nghiên cứu - trao đổi Tạp chí luật học - 39 TS. Thái Vĩnh Thắng * iện nay, công cuộc cải cách và hoàn thiện bộ máy nhà nớc là một trong những nhiệm vụ quan trọng và cấp bách của Đảng và Nhà nớc ta. Một trong những vấn đề đợc các nhà chính trị và quản lí tranh luận là địa vị pháp lí của Văn phòng Chính phủ trong hệ thống bộ máy cơ quan hành chính nhà nớc. Bài viết này nhằm góp phần làm sáng tỏ những vấn đề lí luận và thực tiễn về vấn đề nêu trên đây. I. Về chức năng, nhiệm vụ của văn phòng chính phủ Theo Điều 1 Nghị định số 50 ngày 06/8/1993 của Chính phủ thì Văn phòng Chính phủ là cơ quan ngang bộ thực hiện hai chức năng cơ bản là: - Giúp Chính phủ tổ chức các hoạt động chung của Chính phủ; - Tham mu cho Thủ tớng Chính phủ trong công tác lnh đạo, chỉ đạo, điều hành, đảm bảo tính thống nhất, liên tục và có hiệu lực trong hoạt động của Chính phủ. Để thực hiện hai chức năng trên đây, Điều 2 Nghị định số 50/CP ngày 06/8/1993 quy định 12 nhiệm vụ, quyền hạn của Văn phòng Chính phủ. Đó là các nhiệm vụ sau đây: 1. Xây dựng các chơng trình, kế hoạch công tác của Chính phủ và Thủ tớng Chính phủ; tổ chức theo dõi, đôn đốc các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, các ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ơng thực hiện chơng trình, kế hoạch đó. Chuẩn bị các báo cáo về hoạt động của Chính phủ; tổ chức soạn thảo các đề án do Thủ tớng Chính phủ trực tiếp giao. 2. Theo dõi, đôn đốc các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, các ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ơng trong việc chuẩn bị các đề án (bao gồm dự án luật, pháp lệnh, văn bản pháp quy và các dự án kinh tế - x hội), tham gia ý kiến về nội dung trong quá trình soạn thảo các đề án đó. Thẩm tra các dự án do các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ơng trình Chính phủ, Thủ tớng Chính phủ quyết định hoặc để Chính phủ trình cấp có thẩm quyền quyết định. Trong trờng hợp các dự án cha bảo đảm đợc yêu cầu về nội dung và thủ tục theo quy chế, Văn phòng Chính phủ đề nghị các cơ quan chủ dự án bổ sung, hoàn chỉnh thêm. Nếu đề nghị đó không đợc cơ quan chủ dự án nhất trí thì Văn phòng Chính phủ báo cáo Thủ tớng Chính phủ quyết định. 3. Tổ chức việc công bố, truyền đạt các quyết định của Chính phủ và Thủ tớng Chính phủ, theo dõi, đánh giá việc thực hiện các quyết định ở các bộ, các ngành và địa H * Giảng viên chính Khoa hành chính Nhà nớc Trờng đại học luật Hà Nội nghiên cứu - trao đổi 40 - Tạp chí luật học phơng để báo cáo và kiến nghị với Thủ tớng Chính phủ các biện pháp cần thiết nhằm thúc đẩy việc thực hiện có hiệu quả các quyết định của Chính phủ, Thủ tớng Chính phủ. Yêu cầu các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, các uỷ ban nhân dân địa phơng báo cáo tình hình thực hiện các quyết định của Chính phủ, Thủ tớng Chính phủ; cử chuyên viên tham dự các cuộc họp bàn công tác, sơ kết, tổng kết công tác, bàn kế hoạch, biện pháp tổ chức thực hiện các quyết định của Chính phủ, Thủ tớng Chính phủ. 4. Đề xuất với Thủ tớng Chính phủ những vấn đề chủ trơng, chính sách, luật pháp, cơ chế quản lí cần giao cho các cơ quan nghiên cứu trình Chính phủ hoặc Thủ tớng Chính phủ. Nghiên cứu, trình Chính phủ đề xuất với Thủ tớng Chính phủ ý kiến xử lí các công việc thờng xuyên thuộc thẩm quyền của Chính phủ, Thủ tớng Chính phủ. 5. Tổ chức và phục vụ các phiên họp của Chính phủ, các cuộc họp và làm việc của Thủ tớng, các phó Thủ tớng với các bộ, ngành và địa phơng. Biên tập và quản lí hồ sơ, biên bản các phiên họp và làm việc của Chính phủ và Thủ tớng Chính phủ. 6. Quản lí thống nhất việc ban hành các văn bản của Chính phủ, Thủ tớng Chính phủ. Chỉnh lí lần cuối các dự thảo văn bản do các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ trình Thủ tớng Chính phủ kí hoặc để Thủ tớng Chính phủ trình cơ quan có thẩm quyền ban hành. Theo dõi, kiểm tra các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và cơ quan chính quyền các cấp trong việc ban hành các văn bản pháp quy, nếu phát hiện văn bản của các cơ quan này có sai sót hoặc trái pháp luật, trái với các quy định của Chính phủ, Thủ tớng Chính phủ thì kiến nghị việc sửa đổi bổ sung hoặc bi bỏ. Trong trờng hợp các cơ quan đó không chấp thuận, Văn phòng Chính phủ báo cáo để Thủ tớng Chính phủ quyết định. Với sự tham gia của Bộ t pháp, Văn phòng Chính phủ định kì tổ chức, hớng dẫn các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ tiến hành hệ thống hóa luật lệ, phát hiện để sửa đổi, bi bỏ hoặc trình cấp có thẩm quyền sửa đổi, bi bỏ những văn bản mâu thuẫn, chồng chéo với pháp luật hoặc không còn phù hợp với thực tế. 7. Trình Chính phủ, Thủ tớng Chính phủ ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền các quy định về thủ tục hành chính trong xử lí công việc và về quản lí công văn giấy tờ trong các cơ quan hành chính nhà nớc; quy định tiêu chuẩn các loại công văn giấy tờ đợc sử dụng thống nhất trong các cơ quan hành chính nhà nớc. 8. Bảo đảm cung cấp thông tin kịp phục vụ cho công tác điều hành của Chính phủ và Thủ tớng Chính phủ. Có quyền yêu cầu các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ơng gửi đến Văn phòng Chính phủ những văn bản pháp quy do các cơ quan đó đ ban hành và cung cấp thông tin, tài liệu, số liệu cần thiết theo yêu cầu của Chính phủ, Thủ tớng Chính phủ. nghiên cứu - trao đổi Tạp chí luật học - 41 Đợc Thủ tớng Chính phủ uỷ nhiệm, bộ trởng, chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ định kì thông tin cho các thành viên Chính phủ, thủ trởng các cơ quan thuộc Chính phủ, chủ tịch ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ơng về tình hình chung của cả nớc, hoạt động quản lí nhà nớc của Chính phủ và hoạt động chỉ đạo, điều hành của Thủ tớng và các phó Thủ tớng; thông tin cho báo chí về những hoạt động chủ yếu và những quyết định quan trọng không do các bộ phụ trách. Quản lí và trực tiếp xuất bản, phát hành tờ Công báo của nớc Cộng hòa x hội chủ nghĩa Việt Nam. 9. Tổ chức thực hiện quan hệ làm việc giữa Chính phủ với các cơ quan của Quốc hội, với Mặt trận tổ quốc Việt Nam và các cơ quan trung ơng của các đoàn thể nhân dân. 10. Hớng dẫn về chuyên môn, nghiệp vụ công tác văn phòng đối với văn phòng các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ơng. Sau khi thống nhất với Ban tổ chức - cán bộ Chính phủ, bộ trởng, chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ ban hành chức danh và tiêu chuẩn nghiệp vụ đối với chánh văn phòng; thỏa thuận với các bộ trởng, thủ trởng cơ quan ngang bộ, thủ trởng cơ quan thuộc Chính phủ và chủ tịch uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ơng về việc bổ nhiệm chức danh này. 11. Bảo đảm các điều kiện về vật chất, kĩ thuật cho hoạt động của Chính phủ và Thủ tớng. Quản lí tổ chức, biên chế cán bộ, ngân sách, tài sản đợc giao theo quy định của Nhà nớc. 12. Thực hiện một số nhiệm vụ khác do Thủ tớng Chính phủ giao Sau khi xem xét các nhiệm vụ và quyền hạn trên đây của Văn phòng Chính phủ, theo chúng tôi, Nghị định số 50/CP ngày 06/8/1993 cha phân biệt rõ giữa chức năng và nhiệm vụ quyền hạn, vì vậy, một số chức năng đ đợc Nghị định xếp vào nhiệm vụ quyền hạn (là cái cụ thể hóa để thực hiện chức năng). Chức năng là phơng diện hoạt động cơ bản, là vai trò chủ yếu, vì vậy, phân định rõ chức năng với nhiệm vụ quyền hạn sẽ tạo cơ sở cho Văn phòng Chính phủ phát huy cao hơn nữa vai trò của mình. Theo chúng tôi Văn phòng Chính phủ thực hiện 4 chức năng cơ bản: - Giúp Chính phủ tổ chức các hoạt động chung của Chính phủ (nh tổ chức các phiên họp, phối hợp hoạt động giữa các bộ, biên tập quản lí hồ sơ ). - Tham mu cho Chính phủ trên tất cả các lĩnh vực quản lí nhà nớc (nh đề nghị các quyết sách về kinh tế, về chế độ tiền lơng, chế độ công vụ, công chức ). - Thực hiện chức năng quản lí nhà nớc thống nhất về việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, các bộ, các cơ quan ngang bộ, các cơ quan chính quyền địa phơng. Thẩm tra các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật (thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh, nghị định, nghị quyết ). - Thực hiện chức năng quan hệ và phối hợp hoạt động giữa Chính phủ và Quốc hội, nghiên cứu - trao đổi 42 - Tạp chí luật học Mặt trận tổ quốc Việt Nam và các cơ quan trung ơng của các đoàn thể nhân dân. Hiện nay có quan điểm cho rằng Văn phòng Chính phủ không có chức năng quản lí nhà nớc. Theo chúng tôi, đó là quan điểm hiểu quản lí nhà nớc theo nghĩa hẹp. Quản lí nhà nớc không những là quản lí theo ngành hoặc lĩnh vực công tác trong phạm vi cả nớc mà còn có những dạng quản lí có tính đặc thù hoặc tính phối hợp liên ngành để tạo ra sự thống nhất. Vì vậy, đối chiếu với tính chất, đặc điểm và nội dung hoạt động cụ thể của Văn phòng Chính phủ thì hoạt động quản lí nhà nớc của Văn phòng Chính phủ là rất quan trọng và theo chúng tôi trong một số trờng hợp chỉ có Văn phòng Chính phủ mới có thể thực hiện đợc việc quản lí các công việc đó một cách tốt nhất. Bởi quản lí nhà nớc của Văn phòng Chính phủ mang tính bao quát và toàn diện hơn, quy mô rộng lớn hơn. Do cha xác định rõ điều này nên Văn phòng Chính phủ cha thực hiện hết chức năng của mình. Chẳng hạn, hiện nay các bộ, ngành ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, có rất nhiều văn bản không đa vào Công báo hoặc có những văn bản đ có hiệu lực rất lâu rồi mới đợc đa vào Công báo. Vì vậy, không đảm bảo đợc tính công khai của các loại văn bản này. Để quản lí các văn bản quy phạm pháp luật một cách thống nhất và đảm bảo tính công khai của chúng, Văn phòng Chính phủ có thể đề nghị, bổ sung vào Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, buộc tất cả các văn bản quy phạm của các bộ, ngành và chính quyền địa phơng phải đăng công khai trên Công báo mới có hiệu lực thi hành. Nh vậy, Văn phòng Chính phủ có thể quản lí tất cả các văn bản quy phạm pháp luật của các bộ, ngành và chính quyền địa phơng, đảm bảo tính thống nhất của pháp chế, loại trừ mâu thuẫn chồng chéo giữa các văn bản quy phạm pháp luật của các bộ, ngành giữa trung ơng và địa phơng. II. Về cơ cấu tổ chức của văn phòng chính phủ Theo Quyết định của Thủ tớng Chính phủ số 155/1998/QĐ -TTg ngày 28/8/1998 và Quyết định bổ sung gần đây nhất, Văn phòng Chính phủ bao gồm 26 đơn vị tổ chức: Vụ, cục, trung tâm, phòng ngoài ra còn có các ban, tổ nghiên cứu làm nhiệm vụ t vấn cho Thủ tớng đặt bên cạnh Văn phòng Chính phủ do Thủ tớng Chính phủ quyết định thành lập và trực tiếp trao nhiệm vụ. Nhìn vào cơ cấu của Văn phòng Chính phủ chúng ta có thể thấy còn nhiều lĩnh vực quan trọng và bức bách của x hội nhng Văn phòng Chính phủ không có vụ (cục) tơng ứng để theo dõi, đề xuất các ý kiến tham mu cho Chính phủ. Ví dụ, vấn đề bảo vệ môi trờng, vấn đề quản lí nhà ở và đô thị, vấn đề thơng mại quốc tế, vấn đề quốc phòng và an ninh quốc gia. Hơn nữa, cơ cấu Văn phòng Chính phủ nh vậy chỉ phù hợp với hoạt động hành chính, sự vụ, không phù hợp với chức năng t vấn cho Chính phủ và Thủ tớng Chính phủ. Muốn thực hiện chức năng cho Chính phủ và Thủ tớng Chính phủ trên các lĩnh vực khác nhau, theo chúng tôi Văn phòng Chính phủ phải thành lập các hội đồng cố vấn sau đây: - Hội đồng cố vấn kinh tế; - Hội đồng cố vấn pháp luật; nghiên cứu - trao đổi Tạp chí luật học - 43 - Hội đồng cố vấn thơng mại quốc tế; - Hội đồng cố vấn văn hóa - giáo dục; - Hội đồng cố vấn quản lí đô thị và nhà ở; - Hội đồng cố vấn bảo vệ thiên nhiên và môi trờng; - Hội đồng cố vấn quân sự và an ninh quốc gia; - Hội đồng cố vấn quan hệ đối ngoại. Các hội đồng cố vấn bao gồm các chuyên gia có trình độ cao trên các lĩnh vực khác nhau, họ bao gồm những ngời làm việc chuyên trách, kiêm nhiệm và một số chuyên gia - cộng tác viên. Ngoài ra, Văn phòng Chính phủ cần thành lập trung tâm nghiên cứu khoa học về hành chính, công vụ và công chức. Văn phòng Chính phủ cần có chính sách lựa chọn ngời hiền tài vào làm việc tại Văn phòng nh trả lơng cao, có chế độ tu nghiệp hàng năm Có nh vậy, Văn phòng Chính phủ sẽ là một trong những trung tâm của trí tuệ Việt Nam giúp cho Chính phủ và Thủ tớng Chính phủ thực hiện tốt chức năng hành pháp, chức năng của cơ quan hành chính nhà nớc cao nhất của nớc Cộng hòa x hội chủ nghĩa Việt Nam./. Quyết định hình phạt Tiếp theo trang 38 cha đạt thấp hơn mức hình phạt tối đa của trờng hợp tội phạm hoàn thành. Có nh vậy thì việc áp dụng hình phạt với ngời chuẩn bị phạm tội, phạm tội cha đạt mới thoả đáng, công bằng. Chính vì vậy, nếu sử dụng thuật ngữ nh Điều 52 BLHS hiện hành là cha rõ ràng, chính xác. Để việc quyết định hình phạt trong trờng hợp chuẩn bị phạm tội, phạm tội cha đạt có hiệu quả hơn trong thực tiễn thì khoản 2 Điều 52 nên sửa nh sau " nếu là tù có thời hạn thì mức hình phạt không quá 1/2 mức cao nhất của khung hình phạt mà điều luật quy định" và khoản 3 Điều 52 nên sửa lại là nếu là tù có thời hạn thì mức hình phạt không quá 3/4 mức cao nhất của khung hình phạt mà điều luật quy định". Thứ hai, về trờng hợp phạm tội cha đạt, khoản 3 Điều 52 quy định đối với trờng hợp phạm tội cha đạt nếu điều luật đợc áp dụng có quy định hình phạt cao nhất là tù chung thân hoặc tử hình thì có thể áp dụng các hình phạt này trong trờng hợp đặc biệt nghiêm trọng. Vậy "trờng hợp đặc biệt nghiêm trọng" ở đây đợc hiểu nh thế nào? Tiêu chí gì để phân biệt các trờng hợp phạm tội trong trờng hợp ít nghiêm trọng, nghiêm trọng, rất nghiêm trọng hoặc đặc biệt nghiêm trọng. Việc xác định thế nào là trờng hợp đặc biệt nghiêm trọng thực tế hiện nay chủ yếu là do cơ quan áp dụng luật tự xác định. Do vậy, quy định nh trên có thể dẫn đến tình trạng vận dụng khoản 3 Điều 52 tuỳ tiện, thiếu thống nhất. Để khắc phục hạn chế nói trên các cơ quan chức năng cần sớm ra văn bản hớng dẫn cụ thể về trờng hợp "phạm tội trong trờng hợp đặc biệt nghiêm trọng"./. . phủ báo cáo để Thủ tớng Chính phủ quy t định. Với sự tham gia của Bộ t pháp, Văn phòng Chính phủ định kì tổ chức, hớng dẫn các bộ, cơ quan ngang bộ, . pháp luật của các bộ, ngành giữa trung ơng và địa phơng. II. Về cơ cấu tổ chức của văn phòng chính phủ Theo Quy t định của Thủ tớng Chính phủ số 155/1998/QĐ