56 - Tạp chí luật học nghiên cứu - trao đổi Nguyễn Quang Tuyến * iao đất thu hồi đất thuộc nội dung quản lí nhà nớc về đất đai đợc quy định tại Điều 13 Luật đất đai năm 1993. ý nghĩa pháp lí của giao đất, thu hồi đất thể hiện ở chỗ nó làm phát sinh hoặc chấm dứt quyền sử dụng đất của chủ thể đối với diện tích đất nhất định. ở nớc ta, đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nớc thống nhất quản lí, hoạt động giao đất, thu hồi đất thuộc thẩm quyền của các cơ quan quản lí nhà nớc về đất đai đợc quy định tại các điều từ 23-28 của Luật đất đai năm 1993. Trong phạm vi bài viết này, tôi muốn trao đổi một số suy nghĩ xung quanh các quy định về thẩm quyền giao đất, thu hồi đất trong Luật đất đai năm 1993. I. Thẩm quyền giao đất để sử dụng vào mục đích không phải là sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp 1. Chính phủ Khoản 2 Điều 23 Luật đất đai năm 1993 quy định: "Chính phủ xét duyệt kế hoạch hàng năm của ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ơng về việc giao đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp có rừng để sử dụng vào mục đích khác. Căn cứ vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai đ đợc Quốc hội quyết định và kế hoạch hàng năm về việc giao đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp có rừng để sử dụng vào mục đích khác đ đợc Uỷ ban thờng vụ Quốc hội thông qua, Chính phủ quyết định việc giao đất để sử dụng vào mọi mục đích trong những trờng hợp cần thiết". Theo quy định trên, thì ở đây có một vấn đề cần phải bàn là chúng ta hiểu cụm từ "trong những trờng hợp cần thiết" nh thế nào? Những trờng hợp nào trên thực tế đợc pháp luật coi là những trờng hợp cần thiết. Nh chúng ta đều biết, một trong những nguyên tắc cơ bản khi xây dựng luật đòi hỏi các quy phạm pháp luật đợc ban hành phải cụ thể, chi tiết nhằm giúp các cơ quan, tổ chức và cá nhân hiểu và chấp hành đúng các quy định này. Luật đất đai năm 1993 quy định về thẩm quyền giao đất của Chính phủ một cách chung chung, trừu tợng nh vậy, dẫn đến hai xu hớng phát sinh trên thực tế: Thứ nhất, có nhiều cách hiểu khác nhau về cụm từ "giao đất để sử dụng vào mọi mục đích trong những trờng hợp cần thiết" mà thông thờng, các cơ quan nhà nớc có thẩm quyền giao đất sẽ hiểu theo nghĩa có lợi nhất đối với họ. Điều này dễ làm nảy sinh xu hớng tùy tiện trong việc giao đất. Thứ hai, quy định trên của Luật đất đai năm 1993 có nội hàm và biên độ rất rộng nên gây khó khăn cho các cấp, các ngành trong việc triển khai thi hành Luật đồng thời ngời dân cũng khó theo dõi, thực hiện vai trò làm chủ trong việc giám sát các trờng hợp giao đất của Chính phủ. 2. ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ơng a. Mục a và b khoản 3 Điều 23 Luật đất đai năm 1993 quy định: "Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ơng quyết định giao đất để sử dụng vào mục đích không phải là sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp theo quy định sau đây: G * Giảng viên Khoa pháp luật kinh tế Trờng đại học luật Hà Nội nghiên cứu - trao đổi Tạp chí luật học - 57 a1. Từ 1 ha trở xuống đối với đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp có rừng, đất khu dân c nông thôn, đất đô thị; từ 2 ha trở xuống đối với đất trồng, đồi núi trọc cho mỗi công trình không thuộc các trờng hợp quy định tại mục b khoản 3 Điều này. a2. Từ 3 ha trở xuống đối với đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp có rừng, đất khu dân c nông thôn, đất đô thị; từ 5 ha trở xuống đối với đất trồng, đồi núi trọc cho mỗi công trình đờng bộ, đờng sắt, đờng dẫn nớc, đờng dẫn dầu, đờng dẫn khí, đờng điện, đê điều và từ 10 ha trở xuống đối với đất trồng, đồi núi trọc cho mỗi công trình xây dựng hồ chứa nớc". Theo quy định tại Điều 29 Luật đất đai năm 1993 và khoản 1 Điều 2 Nghị định số 04/2000/NĐ-CP ngày 11/2/2000 của Chính phủ về thi hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật đất đai thì "cơ quan có thẩm quyền giao đất quy định tại khoản 3 Điều 23 và Điều 24 của Luật đất đai là cơ quan có thẩm quyền cho thuê đất". Từ các quy định của pháp luật hiện hành trên đây, chúng ta có thể khẳng định rằng thẩm quyền cho thuê đất, mức đất đợc phép cho thuê và các trờng hợp mà uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ơng có thẩm quyền cho thuê đất cũng tuân theo các quy định tại mục a và b, khoản 3 Điều 23 Luật đất đai năm 1993. Tuy nhiên, Điều 88 Nghị định số 24/2000/NĐ-CP của Chính phủ ngày 31/7/2000 quy định chi tiết thi hành Luật đầu t nớc ngoài tại Việt Nam quy định: "Thủ tớng Chính phủ quyết định cho thuê đất đối với dự án sử dụng đất đô thị từ 5 ha trở lên, các loại đất khác từ 50 ha trở lên, uỷ ban nhân dân cấp tỉnh quyết định cho thuê đất đối với các dự án còn lại". Căn cứ vào quy định này thì chúng tôi hiểu uỷ ban nhân dân cấp tỉnh có thẩm quyền cho thuê đất đối với các dự án đầu t nớc ngoài sử dụng diện tích đất đô thị dới 5 ha và các loại đất khác dới 50 ha. Nh vậy, chúng ta thấy rằng ở đây đ có sự mâu thuẫn giữa các quy định của Luật đất đai năm 1993 và Nghị định số 24/2000/NĐ- CP của Chính phủ ngày 31/7/2000 quy định chi tiết thi hành Luật đầu t nớc ngoài tại Việt Nam về thẩm quyền cho thuê đất của uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ơng. Điều này thêm một minh chứng về sự mâu thuẫn, không đồng bộ giữa các quy định trong hệ thống pháp luật nớc ta, vô hình trung gây khó khăn cho các ngành, các địa phơng trong quá trình tổ chức thực hiện các quy định này của pháp luật. b. Mục c và d khoản 3 Điều 23 Luật đất đai năm 1993 quy định: "Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ơng quyết định giao đất để sử dụng vào mục đích không phải là sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp theo quy định sau đây: c. Giao đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp có rừng để hộ gia đình, cá nhân làm nhà ở, đất chuyên dùng này để sử dụng vào mục đích chuyên dùng khác hoặc để làm nhà ở, đất đô thị theo định mức do Chính phủ quy định. d. Kế hoạch giao đất khu dân c nông thôn để uỷ ban nhân dân huyện thị x, thành phố thuộc tỉnh giao đất cho hộ gia đình, cá nhân làm nhà ở". Theo các quy định trên của Điều 23 Luật đất đai năm 1993 thì chúng ta có thể hiểu: Thứ nhất, uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ơng giao đất ở cho hộ gia đình, cá nhân làm nhà ở tại đô thị. Theo Điều lệ quản lí quy hoạch đô thị ban hành kèm theo Nghị định số 91/CP ngày 17/8/1994 của Chính phủ thì "đô thị bao gồm các thành phố, thị x, thị trấn" (Điều 1). Thứ hai, uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ơng không giao đất khu dân c nông thôn cho hộ gia đình, cá nhân 58 - Tạp chí luật học nghiên cứu - trao đổi làm nhà ở mà chỉ giao kế hoạch giao đất khu dân c nông thôn cho ủy ban nhân dân huyện, thị x, thành phố thuộc tỉnh. Trên cơ sở kế hoạch giao đất này, uỷ ban nhân dân huyện, thị x, thành phố thuộc tỉnh giao đất khu dân c nông thôn cho hộ gia đình, cá nhân làm nhà ở. ở đây, vấn đề đặt ra cần trao đổi là quy định của Luật đất đai năm 1993 về thẩm quyền giao đất cho hộ gia đình, cá nhân làm nhà ở tại thị trấn và tại x. Theo quy định của Luật tổ chức hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân các cấp thì uỷ ban nhân dân x và uỷ ban nhân dân thị trấn là các cấp đơn vị hành chính tơng đơng. Chúng đều là cấp chính quyền cơ sở trong hệ thống cơ quan hành chính ở nớc ta, trực thuộc và chịu sự quản lí trực tiếp của uỷ ban nhân dân huyện. Nhng theo quy định của Luật đất đai năm 1993 thì uỷ ban nhân huyện chỉ có thẩm quyền giao đất khu dân c nông thôn cho hộ gia đình, cá nhân làm nhà ở tại x. Còn việc giao đất ở cho hộ gia đình, cá nhân làm nhà ở tại thị trấn lại thuộc thẩm quyền của uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ơng mà uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ơng lại là cấp chính quyền không trực tiếp theo dõi và quản lí về mọi mặt hoạt động của thị trấn. Theo quan điểm của chúng tôi quy định này là cha hợp lí cần đợc xem xét lại. II. Thẩm quyền thu hồi đất Theo quy định tại Điều 28 Luật đất đai năm 1993 thì cơ quan nhà nớc có thẩm quyền quyết định giao đất nào thì có quyền thu hồi đất đó. Việc thu hồi đất để chuyển sang mục đích khác phải theo đúng quy hoạch và kế hoạch đ đợc cơ quan nhà nớc có thẩm quyền xét duyệt. Trớc khi thu hồi đất phải thông báo cho ngời đang sử dụng biết về lí do thu hồi; thời gian, kế hoạch di chuyển; phơng án đền bù thiệt hại. Trong trờng hợp có nhu cầu khẩn cấp của chiến tranh, chống thiên tai hoặc trong tình trạng khẩn cấp thì việc trng dụng đất đai do uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị x, thành phố thuộc tỉnh trở lên quyết định. Hết thời hạn trng dụng, ngời sử dụng đất đợc trả lại đất và đợc đền bù thiệt hại do việc trng dụng gây ra theo quy định của pháp luật. ở đây chúng ta thấy điểm đặc biệt trong quy định về thẩm quyền trng dụng đất đó là trờng hợp uỷ ban nhân dân quận có quyền trng dụng đất trong các tình huống đặc biệt nh chiến tranh, thiên tai, tình trạng khẩn cấp mà nếu thoạt nhìn chúng ta tởng rằng có sự mâu thuẫn giữa các quy định trong cùng điều luật. Bởi lẽ, phần đầu của Điều 28 Luật đất đai năm 1993 đa ra quy định mang tính nguyên tắc về thẩm quyền thu hồi đất, đó là: "Cơ quan nhà nớc có thẩm quyền quyết định giao đất nào thì có quyền thu đất đó". Căn cứ vào quy định này và các quy định tại Điều 23, Điều 24 về thẩm quyền giao đất thì chỉ có Chính phủ; uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ơng, uỷ ban nhân dân huyện, thị x, thành phố thuộc tỉnh mới có thẩm quyền giao đất nên các cơ quan này cũng có thẩm quyền thu hồi đất. Uỷ ban nhân dân quận không có thẩm quyền giao đất theo quy định của Điều 23 và Điều 24 Luật đất đai năm 1993. Trờng hợp trng dụng đất của uỷ ban nhân dân quận là trờng hợp đặc biệt bởi một số lí do sau đây: Thứ nhất, trng dụng đất là trờng hợp đặc biệt của thu hồi đất vì đây là trờng hợp thu hồi đất có thời hạn chỉ xảy ra trong một số trờng hợp đợc pháp luật dự liệu. Hết thời hạn, ngời sử dụng đất đợc trả lại đất và đợc đền bù thiệt hại do việc trng dụng đất gây ra theo quy định của pháp luật. Thứ hai, uỷ ban nhân dân quận chỉ đợc trng dụng đất trong trờng hợp có nhu cầu khẩn cấp của chiến tranh, chống thiên tai nghiên cứu - trao đổi Tạp chí luật học - 59 hoặc trong tình trạng khẩn cấp tức là pháp luật hạn chế quyền đợc trng dụng đất của uỷ ban nhân dân quận trong các trờng hợp đặc biệt đ nêu. Khi các trờng hợp đó xảy ra thì sẽ gây ra những thiệt hại lớn về ngời và của, phá vỡ kết cấu các quan hệ x hội đ đợc pháp luật xác lập, đảo lộn trật tự x hội. Do vậy, để giảm thiểu đến mức thấp nhất các thiệt hại do các trờng hợp này gây ra và bảo vệ trật tự của các quan hệ x hội, nhà làm luật đ cho phép phép uỷ ban nhân dân quận có quyền trng dụng đất, mặc dù họ không có thẩm quyền giao đất. Nh vậy, chúng tôi cho rằng các quy định tại Điều 28 Luật đất đai năm 1993 là hợp lí, không mâu thuẫn với nhau. Tuy nhiên, có quan điểm cho rằng cần xem xét lại quy định về thẩm quyền trng dụng đất đợc quy định tại Điều 28 Luật đất đai năm 1993. Theo quan điểm này thì quy định trên là bất cập so với thực tế và vô hình trung làm giảm tác dụng phòng chống có hiệu quả, khắc phục các thiệt hại do chiến tranh, thiên tai hoặc tình trạng khẩn cấp gây ra. Bởi vì, nhu cầu khẩn cấp của chiến tranh, chống thiên tai hoặc trong tình trạng khẩn cấp đòi hỏi chúng ta phải phản ứng rất mau lẹ mới kịp thời đối phó với các trờng hợp này và tránh đợc hậu quả xấu do nó gây ra. Quy định tại Điều 28 Luật đất đai năm 1993 về thẩm quyền trng dụng đất không đáp ứng đợc đòi hỏi của nhu cầu khẩn cấp của chiến tranh, chống thiên tai hoặc trong tình trạng khẩn cấp. Nên chăng, cần sửa đổi quy định này theo hớng giao quyền trng dụng đất trong các trờng hợp này cho uỷ ban nhân dân cấp x. Chúng tôi chia sẻ quan điểm này. III. Một số kiến nghị nhằm góp phần hoàn thiện các quy định về thẩm quyền giao đất, cho thuê đất và thu hồi đất của Luật đất đai năm 1993 1. Luật cần quy định cụ thể các trờng hợp giao đất của Chính phủ và việc giao đất của Chính phủ để sử dụng vào mọi mục đích trong những trờng hợp cần thiết là những trờng hợp nào. Có nh vậy mới ngăn ngừa việc giao đất tùy tiện và tạo điều kiện thuận lợi để ngời dân thực hiện quyền làm chủ của mình trong việc giám sát các trờng hợp giao đất của Chính phủ. (Xem tiếp trang 46) Đính chính Do sơ suất, tại số 6/2000, Tạp chí luật học đ có vài sai sót, xin đợc đính chính nh sau: STT Dòng Cột Trang Đã in Sửa lại 1 13 dl trái 30 của khoản 3 do đó của khoản 3 Điều 38 2 14 dl trái 30 Điều 38 , gây nên do đó gây nên 3 26 dl trái 51 Vấn đề lịch sử Vấn đề vịnh lịch sử Thành thật xin lỗi tác giả và bạn đọc Ban biên tập . đất có thời hạn chỉ xảy ra trong một số trờng hợp đợc pháp luật dự liệu. Hết thời hạn, ngời sử dụng đất đợc trả lại đất và đợc đền bù thiệt hại do việc. trờng hợp cần thiết. Nh chúng ta đều biết, một trong những nguyên tắc cơ bản khi xây dựng luật đòi hỏi các quy phạm pháp luật đợc ban hành phải cụ thể,