cấp trong việc giao kế hoạch vốn đầu tư phát triển Trước kia Chính phủ giao chi tiết kế hoạch vốn đầu tư phát triển nguồn NSNN hàng năm cho từng dự án và mức vốn cụ thể (nhóm A, B, C) cho các địa phương. Các địa phương căn cứ vào kế hoạch được giao triển khai thực hiện; trường hợp muốn điều chỉnh danh mục dự án hoặc mức vốn của từng dự án, tùy theo quy mô phải báo cáo các bộ, ngành Trung ương để được chấp thuận. Tuy nhiên, đến nay Chính phủ chỉ giao: (i) Tổng mức vốn đầu tư hàng năm cho các địa phương, bao gồm: vốn trong nước và ngoài nước; (ii) Vốn đầu tư trong cân đối của các địa phương; (iii) Tổng vốn các chương trình mục tiêu quốc gia, các chương trình hỗ trợ có mục tiêu từ ngân sách trung ương (NSTW); (iv) Danh mục các dự án nhóm A và tổng mức vốn thực hiện các dự án nhóm A. Các địa phương căn cứ Quyết định giao chỉ tiêu kế hoạch đầu tư phát triển, phân bổ cụ thể cho các cơ quan cấp dưới hoặc đến từng dự án cụ thể. Riêng đối với Chương trình mục tiêu quốc gia, các địa phương được phép lồng ghép việc thực hiện giữa các chương trình với nhau. Theo quy định tại Điêu 34 của Luật NSNN năm 2002: Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định phân cấp cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách của chính quyền địa phương. Các địa phương từng bước thực hiện việc phân cấp nguồn vốn đầu tư cho cấp quận, huyện; một số địa phương kinh tế phát triển, có nguồn thu lớn đã thực hiện phân cấp triệt để nguồn vốn cho cấp quận, huyện. Chính quyền cấp tỉnh được chủ động trong việc phân cấp quản lý vốn đầu tư từ NSNN cho các cơ quan cấp dưới. Do đó, việc phân cấp quản lý vốn đầu tư ở các địa phương hiện nay khá đa dạng. 1.2.1.3. Phân cấp đối với nguồn vốn hỗ trợ có mục tiêu Bên cạnh nguồn vốn đầu tư trong cân đối, hàng năm các địa phương còn được hưởng các khoản hỗ trợ có mục tiêu từ NSTW cho ngân sách địa phương để thực hiện các mục .tiêu cụ thể, như các chương trình mục tiêu quốc gia, chương trình 135 (Quyết đỉnh số 135/1998/QĐ-TTG) ; dự án trồng mới 5 triệu ha rừng; chương trình hỗ trợ phát triển.kinh tế - xã hội các tỉnh Tây .Nguyên; chương trình hỗ trợ phát triển kinh tế - xã hội cho các tỉnh vùng Đồng bằng Sông Cửu Long; Nghị quyết 37, 39 của Bộ Chính trị phát triển kinh tế - xã hội vùng miền núi phía Bắc, Bắc Trung bộ và Duyên hải miền Trung; Hỗ trợ đầu tư các Khu kinh tế, khu công nghiệp Mỗi chương trình có những nhiệm vụ, mục tiêu riêng, và đối tượng hưởng 10 lợi riêng. Trong thời gian vừa qua, phần lớn các chương trình hỗ trợ.có mục tiêu được bố trí trực tiếp cho tỉnh và tỉnh sẽ là người cân đối lại nguồn vốn này cho từng dự án cụ thể. 1.2.2. Phân cấp đầu tư trong Luật Đầu tư Luật Đầu tư năm 2005 đã phân cấp mạnh cho UBND cấp tỉnh và Ban quản lý Khu Công nghiệp, Khu chế xuất, .Khu Công nghệ cao và Khu kinh tế (sau đây gọi chung là Ban Quản lý) cấp Giấy chứng nhận đầu tư (GCNĐT) cũng như quản lý hoạt động đầu tư và giảm bớt những dự án trình Thủ tướng Chính phủ. Thủ tướng Chính phủ chỉ chấp thuận về nguyên tắc đối với một số dự án quan trọng chưa có trong quy hoạch hoặc trong những ngành chưa có quy hoạch. Những dự án đã có trong quy hoạch .được duyệt, đáp ứng các điều kiện theo quy định của pháp luật và điều ước quốc tế cũng như các dự án còn lại sẽ do UBND cấp tỉnh và Ban Quản lý tự quyết định và cấp GCNĐT. Nghị định số l08/2006/NĐ-CP ngày 22 tháng 9 năm 2006 của Chính phủ Quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Đầu tư năm 2005 đã quy định rất cụ thể về quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan có thẩm quyền trong việc quản lý Nhà nước về đầu tư. Theo đó việc cấp, điều chỉnh GCNĐT cũng như quản lý các dự án đầu tư sau cấp phép đã phân cấp toàn bộ cho các địa phương và Ban Quản lý. Theo quy định của Nghị định 78/2007/NĐ-CP ngày 11/5/2007 về đầu tư theo hình thức BOT, BTO, BT, Bộ Kế hoạch và Đầu tư (KH&ĐT) làm đầu mối để tổ chức thẩm tra, cấp GCNĐT cho các dự án BOT, BTO và BT. Bắt đầu từ năm 2010, khi Nghị định l08/2009/NĐ-CP ngày 27/1 l~2009 về đầu tư theo hình thức BOT, BTO, BT (thay thế Nghị định 78/2007/NĐ-CP) có hiệu lực thi hành, thẩm quyền phê duyệt và cấp Giấy chứng nhận đầu tư cho các dự án BOT, BTO, BT cũng đã được phân cấp cho các địa phương. 1.2.3. Phân cấp đầu tư trong Luật Xây dựng Trước khi có Luật Xây dựng 2003 , việc quản lý các dự án đầu tư sử dụng vốn Nhà nước (cả dự án đầu tư xây dựng công trình và các dự án không có xây dựng công trình) đều được thực hiện theo các Nghị định số 52/1999/NĐ-CP ngày 08/7/1999, số 12/2000/NĐ-CP ngày 05/5/2000 và số 07/2003/NĐ-CP ngày 30/01/2003 của Chính phủ. Theo quy định của các Nghị định này, dự án đầu tư được phân chia thành các nhóm A, B, C tùy theo tính chất, quy mô vốn đầu tư để phân cấp quản lý. Sau khi Luật Xây dựng được ban hành (năm 2003), tiếp đó các Nghị định hướng dẫn thi hành Luật Xây dựng được ban hành (Nghị định số 16/2005/NĐ-CP ngày 07/02/2005, số 1 12/2006/NĐ-CP ngày 29/6/2006), việc phân chia dự án (tương tự như trước đây) thành các nhóm A, B, C tùy theo quy mô, tính chất và nguồn vốn sử dụng của dự án. Việc phân cấp đầu tư được thể hiện trong nội dung phân cấp về thẩm quyền quyết định đầu tư. Trong thời gian hơn 10 năm qua, đã có 4 [...]... phát huy hết hiệu quả của vốn phân cấp cho chi đầu tư - Cơ chế giám sát và tham gia của người dân và các tổ chức xã hội vào quá trình quyết định chi ngân sách và đầu tư ngân sách chưa đủ mạnh 3 MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ CÔNG 3.1 Về chủ trương đầu tư Tới đây nên cân nhắc kỹ lưỡng việc phân bổ nguồn vốn đầu tư công vào các ngành, lĩnh vực và địa bàn Để đầu tư công có hiệu quả cao hơn, góp... thay đổi quy định về thẩm quyền quyết định đầu tư trên thực tế cũng đã phân cấp nhiều hơn từ chính quyền trung ương cho cấp bộ, ngành và tỉnh, huyện Từ khi có chủ trương phân cấp (rõ nét nhất là từ năm 2003 đến nay), bên cạnh giải pháp tăng quy mô tổng mức đầu tư khi phân nhóm dự án, Chính phủ đã phân cấp triệt để cho các Bộ, ngành, địa phương quyết định đầu tư dự án và các vấn đề khác trong quá trình... vậy gây áp lực bố trí vốn cho Trung ương, dự án không có tính khả thi - Chưa có các văn bản quy phạm pháp luật quy định cụ thể về việc phân cấp đầu tư cho chính quyền cấp tỉnh xuống cấp huyện, xã, dẫn đến việc phân cấp khác nhau; có những địa phương phân cấp vượt quy định; 11 có những địa phương chưa thực hiện phân cấp, vẫn theo cơ chế tập trung toàn bộ ở cấp tỉnh - Chưa phân định rõ ràng, cụ thể nhiệm... tính toán kỹ khi phân bổ đầu tư công vào sản xuất các hàng hóa có tính chất thương phẩm Về nguyên tắc các hàng hóa có tính chất thương phẩm nên dành cho đầu tư tư nhân và để cho thị trường quyết định là chính Nhà nước chỉ can thiệp khi có thất bại của thị trường - Bên cạnh việc phân bổ đầu tư công vào những vùng khó khăn, cần chú ý đầu tư vào những địa bàn có khả năng sinh lời cao (một vốn bốn lời)... sát, đánh giá các dự án đầu tư để đảm bảo hiệu quả đầu tư (Nội dung giám sát, đánh giá đầu tư được bổ sung trong Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của các luật liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản, năm 2009) Về vấn đề khép kín trong đầu tư xây dưng cơ bản thể hiện ở việc toàn bộ các khâu của một dự án từ quy hoạch, chủ trương đầu tư, nghiên cứu tiền khả thi, thẩm định, đều do một nhóm các đơn vị có... của chính quyền địa phương trong quản lý vốn đầu tu để thực hiện tốt các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn - Việc phân bổ và giao kế hoạch vốn đầu tư sát với yêu cầu và điều kiện thực tế trên từng địa bàn; qua đó hiệu quả đầu tư được nâng cao, thu hút được thêm nhiều nguồn vốn phục vụ cho đầu tư phát triển - Qua việc phân cấp, năng lực và trình độ quản lý của cán bộ địa phương ngày càng... hiện 2 ĐÁNH GIÁ CHUNG 2.1 Về phân cấp quản lý vốn đầu tư phát triển nguồn NSNN 2.1.1 Các kết quả đạt được Việc thực hiện Nghị quyết 08/2004/NQ-CP đã đáp ứng được yêu cầu về đổi mới, tăng cường phân cấp quản lý nhà nước giữa Trung ương và địa phương và đã mang lại các kết quả đáng khích lệ, như: - Phát huy mạnh mẽ tính năng động, sáng tạo của từng địa phương trong quản lý vốn đầu tư từ nguồn NSNN - Tăng... dụng đối với các dự án công Các ý kiến khác nhau về việc áp dụng quy định này đã cho thấy cần có một văn bản quy phạm pháp luật riêng đối với các dự án công 12 Trong nội dung Luật Xây dựng không bao gồm các nội dung quan trọng về quản lý đầu tư như: Kế hoạch đầu tư, phân bổ và quản lý vốn và các nguồn lực đầu tư qua các chương trình và dự án đầu tư, tổ chức quản lý quá trình đầu tư từ khâu quy hoạch,... biến đối với các dự án công Trên cơ sở các mức địng lượng đã có này, các cơ quan chịu trách nhiệm thẩm định dự án công sẽ có thể phân tích lợi ích chi phí của các dự án./ TÀI LIỆU THAM KHẢO 1 Bộ Kế hoạch và Đầu tư, 2010 Báo cáo về phân cấp đầu tư 2 Thời báo Kinh tế Sài Gòn, 22/5/2007 3 Tổng cục Thống kê, 2010 Số liệu về kinh tế và Đầu tư 4 Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung ương, 2009 Báo cáo tái... đầu tư khá cao Điều này là rất hợp lý đối với trường hợp vốn bỏ ra là của chính chủ đầu tư Nhưng đối với các dự án sử dụng vốn ngân sách, việc tự chủ cao như vậy có thể dẫn đến phát sinh các hạng mục không cần thiết, gây lãng phí 2.3 Một số tồn tại chung trong phân cấp quản lý đầu tư công Mặc dù các quy định về phân cấp quản lý đầu tư công, thể hiện rõ nhất trong Luật Ngân sách 2002, nhìn chung là tư ng . 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ VỀ PHÂN CẤP ĐẦU TƯ CÔNG GIỮA TRUNG ƯƠNG VÀ ĐỊA PHƯƠNG PGS.TS Lê Xuân Bá Viện trưởng Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế TW Việc huy động vốn đầu tư từ nguồn vốn. quả đầu tư công hướng đến phát triển bền vững. 1. THỰC TRẠNG ĐẦU TƯ CÔNG VÀ PHÂN CẤP ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 1.1. Các vấn đề liên quan về đầu tư công 1.1.1. Các văn bản pháp lý quản lý đầu. và hiệu quả đầu tư công, phân tích các quy định pháp lý về phân cấp quản lý đầu tư công, chỉ ra một số bất cập trong cơ chế quản lý đầu tư công hiện hành, đồng thời đề xuất một số giải pháp