Hoàn thiện các quy định về xây dựng pháp luật Trong thời gian qua, công tác xây dựng pháp luật (XDPL) đã góp phần đặc biệt quan trọng vào việc tạo ra một môi trường pháp lý thông thoáng, bình đẳng để ổn định xã hội, phát triển kinh tế. Công tác XDPL được đẩy mạnh nhờ sự ra đời của hệ thống các quy định về công tác xây dựng văn bản nói chung, văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL), trong đó Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Luật BHVBQPPL) giữ vai trò trọng tâm. Những quy định đó, một mặt đã tạo ra cơ chế bắt buộc, hạn chế đáng kể sự tùy tiện, chủ quan duy ý chí của những chủ thể liên quan tới hoạt động XDPL; mặt khác cũng góp phần mở rộng dân chủ trong hoạt động XDPL ở nước ta. Tuy nhiên, vẫn còn những quy định về XDPL bộc lộ một số điểm bất hợp lý, cần được nhanh chóng khắc phục. 1. Phạm vi của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật Luật BHVBQPPL năm 1996 và Luật BHVBQPPL năm 2008 đều giới hạn phạm vi điều chỉnhL: một là, chỉ quy định về việc ban hành VBQPPL; hai là, chỉ quy định cụ thể về hoạt động XDPL của các cơ quan nhà nước ở trung ương. Điều này đã tạo ra một số bất hợp lý sau: - Thứ nhất, các quy định trong Luật không phản ánh đầy đủ bản chất của hoạt động XDPL. Hiện nay, trong khoa học pháp lý nước ta, có quan niệm phổ biến coi hoạt động XDPL được tiến hành bằng nhiều cách thức khác nhau: (i) xác định những tập quán, tiền lệ nhất định được thừa nhận là pháp luật; (ii) ra văn bản phê chuẩn các quy phạm được hình thành bởi các chủ thể không có quyền ban hành VBQPPL; (3) ban hành các VBQPPL để đặt ra các quy định cần thiết và (iv) ký kết các điều ước quốc tế với các quốc gia khác (hoặc các chủ thể khác của luật quốc tế). Ngay trong pháp luật thực định, cũng có nhiều quy định thể hiện quan điểm thừa nhận tập quán pháp. Bộ luật Dân sự năm 2005 quy định: “Giao dịch dân sự có hiệu lực khi ( )mục đích và nội dung của giao dịch dân sự không vi phạm điều cấm của pháp luậtm, không trái đạo đức xã hội” (1); “Giao dịch dân sự có mục đích và nội dung vi phạm điều cấm của pháp luật, trái đạo đức xã hội thì vô hiệu ( ). Đạo đức xã hội là những chuẩn mực ứng xử chung giữa người với người trong đời sống xã hội, được cộng đồng thừa nhận và tôn trọng” (2); “Trong trường hợp pháp luật không quy định và các bên không có thỏa thuận thì có thể áp dụng tập quán, nhưng không được trái với những nguyên tắc quy định trong Bộ luật này” (3); “Chỉ những tài sản có thể đem giao dịch được và những công việc có thể thực hiện được mà pháp luật không cấm, không trái đạo đức xã hội mới là đối tượng của nghĩa vụ dân sự” (4). Trong Luật Thương mại năm 2005, có quy định về “nguyên tắc áp dụng thói quen trong hoạt động thương mại” (5) và “nguyên tắc áp dụng tập quán trong hoạt động thương mại” (6). Về việc phê chuẩn các hương ước, quy ước làng xã, có Chỉ thị số 24/1998/CT-TTg, ngày 19/6/1998 của Thủ tướng Chính phủ về việc xây dựng và thực hiện hương ước, quy ước của làng, bản, thôn, ấp, cụm dân cư; Thông tư liên tịch số 03 ngày 31/3/2000 của Bộ Tư pháp, Bộ Văn hoá Thông tin và Ban thường trực Trung ương Mặt trận tổ quốc Việt Nam hướng dẫn việc xây dựng và thực hiện hương ước, quy ước của làng, bản, thôn, ấp, cụm dân cư. Về ký kết các điều ước quốc tế, có Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế năm 2005. Về ban hành VBQPPL có Luật BHVBQPPL năm 2008 và Luật BHVBQPPL của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004. Như vậy, có thể thấy rõ, việc cấp có thẩm quyền thừa nhận tập quán pháp hoặc phê chuẩn văn bản có tính quy phạm để nâng chúng lên thành pháp luật mới chỉ có một số quy định sơ khai trong những VBQPPL có hiệu lực pháp lý thấp. Do đó, cần nghiên cứu để đưa vào Luật BHVBQPPL các quy định về việc phê chuẩn đối với các văn bản có tính quy phạm của những chủ thể không có quyền ban hành VBQPPL (như phê chuẩn nội quy, quy chế của các Sở, các đơn vị sự nghiệp của Nhà nước); việc thừa nhận những tập quán trong xã hội nhằm biến chúng thành pháp luật. Thứ hai, sự chồng chéo, thiếu tập trung của các quy định về hoạt động XDPL của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền Vấn đề này bắt nguồn từ việc tồn tại song song hai đạo luật về ban hành VBQPPL (7) khác nhau nên đã tạo ra sự phân tán, không tập trung, trùng lặp, chồng chéo của các quy định về XDPL. Thêm vào đó, sự bất hợp lý thể hiện ngay trong mối tương quan về phạm vi điều chỉnh giữa hai đạo luật này. Theo chúng tôi, muốn hợp lý thì Luật BHVBQPPL năm 2008 phải đổi tên là Luật BHVBQPPL của các cơ quan trung ương. Từ những phân tích trên, có thể thấy rõ tính cấp thiết của việc ban hành một đạo luật mới trên cơ sở hợp nhất hai đạo luật này để quy định đầy đủ, thống nhất về các vấn đề có liên quan tới việc ban hành các VBQPPL ở tất cả các cấp từ trung ương đến địa phương; đồng thời mở rộng phạm vi điều chỉnh của văn bản để bao hàm cả vấn đề thừa nhận tập quán pháp hoặc phê chuẩn văn bản có tính quy phạm. Và với những nội dung đó, tên gọi “Luật BHVBQPPL” sẽ không còn phù hợp, mà nên là “Luật XDPL”. 2. Một số nội dung cụ thể về ban hành VBQPPL 2.1. Quy định về một số thể loại VBQPPL Nếu so sánh với quy định của Luật BHVBQPPL năm 1996 thì những quy định của Luật BHVBQPPL năm 2008 về thể loại VBQPPL đã có sự tiến bộ vượt bậc. Tuy nhiên, theo chúng tôi, vẫn còn một số điểm bất hợp lý, cần được tiếp tục nghiên cứu để sửa đổi, bổ sung. Thứ nhất, quy định về chỉ thị của ủy ban nhân dân các cấp Việc loại bỏ thể loại chỉ thị ra khỏi hệ thống VBQPPL của các cơ quan nhà nước ở cấp trung ương đã thể hiện sự đánh giá đúng đắn, khoa học về bản chất của các chỉ thị. Trên thực tiễn, chỉ thị thường được sử dụng để cơ quan ban hành đề ra các mệnh lệnh, yêu cầu, buộc cấp dưới thực hiện. Với những nội dung này, chỉ thị là hình thức văn bản cá biệt, được sử dụng trong quá trình điều hành (văn bản điều hành) của cấp có thẩm quyền. Trong một số trường hợp khác, chỉ thị mới được ban hành để đặt ra các chủ trương, chính sách (văn bản chủ đạo)(8) và có thể phối hợp với việc đề ra các mệnh lệnh, yêu cầu đối với cấp dưới. Những nội dung đó của chỉ thị có sự khác biệt về bản chất nhưng thường rất khó phân biệt, vì vậy đã xảy ra không ít trường hợp các bên có liên quan không thống nhất quan điểm về một số chỉ thị cụ thể, từ đó gây cản trở cho hoạt động điều hành của cơ quan nhà nước. Do đó, việc loại bỏ chỉ thị ra khỏi hệ thống VBQPPL đã giúp cho các cơ quan nhà nước không bị lẫn lộn giữa các chỉ thị có nội dung cá biệt với những chỉ thị có nội dung là các chủ trương, chính sách, từ đó tạo sự thống nhất trong những hoạt động có liên quan tới việc ban hành loại văn bản này, như: lựa chọn quy trình soạn thảo, thẩm định, đăng tải văn bản. Tuy nhiên, do sau khi Luật BHVBQPPL năm 2008 được ban hành, nhưng Luật BHVBQPPL của Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân năm 2004 chưa được sửa đổi, bổ sung nên hiện nay, chỉ thị vẫn được quy định là một thể loại VBQPPL của ủy ban nhân dân các cấp. Thiết nghĩ, khi chưa thể hợp nhất hai đạo luật này, cần sớm sửa đổi Luật BHVBQPPL của Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân để loại bỏ chỉ thị ra khỏi những hình thức VBQPPL của ủy ban nhân dân. Có như vậy, mới bảo đảm được sự thống nhất của pháp luật, mới kịp thời giải quyết được những vướng mắc phát sinh trên thực tiễn về việc ban hành thể loại văn bản này. Thứ hai, quy định về lệnh của Chủ tịch nước Theo chúng tôi, việc quy định này không phù hợp với thực tiễn, không phản ánh đúng bản chất pháp lý của thể loại văn bản này. Trên thực tế, lệnh chỉ được Chủ tịch nước ban hành để công bố luật, pháp lệnh. Về mặt lý luận, đã xuất hiện hai quan điểm trái ngược nhau về tư cách của loại lệnh có nội dung này: một là, coi lệnh là VBQPPL (với lý giải lệnh luôn gắn liền với luật, pháp lệnh mà nó công bố, trong khi văn bản được công bố là VBQPPL thì văn bản công bố cũng mặc nhiên là VBQPPL); hai là, xác định lệnh là văn bản cá biệt (vì nội dung mang tính cá biệt, được hình thành trên cơ sở các quy phạm pháp luật xác định thẩm quyền của Chủ tịch nước). Thiết nghĩ, việc xác định tư cách văn bản theo quan điểm thứ hai khoa học, hợp lý hơn, vì đã xuất phát từ nội dung của văn bản để đánh giá (trong khi đó theo quy định của pháp luật thì một trong những dấu hiệu bắt buộc của VBQPPL là nội dung phải có quy tắc xử sự chung), còn quan điểm thứ nhất chỉ dựa vào dấu hiệu mối quan hệ giữa hai văn bản (văn bản công bố và văn bản được công bố), mà dấu hiệu này không thể hiện bản chất của văn bản. Từ nhận định đó, chúng tôi kiến nghị nên loại bỏ lệnh của Chủ tịch nước ra khỏi hệ thống VBQPPL. 2.2. Quy định về việc đình chỉ việc thi hành VBQPPL Những quy định về đình chỉ việc thi hành văn bản trong hai đạo Luật BHVBQPPL có nội dung không hoàn toàn phù hợp với nghĩa của từ đình chỉ (mà phù hợp với tạm đình chỉ) trong tiếng Việt và trong khoa học pháp lý. Trong tiếng Việt, “đình chỉ là ngừng lại, không tiến hành nữa” (9); “tạm” là không lâu dài (10). Trên cơ sở nghĩa của những từ đó, trong khoa học pháp lý, tạm đình chỉ được sử dụng với nghĩa tạm thời ngừng những hoạt động nhất định (tạm đình chỉ vụ án, tạm đình chỉ thi hành án); trong khi đó đình chỉ được sử dụng với nghĩa ngừng vĩnh viễn những hoạt động đó (đình chỉ vụ án, đình chỉ thi hành án). Do đó, cần thay từ “đình chỉ” trong hai đạo Luật BHVBQPPL bằng “tạm đình chỉ” việc thi hành đối với VBQPPL để bảo đảm tính hợp lý và sự thống nhất pháp lý của thuật ngữ. Điều đó cũng phù hợp với tinh thần của quy định: “VBQPPL bị đình chỉ việc thi hành thì ngưng hiệu lực cho đến khi có quyết định xử lý của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền ra quyết định huỷ bỏ thì văn bản hết hiệu lực, nếu không huỷ bỏ thì văn bản tiếp tục có hiệu lực” (11). 2.3. Quy định về việc hủy bỏ VBQPPL Các quy định về huỷ bỏ văn bản pháp luật được đặt ra trong rất nhiều văn bản khác nhau, như: Luật BHVBQPPL (các điều 9, 80, 81), Luật Khiếu nại, tố cáo (các điều 38, 45, 53) Theo tinh thần của các quy định đó, nếu xét về nội dung thì đối tượng huỷ bỏ là văn bản pháp luật không đáp ứng yêu cầu về pháp lý, (gồm: văn bản được ban hành trái thẩm quyền về nội dung và hình thức, văn bản có nội dung trái pháp luật, văn bản vi phạm các quy định về thủ tục); nếu xét về loại văn bản thì đối tượng bị hủy bỏ là toàn bộ các loại văn bản pháp luật (văn bản chủ đạo, VBQPPL, văn bản áp dụng pháp luật, văn bản điều hành, văn bản hành chính). Trong các quy định về việc huỷ bỏ văn bản áp dụng pháp luật thì việc bồi thường thiệt hại do việc thực hiện văn bản bị huỷ bỏ gây ra luôn được đặt ra. Ngược lại, đối với những văn bản bị huỷ bỏ là VBQPPL thì pháp luật không quy định về vấn đề này. Để lý giải cho sự khác biệt đó, các nhà làm luật và một số nhà khoa học đã cho rằng, do các loại văn bản này có giới hạn tác động khác nhau (về đối tượng, không gian và thời gian) nên nếu sai trái thì hậu quả gây ra cho xã hội thường cũng rất khác nhau, việc bồi thường thiệt hại trong trường hợp huỷ bỏ văn bản áp dụng pháp luật là có thể thực hiện được, còn việc bồi thường thiệt hại trong trường hợp huỷ bỏ VBQPPL là không thể thực hiện được. Tuy nhiên, nếu xem xét từ góc độ lý luận thì đã có quan điểm là không nên áp dụng hướng huỷ bỏ (mà chỉ nên áp dụng biện pháp bãi bỏ) đối với các VBQPPL (12). Quan điểm đó là hợp lý, nếu được vận dụng để sửa đổi các quy định về việc huỷ bỏ đối với VBQPPL, vừa tạo ra sự thống nhất trong cách hiểu, áp dụng trên thực tiễn, vừa khắc phục được sự bất hợp lý khi huỷ bỏ VBQPPL mà không phát sinh trách nhiệm bồi thường của Nhà nước đối với những thiệt hại do việc tổ chức thực hiện văn bản gây ra (trong khi việc huỷ bỏ những văn bản có nội dung cá biệt luôn được pháp luật quy định về việc bồi thường thiệt hại do việc thực hiện văn bản bị huỷ bỏ gây ra). Để khắc phục tình trạng này, cần sửa đổi những quy định trong pháp luật theo hướng không quy định việc huỷ bỏ VBQPPL. Trong khi những nội dung này chưa được sửa đổi thì khi xử lý VBQPPL khiếm khuyết, nếu cần phải chấm dứt hiệu lực của văn bản vì có những vi phạm nghiêm trọng pháp luật hiện hành, thì cấp có thẩm quyền chỉ nên bãi bỏ (mà không huỷ bỏ) văn bản đó. (1) Điều 122. Bộ luật Dân sự năm 2005. (2) Điều 128. Bộ luật Dân sự năm 2005. (3) Điều 3. Bộ luật Dân sự năm 2005. (4) Khoản 3.Điều 282. Bộ luật Dân sự năm 2005. (5) Điều 12. Luật Thương mại năm 2005. (6) Điều 13. Luật Thương mại năm 2005. (7) Luật BHVBQPPL của Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân năm 2004 và Luật BHVBQPPL năm 2008. (8) Nguyễn Thế Quyền, Xử lý văn bản quản lý hành chính nhà nước khiếm khuyết, NXB Chính trị Quốc gia, 2009, Hà Nội, tr. 41. (9) Nguyễn Lân, Từ điển từ và ngữ Hán Việt, NXB Từ điển Bách khoa, Hà Nội, 2002, tr.229. (10) Sđd, tr. 608. (11) Điều 80, Luật BHVBQPPL năm 2008. (12) Nguyễn Thế Quyền, Xử lý văn bản quản lý hành chính nhà nước khiếm khuyết, NXB Chính trị Quốc gia, 2009, Hà Nội, tr. 137-145. (Bài đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 152-thang-8-2009 ngày 10/08/2009) TS. Nguyễn Thế Quyền, Đại học thương mại. . Hoàn thiện các quy định về xây dựng pháp luật Trong thời gian qua, công tác xây dựng pháp luật (XDPL) đã góp phần đặc. định về công tác xây dựng văn bản nói chung, văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL), trong đó Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Luật BHVBQPPL) giữ