nghiên cứu - trao đổi 54 Tạp chí luật học số 6/2004 Ts. Trần Minh Hơng * t trong nhng tiờu chớ quan trng ỏnh giỏ thc trng v mc dõn ch ca mt xó hi l ngi dõn c nh nc to iu kin tham gia qun lý xó hi, tham gia tho lun v quyt nh nhng vn liờn quan n h, liờn h n vn mnh quc gia mc no, di nhng hỡnh thc no v kt qu th hin ý chớ ca h cú c nh nc bo m thc hin hay khụng. Trong thc tin qun lý nh nc, cỏc c quan, t chc cú thm quyn v trỏch nhim ó khụng ngng to iu kin cỏc tng lp nhõn dõn tham gia vo qun lý nh nc, qun lý xó hi di cỏc hỡnh thc phong phỳ v hiu qu nh trc tip bu i biu ca mỡnh vo cỏc c quan i din, trc tip hoc giỏn tip tham gia vo hot ng ca cỏc c quan i din cng nh cỏc c quan nh nc khỏc, úng gúp ý kin vo d tho cỏc vn bn phỏp lut quan trng, trong ú cú d tho Hin phỏp v sa i Hin phỏp, tham gia kim tra hot ng ca b mỏy nh nc v cỏn b, cụng chc iu 53 Hin phỏp nc Cng ho xó hi ch ngha Vit Nam nm 1992 quy nh: Cụng dõn cú quyn tham gia qun lý nh nc v xó hi, tham gia tho lun cỏc vn chung ca c nc v a phng, kin ngh vi c quan nh nc, biu quyt khi nh nc t chc trng cu ý dõn. Nhn mnh tm quan trng ca vic to iu kin thun li nhõn dõn cú th thc hin quyn c bn trờn õy, Ngh quyt i hi i biu ton quc ln th IX ca ng cng sn Vit Nam ó ch rừ: Cn thc hin tt quy ch dõn ch, m rng dõn ch trc tip c s, to iu kin nhõn dõn tham gia qun lý xó hi, tho lun v quyt nh nhng vn quan trng. Khc phc mi biu hin dõn ch hỡnh thc. Xõy dng lut trng cu ý dõn. (1) Trng cu ý dõn l mt trong nhng cỏch thc thc hin dõn ch trc tip, mt trong nhng hỡnh thc cao ca vic nhõn dõn tham gia qun lý nh nc, qun lý xó hi bi thụng qua quỏ trỡnh ny ngi dõn cú iu kin th hin quan im ca mỡnh i vi mt vn chớnh tr xó hi quan trng, c quyn by t ý kin ng ý hay khụng ng ý v c quan nh nc cú trỏch nhim cn c vo ú ban hnh quyt nh tng ng. Trng cu ý dõn l s kin trng i trong i sng chớnh tr ca mt xó hi dõn ch cú t chc cho nờn ũi hi phi c tin hnh trờn c s vn bn phỏp lut cú hiu lc phỏp lý cao v vi s chun b k lng ca cỏc c quan, t chc cú thm quyn. ỏp ng ũi hi bc xỳc ca cuc M * Ging viờn chớnh Khoa hnh chớnh - nh nc Trng i hc lut H Ni nghiên cứu - trao đổi Tạp chí luật học số 6/2004 55 sng, Quc hi nc Cng ho xó hi ch ngha Vit Nam (khoỏ XI) ó a vic xõy dng Lut trng cu ý dõn vo k hoch xõy dng phỏp lut t nm 2002 n nm 2007. Trong khuụn kh bi vit ny, tỏc gi xin phộp c trỡnh by mt s suy ngh liờn quan n vn xõy dng phỏp lut v trng cu ý dõn. 1. Ni dung trng cu ý dõn Mt s quc gia coi v s dng trng cu ý dõn nh l mt trong nhng cụng c quan trng ban hnh quyt nh. Cú nc quy nh trng cu ý dõn l iu kin tiờn quyt sa i Hin phỏp nh ễxtralia; cú nc quy nh hu nh tt c cỏc quyt nh mang tm c quc gia u cú th a ra trng cu ý dõn nh Thu S; mt s nc s dng trng cu ý dõn gii quyt vn thng nht hay ly khai nh Na uy, Icelend; cú nc dựng trng cu ý dõn phờ chun chng trỡnh ci cỏch nh Tõy Ban Nha Nghiờn cu thc tin t chc trng cu ý dõn cỏc quc gia khỏc nhau trờn th gii cho thy mt lnh vc m vic trng cu ý dõn c s dng tng i thng xuyờn v luụn t ra hu ớch l vic gii quyt cỏc tranh chp lónh th. Túm li, ni dung trng cu ý dõn thng l vn sa i hin phỏp, nhng vn liờn quan n lónh th, lónh hi, iu chnh a gii hnh chớnh, tham gia hoc rỳt ra khi cỏc t chc quc t, trong ú cỏc vn v sa i hin phỏp gi v trớ c bit quan trng. Tuy nhiờn, kinh nghim cng cho thy khụng nờn quy nh mi trng hp sa i hin phỏp u phi thụng qua trng cu ý dõn m ch nờn gii hn mt s vn quan trng nht (c quy nh c th trong hin phỏp). Nu khụng gii hn nh vy thỡ rt d lp li trng hp ca ễxtralia: Trong vũng 100 nm Ngh vin ch sa i c 8 im trong Hin phỏp mc dự cú ti 42 bn ngh sa i ó c a ra trng cu ý dõn. (2) Chớnh vỡ vy m quc gia ny c ỏnh giỏ l lc a b úng bng xột t gúc hin phỏp v l nc duy nht trờn th gii m trng cu ý dõn thng kt thỳc tht bi . Cõu hi t ra l cú nờn quy nh c th trong hin phỏp tt c cỏc trng hp cn tin hnh trng cu ý dõn hay khụng? Theo chỳng tụi dt khoỏt phi quy nh nhng trng hp c th cn tin hnh trng cu ý dõn trong hin phỏp bi ý ngha v tm quan trng ca cụng tỏc ny cũn lut v trng cu ý dõn cú nhim v c th hoỏ cỏc quy nh ca hin phỏp, trong ú dnh s chỳ trng c bit cho cỏc vn liờn quan n th tc tin hnh v ỏnh giỏ kt qu trng cu ý dõn. 2. Quyn quyt nh trng cu ý dõn v trỏch nhim t chc trng cu ý dõn Theo phỏp lut hin hnh ca nc Cng ho xó hi ch ngha Vit Nam thỡ Quc hi l c quan duy nht cú quyn sỏng kin trng cu ý dõn. Ni dung ny c quy nh ti khon 14 iu 2 Lut t chc Quc hi nm 2001 nh sau: Quc hi quyt nh vic trng cu ý dõn. Bờn cnh ú, phỏp lut hin hnh cng quy nh c quan cú trỏch nhim t chc trng cu ý nghiªn cøu - trao ®æi 56 T¹p chÝ luËt häc sè 6/2004 dân là Uỷ ban thường vụ Quốc hội (khoản 11 Điều 7 Luật tổ chức Quốc hội năm 2001 quy định Uỷ ban thường vụ Quốc hội tổ chức trưng cầu ý dân theo quyết định của Quốc hội). Nghiên cứu thực tiễn tiến hành trưng cầu ý dân ở một số quốc gia khác nhau chúng tôi thấy có những cuộc trưng cầu ý dân được tổ chức trên phạm vi cả nước, cũng có những cuộc trưng cầu ý dân được tổ chức ở phạm vi một bang, một vùng lãnh thổ hoặc một tỉnh… tuỳ thuộc vào nội dung và phạm vi tác động của vấn đề được đưa ra trưng cầu ý dân. Theo quy định của pháp luật Việt Nam hiện hành đã trích dẫn trên đây thì chúng tôi nhận thấy dường như có sự chú trọng đến trưng cầu ý dân trên phạm vi cả nước hơn là trưng cầu ý dân trên phạm vi một địa phương nhất định bởi chỉ Quốc hội mới có quyền quyết định việc trưng cầu ý dân. Bên cạnh việc trưng cầu ý dân trên phạm vi cả nước nên chăng quy định về trưng cầu ý dân trên phạm vi tỉnh hoặc vùng lãnh thổ. Theo chúng tôi, tổ chức trưng cầu ý dân trên phạm vi tỉnh thì đơn giản hơn còn nếu tiến hành trưng cầu ý dân trên phạm vi vùng lãnh thổ thì sẽ phải thành lập cơ quan lâm thời để tiến hành những hoạt động mang tính tổ chức phục vụ công tác này. Trong trường hợp pháp luật quy định khả năng tổ chức trưng cầu ý dân trên phạm vi tỉnh thì cũng cần trao cho hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyền sáng kiến trưng cầu ý dân hoặc chí ít thì cũng là quyền kiến nghị với Quốc hội hoặc Uỷ ban thường vụ Quốc hội về vấn đề này. Một vấn đề cũng cần nghiên cứu là có nên trao cho cử tri quyền sáng kiến trưng cầu ý dân hay không? Nếu có thì đòi hỏi tối thiểu phải có bao nhiêu phần trăm cử tri (hoặc bao nhiêu người) yêu cầu? Theo chúng tôi, vì tổ chức trưng cầu ý dân là công việc khá mới mẻ đối với chúng ta nên có thể trước mắt ta chưa quy định quyền sáng kiến trưng cầu ý dân của cử tri, tuy nhiên về lâu dài các cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước cũng cần tổ chức nghiên cứu, xem xét khả năng này. 3. Tuyên truyền cho nội dung trưng cầu ý dân Một trong những mục tiêu chủ yếu của quá trình dân chủ hoá là khuyến khích các tầng lớp nhân dân tham gia đối thoại công khai với các cơ quan và cán bộ, công chức nhà nước. Đây cũng là điều kiện quan trọng để chính quyền có thể đưa ra các quyết định tối ưu, đáp ứng một cách đầy đủ nhất đòi hỏi của quản lý nhà nước, quản lý xã hội và lợi ích chính đáng của tổ chức, công dân. Một khi tham gia đóng góp ý kiến vào việc sửa đổi hiến pháp và quyết định các vấn đề quan trọng khác của đất nước là quyền cơ bản của công dân thì việc cung cấp cho họ thông tin và kiến thức cần thiết để họ có thể lựa chọn phương án đúng là trách nhiệm của các cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước. Nước ta chủ yếu là nước nông nghiệp, đa phần dân cư sống ở nông thôn - nơi mà điều kiện cập nhật thông tin còn hạn chế nên việc tuyên truyền càng có ý nghĩa đặc biệt quan trọng. Bên cạnh các cơ quan có thẩm nghiªn cøu - trao ®æi T¹p chÝ luËt häc sè 6/2004 57 quyền của Nhà nước có thể động viên giới chuyên môn, các nhà khoa học, các tổ chức xã hội… tham gia tuyên truyền cho nội dung vấn đề được đưa ra trưng cầu ý dân. Chi phí cho tuyên truyền chủ yếu lấy từ ngân sách nhà nước, ngoài ra cũng có thể động viên các tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội đóng góp thêm. Trong khi tiến hành tuyên truyền, theo chúng tôi cũng cần phổ biến nội dung dự thảo sửa đổi hiến pháp hoặc luật có liên quan đến vấn đề được đưa ra trưng cầu ý dân. Vấn đề đặt ra ở đây là có tuyên truyền cho cả hai hướng (đồng ý và không đồng ý) hay không? Theo chúng tôi nếu không tuyên truyền đầy đủ sẽ khiến cho dân chúng nghi ngờ mà hậu quả tất yếu chỉ có thể là: Hoặc là người dân không tham gia biểu quyết hoặc nếu có tham gia thì họ sẽ không ủng hộ sự thay đổi. Chúng ta có thể học tập kinh nghiệm của nhiều nước là mời các chuyên gia có uy tín tuyên truyền cho cả hai hướng đồng ý và không đồng ý. Hình thức tiến hành có thể là cho chuẩn bị các bản thuyết trình về lý do đồng ý hay không đồng ý (giới hạn trong khoảng 2000 đến 3000 từ). Trong các bản thuyết trình có thể bao gồm cả nội dung sửa đổi hiến pháp hoặc luật có liên quan. Các tác giả được mời viết các bản thuyết trình có trách nhiệm thuyết trình trước Uỷ ban thường vụ Quốc hội và sau khi xem xét, cân nhắc Uỷ ban thường vụ Quốc hội sẽ quyết định có cho phổ biến các bản thuyết trình đó hay không. 4. Đánh giá và sử dụng kết quả trưng cầu ý dân Đánh giá kết quả trưng cầu ý dân là công việc không đơn giản, đặc biệt trong những trường hợp kết quả cho thấy đa số không đồng ý. Mặt khác, chúng ta cũng thấy rằng trong những trường hợp mà đa số trên tổng số người tham gia biểu quyết đồng ý nhưng tỷ lệ người tham gia biểu quyết trên tổng số cử tri quá thấp thì khó có thể cho rằng cuộc trưng cầu ý dân đó là thành công được. Thực tiễn tổ chức trưng cầu ý dân ở một số quốc gia cho thấy tỷ lệ người tham gia trưng cầu trên tổng số cử tri không cao là một hiện tượng đáng quan tâm, đôi khi người dân thể hiện thái độ không đồng ý bằng cách không tham gia biểu quyết. Lý do dẫn đến tình trạng ít người tham gia biểu quyết có nhiều, trong đó chủ yếu là do tuyên truyền chưa đầy đủ khiến cho họ không hiểu sự cần thiết phải thể hiện quan điểm của mình, cũng có thể do họ không ủng hộ chính phủ đương nhiệm hoặc ngại thay đổi những quy định hiện hành về vấn đề được đưa ra trưng cầu Một vấn đề nữa cũng cần xem xét là có nên quy định tham gia trưng cầu ý dân là quyền đồng thời là nghĩa vụ của công dân hay không? Có cần tổ chức theo những thủ tục chặt chẽ như tổ chức bầu cử hay không? Theo chúng tôi nên quy định việc tham gia trưng cầu ý dân là quyền đồng thời là nghĩa vụ công dân (theo quy định tại Điều 53 Hiến pháp năm 1992 thì đó là quyền của công dân). Còn trong những trường hợp mà cơ quan có thẩm quyền nhận thấy rằng vấn đề chưa chín muồi hoặc không nhất thiết phải bắt buộc mọi người tham gia đóng góp ý kiến thì có thể sử dụng những hình thức nghiên cứu - trao đổi 58 Tạp chí luật học số 6/2004 khỏc nh ly ý kin nhõn dõn vo d tho quyt nh hoc thm dũ d lun xó hi Nh vy, phỏp lut (m c th l Lut v trng cu ý dõn) cn quy nh rừ vic ỏnh giỏ kt qu trng cu ý dõn phi da trờn tiờu chớ no: Da trờn t l phn trm c tri núi chung hay ch cn da trờn t l phn trm s ngi tham gia trng cu? Nhỡn ra bờn ngoi chỳng tụi thy rng cú nc quy nh t l nht nh trờn tng s ngi tham gia biu quyt, cng cú nc quy nh t l nht nh trờn tng s c tri v t l cn thit mt cuc trng cu ý dõn c ỏnh giỏ l thnh cụng m mi quc gia quy nh cng khỏc nhau (dao ng t 35% cho n 2/3). Theo chỳng tụi cuc trng cu ý dõn c ỏnh giỏ l thnh cụng cn quy nh t l nht nh (ng ý) trờn tng s c tri v t l ú khụng nht thit phi quỏ bỏn (cú th t 30 n 40%). Vic s dng kt qu trng cu ý dõn cỏc nc khỏc nhau cng khỏc nhau. Thụng thng, cỏc quc gia quy nh kt qu trng cu ý dõn cú tớnh cht bt buc i vi chớnh quyn. Mt khi ngi dõn ó núi khụng thỡ chớnh quyn khụng th a vn ó a ra trng cu vo cuc sng. Ta cú th ly vớ d v trng hp Thu S t chc trng cu ý dõn v vic gia nhp Liờn hp quc: Cuc trng cu ý dõn nm 1986 khụng thnh cụng vỡ 75% s ngi tham gia trng cu khụng ng ý v khụng bang no ng ý. Cuc trng cu ý dõn nm 2002 thnh cụng bi c 54,6% s ngi tham gia trng cu v 12 trong s 23 bang ng ý. Tuy nhiờn, cng cú nc quy nh kt qu trng cu ý dõn ch cú tớnh cht bt buc i vi chớnh quyn trong mt s trng hp nht nh (c bit l sa i hin phỏp) nh an Mch. Theo chỳng tụi, nờn quy nh tớnh cht bt buc i vi chớnh quyn ca kt qu mi cuc trng cu ý dõn bi tớnh cht v tm quan trng ca s kin ny trong i sng chớnh tr ca t nc. Trng hp ngc li s lm hao tn thi gian, cụng sc, trớ tu, gõy thit hi khụng nh cho ngõn sỏch nh nc v cng phn no lm gim nhit tỡnh ca nhõn dõn khi tham gia cỏc hot ng khỏc nhau úng gúp vo qun lý nh nc, qun lý xó hi. T chc trng cu ý dõn i vi nhng vn quan trng ca t nc l mt hot ng khụng th thiu ca nh nc dõn ch hin i. Tuy nhiờn, õy cng l loi hỡnh hot ng phc tp. Hot ng ny t ra nhng ũi hi rt cao i vi cỏc c quan cú thm quyn ca nh nc. cú th cú nhng cuc trng cu ý dõn thnh cụng cú rt nhiu vic phi lm m mt trong nhng cụng vic quan trng nht l xõy dng Lut v trng cu ý dõn phự hp vi xu hng phỏt trin chung ca th gii v phn ỏnh y nhng c thự ca xó hi Vit Nam hin i./. (1) Phỏt huy sc mnh ton dõn tc, tip tc i mi, y mnh cụng nghip hoỏ, hin i hoỏ, xõy dng v bo v T quc Vit Nam xó hi ch ngha. Vn kin i hi i biu ton quc ln th IX. Nxb. Chớnh tr quc gia, H. 2001, tr. 134. (2).Xem: Jonh Uhr, Australia Parlamentary Orthodoxy, Papers on Parlament N 35, Canberra, June 2000, tr. 98. . hiến pháp hoặc luật có liên quan đến vấn đề được đưa ra trưng cầu ý dân. Vấn đề đặt ra ở đây là có tuyên truyền cho cả hai hướng (đồng ý và không đồng ý) . những quy định hiện hành về vấn đề được đưa ra trưng cầu Một vấn đề nữa cũng cần xem xét là có nên quy định tham gia trưng cầu ý dân là quyền đồng thời