Mô hình tổ chức chính quyền huyện trong điều kiện không tổ chức hội đồng nhân dân Bùi Thị Thủy Khoa Luật Luận văn Thạc sĩ ngành: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật Mã số: 60 38 01 Người hướng dẫn: PGS.TS Bùi Xuân Đức Năm bảo vệ: 2009 Abstract: Chương 1: Mô hình tổ chức chính quyền huyện ở nước ta trước khi thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân. Chương 2: Thí điểm mô hình tổ chức chính quyền huyện không có Hội đồng nhân dân và việc xây dựng mô hình tổ chức chính quyền huyện. Chương 3: Một số ý kiến hoàn chỉnh mô hình tổ chức chính quyền huyện trong khi thực hiện thí điểm và triển khai ra diện rộng sau này mô hình tổ chức chính quyền huyện không có Hội đồng nhân dân. Keywords: Hội đồng Nhân dân; Luật học; Tổ chức chính quyền huyện Content MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu Trong những năm qua, nhất là khi thực hiện đường lối đổi mới, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền địa phương từng bước được điều chỉnh để bảo đảm vai trò quản lý nhà nước trong điều kiện cơ chế kinh tế mới, nên không còn giữ nguyên vị trí, vai trò như trong thời kỳ bao cấp trước đây. Do những thay đổi về vị trí, vai trò của chính quyền huyện, nên trong thực tế Hội đồng nhân dân huyện không có điều kiện thực hiện tốt chức năng đại diện cho ý chí nguyện vọng của nhân dân trên địa bàn. Chức năng đại diện này về cơ bản được bảo đảm thông qua Hội đồng nhân dân xã và Hội đồng nhân dân tỉnh. Vì vậy, việc duy trì tổ chức chính quyền huyện với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn như hiện nay không còn phù hợp. Để khắc phục những điểm còn tồn tại nêu trên, việc tìm hiểu, nghiên cứu mô hình tổ chức chính quyền huyện trong điều kiện không tổ chức Hội đồng nhân dân là việc làm thiết thực, cấp bách, nhằm tổ chức hợp lý chính quyền địa phương, đảm bảo tính thống nhất, phát huy dân chủ trực tiếp ở cơ sở và nâng cao hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương trong giai đoạn hiện nay và trong tương lai. 2. Tình hình nghiên cứu của đề tài Do nhu cầu bức xúc và tính thiết thực của việc nâng cao hiệu quả quản lý của chính quyền địa phương trong quản lý nhà nước nên có rất nhiều cơ quan, nhiều tập thể và đông đảo các nhà nghiên cứu, chuyên gia pháp luật, các cán bộ hoạt động thực tiễn quản lý nhà nước ở 2 nước ta nghiên cứu về chính quyền địa phương. Để góp phần nhỏ bé nghiên cứu, đề xuất kiến nghị, giải pháp cho công cuộc cải cách hành chính, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, đề tài này sẽ tiếp tục đi sâu nghiên cứu, xem xét và tiếp cận ở những góc độ khác nhau về mô hình tổ chức chính quyền huyện trong điều kiện không tổ chức Hội đồng nhân dân. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài Đề tài tập trung phân tích, tìm hiểu và rút ra một số ý kiến hoàn chỉnh mô hình tổ chức chính quyền huyện trong điều kiện không tổ chức Hội đồng nhân dân. Xa hơn nữa, Đề tài góp phần xây dựng bộ máy hành chính tinh gọn, xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, phân định rõ trách nhiệm giữa các cơ quan, các cấp chính quyền là nhiệm vụ quan trọng trong công cuộc cải cách hành chính ở nước ta hiện nay. Để thực hiện mục đích nêu trên, nhiệm vụ đặt ra của đề tài nghiên cứu là: - Nghiên cứu mô hình tổ chức chính quyền huyện ở nước ta trước khi bỏ Hội đồng nhân dân. - Phân tích, đánh giá cơ sở lý luận và thực tiễn về thí điểm mô hình tổ chức chính quyền huyện không có Hội đồng nhân dân và việc xây dựng mô hình tổ chức chính quyền huyện. - Đưa ra một số ý kiến hoàn chỉnh mô hình tổ chức chính quyền huyện trong khi thực hiện thí điểm và triển khai ra diện rộng sau này mô hình tổ chức chính quyền huyện không có Hội đồng nhân dân. 4. Phạm vi nghiên cứu của đề tài Đề tài sẽ đi sâu vào nghiên cứu tổ chức chính quyền huyện trước khi bỏ Hội đồng nhân dân và trong giai đoạn thực hiện thí điểm mô hình tổ chức chính quyền huyện không tổ chức Hội đồng nhân dân để tìm ra được những điểm tích cực và hạn chế nhằm đưa ra những giải pháp cụ thể góp phần hoàn chỉnh mô hình tổ chức chính quyền huyện trong khi thực hiện thí điểm và triển khai rộng rãi mô hình tổ chức chính quyền huyện không tổ chức Hội đồng nhân dân. 5. Phương pháp nghiên cứu và cơ sở lý luận của đề tài Đề tài được sử dụng phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử trong việc nghiên cứu. Mọi vấn đề nghiên cứu luôn phải xem xét trong trạng thái vận động biến đổi không ngừng, luôn đặt trong quan hệ tổng thể tác động qua lại giữa hiện tượng nghiên cứu với các hiện tượng khác. Các hiện tượng luôn được xem xét trong cả quá trình từ sự hình thành đến sự phát triển qua các giai đoạn khác nhau. Một số phương pháp tiếp cận cụ thể được áp dụng như: phương pháp tổng hợp, phương pháp phân tích, phương pháp so sánh, phương pháp điều tra. 6. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Mô hình tổ chức chính quyền huyện ở nước ta trước khi thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân. Chương 2: Thí điểm mô hình tổ chức chính quyền huyện không có Hội đồng nhân dân và việc xây dựng mô hình tổ chức chính quyền huyện. Chương 3: Một số ý kiến hoàn chỉnh mô hình tổ chức chính quyền huyện trong khi thực hiện thí điểm và triển khai ra diện rộng sau này mô hình tổ chức chính quyền huyện không có Hội đồng nhân dân. 3 Chương 1 MÔ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN HUYỆN Ở NƯỚC TA TRƯỚC KHI THÍ ĐIỂM KHÔNG TỔ CHỨC HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN 1.1. Quá trình xây dựng tổ chức chính quyền huyện ở nước ta 1.1.1. Lịch sử ra đời của tổ chức chính quyền huyện ở nước ta - Nhà nước sơ khai Văn Lang do vua Hùng (cun, khun) đứng đầu, gồm có ba cấp chính quyền: Nhà nước, Bộ lạc và Công xã nông thôn. Đây là thể chế chính trị đầu tiên ở nước ta, mặc dù còn sơ khai, nhưng bước đầu đã có sự phân công và quy định nhiệm vụ, chức năng cho từng quan chức. Điều quan trọng nhất là trong cơ cấu tổ chức đã thể hiện rõ một bộ máy nhà nước với đầy đủ các nhân tố cấu thành: có vua và hệ thống các quan, có chính quyền trung ương và chính quyền địa phương. - Thể chế chính trị thời Âu Lạc về cơ bản giống như thể chế chính trị Văn Lang, nhưng quy mô lớn hơn, chặt chẽ hơn. - Từ khi giành được quyền tự chủ, các triều đại phong kiến Việt Nam khi thiết kế nền hành chính địa phương đều có đơn vị hành chính huyện cùng với các đơn vị hành chính trung gian khác như lộ, phủ, đạo (sau này là tỉnh). Trong quá trình phát triển, đơn vị hành chính này không bị biến động nhiều như tỉnh. Chúng chỉ chịu một ít tác động khi xuất hiện thêm một đơn vị hành chính trung gian mới ra đời, kể từ thời nhà Nguyễn, là tổng. Về mục đích tổ chức, huyện là cấp hành chính được lập ra để làm cầu nối tiếp từ tỉnh, phủ xuống xã. - Sang triều Nguyễn, nhà Nguyễn đã nhanh chóng thiết lập hệ thống chính quyền ở địa phương trên cơ sở vừa có kế thừa, vừa có bổ sung phát triển. Cấp phủ - huyện (châu): phủ là đơn vị hành chính gồm có vài huyện hợp lại với nhau. Phủ lớn hơn huyện nhưng chỉ được coi tương đương cấp huyện. Đứng đầu huyện là tri huyện và thường là những người xuất thân khoa cử. Tri huyện được chọn từ những người đỗ đạt cao qua các kỳ thi hương. Một mình Tri huyện nắm toàn bộ quyền hành chính và tư pháp ở huyện. Tri huyện là người xét xử mọi kiện tụng ở huyện. - Từ sau Cách mạng tháng Tám năm 1945, tổ chức chính quyền huyện được xây dựng theo lối mới. Theo quan điểm chủ đạo của việc tổ chức chính quyền nhân dân của Nhà nước Việt Nam mới là áp dụng sáng tạo mô hình tổ chức nhà nước kiểu Xô viết vào điều kiện Việt Nam, cho dù ở Trung ương, bộ máy nhà nước còn phần nhiều thể hiện tính liên hiệp rộng rãi chưa hoàn toàn theo mô hình tập quyền xã hội chủ nghĩa, thì ở địa phương đã tổ chức bộ máy chính quyền về cơ bản là theo mô hình Xô viết: chính quyền địa phương mới bao gồm hai thứ cơ quan là Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính (riêng huyện và bộ chỉ có Ủy ban hành chính). Mô hình chính quyền địa phương kiểu Xô viết ở huyện tiếp tục được thể hiện và hoàn thiện qua các giai đoạn sau. 1.1.2. Quá trình phát triển mô hình tổ chức chính quyền huyện ở nước ta 1.1.2.1. Giai đoạn Hiến pháp năm 1946 Năm 1945, Chính phủ lâm thời đã ban hành Sắc lệnh số 63/SL ngày 22 tháng 11 năm 1945 và Sắc lệnh số 77/SL ngày 21 tháng 12 năm 1945. Theo hai Sắc lệnh này, chính quyền địa phương nói trên chỉ có cấp tỉnh và cấp xã ở địa bàn nông thôn, cấp thành phố ở địa bàn đô thị được xác định là cấp chính quyền hoàn chỉnh có Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính. Còn cấp kỳ và cấp huyện chỉ là cấp trung gian; ở kỳ, huyện và khu phố chỉ tổ chức Ủy ban 4 hành chính, không có Hội đồng nhân dân. Ngày 9 tháng 11 năm 1946, Quốc hội chính thức thông qua bản Hiến pháp đầu tiên, đặt cơ sở vững chắc cho việc tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta. Theo Hiến pháp năm 1946, tổ chức chính quyền ở mỗi cấp hành chính vẫn như hai Sắc lệnh năm 1945 đã quy định (Điều 58, Điều 61 Hiến pháp năm 1946). Một trong những thành công đầu tiên trong lĩnh vực tổ chức chính quyền địa phương thời kỳ này là ở chỗ ngay từ đầu chúng ta đã có sự phân biệt tương đối rạch ròi giữa chính quyền nông thôn và chính quyền vùng đô thị. Cấp huyện thuở ban đầu của Nhà nước Dân chủ nhân dân chỉ là cấp quản lý hành chính. Do vậy, thời kỳ này ở huyện không tổ chức ra Hội đồng nhân dân. 1.1.2.2. Giai đoạn Hiến pháp 1959 Mô hình tổ chức chính quyền huyện ở nước ta gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính. Ủy ban hành chính huyện do Hội đồng nhân dân huyện bầu ra. Đây là một điểm mới của Hiến pháp năm 1959 so với Hiến pháp năm 1946. Sau khi có Hiến pháp 1959, Quốc hội thông qua Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính các cấp năm 1962, đánh dấu một giai đoạn mới về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương. Mãi đến Hiến pháp năm 1959 Hội đồng nhân dân mới được tổ chức ở cấp huyện. 1.1.2.3. Giai đoạn Hiến pháp 1980 Sau ngày 30 tháng 4 năm 1975 miền Nam được hoàn toàn giải phóng, nước ta thống nhất sau hơn 30 năm chia cắt. Hiến pháp năm 1980 (được Quốc hội thống nhất cả nước thông qua ngày 30 tháng 12 năm 1980) đánh dấu một giai đoạn mới trong sự phát triển của đất nước. Ở địa phương, cơ quan quản lý nhà nước được đổi tên là Ủy ban nhân dân. Về cơ bản, vị trí và tính chất pháp lý của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân vẫn xác định như Hiến pháp năm 1959 và Luật năm 1962 trước đây, nhưng nhiệm vụ, quyền hạn, lĩnh vực hoạt động của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân theo quy định của Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1983 đã được mở rộng rất nhiều ở các lĩnh vực, đặc biệt là lĩnh vực kinh tế. 1.2. Mô hình tổ chức chính quyền huyện ở nước ta theo Hiến pháp và pháp luật hiện hành Sau giai đoạn Hiến pháp năm 1980, giai đoạn Hiến pháp năm 1992 tổ chức chính quyền huyện được phát triển lên một giai đoạn mới, phù hợp với xu hướng phát triển của nhà nước ta trong thời kỳ đổi mới. Hiến pháp năm 1992 là sự kế thừa và phát triển của tất cả các Hiến pháp của nước ta từ trước đến nay. Theo Hiến pháp năm 1992 và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1994, mô hình tổ chức chính quyền huyện về cơ bản không có gì thay đổi so với Hiến pháp năm 1980. Các đơn vị hành chính của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau: Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện và thị xã; Huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường và xã; quận chia thành phường. Việc thành lập Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ở các đơn vị hành chính do luật định. Đây là điểm mở hơn so với Hiến pháp trước đây. Tuy nhiên, mô hình tổ chức chính quyền huyện ở nước ta giai đoạn này vẫn thành lập Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. 5 Hiến pháp 1992 đặt ra cơ sở pháp lý cho việc hoàn thiện hóa từng bước tổ chức chính quyền huyện theo hướng tăng cường, bảo đảm tính thống nhất Nhà nước vững mạnh, bảo đảm pháp lý để xây dựng Nhà nước pháp quyền của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Theo quy định của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi năm 2001), Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1994 và năm 2003 hiện hành, chính quyền huyện là một cấp chính quyền hoàn chỉnh, có tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Từ những đặc điểm nêu trên, đổi mới mô hình tổ chức chính quyền địa phương là một yêu cầu cần thiết. Bởi lẽ, chính quyền địa phương là nơi trực tiếp thực hiện mọi đường lối chủ trương, chính sách, pháp luật của Đảng và của Nhà nước, là nơi nhân dân có thể thông qua đó thực hiện quyền dân chủ của mình và bày tỏ, đòi hỏi được đáp ứng các nguyện vọng của họ. Vì vậy, muốn thực hiện được nhiệm vụ nặng nề đó, không còn con đường nào khác là phải tiến hành đổi mới một cách toàn diện mô hình tổ chức và phương thức hoạt động của các cấp chính quyền địa phương. Chương 2 THÍ ĐIỂM MÔ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN HUYỆN KHÔNG CÓ HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ VIỆC XÂY DỰNG MÔ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN HUYỆN 2.1. Cơ sở lý luận và thực tiễn về tổ chức chính quyền huyện không có Hội đồng nhân dân 2.1.1. Cơ sở lý luận về tổ chức chính quyền không có Hội đồng nhân dân Một là, khi đưa ra mô hình tổ chức bộ máy nhà nước kiểu mới, trong đó có các cơ quan chính quyền địa phương, các nhà kinh điển nhìn nhận đó là một hệ thống thống nhất từ trung ương đến địa phương, nhưng khác với các nhà nước trước đó (phong kiến, tư sản) ở đó quyền lực nhà nước chỉ có ở trung ương và được triển khai từ trên xuống thông qua các cơ quan chính quyền địa phương - là bộ máy nhằm thực hiện, triển khai quyền lực đó thì bộ máy kiểu mới xã hội chủ nghĩa được hình thành từ dưới lên xuất phát từ việc coi quyền lực nhà nước bắt nguồn từ các cộng đồng lãnh thổ. Hai là, chính quyền kiểu mới này trước hết phải là đại diện của nhân dân địa phương, chịu trách nhiệm trước nhân dân (tập thể dân cư lãnh thổ) trong việc thực hiện quyền của tập thể lãnh thổ được pháp luật quy định. Đồng thời nó là đại diện của chính quyền cấp trên ở địa phương, có nhiệm vụ tổ chức thực hiện quyết định, chỉ thị của cấp trên ở địa phương, bảo đảm cho Hiến pháp và pháp luật được tôn trọng và tuân theo nghiêm chỉnh. Ba là, ở các nước, cùng với sự phát triển của dân chủ, Nhà nước không thể giữ mãi sự áp đặt, kiểm soát (cai trị) lên cộng đồng lãnh thổ mà phải ngày càng thừa nhận các quyền tự chủ, tự quản của cộng đồng, còn ở chế độ xã hội chủ nghĩa là sự tuyên bố quyền dân chủ của nhân dân trong từng cộng đồng. Và từ đó, các nhà nước phải thiết lập một mối quan hệ thích ứng mới để vừa bảo đảm tập trung, thống nhất quyền lực nhà nước vừa tôn trọng quyền tự chủ của cộng đồng. Bốn là, khi đưa ra mô hình tổ chức chính quyền địa phương kiểu mới đó các nhà kinh điển chủ yếu nhìn nhận ưu điểm của mô hình này ở tính “dân chủ, đại diện quyền lực nhà nước của nhân dân” và tính “tập thể hành động” nhằm bảo đảm thực sự quyền lực nhân dân 6 của nó mà chưa thấy hết những khó khăn phức tạp và đa dạng của việc tổ chức quản lý địa phương với chỉ một cơ quan đại diện hoạt động theo lối hội nghị (bằng chứng là sau này các cơ quan này chưa thể làm việc như một “tập thể hành động” mà cần phải có một cơ quan chấp hành và thường trực - Ủy ban chấp hành). Hơn nữa, ngay trong quan điểm lý luận (được các hoạt động thực tiễn sau này mặc nhiên thừa nhận) đã hầu như không có sự phân biệt mô hình tổ chức ở các đơn vị hành chính vốn khác nhau về tính chất (đơn vị hành chính cơ bản, đơn vị hành chính trung gian, ở nông thôn, ở thành thị). Có thể thấy những luận điểm của các nhà kinh điển về tổ chức chế độ đại diện quyền lực (Xô viết, Hội đồng nhân dân) được nêu ra chủ yếu gắn với các cộng đồng lãnh thổ như công xã, thành phố, tỉnh - là những cộng đồng dân cư mang tính đơn vị cơ bản và đó là phù hợp. Riêng việc đem áp dụng (mà chủ yếu là sau này) những luận điểm này cho việc tổ chức chính quyền ở các đơn vị hành chính được lập ra chủ yếu để tổ chức triển khai quyền lực từ trên, thực hiện chức năng quản lý hành chính (tức là những đơn vị hành chính có tính chất trung gian, trung chuyển mệnh lệnh quản lý từ trên chứ không phải để tập hợp nhân dân thành quyền lực nhà nước) như huyện (trung gian giữa tỉnh và xã), quận và phường (trung chuyển trong một đơn vị cơ bản là đô thị) thì còn chưa phù hợp. Năm là, quyền lực nhân dân chỉ có trên nền tảng một cộng đồng dân cư nhất định. Vậy nên chỉ có các đơn vị hành chính cơ bản mới có nhu cầu và khả năng tập hợp thành quyền lực nhà nước. Các đơn vị hành chính trung gian không có khả năng đó. Sáu là, dù được tổ chức theo mô hình nào thì chính quyền địa phương ở các nước cũng có sự phân biệt giữa chính quyền tự quản có hội đồng do dân bầu và chính quyền đại diện không có hội đồng mà chỉ có cơ quan hành chính ở địa phương thực hiện chức năng quản lý về hành chính. 2.1.2. Cơ sở thực tiễn về tổ chức chính quyền huyện không có Hội đồng nhân dân Bên cạnh những cơ sở lý luận nói trên, mô hình tổ chức chính quyền huyện trong điều kiện không tổ chức Hội đồng nhân dân ở nước ta hiện nay còn xuất phát từ những cơ sở thực tiễn sau: Một là, do vị trí, vai trò của huyện hiện nay đã có những thay đổi căn bản. Đến nay, cơ chế quản lý kinh tế - xã hội được đổi mới theo hướng chính quyền các cấp giảm dần sự can thiệp trực tiếp hoạt động sản xuất kinh doanh của người dân và doanh nghiệp, tập trung vào thực hiện tốt các nhiệm vụ quản lý nhà nước trên địa bàn. Thẩm quyền của chính quyền tỉnh đã được tăng cường. Những vấn đề quan trọng chi phối sự phát triển của tỉnh do Hội đồng nhân dân tỉnh quyết định, những vấn đề ở cơ sở, gắn với người dân, cộng đồng dân cư do Hội đồng nhân dân xã quyết định. Huyện thực chất chỉ còn là cấp trung gian của tỉnh và xã, chính quyền huyện chủ yếu tổ chức thực hiện các quyết định của cấp trên và chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra hoạt động của chính quyền cấp xã. Chức năng đại diện cho ý chí, nguyện vọng của dân và quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng nhằm xây dựng và phát triển địa phương đã được đảm bảo thông qua Hội đồng nhân dân tỉnh và Hội đồng nhân dân xã. Do đó, Hội đồng nhân dân huyện trở thành cấp trung gian không cần thiết, tạo thêm tầng nấc không còn phù hợp trong tiến trình cải cách hành chính ở nước ta hiện nay. Hai là, do tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân huyện còn hạn chế. Xuất phát từ vị trí, tính chất và vai trò của huyện chỉ là loại đơn vị hành chính trung gian giữa tỉnh với xã nên trong thực tiễn, sự tồn tại và hoạt động của Hội đồng nhân dân huyện còn mang nặng tính dân chủ hình thức, chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân huyện hiện 7 nay có nhiều hạn chế. Ba là, từ kinh nghiệm lịch sử tổ chức chính quyền cách mạng nước ta. Trong lịch sử hành chính ở nước ta huyện (phủ, châu) bao giờ cũng giữ vai trò là cấp trung gian giữa tỉnh (trấn, đạo, lộ) và làng xã của tỉnh. Hơn nữa xét về mặt đặc thù địa phương và lãnh thổ, các đơn vị hành chính huyện ở nước ta không có sự khác biệt rõ nét (trừ các huyện miền núi, hải đảo). Giai đoạn năm 1945-1959 Nhà nước ta không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện. Việc không tổ chức Hội đồng nhân dân ở những cấp hành chính lúc đó đã có sự cân nhắc đến vị trí của các cấp hành chính và tính chất quản lý khác nhau giữa đô thị và nông thôn của các cấp chính quyền địa phương. Việc tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, không phân biệt chính quyền nông thôn và thành thị chỉ được thực hiện từ Hiến pháp năm 1980 đến nay. Do đó, trong giai đoạn hiện nay xác lập mô hình tổ chức chính quyền huyện trong điều kiện không tổ chức Hội đồng nhân dân không phải là tiền lệ, mà có sự kế thừa kinh nghiệm lịch sử, nhằm tổ chức hợp lý các cấp chính quyền địa phương nói chung và chính quyền huyện nói riêng ở nước ta trong giai đoạn hiện nay. Bốn là, tham khảo kinh nghiệm tổ chức chính quyền địa phương của các nước. Tổ chức chính quyền địa phương trên thế giới rất đa dạng, gồm nhiều mô hình khác nhau, nhưng dù theo mô hình nào thì chính quyền địa phương ở các nước cũng có hai sự phân biệt: (1) phân biệt giữa chính quyền tự quản với chính quyền đại diện, (2) phân biệt giữa chính quyền đô thị với chính quyền nông thôn. Căn cứ vào vị trí, tính chất của đơn vị hành chính huyện trong hệ thống tổ chức chính quyền địa phương, thực trạng tổ chức, hoạt động của Hội đồng nhân dân huyện, cũng như kinh nghiệm lịch sử tổ chức chính quyền cách mạng của nước ta và kinh nghiệm tổ chức chính quyền địa phương, đô thị của các nước trên thế giới, trong điều kiện phát triển kinh tế thị trường, hội nhập quốc tế, xây dựng nhà nước pháp quyền, phát triển khoa học công nghệ và xu hướng đẩy mạnh cải cách hành chính hiện nay, việc thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện ở nước ta là cần thiết và hợp lý, tạo tiền đề đổi mới một cách căn bản tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong thời gian tới. 2.2. Mô hình thí điểm tổ chức chính quyền huyện không có Hội đồng nhân dân Cả nước thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường tại 67 huyện, 32 quận và 483 phường của 10 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, trong đó có 07 tỉnh (là các tỉnh Lào Cai, Vĩnh Phúc, Nam Định, Quảng Trị, Phú Yên, Bà Rịa - Vũng Tàu và Kiên Giang) và 03 thành phố trực thuộc trung ương (là thành phố Hải Phòng, thành phố Đà Nẵng và Thành phố Hồ Chí Minh). 2.2.1. Ủy ban nhân dân huyện nơi không có Hội đồng nhân dân Khi không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, mô hình tổ chức chính quyền huyện sẽ không có Hội đồng nhân dân mà chỉ có Ủy ban nhân dân. Như vậy, Ủy ban nhân dân huyện nơi không có Hội đồng nhân dân được quy định như thế nào so với trước khi chưa bỏ Hội đồng nhân dân. Một là, quy định lại những nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban nhân dân huyện nơi không có Hội đồng nhân dân. Hai là, về tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân huyện nơi không có Hội đồng nhân dân: - Xác định lại vị trí, tính chất pháp lý của Ủy ban nhân dân huyện nơi không có Hội đồng nhân dân huyện đã được xác định chỉ còn là “cơ quan hành chính nhà nước trực thuộc Ủy 8 ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương”. - Về cơ cấu Ủy ban nhân dân huyện nơi không tổ chức Hội đồng nhân dân vẫn gồm có Chủ tịch, Phó Chủ tịch và Ủy viên nhưng “do Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp trên trực tiếp bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức”. Ủy ban nhân dân huyện nơi không tổ chức Hội đồng nhân dân có từ bảy đến chín thành viên; Cơ cấu thành viên Ủy ban nhân dân huyện nơi không tổ chức Hội đồng nhân dân do Chính phủ quy định. - Về hoạt động của Ủy ban nhân dân huyện khi không có Hội đồng nhân dân huyện là thảo luận tập thể và quyết định theo đa số. - Về vị trí, vai trò và nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch, Phó chủ tịch và Ủy viên Ủy ban nhân dân huyện nơi không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện. 2.2.2. Cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân huyện nơi không có Hội đồng nhân dân - Các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân huyện, quận nơi không tổ chức Hội đồng nhân dân là cơ quan tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân huyện, quận thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương, thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn theo sự phân công của Ủy ban nhân dân huyện, quận và theo quy định của pháp luật; góp phần bảo đảm sự thống nhất quản lý của ngành hoặc lĩnh vực từ trung ương đến cơ sở. - Cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân huyện, quận nơi không tổ chức Hội đồng nhân dân chịu sự chỉ đạo, quản lý về tổ chức, biên chế và công tác của Ủy ban nhân dân huyện, quận, đồng thời chịu sự chỉ đạo, kiểm tra về chuyên môn nghiệp vụ của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; chịu trách nhiệm báo cáo công tác trước Ủy ban nhân dân huyện, quận và cơ quan chuyên môn cấp trên. - Tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân huyện, quận nơi không tổ chức Hội đồng nhân dân thực hiện theo quy định của Chính phủ. Cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân huyện gồm có phòng và cơ quan tương đương phòng (sau đây gọi chung là phòng). Tổ chức phòng quản lý đa ngành, đa lĩnh vực; bảo đảm tinh gọn, hợp lý, hiệu quả; phù hợp với từng loại hình đơn vị hành chính cấp huyện và điều kiện tự nhiên, dân số, tình hình phát triển kinh tế - xã hội của từng địa phương và yêu cầu cải cách hành chính nhà nước. Việc tổ chức cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân huyện nơi không tổ chức Hội đồng nhân dân phải bảo đảm bao quát đầy đủ chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân huyện và bảo đảm tính thống nhất, thông suốt về quản lý ngành, lĩnh vực công tác từ trung ương đến cơ sở. 2.2.3. Vai trò của Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam ở huyện nơi không có Hội đồng nhân dân Xuất phát từ vị trí, vai trò của Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam trong giai đoạn thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, Điều 14 Nghị quyết số 725/2009/UBTVQH12 đã chỉ rõ: - Chủ tịch Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và người đứng đầu các đoàn thể nhân dân ở huyện nơi không tổ chức Hội đồng nhân dân được mời dự các phiên họp của Ủy ban nhân dân cùng cấp khi bàn các vấn đề có liên quan. - Ủy ban nhân dân huyện nơi không tổ chức Hội đồng nhân dân tạo điều kiện thuận lợi để Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể nhân dân cùng cấp tổ chức, động viên 9 nhân dân tham gia xây dựng, củng cố chính quyền nhân dân; tổ chức thực hiện các chính sách, pháp luật của Nhà nước, giám sát các hoạt động của cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức. - Ủy ban nhân dân huyện nơi không tổ chức Hội đồng nhân dân thực hiện chế độ thông báo tình hình mọi mặt của địa phương cho Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể nhân dân cùng cấp. - Ủy ban nhân dân và các thành viên của Ủy ban nhân dân huyện nơi không tổ chức Hội đồng nhân dân có trách nhiệm giải quyết và trả lời các kiến nghị của Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể nhân dân cùng cấp. 2.3. Đánh giá bước đầu về mô hình tổ chức chính huyện không có Hội đồng nhân dân 2.3.1. Những ưu điểm của mô hình tổ chức chính quyền huyện không có Hội đồng nhân dân Trong giai đoạn hiện nay, việc không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện vì những ưu điểm sau đây: Một là, không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện tuy có giảm tổ chức và số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân nhưng vẫn đảm bảo quyền dân chủ đại diện của người dân và đồng thời có điều kiện phát huy vai trò, trách nhiệm của các cơ quan đại diện như Quốc hội, Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố, thị xã và Hội đồng nhân dân xã, thị trấn trong việc đại diện cho ý chí, nguyện vọng và bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của nhân dân, giám sát hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước tại địa phương. Hai là, không tổ chức Hội đồng nhân dân sẽ góp phần tinh giản bộ máy, biên chế, thu gọn đầu mối các cơ quan nhà nước, giảm bớt sự chồng chéo và các khâu trung gian trong hoạt động của bộ máy nhà nước, đáp ứng yêu cầu cải cách bộ máy hành chính nhà nước. Bên cạnh đó, các chỉ tiêu về phát triển kinh tế xã hội do tỉnh giao sẽ thực hiện nhanh hơn do một số công việc có thể triển khai mà không phải thông qua Hội đồng nhân dân huyện. Ba là, không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện không chỉ khắc phục sự trùng lắp về chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan, mà còn góp phần định rõ vị trí, trách nhiệm của chính quyền địa phương các cấp trong hệ thống cơ quan nhà nước, nhằm đảm bảo tính thống nhất, thông suốt và nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước. Tăng tính chủ động, tự chịu trách nhiệm cho Ủy ban nhân dân huyện; tăng cường vai trò, trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính và cả trách nhiệm của tập thể Ủy ban nhân dân theo nguyên tắc tập trung, dân chủ. Bốn là, không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện góp phần tiết kiệm một phần kinh phí chi cho quản lý nhà nước do không phải chi trả cho các hoạt động của Hội đồng nhân dân cùng cấp. Năm là, không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện sẽ không ảnh hưởng đến việc điều động cán bộ vì đại biểu Hội đồng nhân dân đa số đều là hoạt động kiêm nhiệm, số hoạt động chuyên trách không đáng kể. Sáu là, không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện góp phần làm cho chính quyền địa phương ở nước ta gần dân, sát dân và phục vụ nhân dân tốt hơn. Bảy là, không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện là chủ trương lớn, được Đảng và Nhà nước quan tâm chỉ đạo sát sao, các cấp ủy Đảng, chính quyền các cấp và nhân dân đồng thuận cao. 10 2.3.2. Những hạn chế của mô hình tổ chức chính quyền huyện không có Hội đồng nhân dân Bên cạnh những ưu điểm kể trên, mô hình tổ chức chính quyền không có Hội đồng nhân dân còn có những mặt hạn chế sau đây: Một là, mô hình tổ chức chính quyền huyện không có Hội đồng nhân dân đang trong giai đoạn thí điểm ở 10 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong cả nước. Tuy nhiên, sự thay đổi của mô hình tổ chức chính quyền này chủ yếu là thay đổi về cơ cấu các cơ quan mới, còn việc thay đổi về tên gọi của Ủy ban nhân dân huyện và cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân nơi không có Hội đồng nhân dân vẫn chưa được đề cập tới. Hai là, cơ cấu Ủy ban nhân dân huyện nơi không tổ chức Hội đồng nhân dân vẫn gồm có Chủ tịch, Phó Chủ tịch và Ủy viên nhưng “do Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp trên trực tiếp bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức”. Theo Điều 2, Thông tư số 01/2009/TT-BNV ngày 19 tháng 3 năm 2009 của Bộ Nội vụ hướng dẫn trình tự, thủ tục bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Chủ tịch, Phó Chủ tịch, Ủy viên Ủy ban nhân dân huyện, quận, phường nơi không tổ chức Hội đồng nhân dân, việc bổ nhiệm Chủ tịch, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân không còn có sự tham gia của các hình thức đại diện nhân dân còn lại như Mặt trận Tổ quốc, đoàn thể nhân dân vào quá trình này nữa. Ba là, nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban nhân dân huyện nơi không có Hội đồng nhân dân so với trước đây không giảm bớt mà còn bổ sung mới. Ủy ban nhân dân huyện nơi thực hiện thí điểm lập dự toán thu ngân sách nhà nước trên địa bàn, dự toán thu, chi ngân sách địa phương, báo cáo Ủy ban nhân dân cấp trên trực tiếp để trình Hội đồng nhân dân quyết định. Như vậy, Ủy ban nhân dân nơi thực hiện thí điểm vẫn thể hiện theo hướng là một cấp ngân sách - tiếp tục là một cơ quan lập dự toán ngân sách Nhà nước. Khi không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện mà lại giao cho Ủy ban nhân dân huyện được tự mình quyết định các nội dung về ngân sách trong khi chưa tạo được một cơ chế kiểm tra, kiểm toán, giám sát rõ ràng (vì không còn Hội đồng nhân dân huyện) là vấn đề cần được cân nhắc thận trọng. Bốn là, 10 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương nơi thực hiện thí điểm không có Hội đồng nhân dân huyện sẽ lúng túng việc sắp xếp cán bộ dôi dư và giải quyết công việc cho cán bộ, công chức đang hoạt động trong bộ máy Hội đồng nhân dân huyện. Bên cạnh đó, vướng mắc nhất là chế độ cho số cán bộ đang công tác chuyên trách tại những Hội đồng nhân dân hết nhiệm kỳ không tổ chức lại. Năm là, việc thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện liên quan đến các quy định của Hiến pháp, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân và tổ chức hoạt động của hệ thống chính trị, vì vậy, khi địa phương phát sinh các vấn đề mới sẽ mất nhiều thời gian để các cơ quan có thẩm quyền xử lý, giải quyết trong khi chưa kịp sửa đổi, bổ sung các quy định hiện hành. Sáu là, chưa phân định rõ thẩm quyền, trách nhiệm giữa tập thể Ủy ban nhân dân và cá nhân người đứng đầu cơ quan hành chính và chưa tính đến mối quan hệ giữa Ủy ban nhân dân huyện với tổ chức và hoạt động của các tổ chức Đảng, đoàn thể, Mặt trận như thế nào đối với những nơi thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân. Thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường là chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước ta. Đây là nhiệm vụ chính trị quan trọng không chỉ đối với cấp ủy Đảng và chính quyền của các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương nơi thực hiện thí điểm, mà còn là nhiệm vụ và trách nhiệm của các cơ quan lãnh đạo Đảng, Chính phủ và các cơ quan ban ngành ở trung ương có liên quan. Thực hiện tốt việc thí điểm này sẽ là căn cứ thực tiễn rất quan trọng để tiến tới sửa đổi, bổ sung Hiến pháp nhằm tổ chức hợp lý các cấp chính quyền địa phương, góp phần xây [...]... hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân ở nước ta trong giai đoạn hiện nay Chương 3 MỘT SỐ Ý KIẾN HOÀN CHỈNH MÔ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN HUYỆN TRONG KHI THỰC HIỆN THÍ ĐIỂM VÀ TRIỂN KHAI RA DIỆN RỘNG SAU NÀY MÔ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN HUYỆN KHÔNG CÓ HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN Hiện tại, mô hình không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện đang trong giai đoạn thực hiện... chính quyền nông thôn: không tổ chức Hội đồng nhân dân cấp huyện; (ii) đối với chính quyền đô thị: ở huyện, quận, phường không tổ chức Hội đồng nhân dân Bỏ bớt Hội đồng nhân dân huyện, tập trung tự quản cho cấp cơ sở, nâng cao trách nhiệm tự quản của Hội đồng nhân dân tỉnh, không chỉ làm gọn nhẹ tổ chức tự quản ở địa phương mà còn là một trong những điều kiện gắn Nhà nước với dân làm cho bản chất nhà... quan và chủ quan trong quá trình triển khai thực hiện Qua giai đoạn thí điểm, nếu đạt kết quả tốt thì sẽ triển khai rộng rãi mô hình tổ chức chính quyền huyện không tổ chức Hội đồng nhân dân Có thể thấy, không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện là chính sách đổi mới của Đảng trong giai đoạn cải cách hành chính, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân Tuy nhiên,... Quốc hội (1946), Hiến pháp, Hà Nội 41 Quốc hội (1958), Luật tổ chức chính quyền địa phương, Hà Nội 42 Quốc hội (1959), Hiến pháp, Hà Nội 43 Quốc hội (1962), Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính các cấp, Hà Nội 44 Quốc hội (1980), Hiến pháp, Hà Nội 45 Quốc hội (1983), Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, Hà Nội 46 Quốc hội (1989), Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân. .. Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương nơi không có Hội đồng nhân dân cần phải làm tốt chức năng giám sát, đôn đốc và chỉ đạo kịp thời đối với chính quyền huyện, tăng 12 quyền chủ động, sáng tạo cho Ủy ban nhân dân huyện thì mới phát huy được sức mạnh tổng hợp trên địa bàn Mối quan hệ với Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân xã Trong giai đoạn thí điểm không tổ chức. .. nhân dân huyện nơi không tổ chức Hội đồng nhân dân cần phải nghiên cứu theo hướng tăng cường vai trò của các tổ chức chính trị - xã hội như: Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các đoàn thể trong từng lĩnh vực cụ thể Nếu làm tốt được điều này không chỉ góp phần nâng cao vị trí, vai trò của Ủy ban nhân dân nơi không tổ chức Hội đồng nhân dân mà còn đảm bảo tính dân chủ, khách quan, tạo niềm tin trong nhân dân. .. cứu mô hình tổ chức chính quyền huyện trong điều kiện không tổ chức Hội đồng nhân dân mới ở bước đầu trên cơ sở kế thừa, học hỏi những kết quả nghiên cứu của nhiều tác giả ở trong nước Do đó, luận văn này sẽ không tránh khỏi những hạn chế, thiếu sót Tôi hy vọng trong thời gian tới, đề tài này tiếp tục được nghiên cứu, đưa ra các giải pháp ở tầm vĩ mô nhằm hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền huyện trong. .. ban nhân dân huyện nơi không tổ chức Hội đồng nhân dân, theo chúng tôi cần phải nghiên cứu, xem xét hoàn chỉnh về tên gọi của Ủy ban nhân dân huyện 3.2 Hoàn thiện về cách thức thành lập Xét một cách chung nhất, Ủy ban nhân dân huyện nơi không tổ chức Hội đồng nhân dân không phải là một cơ quan thành lập mới, nhưng cách thức thành lập Ủy ban nhân dân đã có thay đổi rõ rệt Trong việc thành lập Ủy ban nhân. .. đúng phương châm dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra” 3.3 Hoàn thiện việc điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ của cơ cấu cơ quan mới Theo tinh thần của sự đổi mới, chức năng, nhiệm vụ của Ủy ban nhân dân huyện nơi không có Hội đồng nhân dân không giảm bớt mà được tăng cường và mở rộng hơn so với trước đây Do đó, để Ủy ban nhân dân huyện nơi không có Hội đồng nhân dân hoạt động theo chức năng, nhiệm... tin, truyền thông, tổ chức tập huấn, phổ biến, quán triệt để cán bộ, công chức, nhân dân nắm bắt được chính xác chủ trương cải cách hành chính của Đảng và Nhà nước Đồng thời, qua việc tuyên truyền, ghi nhận các ý kiến, kiến nghị của nhân dân để báo cáo các cấp có thẩm quyền tiếp thu nhằm tổ chức tốt việc thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện và hoàn thiện tổ chức bộ máy chính quyền địa phương . ban nhân dân huyện nơi không có Hội đồng nhân dân Khi không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, mô hình tổ chức chính quyền huyện sẽ không có Hội đồng nhân. RỘNG SAU NÀY MÔ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN HUYỆN KHÔNG CÓ HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN Hiện tại, mô hình không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện đang trong giai đoạn