nghiên cứu - trao đổi tạp chí luật học số 12/2006 7 Ths. Bùi Thị Đào * ụng cuc ci cỏch hnh chớnh c tin hnh hn 10 nm qua nc ta ó mang li nhiu kt qu tớch cc nhng cng gp khụng ớt khú khn v cũn nhiu hn ch. õy l nhim v phc tp, liờn quan n nhiu lnh vc, cn c tin hnh ng b vi ci cỏch b mỏy nh nc núi chung trong tng th ci cỏch h thng chớnh tr. Mc tiờu ca ci cỏch hnh chớnh l: Xõy dng mt nn hnh chớnh dõn ch, trong sch, vng mnh, chuyờn nghip, hin i hoỏ, hot ng cú hiu lc, hiu qu theo nguyờn tc ca nh nc phỏp quyn xó hi ch ngha di s lónh o ca ng; xõy dng i ng cỏn b, cụng chc cú phm cht v nng lc ỏp ng yờu cu ca cụng cuc xõy dng, phỏt trin t nc. (1) Trong bn ni dung ca ci cỏch hnh chớnh (th ch hnh chớnh, b mỏy hnh chớnh, cỏn b, cụng chc v ti chớnh cụng) thỡ cỏn b, cụng chc - con ngi l vn sng ng v cú ý ngha quyt nh. cú c i ng cỏn b, cụng chc cú phm cht v nng lc ỏp ng yờu cu ca cụng cuc xõy dng v phỏt trin t nc, Phỏp lnh cỏn b, cụng chc (2) (sau õy gi tt l Phỏp lnh) v nhiu vn bn phỏp lut quy nh v cỏn b, cụng chc ó c ban hnh. Cỏc vn bn phỏp lut ny ó gúp phn i mi cỏc hot ng tuyn chn, ỏnh giỏ, s dng, thi nõng ngch, o to, bi dng, khen thng, k lut cỏn b, cụng chc. Tuy nhiờn, qua t chc thc hin trờn thc t, cỏc vn bn ny ó bc l nhng bt cp nht nh trong ú cú s bt cp ngay khỏi nim cỏn b, cụng chc. Khon 1 iu 1 Phỏp lnh quy nh cỏn b, cụng chc l cụng dõn Vit Nam, trong biờn ch ng thi lit kờ 8 nhúm c th thuc phm vi cỏn b, cụng chc. Theo ú, nhng ngi thuc phm vi cỏn b, cụng chc rt a dng. Nu xột v v trớ cụng tỏc, cỏn b, cụng chc gm nhng ngi lm vic trong cỏc c quan nh nc; trong cỏc t chc chớnh tr, t chc chớnh tr - xó hi; trong cỏc n v s nghip ca cỏc c quan nh nc, cỏc t chc chớnh tr, t chc chớnh tr-xó hi. Nu xột theo tớnh cht cụng vic, cỏn b, cụng chc gm nhng ngi cú cụng vic mang tớnh cht thng xuyờn, lõu di; nhng ngi m nhim chc v ch trong mt khong thi gian nht nh (nhim kỡ). Vn t ra l phm vi cỏn b, cụng chc c xỏc nh trong Phỏp lnh nh vy ó hp lớ cha? Cõu hi ny cn c xem xột hai bỡnh din: mt l, cỏn b, cụng chc l i tng tỏc ng ca mt vn bn phỏp lut; hai l, nhu cu xõy dng i ng cỏn b, cụng chc trong nn hnh chớnh hin i. Th nht, xột v i tng tỏc ng ca mt vn bn: i tng tỏc ng ca vn C * Ging viờn Khoa hnh chớnh - nh nc Trng i hc Lut H Ni nghiªn cøu - trao ®æi 8 t¹p chÝ luËt häc sè 12/2006 bản quyết định nội dung của văn bản bao gồm những vấn đề gì và những vấn đề đó cần được thể hiện như thế nào. Bất kì một văn bản quy phạm pháp luật nào cũng có đối tượng tác động rộng. Ở mức độ rộng nhất, văn bản quy phạm pháp luật có thể tác động tới tất cả mọi cá nhân, tổ chức trong xã hội. Ở mức độ hẹp hơn, văn bản quy phạm pháp luật có thể tác động tới một nhóm đối tượng nhất định. Cho dù ở mức độ nào thì dưới góc độ điều chỉnh của văn bản, các đối tượng tác động của nó cũng phải có một độ đồng nhất nào đó để phần lớn các quy định trong văn bản phù hợp với tất cả các đối tượng tác động, hoặc chí ít thì đối tượng tác động của văn bản phải được chia thành những nhóm nhỏ hơn mà mỗi nhóm cùng chịu sự điều chỉnh bởi một tập hợp lớn các quy phạm của văn bản và có sự cân xứng giữa các tập hợp quy phạm đó. Nếu xem xét toàn bộ nội dung của Pháp lệnh (chưa kể các văn bản chi tiết thi hành) sẽ thấy hầu hết nội dung Pháp lệnh hầu như không có giá trị điều chỉnh đối với một số nhóm cán bộ, công chức được nêu tại Điều 1 Pháp lệnh này, chẳng hạn, những người được bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kì trong các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, vì việc bầu cử, khen thưởng, kỉ luật, chức trách, nhiệm vụ… của nhóm người này hoàn toàn do điều lệ của tổ chức mà họ là thành viên quy định. Mặt khác, do đặc thù riêng về tổ chức, hoạt động, vai trò của các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội trong đời sống chính trị, xã hội nước ta nên tính chất hoạt động của các thành viên trong các tổ chức đó có những khác biệt đáng kể so với các cán bộ, công chức hoạt động trong các cơ quan nhà nước. Nếu để nhóm đối tượng này trong đối tượng điều chỉnh của Pháp lệnh thì phải có những quy định giành cho nhóm này tương xứng với những quy định giành cho các nhóm đối tượng khác. Khi đó, hoặc pháp luật sẽ can thiệp quá sâu vào những vấn đề thuộc tổ chức, hoạt động của các tổ chức đó, hoặc sẽ khó tạo ra sự thống nhất trong nội dung toàn văn bản Tương tự như vậy, những người được bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kì trong các cơ quan quyền lực chịu sự điều chỉnh bởi những quy định riêng biệt, khác các công chức khác. Điều đó nói lên rằng đối tượng tác động của Pháp lệnh và nội dung của nó chưa tương xứng với nhau. Thứ hai, xét về nhu cầu xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức trong nền hành chính hiện đại: Nền hành chính nào cũng được cấu thành bởi những yếu tố cơ bản là thể chế hành chính, bộ máy hành chính và công chức nhà nước. Việc ban hành Pháp lệnh và các văn bản khác về cán bộ, công chức là điều kiện quan trọng đầu tiên tạo cơ sở pháp lí cho việc xây dựng đội ngũ công chức nhà nước. Do những điều kiện lịch sử nhất định, suốt một thời gian dài trong đời sống chính trị - pháp lí ở Việt Nam tồn tại một tập hợp khái niệm “cán bộ, công nhân, viên chức” không có sự phân biệt rạch ròi từng khái niệm cũng như quy chế pháp lí đối với từng nhóm. Thực tế đó trong những hoàn cảnh nhất định có thể đã có những giá trị tích cực. Nhưng hoàn cảnh lịch sử đã có những thay đổi căn bản, nhu cầu cải cách hành chính được đặt ra hết sức cấp bách ngày nay có cả những nguyên nhân trong nước và nguyên nghiªn cøu - trao ®æi t¹p chÝ luËt häc sè 12/2006 9 nhân mang tính quốc tế. Sự “đồng nhất” trong điều chỉnh pháp luật đối với các đối tượng khác nhau đã tỏ rõ những nhược điểm. Nhu cầu chuyên biệt hoá trong sự điều chỉnh pháp luật ngày càng rõ nét đòi hỏi phải có sự thống nhất về nhận thức trong sự phân định các khái niệm có liên quan. Pháp lệnh cán bộ, công chức hiện hành đề cập ba đối tượng (ba khái niệm) cán bộ, công chức, viên chức nhưng không thể hiện rõ ai là cán bộ, ai là công chức, ai là viên chức. Có thể thấy rằng rất khó đưa ra một định nghĩa chuẩn, một phạm vi rõ rệt để khoanh vùng từng nhóm đối tượng vì một lí do đơn giản là mỗi quốc gia, mỗi thời kì, các khái niệm này lại được hiểu theo những cách khác nhau (thực tế Việt Nam cũng đã chứng minh điều đó). Mặc dù vậy, theo cách hiểu khá phổ biến trong khoa học pháp lí cũng như theo tinh thần Pháp lệnh hiện hành có thể coi cán bộ là những người hoạt động không mang tính thường xuyên (hoạt động theo nhiệm kì); công chức là những người hoạt động thường xuyên, chuyên nghiệp trong các cơ quan nhà nước; viên chức là những người hoạt động thường xuyên trong các đơn vị sự nghiệp. Vậy thì Pháp lệnh cán bộ, công chức nên điều chỉnh những đối tượng nào? Cán bộ: Những người là cán bộ thuộc đối tượng tác động của Pháp lệnh hiện nay có thể chia thành hai nhóm: nhóm cán bộ làm việc trong các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; nhóm cán bộ làm việc trong các cơ quan nhà nước. Như trên đã nói, pháp luật hầu như không thể tác động tới nhóm cán bộ làm việc trong các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội vì mọi quy định liên quan đến họ đều do điều lệ của từng tổ chức quy định, hoạt động của họ chịu sự điều chỉnh của điều lệ chứ không phải pháp luật. Giữa các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội và Nhà nước có những mối quan hệ tác động qua lại, hỗ trợ lẫn nhau trong hoạt động nhưng pháp luật không can thiệp vào hoạt động nội bộ của các tổ chức đó. Việc đưa nhóm cán bộ này vào đối tượng điều chỉnh của Pháp lệnh trong khi hầu hết các quy định trong đó không liên quan gì tới họ cho thấy Pháp lệnh không có giá trị đáng kể trong việc xây dựng, nâng cao chất lượng của đội ngũ cán bộ này. Theo điểm a khoản 1 Điều 1 Pháp lệnh quy định nhóm cán bộ làm việc trong các cơ quan nhà nước được hình thành bằng con đường bầu cử. Có lẽ ở đây cần xem xét lại khái niệm bầu cử. Theo pháp luật hiện hành, bầu cử chỉ được dùng trong trường hợp các cử tri cầm lá phiếu đi bầu các đại diện của mình vào cơ quan quyền lực, với việc hình thành các chức danh nhà nước khác hoạt động theo nhiệm kì, pháp luật không dùng từ bầu cử mà dùng những từ khác. Ví dụ, các thành viên của uỷ ban nhân dân được hội đồng nhân dân cùng cấp bầu ra; Thủ tướng Chính phủ do Quốc hội bầu; các thành viên khác của Chính phủ do Chủ tịch nước bổ nhiệm (theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ với sự phê chuẩn của Quốc hội)… Do vậy, từ bầu cử nếu hiểu theo cách thể hiện trong Pháp lệnh thì không phù hợp với cách hiểu thông thường trong khoa học pháp lí, nếu hiểu theo nghĩa vốn có của từ thì có sự mâu thuẫn nội tại ngay trong chính các điều nghiên cứu - trao đổi 10 tạp chí luật học số 12/2006 ca Phỏp lnh (vớ d iu 1, iu 21). Vi nhúm ny, Phỏp lnh ch nờn quy nh nhng ngi m nhim chc v theo nhim kỡ trong cỏc c quan nh nc. Nhúm ny cú th chia thnh hai nhúm nh hn: cỏn b lm vic trong cỏc c quan quyn lc nh nc (i biu dõn c) v cỏn b lm vic trong cỏc c quan nh nc khỏc. Vi cỏn b lm vic trong cỏc c quan quyn lc nh nc, do tớnh cht i din ca h nờn yờu cu t ra i vi vic xõy dng i ng cỏn b ny rt khỏc nhng cỏn b, cụng chc khỏc. Chng hn, khụng th t ra vn tiờu chun hoỏ, nhng quy nh v s dng cỏn b nh iu ng, o to, hu trớ cng khụng ỏp dng i vi i biu c quan quyn lc, ngay c ch trỏch nhim cng khỏc, nu cỏc cỏn b ny vi phm phỏp lut mc nghiờm trng cú th b bói nhim, min nhim ch khụng ỏp dng cỏc bin phỏp x lớ k lut nh khin trỏch, cnh cỏo, buc thụi vic Chớnh vỡ th, ni dung Phỏp lnh hin nay rt mt cõn i, cỏc quy nh dnh cho nhúm cỏn b ny rt him hoi, nhng ni dung quan trng u phi dn chiu n cỏc vn bn khỏc, phn ln ni dung vn bn dnh cho cỏc i tng l cụng chc, viờn chc. Cụng chc, õy l lc lng quyt nh hiu lc, hiu qu ca nn hnh chớnh, bi l cụng chc hnh chớnh l lc lng ch yu thc hin cụng v nh nc. Ngoi nhng du hiu chung l cụng dõn Vit Nam, trong biờn ch, hng lng t ngõn sỏch nh nc, a phn cỏc nh nghiờn cu u thng nht cụng chc cú nhng du hiu sau: - V v trớ cụng tỏc: Cụng chc l ngi lm vic trong cỏc c quan nh nc, cỏc c quan, n v thuc quõn i nhõn dõn, cụng an nhõn dõn; - V tớnh cht cụng vic: Cụng chc l ngi lm vic thng xuyờn, mang tớnh chuyờn mụn rừ rt; - V con ng hỡnh thnh: Cụng chc c hỡnh thnh bng tuyn dng, b nhim, giao nhim v. Chỳng tụi ng ý vi quan im ca nhiu ngi cho rng nhng ngi c tuyn dng, b nhim hoc c giao nhim v thng xuyờn lm vic trong cỏc c quan, n v thuc quõn i nhõn dõn l s quan, quõn nhõn chuyờn nghip, thuc cụng an nhõn dõn l s quan, h s quan chuyờn nghip cng cn c coi l cụng chc vỡ hot ng ca h gn vi s tn ti ca Nh nc. (3) Núi cỏch khỏc, loi cụng v do nhng ngi ny m nhim l phn tt yu mi quc gia phi thc hin v nh nc phi trc tip thc hin, khụng th chuyn giao, u quyn cho bt c ch th no. Tuy nhiờn, do c thự ca cụng vic m h m nhn, quy ch phỏp lớ dnh cho nhúm cụng chc ny cng khỏ c bit nờn cn c quy nh trong vn bn riờng. Viờn chc, trong s cỏn b, cụng chc Phỏp lnh nờu ra cú mt nhúm c gi l viờn chc. Tc l cú nhng cỏn b, cụng chc l viờn chc v cú nhng cỏn b, cụng chc khụng phi l viờn chc. Viờn chc l nhng ngi lm vic thng xuyờn trong cỏc n v s nghip ca cỏc c quan nh nc, cỏc t chc chớnh tr, t chc chớnh tr - xó hi, ngoi lng t ngõn sỏch nh nc, viờn chc cũn c hng lng t ngun nghiên cứu - trao đổi tạp chí luật học số 12/2006 11 thu s nghip ca n v. Cú hai vn cn c quan tõm i vi nhúm i tng ny: Mt l, trong s cỏc n v s nghip c nờu trong Phỏp lnh, khụng nờn xp cỏc n v s nghip ca t chc chớnh tr, t chc chớnh tr- xó hi cựng nhúm vi cỏc n v ca cỏc c quan nh nc. Cỏc t chc chớnh tr, t chc chớnh tr - xó hi l nhng t chc phi nh nc, cỏc n v s nghip ca cỏc t chc ny c lp ra phc v mc ớch chớnh tr, mc ớch chớnh tr - xó hi ca cỏc t chc tng ng, khụng phc v hot ng qun lớ ca nh nc. Di gúc qun lớ nh nc, cỏc n v s nghip ny cú nhng im khỏc bit ỏng k so vi cỏc n v s nghip ca c quan nh nc. Vỡ vy, nhng ngi lm vic trong cỏc n v ú cn cú quy ch phỏp lớ khỏc vi viờn chc trong n v s nghip ca c quan nh nc. i vi nhúm ngi ny, Phỏp lnh ch nờn quy nh theo cỏch quy nh ca iu 5: T chc chớnh tr, t chc chớnh tr - xó hi quy nh c th vic ỏp dng Phỏp lnh ny i vi. Hai l, khụng nờn coi viờn chc l mt nhúm thuc phm vi cỏn b, cụng chc m nờn tỏch viờn chc thnh mt nhúm c lp bờn cnh cỏn b v cụng chc. Khỏc vi cỏn b, viờn chc hot ng thng xuyờn, cụng vic mang tớnh chuyờn mụn. Khỏc vi cụng chc, viờn chc khụng lm vic trong cỏc c quan nh nc m lm vic trong cỏc n v s nghip; dch v m viờn chc cung ng cho xó hi khỏc dch v m cụng chc cung ng. Phn ln cỏc dch v do cụng chc cung ng gn lin vi thm quyn ca nh nc (dch v hnh chớnh cụng), khụng th chuyn giao cho bt c ch th no, khụng th t ra vn xó hi hoỏ. Cỏc dch v do viờn chc cung ng ch chu s qun lớ ca nh nc nhm m bo cỏc mc tiờu xó hi do Nh nc t ra (4) v hon ton cú th xó hi hoỏ. Hin nay, cỏc hot ng do viờn chc thc hin ngy cng c xó hi hoỏ mnh m. Vic tỏch viờn chc thnh mt nhúm riờng to iu kin cho s iu chnh linh hot i vi nhúm i tng ny. Qua nhng phõn tớch trờn cú th rỳt ra mt vi im kt lun sau: - Cn phõn bit cỏc khỏi nim cỏn b, cụng chc, viờn chc to iu kin cho s iu chnh chuyờn bit tng nhúm i tng phự hp vi vai trũ ca tng nhúm trong qun lớ nh nc. - i tờn Phỏp lnh cỏn b, cụng chc thnh Phỏp lnh cỏn b, cụng chc, viờn chc. - Nờn cú nhng vn bn riờng quy nh v nhng ngi c bu c m nhim chc v theo nhim kỡ trong cỏc t chc chớnh tr, t chc chớnh tr - xó hi; nhng ngi lm vic trong cỏc n v s nghip ca cỏc t chc ú; nhng ngi do bu c m nhim chc v theo nhim kỡ trong cỏc c quan quyn lc nh nc m bo phự hp vi c im riờng ca tng nhúm./. (1). Chng trỡnh tng th ci cỏch hnh chớnh nh nc giai on 2001- 2010 ban hnh kốm theo Quyt nh s 136/2001/Q -TTg ca Th tng Chớnh ph (2). c U ban thng v Quc hi ban hnh ngy 26/2/1998, ó c sa i, b sung ngy 29/4/2003. (3).Xem: PGS.TS. Phm Hng Thỏi, Cụng chc, cụng v nh nc, Nxb. T phỏp, H Ni, 2004. (4).Xem: PGS.TS. Lờ Chi Mai, ci cỏch dch v cụng Vit Nam, Nxb. Chớnh tr quc gia, H Ni, 2003. . liên quan. Pháp lệnh cán bộ, công chức hiện hành đề cập ba đối tượng (ba khái niệm) cán bộ, công chức, viên chức nhưng không thể hiện rõ ai là cán bộ, ai là công chức, ai là viên chức. Có thể. Vậy thì Pháp lệnh cán bộ, công chức nên điều chỉnh những đối tượng nào? Cán bộ: Những người là cán bộ thuộc đối tượng tác động của Pháp lệnh hiện nay có thể chia thành hai nhóm: nhóm cán bộ. của Pháp lệnh (chưa kể các văn bản chi tiết thi hành) sẽ thấy hầu hết nội dung Pháp lệnh hầu như không có giá trị điều chỉnh đối với một số nhóm cán bộ, công chức được nêu tại Điều 1 Pháp lệnh