LỜI MỞ ĐẦU 1. Sự cần thiết của đề tài nghiên cứu: Hội nghị Trung ương 3 khóa XI của Đảng đã đề ra mục tiêu giai đoạn 2011-2015 “Phát triển kinh tế nhanh, bền vững gắn với mô hình tăng trưởng và cơ cấu lại nền kinh tế theo hướng nâng cao chất lượng, hiệu quả và sức cạnh tranh”. Chính vì vậy, đầu tư công sẽ là một trong ba nhiệm vụ quan trong nhất của tái cơ cấu đầu tư công ở Việt Nam. Các tổ chức tài chính quốc tế ADB, WB và IMF cũng đã khuyến nghị về vai trò quan trọng của đầu tư cơ sở hạ tầng đối với phát triển bền vững và công cuộc chống đói nghèo ở Việt Nam. Mặc dù ngân sách nhà nước đã phân bổ trung bình khoảng 9%-10% GDP cho đầu tư CSHT hàng năm, tuy nhiên, việc cân đối vốn cho đầu tư phát triển hạ tầng ngày càng khó khăn và vẫn chưa đáp ứng được nhu cầu của phát triển đề ra. Tổ chức Ngân hàng thế giới (WB) chỉ ra rằng Việt Nam cần tăng đầu tư vào lĩnh vực cơ sở hạ tầng lên khoảng 11-12% thì mới có thể duy trì được tốc độ tăng trưởng hiện tại (World Bank - 2006). Vì vậy, thông qua bài học kinh nghiệm về đầu tư hạ tầng của các quốc gia trong khu vực và thế giới, mô hình hợp tác Công- tư (PPP) đã và đang được quan tâm cả về lý luận, thực tiễn và được triển khai mạnh mẽ. Tuy nhiên, thực tế việc phát triển mô hình hợp tác công –tư (PPP) trong đầu tư CSHT đang phải đối mặt với những khó khăn cả trên khía cạnh lý luận khoa học, khuôn khổ pháp lý, chính sách và năng lực triển khai mô hình PPP: Thứ nhất, chưa có một khung lý luận khoa học về mô hình PPP phù hợp với điểu kiện kinh tế, xã hội và chính trị ở Việt Nam. Thứ hai, các kinh nghiệm quốc tế thành công cũng như thất bại trong phát triển mô hình PPP về đầu tư CSHT vẫn chưa được hệ thông hóa một cách khoa học nhất để đúc rút ra những bài học thực tiễn áp dụng trong điều kiện của Việt Nam. Thứ ba, hệ thống văn bản pháp lý liên quan đến mô hình PPP vẫn còn thiếu và chưa phù hợp với tình hình phát triển của mô hình PPP trong đầu tư CSHT ở Việt Nam. 1 Thư tư, chưa có nhiều các công trình khảo sát, phân tích đánh giá tổng thể về các yếu tố tác động đến phát triển mô hình PPP cũng như đánh giá thực trạng đối các dự án đầu tư theo mô hình PPP nhằm làm cơ sở thực tiễn cho ban hành chính sách và bổ sung văn bản pháp lý. Thứ năm, thể chế quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư theo mô hình PPP chưa đáp ứng yêu cầu đề ra, chưa đưa ra được những chính sách phù hợp và kịp thời cho phát triển mô hình PPP. Kết hợp với phân tích hạn chế của các nghiên cứu trong nước và nhu cầu phát triển hiệu quả mô hình PPP trên các lĩnh vực liên quan đến CSHT, tác giả đã lựa chọn đề tài “KHUYẾN NGHỊ NHẰM ĐẨY MẠNH VIỆC ÁP DỤNG MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG –TƯ (PPP) TRONG LĨNH VỰC ĐẦU TƯ CƠ SỞ HẠ TẦNG TẠI VIỆT NAM” để nghiên cứu. 2. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu của đề tài: - Đối tượng nghiên cứu của đề tài: Các dự án đầu tư CSHT được vận dụng theo mô hình hợp tác Công- tư (PPP). - Phạm vi nghiên cứu của đề tài : Các dự án đầu tư vận dụng mô hình hợp tác Công- tư (PPP) trong lĩnh vực CSHT được lựa chọn khảo sát trong các lĩnh vực cụ thể như đầu tư CSHT đường bộ, cầu cảng và các công trình công ích từ năm 2000 tới nay. 3. Mục tiêu nghiên cứu của đề tài: Nghiên cứu lý luận khoa học, kinh nghiêm quốc tế về mô hình công-tư PPP trong lĩnh vực đầu tư CSHT. Tiến hành đánh giá thực trạng việc phát triển mô hình PPP cũng như xác định rõ phương hướng phát triển mô hình PPP để đề ra các giải pháp và khuyến nghị về mặt cơ sở pháp lý và chính sách, nhằm các mục tiêu cụ thể sau: - Nghiên cứu cơ sở lý luận về mô hình PPP trong đầu tư CSHT trên cơ sở các điều kiện thực tế của Việt Nam. - Nghiên cứu kinh nghiệm của một số nước trên thế giới (nước phát triển và nước đang phát triển ở Châu Á) trong vận dụng mô hình PPP vào đầu tư CSHT. 2 - Thu thập số liệu, đánh giá thực trạng việc triển khai các dự án PPP trong lĩnh vực CSHT, tập trung phân tích các dự án trong lĩnh vực giao thông đường bộ, cầu cảng và dịch vụ công ích. - Nhận diện các nhân tố chủ yếu tác động đến phát triển mô hình PPP trong lĩnh vực đầu tư CSHT. - Đề xuất các giải pháp và đưa ra các khuyến nghị để phát triển mô hình PPP trong lĩnh vực đầu tư CSHT đến năm 2020. 4. Phương pháp nghiên cứu: Đề tài sử dụng các phương pháp nghiên cứu sau: Phương pháp duy vật biện chứng, duy vật lịch sử; Phương pháp phân tích, tổng hợp; Phương pháp đối chiếu so sánh; Phương pháp thống kê; Phương pháp điều tra khảo sát; Một số phương pháp khác. 5. Nội dung của đề tài: Nội dung của đề tài được chia thành 3 chương: Chương 1: CÁC VẤN ĐỀ CHUNG VỀ MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG - TƯ (PPP) TRONG ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CSHT. Chương 2: THỰC TRẠNG VẬN DỤNG MÔ HÌNH PPP TRONG ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CSHT TẠI VIỆT NAM. Chương 3: GIẢI PHÁP NHẰM ĐẨY MẠNH VIỆC ÁP DỤNG MÔ HÌNH PPP VÀO ĐẦU TƯ CƠ SỞ HẠ TẦNG TẠI VIỆT NAM. 3 Chương 1: CÁC VẤN ĐỀ CHUNG VỀ MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG – TƯ (PPP) TRONG ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ SỞ HẠ TẦNG Chương 1 đã khái quát được các vấn đề cơ bản như sau: Một là, đã nêu ra được khái niệm, nội dung và đặc điểm của mô hình PPP Hai là, chỉ ra được cách thức vận dụng mô hình PPP trong đầu tư xây dựng CSHT, qua đó nêu ra ảnh hưởng của mô hình PPP trong xây dựng CSHT và các rủi ro đối với các dự án PPP trong đầu tư xây dựng CSHT. Ba là, nêu được các kinh nghiệm của các nước trong vận dụng PPP trong đầu tư xây dựng CSHT, đồng thời chỉ ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam khi vận dụng mô hình PPP trong đầu tư xây dựng CSHT như sau: - Một dự án PPP tốt trước hết đòi hỏi phải có sự ủng hộ và điều phối hiệu quả từ chính quyền trung ương, cho dù bất kì ở thể chế chính trị nào. - Công tác đấu thầu, mua sắm nguyên vật liệu cho công trình xây dựng cơ sở hạ tầng phải đảm bảo tính minh bạch và tính cạnh tranh những yếu tố gắn chặt với một thể chế tốt - Phải lập kế hoạch toàn diện, dự tính doanh thu và chi phí một cách chắc chắn, có hỗ trợ mạnh mẽ về thể chế và khung pháp lý vững chắc, chính phủ đề ra quy tắc rõ ràng về hỗ trợ và giám sát tài chính và hợp đồng phải được tuân thủ nghiêm túc. Chỉ có đầy đủ các yếu tố này, một dự án công tư về cơ sở hạ tầng mới có thể thành công. - Cân bằng được giữa lợi nhuận mà nhà đầu tư thu được từ dự án với mục đích xã hội của dự án. - Kinh nghiệm từ Nhật Bản cho rằng: có ít nhất hai lĩnh vực mà mô hình PPP có thể phát huy hiệu quả, đó là các dự án không thể hoặc khó áp dụng phương pháp cổ phần hóa và các dự án mà nhà nước không thể tham gia trực tiếp. Cụ thể như các dự án về sản xuất và phân phối điện, đường cao tốc, giao 4 thông đô thị, dịch vụ cảng, cấp nước và các dịch vụ công cộng. Hiệu quả mà mô hình này đem lại là giảm chi phí, giảm rủi ro và tạo ra được một môi trường cạnh tranh cao. - Tất cả các dự án PPP thành công đều phải đáp ứng các thủ tục nghiên cứu khả thi và đấu thầu; phải áp dụng hình thức đấu thầu cạnh tranh. - Chính phủ cần có một hệ thống minh bạch và đơn giản để cải thiện tính khả thi về tài chính, cần có một hệ thống quy định và thủ tục toàn diện, rõ ràng để điều chỉnh hoạt động của khu vực tư nhân, có các giao dịch mẫu để xây dựng niềm tin của khu vực tư nhân vào hệ thống này. Bài học rút ra từ các nước như Nhật Bản… là chính phủ và các bộ ngành phải công khai hóa thông tin, đảm bảo kiểm toán minh bạch, có như vậy mô hình PPP mới phát huy được hiệu quả như mong đợi. - Cần có những tiêu chí, chỉ tiêu đơn giản và minh bạch cho các dự án PPP. - Các nguyên tắc về đàm phán hợp đồng cần được thông báo càng sớm, càng rõ càng tốt. Cần có quy trình quy hoạch và thực hiện dự án PPP phù hợp. Chương 2: THỰC TRẠNG VẬN DỤNG MÔ HÌNH PPP TRONG ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CSHT TẠI VIỆT NAM Chương II đã đạt được các kết quả nghiên cứu cơ bản sau: Thứ nhất, tổng hợp tình hình đầu tư CSHT Việt Nam Thứ hai, nêu được thực trạng vận dụng mô hình PPP trong đầu tư xây dựng CSHT tại Việt Nam. Thứ ba, chỉ ra được kết quả đạt được và các hạn chế, nguyên nhân của các hạn chế khi vận dụng mô hình PPP trong đầu tư xây dựng CSHT tại Việt Nam: Kết quả đạt được. 5 - Năng lực CSHT của Việt Nam đã được nâng cao đáng kể trong thời gian ngắn hơn nhiều so với việc áp dụng mô hình độc quyền Nhà nước trong đầu tư xây dựng CSHT. - Các vấn đề nan giải như thâm hụt ngân sách, khó khăn trong huy động nguồn vốn xây dựng CSHT tạm thời đã được giải quyết với nguồn vốn hỗ trợ một phần từ phía tư nhân. - Nâng cao vị thế của khu vực tư nhân trong hoạt động đầu tư xây dựng CSHT. Mô hình PPP đã trực tiếp giải quyết vấn đề mở rộng quy mô và lĩnh vực đầu tư trong nước cũng như gián tiếp tác động đến các vấn đề khác như: việc làm, đầu tư cho công nghệ xây dựng, - Các vấn đề tiêu cực khác như: sử dụng vốn không hiệu quả, thất thoát vốn, thâm hụt vốn, chất lượng công trình không đảm bảo, đã phần nào được giải quyết thông qua cơ chế quản lý mới kết hợp 2 nhân tố Nhà nước và tư nhân trong mô hình PPP. - Các dự án vận dụng mô hình PPP trong đầu tư CSHT đã bước đầu khắc phục được nhu cầu thiếu vốn cho đầu tư, giảm tải cho chi đầu tư công trong bối cảnh NSNN khó khăn hiện nay. - Các dự án án đầu tư CSHT vận dụng mô hình PPP đã thay đổi quan điểm, suy nghĩ của các nhà quản lý và một bộ phận dân chúng là đầu tư CSHT là độc quyền của nhà nước. - Việt Nam có điều kiện tiếp cận, làm chủ các công nghệ quản lý, công nghệ thi công hiện đại mà đối tác tư nhân nước ngoài tham gia đưa tới Việt Nam, việc chuyển giao công nghệ hầu như không có, nhưng việc học hỏi và đào tạo cán bộ, công nhân kỹ thuật là yếu tố bắt buộc của đối tác tư nhân nước ngoài. - Với các dự án đầu tư CSHT đòi hỏi vốn lớn, độ thi công khó khăn, thì việc vận dụng mô hình PPP là phương thức tối ưu nhất trong điều kiện hiện nay. - Việc vận dụng mô hình PPP trong đầu tư xây dựng CSHT tại Việt Nam, đã đưa hình ảnh một nước Việt Nam, năng động, linh hoạt và thích nghi trong xu thế chung của thế giới về đầu tư CSHT. 6 Những hạn chế, nguyên nhân. Hạn chế: - PPP đã phổ biến trên thế giới, ở Việt Nam đã có từ lâu dưới hình thức BTO,BT và BOT nhưng vốn nhà nước vẫn giữ vai trò chủ đạo vì vậy việc vốn tư nhân chiếm tỷ trọng cao hơn vẫn còn là điều mới mẻ, nước ta nhận ra vai trò của việc áp dụng mô hình PPP cho đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng từ năm 2005 đến nay mới dừng ở việc ban ra quy chế thí điểm dẫn đến hạn chế tiến độ áp dụng còn chậm. - Quá trình thực hiện dự án PPP thường kéo dài đem lại rủi ro về tài chính, chính sách, quy chế thay đổi đối nước đang phát triển như Việt Nam khiến nhiều nhà đầu tư còn e ngại. - Giá đất đang nóng lên từng ngày, chi phí cho việc đền bù giải tỏa ngày càng tăng, việc giải tỏa đền bù còn chậm một mặt do thủ tục hành chính chuyển giao, mặt khác do thái độ một bộ phận dân cue làm chậm tiến độ thi công. - Hạn chế trong đấu thầu, thủ tục đấu thầu của dự án PPP sẽ mất nhiều thời gian hơn là một dự án thiết kế xây dựng thông thường. Ngoài ra, các hợp đồng PPP rất phức tạp, nên đòi hỏi phải có một khung pháp lý rõ ràng. Việt Nam lại không có sẵn các loại bảo hiểm thương mại đối với những lĩnh vực mà dự án yêu cầu như hư hỏng vật liệu xây dựng, trì hoãn khởi công, bảo hiểm rủi ro chính trị. Nguyên nhân của hạn chế: Hành lang pháp lý mới dừng lại quy chế thí điểm: Năng lực thực hiện và các cơ quan thực hiện: Chương 3: GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ VẬN DỤNG MÔ HÌNH PPP VÀO ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CSHT TẠI VIỆT NAM. 3.2.1. Các giải pháp liên quan tới khu vực nhà nước. a. Một số các giải pháp về cơ quan quản lý: b. Giải pháp về chính sách thu hút nguồn vốn đầu tư. 7 c. Sự tham gia của nhà nước trong các dự án PPP: d. Sự hỗ trợ từ chính phủ trong quá trình đầu tư cũng như giai đoạn khai thác vận hành e. Các giải pháp về tài chính 3.2.3. Các giải pháp liên quan tới khu vực tư nhân + Khả năng tài chính: Có nguồn tài chính ổn định, khả năng huy động vốn lớn, khả năng vay và hoàn trả cao, khả năng quản lý tài chính tốt, có lịch trình rõ ràng về tài chính.Nguồn tài chính bền bỉ như vậy nhà đầu tư hạn chế vay lãi, tốc độ công trình đẩy nhanh. + Trình độ kỹ thuật: Trình độ thiết kế và xây dựng công trình cao, chất lượng thi công và thiết bị thi công tốt. Đã có kinh nghiệm trong việc thiết kế, thi công ở các công trình lớn, đó chính là phần mà hình thức hợp tác này hướng đến ngoài vốn. + Năng lực quản lý: Có trình độ và kinh nghiệm trong việc quản lý các dự án lớn, khả năng dân vận tốt, quản lý tốt các rủi ro có thể xảy ra trước biến động của thị trường, quản lý công trình đúng tiến độ. + An toàn lao động và bảo vệ môi trường: Bỏa đảm an toàn trong xây dựng, bảo hiểm đầy đủ cho người lao động, biên pháp xử lý chất thải xây dựng tốt, hạn chế tối đa tác động tiêu ực đến môi trường. 3.2.4. Các giải pháp nhằm hài hòa lợi ích giữa các bên. + Tuyên truyền vận động về dự án, cho nhân dân nhất là đối tượng chịu ảnh hưởng trực tiếp tầm quan trọng, hiệu quả kinh tế xã hội dự án đem lại cho chính cuộc sống của họ sau này. + Cơ chế đền bù thỏa đáng, có phương án tái định cư cho người dân bị ảnh hưởng, nhất là dự án ảnh hưởng khu vực dân cư rộng lớn như xây thủy điện. + Nhà đầu tư phối hợp chặt chẽ cơ quan nhà nước vừa cứng rắn, vừa mềm dẻo để giải phóng mặt bằng hiệu quả. + Đề ra mức thu phí và thời gian thu phí hợp lý đảm bảo tính kinh tế xã hội của dự án và lợi ích cho nhà đầu tư 8 + Tuyên truyền cho người dân biết việc thu phí là cần thiết đối với một số công trình công cộng mang tính chất thuần túy như giao thông cầu đường giúp nhà đầu tư thu hồi vốn có lợi nhuận nhất định đầu tư XD các dự án tiếp đó. KẾT LUẬN Việc vận dụng mô hình PPP trong đầu tư xây dựng CSHT trên thế giới và tại Việt Nam không còn mới mẻ, xong trong bối cảnh hiện nay thực hiện tái đầu tư công thì mô hình này được xem là một trong các “cứu cánh” cho đầu tư CSHT. Việc lựa chọn đề tài KHUYẾN NGHỊ NHẰM ĐẨY MẠNH VIỆC ÁP DỤNG MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG –TƯ (PPP) TRONG LĨNH VỰC ĐẦU TƯ CƠ SỞ HẠ TẦNG TẠI VIỆT NAM, trên cơ sở nghiên cứu mô hình vận dụng PPP trong đầu tư CSHT trên thế giới, rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam. Đánh giá thực trạng việc vận dụng mô hình PPP cho đầu tư xây dựng CSHT Việt Nam, nêu được kết quả thực hiện, chỉ ra các hạn chế và nguyên nhân các hạn chế để đưa ra các giải pháp thực tế. Tác giả mong muốn việc nghiên cứu đề tài này phần nào được vận dụng trong thực tế nhằm hiện thực hóa lý luận. Đề tài đã đạt được các kết quả sau: Một là, đã nêu ra được khái niệm, nội dung và đặc điểm của mô hình PPP Hai là, chỉ ra được cách thức vận dụng mô hình PPP trong đầu tư xây dựng CSHT, qua đó nêu ra ảnh hưởng của mô hình PPP trong xây dựng CSHT và các rủi ro đối với các dự án PPP trong đầu tư xây dựng CSHT. Ba là, nêu được các kinh nghiệm của các nước trong vận dụng PPP trong đầu tư xây dựng CSHT, đồng thời chỉ ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam khi vận dụng mô hình PPP trong đầu tư xây dựng CSHT Bốn là, tổng hợp tình hình đầu tư CSHT Việt Nam Năm là, nêu được thực trạng vận dụng mô hình PPP trong đầu tư xây dựng CSHT tại Việt Nam. 9 Sáu là, chỉ ra được kết quả đạt được và các hạn chế, nguyên nhân của các hạn chế khi vận dụng mô hình PPP trong đầu tư xây dựng CSHT tại Việt Nam. Bảy là, đưa ra các giải pháp nhằm đẩy mạnh việc vận dụng mô hình PPP trong đầu tư CSHT trong thời gian tới tại Việt Nam. Do điều kiện khó khăn về không gian, thời gian nghiên cứu tác giả mong muốn nhận được sự góp ý chân thành và xác đáng của các nhà khoa học để tác giả hoàn thiện đề tài một cách tốt nhất. 10 . vận dụng mô hình PPP cho đầu tư xây dựng CSHT Việt Nam, nêu được kết quả thực hiện, chỉ ra các hạn chế và nguyên nhân các hạn chế để đưa ra các giải pháp thực tế. Tác giả mong muốn việc nghiên. tình hình đầu tư CSHT Việt Nam Thứ hai, nêu được thực trạng vận dụng mô hình PPP trong đầu tư xây dựng CSHT tại Việt Nam. Thứ ba, chỉ ra được kết quả đạt được và các hạn chế, nguyên nhân của các. tình hình đầu tư CSHT Việt Nam Năm là, nêu được thực trạng vận dụng mô hình PPP trong đầu tư xây dựng CSHT tại Việt Nam. 9 Sáu là, chỉ ra được kết quả đạt được và các hạn chế, nguyên nhân của các