Thiết lập cơ quan tài phán hành chính góp phần hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở nước ta hiện nay Trịnh Thị Hương Giang Khoa Luật Luận văn Thạc sĩ ngành: Lý luận và lịch sử Nhà nước và pháp luật Mã số: 60 38 01 Người hướng dẫn: PGS.TS. Phạm Hồng Thái Năm bảo vệ: 2007 Abstract: Trình bày cơ sở lý luận và thực tiễn của việc thiết lập cơ quan tài phán hành chính (CQTPHC) ở nước ta, sự phân công quyền lực trong tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam, về hành chính quản lý và hành chính tài phán; nêu tình hình khiếu kiện và khiếu kiện hành chính, thực tiễn tổ chức và hoạt động của tòa án hành chính cũng như cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính theo yêu cầu cải cách hành chính nhà nước. Lý giải tính cấp thiết phải thiết lập CQTPHC ở Việt Nam trên cơ sở rút kinh nghiệm từ mô hình CQTPHC một số nước trên thế giới. Đề xuất một mô hình về tổ chức CQTPHC phù hợp với thực trạng nước ta. Kiến nghị một số giải pháp nhằm thiết lập CQTPHC ở Việt Nam như: thành lập CQTPHC, hoàn thiện luật khiếu nại, tố cáo liên quan đến cơ chế giải quyết khiếu nại, khiếu kiện hành chính, đào tạo về nhân sự của các CQTPHC (tài phán viên và cộng tác viên). Keywords: Khiếu nại hành chính; Luật hành chính; Pháp luật Việt Nam; Tài phán hành chính Content LỜI NÓI ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Quản lý hành chính là một trong những hoạt động quan trọng của bộ máy nhà nước. Khiếu nại là một quyền quan trọng của công dân được ghi nhận trong Hiến pháp và được thể chế hoá trong các văn bản pháp luật có liên quan. Sau khi ký kết Hiệp định Thương mại song phương Việt Nam – Hoa Kỳ, Việt Nam gia nhập WTO đưa nước ta hội nhập với nền kinh tế thế giới khiến chúng ta phải đối mặt với không ít khó khăn, nhất là trong các tranh chấp, cần nhờ đến sự can thiệp của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Vì thế, hoàn thiện một cơ chế giải quyết tranh chấp, đặc biệt là tranh chấp hành chính, là một yêu cầu cấp thiết. Hiện nay, chúng ta đang giải quyết các tranh chấp hành chính (khiếu kiện hành chính) theo kiểu “vừa đá bóng, vừa thổi còi”, khiến những hoạt động khiếu nại vượt cấp, đông người, kéo dài diễn ra thường xuyên và để lại nhiều hậu quả xấu cho xã hội. Giải quyết tốt tình trạng này sẽ góp phần nâng cao hiệu quả quản lý hành chính nhà nước. 2 Từ yêu cầu thực tiễn cũng như tình hình chung của thế giới, chúng ta cần xây dựng một hệ thống cơ quan tài phán hành chính để tách chức năng tài phán hành chính khỏi cơ quan hành chính. Vì những lý do đó, tôi đã chọn và nghiên cứu đề tài “Thiết lập cơ quan tài phán hành chính góp phần hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở nước ta hiện nay” để làm Luận văn thạc sỹ. 2. Tình hình nghiên cứu Sự quan tâm về vấn đề tài phán hành chính đã được đề cập đến ở Việt Nam ngay từ những năm 1990, thể hiện trong rất nhiều công trình nghiên cứu của cá nhân và tập thể ở nhiều cấp độ đã góp phần không nhỏ vào việc hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở nước ta trong thời gian đó với việc thành lập toà hành chính (thuộc hệ thống TAND) và việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức TAND được Quốc hội khoá IX, kỳ họp thứ 8 thông qua tháng 10/1995). 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn Luận văn nghiên cứu nhằm mục đích: Lý giải tính cấp thiết phải thiết lập cơ quan tài phán hành chính trên cơ sở rút kinh nghiệm từ mô hình cơ quan tài phán hành chính ở một số nước trên thế giới; - Đề xuất một mô hình cơ quan tài phán hành chính thích hợp với thực trạng của Việt Nam, cũng như những giải pháp nhằm hoàn thiện tổ chức, tăng cường chức năng của cơ quan này trong điều kiện ở nước ta. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu - Thực trạng giải quyết khiếu hành chính ở Việt Nam và lý do phải thiết lập một hệ thống cơ quan tài phán hành chính; - Tổ chức, thẩm quyền, mối quan hệ với các cơ quan hành chính và Toà hành chính của cơ quan tài phán hành chính ở Việt Nam. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu Luận văn này được viết bằng các phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa duy vật lịch sử Mác – Lenin, tư tưởng Hồ Chí Minh, các quan điểm của Đảng và Nhà nước về nhà nước pháp quyền XHCN, pháp luật, khiếu nại, khiếu kiện và cơ chế giải quyết khiếu nại, khiếu kiện hành chính. Ngoài ra, luận văn còn được sử dụng phương pháp tổng hợp, phân tích, so sánh, tổng kết thực tiễn để xem xét và đưa ra những kiến giải cụ thể về lý luận và thực tiễn của việc thành lập cơ quan tài phán hành chính ở nước ta. 6. Nội dung mới và ý nghĩa của luận văn Tài phán hành chính là một vấn đề không mới trong công tác nghiên cứu để hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở nước ta trong gần 2 thập kỷ qua, song thông qua việc nghiên cứu thực trạng giải quyết khiếu kiện hành chính và mô hình cơ quan tài phán ở một số nước trên thế giới, luận văn này hy vọng sẽ đưa ra được những kiến giải thích hợp cho tính cấp thiết phải thành lập cơ quan tài phán hành chính ở Việt Nam, cũng như đưa ra được một mô hình cơ quan tài phán thích hợp cho điều kiện hiện nay ở nước ta và quá trình hội nhập quốc tế. 7. Kết cấu luận văn Ngoài lời nói đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được xây dựng theo 3 chương: 3 - Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc thiết lập cơ quan tài phán hành chính ở Việt Nam - Chương 2: Mô hình cơ quan tài phán hành chính ở Việt Nam dựa trên sự đúc kết kinh nghiệm của nước ngoài và thực tiễn Việt Nam. - Chương 3: Các giải pháp và đề xuất để thiết lập cơ quan tài phán hành chính ở Việt Nam./. 4 CHƢƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CỦA VIỆC THIẾT LẬP CƠ QUAN TÀI PHÁN HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM 1.1. Cơ sở lý luận 1.1.1. Sự phân công quyền lực trong tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam Để làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn của việc thiết lập cơ quan tài phán hành chính ở Việt Nam, luận văn tập trung phân tích hai vấn đề căn bản có tính lý luận: Một là quan điểm tổ chức thực hiện quyền lực trong Hiến pháp Việt Nam năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), tư tưởng phân quyền trong tổ chức quyền lực nhà nước, mà chủ yếu là tư tưởng của Montesquieu và khẳng định rằng, tổ chức bộ máy nhà nước ta dựa trên cơ sở quan điểm quyền lực nhà nước là thống nhất, nhưng đã tiếp thu những nguyên lý cơ bản của lý thuyết phân quyền thể hiện ở sự phân công chức năng của các cơ quan nhà nước: Quốc hội – cơ quan quyền lực cao nhất, có chức năng lập hiến, lập pháp và giám sát tối cao, Chính phủ - cơ quan hành pháp cao nhất, có chức năng thi hành pháp luật trong quá trình quản lý và điều hành xã hội, toà án – cơ quan xét xử và Viện Kiểm sát thực hiện chức năng công tố và kiểm sát việc thực hiện pháp luật; Hai là phân biệt giữa hành chính quản lý và hành chính tài phán với tư cách là những mặt hoạt động cơ bản của bộ máy hành chính nhà nước ở nước ta hiện nay. 1.1.2. Về hành chính quản lý và hành chính tài phán Hành chính quản lý là chức năng chính của cơ quan hành chính nhà nước, quản lý mọi mặt của đời sống xã hội… bằng pháp luật công, cụ thể là pháp luật hành chính, mà pháp luật công mang tính một chiều, không bình đẳng giữa một bên là cơ quan nhà nước (hay người có thẩm quyền) và một bên là công dân. Trong mối quan hệ đó sẽ có lúc phát sinh mâu thuẫn nên cần có một cơ quan trung gian (mang tính hoà giải) nhằm kéo lợi ích hai bên lại gần nhau hơn. Cơ quan đó về thực chất sẽ thực hiện chức năng tài phán hành chính. “Tài phán hành chính” được xây dựng dựa trên học thuyết về trách nhiệm của Nhà nước trước công dân (gắn liền với học thuyết nhà nước của dân, do dân và vì dân), nghĩa là phủ nhận học thuyết về quyền miễn trừ cho Nhà nước trong các quyết định của mình. Hành chính quản lý và hành chính tài phán có mối quan hệ mật thiết với nhau. Thực tiễn cho thấy, khiếu kiện hành chính có nhiều điểm đặc biệt, rất khác so với các khiếu kiện khác. Vì thế, để có cơ chế giải quyết tương ứng cần phân biệt rõ hai lĩnh vực này trên cơ sở có sự phân định giữa luật công và luật tư. 1.1.3. Về khiếu kiện và giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam. Khiếu nại, tố cáo là một quyền hiến định của mọi công dân Việt Nam. Đảng và Nhà nước ta rất chú trọng đến công tác giải quyết khiếu nại của công dân và đã ban hành nhiều văn bản liên quan như: Luật Khiếu nại, Tố cáo 1998 (sửa đổi, bổ sung năm 2005), Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 1998, 2006). Với cơ chế giải quyết khiếu kiện hiện nay, cơ quan hành chính vừa là người ra quyết định hành chính trong quá trình quản lý hành chính, vừa là người giải quyết các khiếu nại liên quan đến quyết định của mình. Việc thực hiện đồng thời hai chức năng hành chính quản lý và hành chính tài phán sẽ không thể đảm bảo tính vô tư, khách quan trong quá trình giải quyết khiếu kiện hành chính. 5 Từ những vấn đề lý luận được nêu trên, có thể thấy, việc thiết lập một cơ quan tài phán hành chính để tách chức năng tài phán hành chính ra khỏi hoạt động của cơ quan hành chính là một yêu cầu cấp thiết trong tình hình hiện nay ở nước ta. 1.2. Cơ sở thực tiễn 1.2.1. Tình hình khiếu kiện và khiếu kiện hành chính ở nước ta hiện nay Thực tế cho thấy, tình hình khiếu nại hành chính ở nước ta đã có nhiều giai đoạn diễn biến phức tạp. Theo Báo cáo xét khiếu tố của Thanh tra Chính phủ (2000 – 2004), từ năm 2000 đến năm 2001, số lượng các vụ khiếu nại năm sau luôn nhiều hơn năm trước, số vụ khiếu nại vượt cấp, đông người gia tăng theo từng năm (trực tiếp khiếu nại, tố cáo lên trung ương tăng 20%/năm), một số vụ trở thành “điểm nóng” … Từ năm 2002 đến 2004, tình hình có biến chuyển, số vụ khiếu nại tăng, giảm khác nhau theo từng năm, nhưng nhìn chung là giảm, đặc biệt là các vụ khiếu nại đông người, vượt cấp. 1.2.2. Thực tiễn tổ chức và hoạt động của toà hành chính Hàng năm toà hành chính vẫn có nhiều cố gắng để đưa ra các vụ khiếu kiện hành chính ra xét xử nhưng không đáng kể so với số lượng lớn đơn khiếu nại mà các cơ quan hành chính nhà nước phải giải quyết nhưng tính chất của các vụ khiếu kiện hành chính ngày càng phức tạp. Như vậy, thực tế hoạt động của toà hành chính còn nhiều bấp cập, quá mờ nhạt và rõ ràng là không đáp ứng được những mong đợi ban đầu khi thiết lập cơ chế tài phán hành chính này. Do đó, cùng với việc hoàn thiện tổ chức và hoạt động của toà hành chính, việc thiết lập một hệ thống cơ quan tài phán hành chính cùng tồn tại, độc lập với nhau để giải quyết các vụ khiếu kiện hành chính (mang tính chuyên nghiệp) sẽ góp phần khắc phục những hạn chế trong hoạt động của toà hành chính và hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở nước ta. 1.2.3. Yêu cầu giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam sau khi ký Hiệp định Thương mại song phương Việt Nam – Hoa Kỳ và gia nhập WTO. Để đáp ứng yêu cầu của hội nhập kinh tế quốc tế, Việt Nam cần phải khẩn trương sửa đổi, bổ sung một số văn bản pháp luật, trong đó có các văn bản pháp luật về khiếu kiện và giải quyết khiếu kiện hành chính, bảo đảm phù hợp với các qui định của WTO, Hiệp định Thương mại song phương Việt Nam – Hoa Kỳ và các thông lệ quốc tế. Thực tế các nước cho thấy, việc thiết lập một cơ quan tài phán hành chính để giải quyết kịp thời, nhanh chóng, khách quan các khiếu kiện của công dân đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính là ưu tiên hành đầu của Nhà nước trong quá trình hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính. 1.2.4. Cải thiện cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính theo yêu cầu cải cách hành chính nhà nước Mục tiêu của chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước trong thời gian tới là xây dựng nền hành chính dân chủ đòi hỏi nền hành chính phải được tổ chức thành một hệ thống thống nhất, ổn định,… Trong các biện pháp để thực hiện yêu cầu trên, thành lập cơ quan tài phán hành chính độc lập với cơ quan hành pháp và toà án là biện pháp để khắc phục những bất cập trong cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính, đề cao “trách nhiệm công vụ” của cơ quan hành chính, cán bộ, công chức; tăng cường sự giám sát của nhân dân (thông qua 6 quyền khiếu nại, tố cáo, khiếu kiện hành chính) đối với hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước. Việc thành lập cơ quan tài phán hành chính còn góp phần phân định rõ chức năng quản lý và tài phán hành chính trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước. Như vậy, việc thành lập cơ quan tài phán hành chính là một yêu cầu phù hợp với tình hình hiện nay của Việt Nam cũng như quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và hội nhập kinh tế quốc tế. - Thiết lập cơ quan tài phán hành chính song song nhưng độc lập với hệ thống cơ quan hành chính nhà nước và toà án là một phương thức góp phần đảm bảo các quyền tự do, lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức. - Bên cạnh việc giải quyết các tranh chấp hành chính giữa công quyền và cá nhân, tổ chức, cơ quan tài phán hành chính còn có vai trò góp phần tăng cường, củng cố pháp chế và kỷ luật trong quản lý nhà nước. - Thiết lập cơ quan tài phán hành chính như sự bổ sung cho cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính nhằm tạo ra một con đường bảo vệ các quyền, tự do, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. 7 CHƢƠNG 2: MÔ HÌNH CƠ QUAN TÀI PHÁN HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM DỰA TRÊN SỰ ĐÚC KẾT KINH NGHIỆM CỦA NƢỚC NGOÀI VÀ THỰC TIỄN VIỆT NAM 2.1. Sự cần thiết phải thành lập cơ quan tài phán hành chính ở Việt Nam trong bối cảnh hiện nay Theo qui định của pháp luật hiện hành, thủ tục giải quyết khiếu kiện hành chính được chia thành 2 giai đoạn chính: - Giải quyết khiếu nại của các cơ quan hành chính; - Khiếu nại tiếp lên cơ quan hành chính cấp trên của cơ quan đã ban hành quyết định hoặc khiếu kiện vụ án hành chính ra toà hành chính (thuộc hệ thống TAND). Cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính trên đã được áp dụng một thời gian đủ dài để bộc lộ rõ những ưu, khuyết điểm của nó trong thực tiễn. Giai đoạn giải quyết khiếu nại tại chính cơ quan hành chính đã ban hành quyết định là giai đoạn có ý nghĩa thực tiễn đối với quá trình giải quyết khiếu nại và khuyết điểm – có lẽ là nguyên nhân lớn nhất dẫn đến những bất cập của cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính hiện nay ở nước ta là thực trạng “vừa đá bóng, vừa thổi còi”. Trong khi đó, thủ tục giải quyết khiếu kiện tại toà hành chính lại phức tạp và kéo dài, pháp luật về thủ tục giải quyết các vụ án hành chính vẫn chưa hoàn thiện, cộng với thực trạng người dân chưa có thói quen nhờ Toà án can thiệp khi không thể tự giải quyết mâu thuẫn khiến nhiều người ngại không muốn đưa vụ việc ra trước toà. Ngoài ra, mặc dù luật qui định, toà án hoạt động độc lập, chỉ tuân theo pháp luật nhưng thực tế trong quan hệ xã hội, tính độc lập này chỉ có thể được hiểu và thực hiện một cách tương đối, nhất là khi cơ quan hành pháp trở thành bị đơn trước toà. Cùng với sự phát triển của xã hội và nhu cầu giải quyết khiếu nại hành chính, vấn đề thành lập một cơ quan tài phán hành chính đã thực sự trở nên cấp thiết và là mối quan tâm của nhiều người. Cũng chính từ mục đích thành lập cơ quan này nên trình tự, thủ tục giải quyết khiếu kiện hành chính tại cơ quan tài phán hành chính cũng sẽ phải đơn giản hơn so với toà hành chính 2.2. Mô hình đề xuất về tổ chức cơ quan tài phán hành chính ở Việt Nam Mỗi quốc gia trên giới đều lựa chọn một mô hình cơ quan tài phán hành chính để đảm bảo phù hợp với tổ chức bộ máy nhà nước, thiết chế chính trị, truyền thống pháp lý, tình hình kinh tế - xã hội. Từ đó, mô hình cơ quan tài phán hành chính rất đa dạng, nhưng có thể xem xét dưới hai hệ thống sau: - Nhất hệ tài phán (một hệ thống tài phán) - Lưỡng hệ tài phán (hai hệ thống tài phán) Trên cơ sở phân tích mô hình cơ quan tài phán hành chính điển hình ở Pháp, Đức (theo mô hình lưỡng hệ tài phán) và Trung Quốc, Hàn Quốc (theo mô hình nhất hệ tài phán) xây dựng một mô hình cơ quan tài phán hành chính thích hợp cho Việt Nam. 2.2.1. Tổ chức của cơ quan tài phán hành chính ở Việt Nam 2.2.1.1. Cơ cấu tổ chức 8 Nguyên tắc tổ chức của bộ máy nhà nước ta là thống nhất (từ trung ương đến địa phương), có sự phân công, phân nhiệm hợp lý giữa các cấp các ngành. Việc thành lập cơ quan tài phán hành chính dù theo yêu cầu nào cũng phải đáp ứng các nguyên tắc tổ chức trên. Tham khảo mô hình cơ quan tài phán hành chính của Pháp và các nước theo mô hình của Pháp, tiếp thu ưu điểm là có thể thành lập cơ quan tài phán hành chính theo nhu cầu, cơ quan tài phán hành chính chuyên trách; khắc phục nhược điểm là thành lập một hệ thống cơ quan độc lập chuyên xét xử các vụ án hành chính và coi quyết định giám đốc thẩm của Hội đồng Nhà nước là quyết định cuối cùng, trong khi Hội đồng Nhà nước không phải là toà án tối cao (cơ quan tư pháp). Như vậy không phù hợp với nguyên tắc hiến định cơ quan toà án là cơ quan duy nhất nhân danh nhà nước có quyền xét xử theo tinh thần của Hiến pháp 1992. Do đó, đối với mô hình cơ quan tài phán hành chính của các nước theo mô hình lưỡng hệ tài phán, ta có thể học hỏi được việc tổ chức các cơ quan tài phán hành chính theo khu vực ở 3 cấp (trung ương, phúc thẩm và sơ thẩm), đặc biệt là các cơ quan tài phán hành chính chuyên trách; tuân thủ triệt để nguyên tắc toà án là “cơ quan xét xử duy nhất”, phù hợp với quan điểm tổ chức bộ máy Nhà nước ta. Tuy nhiên, điểm hạn chế của mô hình này đối với yêu cầu của Việt Nam chính là về tổ chức. Như vậy, cả hai mô hình nhất hệ và lưỡng hệ tài phán trên thế giới hiện nay đều có những ưu và khuyết điểm về tổ chức. Nhưng xét trên bình diện chung thì tổ chức cơ quan tài phán hành chính theo mô hình lưỡng hệ tài phán có nhiều ưu điểm phù hợp với Việt Nam hơn cả. Theo đó, ta có thể xây dựng cơ quan tài phán hành chính theo mô hình cơ quan tài phán hành chính tồn tại song song với toà án hành chính (thuộc TAND). Điều quan trọng là phải phân định chức năng, thẩm quyền giữa hai cơ quan này cho hợp lý và đúng Hiến pháp, pháp luật cũng như các qui định song phương, quốc tế mà nước ta đã tham gia ký kết. Hệ thống cơ quan tài phán hành chính ở nước ta nên được tổ chức theo 3 cấp: trung ương, vùng, khu vực. Ngoài ra, có thể thành lập các cơ quan tài phán hành chính chuyên ngành như mô hình của Pháp đối với một số lĩnh vực phát sinh nhiều tranh chấp như đất đai, sở hữu trí tuệ, thuế… 2.2.1.2. Về nhân sự (tài phán viên) Với mục tiêu thực hiện chức năng tài phán theo một thủ tục đơn giản, nhanh gọn nên mỗi cấp cơ quan tài phán hành chính chỉ cần có từ 3-5 tài phán viên chuyên nghiệp, còn lại là các “cộng tác viên” chuyên ngành. Các tài phán viên được đào tạo chuyên nghiệp về lĩnh vực pháp luật, chuyên ngành xét xử và cả những lĩnh vực thường xảy ra khiếu kiện như đất đai, đền bù giải phóng mặt bằng, chính sách người có công,… Còn đội ngũ “cộng tác viên” gồm các thẩm phán, đại diện các tổ chức nghề nghiệp, các chuyên gia đầu ngành, cấp cao trong các lĩnh vực chuyên môn liên quan đến khiếu nại hành chính… sẽ được mời tham gia Hội đồng tài phán tuỳ vào từng trường hợp cụ thể. Khi giải quyết vấn đề chỉ liên quan đến pháp luật thì Hội đồng tài phán chỉ cần 1 tài phán viên (có kiến thức pháp luật). Đối với các vụ khiếu nại hành chính nói chung thì Hội đồng xét xử gồm 3 thành viên – trong đó 1 là tài phán viên, còn lại là các “cộng tác viên” có chuyên môn trong lĩnh vực liên quan đến khiếu nại. 2.2.2. Thẩm quyền, chức năng của cơ quan tài phán hành chính ở Việt Nam Thẩm quyền giải quyết khiếu nại tức là quyền xem xét để kết luận vấn đề mà chủ thể của quyền khiếu nại đưa ra. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại vốn là một vấn đề khá phức tạp vì liên quan và tác động trực tiếp đến việc xem xét và giải quyết khiếu nại. Xem xét và phân 9 định rõ thẩm quyền, chức năng của các cơ quan tài phán hành chính là yêu cầu quan trọng để tránh sự chồng chéo, đùn đẩy lẫn nhau trong quá trình hoạt động. Đồng thời, xác định một cách rõ ràng thẩm quyền sẽ góp phần qui định quyền và nghĩa vụ của cơ quan tài phán hành chính trong cơ chế giải quyết khiếu nại và khiếu kiện hành chính ở Việt Nam. Ở các nước, thẩm quyền của các cơ quan tài phán hành chính được qui định khác nhau, hoặc qui định theo nguyên tắc chung, hoặc qui định cụ thể về cơ quan có thẩm quyền giải quyết trong các văn bản quản lý của các lĩnh vực. Pháp luật Việt Nam hiện cũng qui định rõ những vụ việc thuộc thẩm quyền xét xử của toà hành chính tại Điều 11 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (sửa đổi, bổ sung năm 2006). Tuy nhiên, để giải quyết số lượng vụ việc khiếu nại hành chính khổng lồ này, Luật Khiếu nại, tố cáo qui định trách nhiệm cho thủ trưởng các cơ quan hành chính nhà nước (từ Chủ tịch xã đến trưởng các phòng, ban, sở. ngành, quận, huyện, tỉnh thành, bộ ngành) cùng thanh tra các cấp, các ngành và mọi lực lượng có thể để tham gia xác minh, thẩm tra vụ việc khi cần thiết. Điều này gây ra cản trở không nhỏ cho hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước. Vì vậy, thiết lập một hệ thống cơ quan chuyên trách giải quyết các khiếu nại hành chính sẽ góp phần “giải phóng” cho cơ quan hành chính khỏi nhiệm vụ “tài phán” bất đắc dĩ và phức tạp này. 2.2.3. Thủ tục giải quyết khiếu kiện hành chính ở cơ quan tài phán hành chính 2.2.3.1. Thủ tục giải quyết khiếu kiện hành chính ở nước ta hiện nay. Theo qui định hiện hành, thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính ở nước ta phải thực hiện qua nhiều khâu, mang nặng tính hành chính, quan hệ cấp trên - cấp dưới nên dù yêu cầu khiếu nại được xem xét nhiều lần nhưng vẫn không thể giải quyết dứt điểm. Thực tế hiện nay cho thấy, ngay trong quá trình tố tụng tại toà án và quá trình làm việc với các cơ quan tiến hành tố tụng khi giải quyết một vụ khiếu kiện hành chính nói riêng và các vụ án khác, vai trò của các luật sư cũng chưa thực sự được chú ý đúng mức. Từ đó càng nhấn mạnh nhu cầu phải thay đổi cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở nước ta, mà cụ thể là phải thiết lập cơ quan tài phán hành chính với vai trò là chủ thể chính giải quyết các khiếu kiện hành chính để các khiếu kiện hành chính không phải là gánh nặng của các cơ quan hành chính cũng như tố tụng, đồng thời, có thể giải quyết thoả đáng các tranh chấp giữa công dân và cơ quan công quyền (cơ quan hành chính Nhà nước, người có thẩm quyền), đảm bảo lợi ích cao nhất của các bên. Với hoạt động của cơ quan tài phán hành chính, tình trạng quan liêu trong quá trình giải quyết khiếu nại sẽ được xoá bỏ, thay vào đó là những giải pháp có đầy đủ tính chất pháp lý và đáp ứng được với những yêu cầu xã hội, yêu cầu chính trị của công tác giải quyết khiếu kiện hiện nay. Bên cạnh thủ tục giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước, pháp luật về khiếu nại, tố cáo và pháp luật về toà án nhân dân còn qui định thủ tục giải quyết khiếu kiện hành chính tại toà hành chính. Mặc dù thủ tục giải quyết khiếu nại tại cơ quan hành chính còn nhiều bất cập, song không thể phủ nhận ý nghĩa thực tế của giai đoạn này. Thực tế, tại Mỹ và nhiều nước khác cũng vẫn áp dụng thủ tục giải quyết tranh chấp hành chính theo ba kênh: một là bản thân người ra quyết định, tiếp đến là tư pháp hành chính, cuối cùng là xét xử theo trình tự tố tụng tại Toà án theo hai cấp. 10 Như vậy, cả cơ quan hành chính và toà hành chính trong cơ chế giải quyết khiếu nại, khiếu kiện hành chính ở nước ta đều đóng một vai trò nhất định. Tuy nhiên, do những yêu cầu thực tế nên vai trò này đã không được phát huy hiệu quả, để lại nhiều bất cập trong quá trình thực hiện. Do đó, việc thiết lập một cơ chế mới để giải quyết các khiếu nại, khiếu kiện hành chính với sự tham gia của cơ quan tài phán hành chính là một yêu cầu chính đáng trong giai đoạn phát triển hiện nay và lâu dài của nước ta trong quá trình hội nhập. 2.2.3.2. Thủ tục giải quyết khiếu kiện hành chính của cơ quan tài phán hành chính Theo kinh nghiệm của các nước, đặc biệt là Mỹ, cơ quan tài phán hành chính được coi như một cơ quan “hoà giải” – làm trung gian giữa người khiếu nại và cơ quan hành chính bị khiếu nại để giải quyết những bức xúc, những tranh chấp phát sinh trong quá trình quản lý và bị quản lý. Vì thế, có thể qui định thủ tục giải quyết khiếu kiện hành chính tại cơ quan tài phán hành chính như sau: - Khi nhận được khiếu kiện, cơ quan tài phán hành chính tiến hành thẩm tra, xác minh. Trường hợp có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi hành chính trái pháp luật, cơ quan tài phán hành chính sẽ tiến hành hoà giải hoặc yêu cầu cơ quan hành chính sửa chữa, khắc phục hoặc huỷ bỏ quyết định sai trái. Nếu cơ quan hành chính chấp hành thành công, cơ quan tài phán ra phán quyết công nhận chấm dứt việc khiếu kiện. - Nếu việc hoà giải không thành hoặc cơ quan hành chính không chấp hành yêu cầu sửa chữa của cơ quan tài phán hành chính thì đưa vụ việc ra giải quyết ở cơ quan tài phán hành chính theo thủ tục riêng được áp dụng tại cơ quan này. - Nếu việc giải quyết tại cơ quan tài phán hành chính có sai lầm thì vụ việc được đưa ra toà hành chính để xem xét về mặt áp dụng pháp luật. 2.2.4. Mối quan hệ của cơ quan tài phán hành chính với cơ quan hành chính và với toà hành chính. Để đảm bảo được tính độc lập trong quá trình giải quyết khiếu nại hành chính, cơ quan tài phán hành chính phải được thành lập là cơ quan thuộc Chính phủ, độc lập với cơ quan hành chính quản lý, dưới sự lãnh đạo của Thủ tướng Chính phủ (hay người được Thủ tướng uỷ quyền). Phán quyết cuả cơ quan tài phán hành chính phải chịu sự giám đốc của TAND tối cao. Có như vậy mới đảm bảo nguyên tắc “Toà án nhân dân tối cao là cơ quan xét xử cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam” (Điều 134 Hiến pháp 1992) và qui định tại Điều 109 của Hiến pháp: “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất”. 2.2.4.1. Mối quan hệ giữa cơ quan tài phán hành chính và cơ quan hành chính. Khi cơ quan tài phán hành chính được thành lập thì sẽ đảm trách việc giải quyết các khiếu kiện hành chính đã được giải quyết ở cơ quan hành chính mà không thành hoặc không được giải quyết. Vì thế, cơ quan tài phán hành chính sẽ độc lập với cơ quan hành chính, chỉ thực hiện chức năng tài phán, không thực hiện chức năng quản lý hành chính (thuộc chức năng của cơ quan hành chính). Dù vậy, cơ quan tài phán hành chính thực chất vẫn sẽ là một cơ quan hành chính (có quan hệ về ngân sách nhà nước trong quá trình hoạt động) nhưng hoạt động theo thủ tục tài phán. Mối quan hệ giữa cơ quan tài phán hành chính và cơ quan hành chính thực chất sẽ là mối quan hệ giữa hai hệ thống cơ quan thuộc bộ máy nhà nước (nhánh quyền lực hành pháp), với chức năng, thẩm quyền riêng biệt. Điều quan trọng là cơ quan tài phán hành chính hoàn [...]... một cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính của nước ta: cơ quan tài phán hành chính có chức năng giải quyết khiếu nại hành chính về tính hợp lý, hợp pháp; còn toà hành chính sẽ xem xét việc áp dụng 15 pháp luật của quyết định, phán quyết của cơ quan tài phán hành chính trong quá trình giải quyết khiếu nại hành chính nếu có kháng nghị (theo thủ tục giám đốc thẩm) Và quan trọng hơn cả là giúp cơ quan hành. .. khiếu nại hành chính để cơ quan này có đủ thẩm quyền yêu cầu các cơ quan hành chính (một bên trong tranh chấp hành chính) hợp tác, cung cấp chứng cứ và thực hiện nghiêm túc các phán quyết, quyết định của cơ quan tài phán hành chính khi giải quyết khiếu nại hành chính - Trong quá trình giải quyết khiếu nại hành chính, cơ quan tài phán hành chính nên được hoạt động như một “phiên toà” độc lập sẽ giúp người... điều kiện để bổ nhiệm làm tài phán viên hành chính lâu dài Đây sẽ là một nguồn nhân sự có giá trị, đáp ứng được yêu cầu chuyên môn của cơ quan tài phán hành chính - Mặc dù về tổ chức, cơ quan tài phán hành chính chỉ là một cơ quan trong bộ máy nhà nước như các cơ quan hành chính và toà hành chính nhưng cần phải qui định cho cơ quan tài phán hành chính một vị thế đặc biệt trong giải quyết khiếu nại hành. .. trong các quyết định, hành vi hành chính bị khiếu nại khi người khiếu nại không đồng tính với phán quyết của cơ quan tài phán hành chính, tiến hành khiếu kiện vụ án hành chính tại toà hành chính Mở rộng thẩm quyền cho toà hành chính để được xem xét lại mọi quyết định, hành vi hành chính hoặc việc không thực hiện các hành vi hành chính - Về pháp luật khiếu nại, tố cáo cần được tách riêng phần khiếu nại,... 3.1.2 Hoàn thiện pháp luật khiếu nại tố cáo liên quan đến cơ chế giải quyết khiếu nại, khiếu kiện hành chính Từ thực tiễn giải quyết khiếu nại, khiếu kiện hành chính ở nước ta cho thấy, mọi bất cập, hạn chế của cơ chế này đều xuất phát từ các qui định pháp luật về khiếu nại, tố cáo chưa thực sự rõ ràng, còn nhiều chồng chéo và chưa hoàn thiện Có thấy điều này ngay trong qui 12 định về quyết định hành chính. .. quyền giải quyết hiệu quả, dứt điểm các vụ khiếu nại hành chính mà họ được phân công thụ lý, giải quyết 3.2 Một số đề xuất - Về thẩm quyền của cơ quan tài phán hành chính có thể được xác định gồm tất cả các khiếu nại hành chính liên quan đến những quyết định hành chính của cơ quan hành chính hay hành vi hành chính của người có thẩm quyền Cơ quan tài phán hành chính sẽ xem xét tính hợp lý của quyết. .. nại lên cơ quan hành chính đã ban hành quyết định hành chính bị khiếu nại hoặc người có thẩm quyền đã thực hiện hành vi hành chính bị khiếu nại để khắc phục sự rườm rà trong cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính hiện nay vốn bị coi là “thiếu vô tư, khách quan và khó đạt được sự công bằng” Nên qui định theo hướng để người khiếu nại chuyển khiếu nại thẳng đến cơ quan tài phán hành chính – cơ quan chuyên... độc lập với cơ quan hành chính (cơ quan, ngừơi ra quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại) Có như vậy mới đảm bảo hiệu quả hoạt động của cơ quan tài phán hành chính 2.2.4.2 Mối quan hệ giữa cơ quan tài phán hành chính và toà hành chính thuộc TAND tối cao Theo qui định của Điều 127 và Điều 134 Hiến pháp, chức năng xét xử chỉ thuộc về một mình toà án Do vậy, đối với toà hành chính, cơ quan. .. tài phán hành chính chỉ là một cấp giải quyết khiếu kiện hành chính về mặt nội dung Khi quyết định hoặc việc giải quyết của cơ quan tài phán có sai lầm thì mới phải đưa ra toà hành chính để xem xét về việc áp dụng pháp luật với điều kiện một bên tranh chấp đưa ra yêu cầu xem xét lại phán quyết của cơ quan tài phán hành chính trong một thời gian luật định Như vậy, dù cơ quan tài phán có được thành lập. .. Các quyết định của cơ quan tài phán hành chính phải được đảm bảo thi hành bằng những biện pháp cưỡng chế nhà nước (như đối với các quyết định của toà án) - Thiết lập cơ quan tài phán hành chính là phù hợp với điều kiện hiện nay ở nước ta và như là bước chuẩn bị cho quá trình mà mọi tranh chấp hành chính đều có thể được giải quyết thông qua toà án 11 CHƢƠNG 3: CÁC GIẢI PHÁP VÀ ĐỀ XUẤT ĐỂ THIẾT LẬP CƠ QUAN . và nghiên cứu đề tài Thiết lập cơ quan tài phán hành chính góp phần hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở nước ta hiện nay để làm Luận. Thiết lập cơ quan tài phán hành chính góp phần hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở nước ta hiện nay Trịnh Thị Hương