Tìm hiểu hệ thống pháp luật Cộng hoà Liên bang Đức 112 TẠP CHÍ LUẬT HỌC - ĐẶC SAN 9/2011 TS. NGUYỄN VĂN PHƯƠNG * 1. Lịch sử hình thành luật môi trường Cộng hoà Liên bang Đức (1) Những hạt nhân cơ bản của luật môi trường Cộng hoà Liên bang Đức (CHLB Đức) được hình thành rất sớm. Mặc dù tồn tại dưới dạng những quy định, quy ước trong cộng đồng hoặc quy định của vùng lãnh thổ nhưng những vấn đề liên quan đến khai thác bảo vệ nguồn nước, quản lí chất thải rắn và khí thải đã được quy định trong các văn bản khác nhau từ thời kì văn minh cổ đại trên lãnh thổ CHLB Đức hiện nay. (2) Những quy định mang tính tiên phong và nền tảng của luật môi trường hiện đại bắt đầu xuất hiện từ thế kỉ XIX. Tuy nhiên, trong thế kỉ XIX chưa xuất hiện các văn bản riêng trong lĩnh vực môi trường mà những nội dung liên quan đến bảo vệ môi trường được quy định chủ yếu trong các lĩnh vực khác. Những nội dung liên quan đến kiểm soát khí thải được quy định trong pháp luật thương mại (Quy chế thương mại chung của đế chế Phổ ngày 17/1/1845 và sau đó là Quy chế thương mại của Đế chế Đức ngày 16/4/1871). Các vấn đề liên quan đến bảo vệ nguồn nước, chất thải rắn và nước thải thuộc thẩm quyền quy định của địa phương, của cấp bang nên không có những quy định thống nhất ở cấp Liên bang. Các văn bản pháp luật trong lĩnh vực pháp luật môi trường xuất hiện vào những năm đầu tiên của thế kỉ XX. Trước hết là các quy định nhằm bảo vệ cảnh quan có vẻ đẹp đặc biệt, (3) bảo vệ nguồn nước (4) và sau đó theo thời gian các quy định của luật môi trường được hình thành và không ngừng phát triển. Cho tới thời điểm hiện nay, các văn bản pháp luật hình thành nên nguồn của luật môi trường CHLB Đức bao gồm khoảng 9000 văn bản, đề cập hầu hết các lĩnh vực hoạt động của con người. (5) 2. Một số nội dung cơ bản của luật môi trường CHLB Đức Là thành viên của EU, nên pháp luật môi trường áp dụng trên lãnh thổ CHLB Đức không chỉ bao gồm những quy định của quốc gia mà còn bao gồm cả những quy định của EU. Các quy định của EU bao gồm các quy định có hiệu lực trực tiếp trên lãnh thổ quốc gia thành viên và các quy định hướng dẫn đối với các quốc gia thành viên, trong đó có CHLB Đức. Do đó, khi đề cập pháp luật môi trường CHLB Đức, không thể bỏ qua một số nội dung của pháp luật môi trường của EU. * Giảng viên chính Khoa pháp luật kinh tế Trường Đại học Luật Hà Nội Tìm hiểu hệ thống pháp luật Cộng hoà Liên bang Đức TẠP CHÍ LUẬT HỌC - ĐẶC SAN 9/2011 113 2.1. Một số quy định của pháp luật môi trường EU (6) Điều 174 khoản 2 Hiệp định Liên minh châu Âu hướng tới chính sách môi trường của EU với mục tiêu bảo vệ môi trường một cách tốt nhất trên cơ sở những nguyên tắc: Nguyên tắc phòng ngừa và phòng tránh, nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả giá, phải chịu trách nhiệm. Các nguyên tắc này không chỉ là khuôn khổ cho chính sách và hành động mà còn trở thành các nguyên tắc của pháp luật môi trường EU và các quốc gia thành viên. Các lĩnh vực chính của pháp luật môi trường EU bao gồm nhiều lĩnh vực, trong đó có các lĩnh vực cơ bản sau: - Thông tin môi trường: Để thực thi Công ước về tự do thông tin (Công ước Aarhus), EU đã ban hành nhiều văn bản pháp luật quy định về thông tin môi trường, trong đó quan trọng nhất là Chỉ thị 90/313/EU ngày 7/6/1990 về tự do tiếp cận thông tin môi trường. Theo đó, các cơ quan công quyền phải bảo đảm cung cấp thông tin môi trường cho tổ chức, cá nhân với hình thức văn bản, hình ảnh, âm thanh hoặc các cơ sở dữ liệu với những nội dung về cơ cấu tổ chức của cơ quan quản lí nhà nước, liên quan đến nội dung quản lí nhà nước về môi trường, những hoạt động hoặc các biện pháp có thể gây bất lợi hoặc gây tác động xấu đến môi trường Việc cung cấp thông tin môi trường có thể bị từ chối trong những trường hợp nhằm bảo mật các thông tin liên quan đến an ninh, quốc phòng, hoạt động tố tụng chưa được phép công bố, thông tin liên quan đến bí mật thương mại, công nghiệp, bí mật cá nhân Các quốc gia thành viên EU, trong đó có CHLB Đức, có trách nhiệm xây dựng các quy định về thông tin môi trường trên cơ sở Chỉ thị 90/313/EU ngày 7/6/1990 về tự do tiếp cận thông tin môi trường. - Đánh giá tác động môi trường (EIA) đối với dự án đầu tư: Chỉ thị 85/337/EU ngày 27/6/1985 (được sửa đổi ngày 3/3/1997 và 26/5/2003) về đánh giá tác động môi trường (7) xác định các quốc gia thành viên phải ban hành các quy định nhằm bảo đảm những dự án phát triển phải đánh giá những tác động tới môi trường, đề ra những điều kiện về môi trường để có thể triển khai dự án và sự tham gia của cộng đồng vào hoạt động này. - Phòng, chống và kiểm soát ô nhiễm: Chỉ thị 96/61/EU ngày 24/6/1996 (được sửa đổi ngày 26/5/2003; ngày 18/1/2006) về phòng, chống và kiểm soát ô nhiễm thống nhất (8) đưa ra phương thức bảo vệ môi trường tổng hợp để bảo vệ nguồn nước, không khí, đất đai, chủ yếu là phòng ngừa, kiểm soát ô nhiễm. Theo đó, các quốc gia thành viên phải nỗ lực, bằng cách sử dụng kĩ thuật tốt nhất sẵn có nhằm bảo vệ tổng hợp các thành phần môi trường. Các quốc gia, trên cơ sở phát triển bền vững có trách nhiệm xây dựng hệ thống quy chuẩn kĩ thuật môi trường. Pháp luật môi trường EU còn có những quy định liên quan đến nhãn sinh thái, (9) Tìm hiểu hệ thống pháp luật Cộng hoà Liên bang Đức 114 TẠP CHÍ LUẬT HỌC - ĐẶC SAN 9/2011 kiểm toán môi trường, (10) bảo vệ thiên nhiên và môi trường sống của các loài động, thực vật, đất đai, nguồn nước, không khí, (11) kiểm soát các hoạt động liên quan đến chất phóng xạ, biến đổi gen, chất thải (12) với khối lượng văn bản đồ sộ. 2.2. Một số quy định của luật môi trường CHLB Đức (13) Các tài liệu khoa học về luật môi trường CHLB Đức đều đưa ra các nguyên tắc cơ bản bao gồm: Nguyên tắc phòng ngừa, nguyên tắc người gây ảnh hưởng phải chịu trách nhiệm (người gây ô nhiễm phải trả giá), nguyên tắc hợp tác. Bên cạnh đó, các nguyên tắc trách nhiệm cộng đồng, nguyên tắc thống nhất quản lí cũng được xem là những nguyên tắc của luật môi trường CHLB Đức. (14) Trên cơ sở các nguyên tắc này, hệ thống văn bản pháp luật môi trường được xây dựng và hoàn thiện. Có thể phân chia luật môi trường CHLB Đức thành nhiều nhóm chế định khác nhau. Theo mối quan hệ mà luật môi trường điều chỉnh có thể chia luật môi trường thành luật môi trường công và luật môi trường tư. Theo phạm vi áp dụng có thể chia luật môi trường thành luật quốc tế về môi trường, luật môi trường EU, luật môi trường quốc gia (CHLB Đức). Theo phạm vi tác động có thể chia thành luật môi trường liên quan đến nhiều lĩnh vực và luật môi trường chuyên ngành. Tác giả tiếp cận luật môi trường CHLB Đức theo cách phân chia phổ biến hiện nay là luật môi trường liên quan đến nhiều lĩnh vực và luật môi trường chuyên ngành. 2.2.1. Pháp luật môi trường liên quan đến nhiều lĩnh vực - Pháp luật về quy hoạch môi trường Quy hoạch môi trường được hiểu là tổng hợp các biện pháp để đạt được, bảo đảm hoặc khôi phục lại trạng thái môi trường phù hợp với đời sống của con người. Quy hoạch môi trường phải quan tâm đến các khía cạnh kinh tế, xã hội và môi trường, phù hợp với quan điểm phát triển bền vững. Chức năng chính của quy hoạch môi trường là nhằm nhất thể hoá quá trình áp dụng những công cụ đơn lẻ của luật môi trường. Việc giải quyết những mâu thuẫn về lợi ích môi trường là yêu cầu bắt buộc đối với mỗi một quy hoạch cụ thể. Kế hoạch môi trường tổng quát cũng như kế hoạch môi trường trong từng lĩnh vực (như chất thải rắn, khí thải, tiếng ồn ) của Chính phủ Đức và của chính phủ các bang là “quy hoạch môi trường mang tính định hướng”. Quy hoạch môi trường theo đúng nghĩa bao gồm những quy hoạch trong các lĩnh vực như quy hoạch không gian, quy hoạch bảo tồn thiên nhiên, quy hoạch trong các lĩnh vực nguồn nước, xử lí chất thải Pháp luật CHLB Đức cũng có những quy định chặt chẽ về lập, thẩm định, phê duyệt, kiểm soát sau phê duyệt đối với quy hoạch môi trường. - Pháp luật về đánh giá tác động môi trường Luật đánh giá tác động môi trường ngày Tìm hiểu hệ thống pháp luật Cộng hoà Liên bang Đức TẠP CHÍ LUẬT HỌC - ĐẶC SAN 9/2011 115 12/2/1990 (sửa đổi nhiều lần và lần gần đây là ngày 18/5/2011) (15) quy định về nghĩa vụ đánh giá tác động môi trường (bao gồm cả đánh giá môi trường chiến lược và đánh giá tác động môi trường). So với pháp luật môi trường Việt Nam, các quy định về đánh giá môi trường chiến lược của CHLB Đức có một số khác biệt lớn (16) sau đây: - Đánh giá tác động môi trường chiến lược không chỉ thực hiện với hoạt động lập quy hoạch, kế hoạch (17) mà còn phải thực hiện khi sửa đổi quy hoạch, kế hoạch. (18) - Việc tham vấn cơ quan, cộng đồng không chỉ dừng lại trên lãnh thổ CHLB Đức mà còn có sự tham vấn của cơ quan, cộng đồng thuộc các quốc gia có liên quan. - Pháp luật quy định chi tiết về nội dung, trình tự thủ tục đặc thù của đánh giá môi trường chiến lược liên quan đến quy hoạch, kế hoạch trong lĩnh vực cụ thể. (19) Các quy định về đánh giá tác động môi trường đối với dự án đầu tư cũng có những quy định tương tự như pháp luật môi trường Việt Nam. Tuy nhiên có một số khác biệt cơ bản sau: - Chủ thể phải thực hiện đánh giá tác động môi trường (ĐTM) không chỉ là toàn bộ dự án mới được triển khai (theo pháp luật Việt Nam) mà còn có thể bao gồm cả việc đưa vào sử dụng mới, phát triển hoặc mở rộng phạm vi sử dụng thiết bị trong các cơ sở đang tiến hành hoạt động. - Những dự án không thuộc đối tượng phải đánh giá tác động môi truờng không phải thực hiện trình tự cam kết bảo vệ môi trường như pháp luật Việt Nam. - Các quy định về thông tin môi trường Vấn đề thông tin môi trường được đề cập chủ yếu trong Luật về thông tin môi trường ngày 22/12/2004. (20) Các chủ thể có nghĩa vụ cung cấp thông tin môi trường bao gồm hệ thống cơ quan nhà nước và các pháp nhân, thể nhân theo luật tư, nếu những thể nhân hoặc pháp nhân này thực hiện nhiệm vụ công cộng liên quan đến lĩnh vực môi trường. Các quy định về thông tin môi trường bao gồm việc các chủ thể có nghĩa vụ cung cấp thông tin môi trường cho công chúng và các chủ thể có nhu cầu có quyền yêu cầu cơ quan nắm giữ thông tin môi trường cung cấp thông tin môi trường. Trong trường hợp yêu cầu này bị từ chối, người có nhu cầu thông tin có quyền sử dụng thủ tục tố tụng hành chính để bảo vệ quyền của mình. 2.2.2. Luật môi trường chuyên ngành Luật môi trường chuyên ngành có nội dung tương đối đồ sộ, bao quát các lĩnh vực như bảo vệ môi trường theo thành phần môi trường không khí, nguồn nước, đất đai; bảo vệ môi trường theo nguồn gây ô nhiễm như rác thải, các chất phóng xạ, các chất độc hại; bảo vệ môi trường đối với các sinh vật sống bao gồm động vật, thực vật. Các nhóm chế định chính của luật môi trường chuyên ngành bao gồm các chế định về quy hoạch bảo tồn, khai thác, sử dụng tài nguyên, chế định liên quan đến các loại giấy Tìm hiểu hệ thống pháp luật Cộng hoà Liên bang Đức 116 TẠP CHÍ LUẬT HỌC - ĐẶC SAN 9/2011 phép khai thác, sử dụng nguồn nước, chế định về giấy phép đối với việc đưa thiết bị vào sử dụng theo Luật chống phát thải, Luật về an toàn nguồn gen, (21) Luật về chất thải rắn, chế định về giấy phép đối với việc đưa vào sử dụng chất độc hại, chất phóng xạ theo Luật về chất phóng xạ, Luật hoá chất và các quy định về bảo tồn đa dạng các loài động vật, thực vật. Là quốc gia có hoạt động bảo vệ môi trường từ rất sớm và có phong trào bảo vệ môi trường sâu rộng nên chính sách môi trường của CHLB Đức rất phát triển cả về bề rộng và chiều sâu. Bên cạch đó, CHLB Đức còn là quốc gia phát triển và có lịch sử lâu dài trong quá trình lập pháp nên CHLB Đức có hệ thống pháp luật đồ sộ, trong đó có luật môi trường. Do đó, khó có thể trình bày được đầy đủ những nội dung của luật môi trường của CHLB Đức. Bài viết này chỉ cung cấp một số thông tin khái quát những vấn đề cơ bản của pháp luật môi trường CHLB Đức./. (1).Xem thêm: Luật môi trường, GS.TS. Michael Kloepfer (chủ biên), Nxb. C.H. Beck Muenchen, 2004, từ tr. 65 đến tr. 107 (tiếng Đức: Umweltrecht, Prof. Dr. Michael Kloepfer (Hrg), Verlag, C.H. Beck Muenchen, 2004) (2).Xem: GS.TS. Michael Kloepfer (chủ biên), tlđd, tr. 69, 70. (3).Xem: Luật chống lại việc làm biến đổi những phong cảnh có giá trị quan trọng ngày 2/12/1902, Luật chống lại việc làm biến đổi các vùng và những phong cảnh có giá trị quan trọng ngày 15/8/1907. (4).Xem: Luật về nguồn nước của đế chế Phổ ngày 7/4/1913. (5). Thông tin do GS. TS. Roland Fritz cung cấp trong khuôn khổ Hội thảo chính sách và pháp luật để phát triển bền vững (Những ngày hội thảo pháp luật Đức - Việt) tại Trường Đại học Luật Hà Nội từ 4/4/2011 đến 8/4/2011. (6).Xem: GS.TS. Michael Kloepfer (chủ biên), tlđd, tr. 672 đến tr. 733 (tiếng Đức: Umweltrecht, Prof. Dr. Michael Kloepfer (Hrg), Verlag, C.H. Beck Muenchen, 2004). (7).Xem:http://www.bmu.de/files/pdfs/allgemein/appl ication/pdf/uvp_rl_konsolidiert.pdf (8). Có tài liệu dịch là tích hợp. Xem thêm: http://eur- lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONS LEG:1996L0061:20060224 (9).Xem: Quy chế 66/2010 ngày 25/11/2009/EU về nhãn sinh thái (10).Xem: Quy chế 761/2001/EU ngày 24/4/2001về kiểm tra và tự kiểm tra của tổ chức (11).Xem: Danh mục các văn bản tại: GS.TS. Michael Kloepfer (chủ biên), tlđd, tr. 697 đến tr. 702 (tiếng Đức: Umweltrecht, Prof. Dr. Michael Kloepfer (Hrg), Ve rlag, C.H. Beck Muenchen, 2004). (12).Xem: GS.TS. Michael Kloepfer (chủ biên), tlđd, tr. 702 đến tr. 707. (13).Xem: GS.TS. Michael Kloepfer (chủ biên), tlđd, (14).Xem: GS.TS. Michael Kloepfer (chủ biên), tlđd, tr. 168 đến tr. 208. (15). Có thể tra cứu luật này trên: bundesrecht.jur is.de/bundesrecht/uvpg/gesamt.pdf (16). Sự khác biệt có thể còn rất nhiều nhưng do khuôn khổ bài viết có hạn nên tác giả chỉ đề cập những khác biệt lớn theo quan điểm của mình. (17).Xem: Điều 15 Luật bảo vệ môi trường năm 2005. (18).Xem: Khoản 4 Điều 2 Luật đánh giá tác động môi trường CHLB Đức. (19).Xem: Luật đánh giá tác động môi trường CHLB Đức, từ Điều 15 đến Điều 19b. (20).Xem: văn bản tại: http://bundesrecht.juris.de/bu ndesrecht/*.pdf (21). Cũng có thể dịch là: Luật kĩ thuật gen. . môi trường công và luật môi trường tư. Theo phạm vi áp dụng có thể chia luật môi trường thành luật quốc tế về môi trường, luật môi trường EU, luật môi trường quốc gia (CHLB Đức) . Theo phạm vi. hiểu hệ thống pháp luật Cộng hoà Liên bang Đức 112 TẠP CHÍ LUẬT HỌC - ĐẶC SAN 9/2011 TS. NGUYỄN VĂN PHƯƠNG * 1. Lịch sử hình thành luật môi trường Cộng hoà Liên bang Đức (1) Những. thành luật môi trường liên quan đến nhiều lĩnh vực và luật môi trường chuyên ngành. Tác giả tiếp cận luật môi trường CHLB Đức theo cách phân chia phổ biến hiện nay là luật môi trường liên