Nguyễn Kim Dung 1 Lớp Quản lý Kinh tế 46B LỜI NÓI ĐẦU Đối với tất cả các nước trên thế giới, đói nghèo luôn là vấn đề được xã hội quan tâm Ở các nước phát triển, dù có mức sống cao song vẫn luôn tồn tại tình trạng phân hóa giàu nghèo Còn ở những nước đang phát triển với thu nhập trung bình và thấp, trong đó bao gồm Việt Nam, thì một bộ phận không nhỏ dân cư vẫn sống ở mức nghèo khổ, đặc biệt còn có những người sống trong hoàn cảnh rất khó khăn vẫn phải chịu tình trạng thiếu đói, không đủ ăn trong khi đây là nhu cầu thiết yếu của con người Mức độ đói nghèo cũng có sự chênh lệch khác nhau giữa các vùng miền trong cả nước do những đặc điểm khác nhau về điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội Trong đó, đói nghèo ở các khu vực miền núi, vùng sâu vùng xa trầm trọng hơn các khu vực miền xuôi Tình trạng đó đã gây ảnh hưởng rất xấu tới chất lượng cuộc sống nhân dân vùng núi Trong những năm gần đây, Nhà nước ta đã dành nhiều sự quan tâm, nhiều chủ trương chính sách tích cực giúp xóa đói giảm nghèo cho vùng núi và đã đạt những kết quả nhất định Song trên thực tế, tình hình đói nghèo nơi đây vẫn còn khá nghiêm trọng bởi những chính sách này chưa thật sự hoàn thiện và phù hợp với tình hình địa phương, và do đó sự tác động của chúng tới việc khắc phục đói nghèo miền núi chưa thật sự hiệu quả Xuất phát từ thực tế đó, ở đây, bài viết với đề tài: “Tình trạng nghèo đói ở vùng núi phía bắc nước ta trong những năm gần đây và một số kiến nghị đối với công tác xóa đói giảm nghèo ở vùng núi của Nhà nước” đi vào nghiên cứu thực trạng nghèo đói ở miền núi phía bắc Việt Nam trong những năm gần đây như một ví dụ điển hình cho đói nghèo ở vùng núi nói chung, từ đó đánh giá những ưu điểm và nhược điểm của các chính sách xóa đói giảm nghèo cho vùng núi của Nhà nước để đưa ra những kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả, phát huy tác dụng của các chính sách có ý nghĩa Chuyên đề thực tập Nguyễn Kim Dung 2 Lớp Quản lý Kinh tế 46B thiết thực này Căn cứ vào yêu cầu của đề tài, nội dung của chuyên đề được kết cấu thành ba chương: - Chương I: Những vấn đề chung về đói nghèo - Chương II: Tình trạng đói nghèo ở vùng núi phía bắc nước ta trong những năm gần đây và thực trạng các chính sách xóa đói giảm nghèo ở vùng núi của Nhà nước - Chương III: Những kiến nghị đối với công tác xóa đói giảm nghèo ở vùng núi của Nhà nước ta Tác giả xin gửi lời cảm ơn sâu sắc tới TS Phạm Vũ Thắng, giảng viên khoa Khoa học Quản lý - trường Đại học Kinh tế Quốc dân, đã tận tình hướng dẫn và đóng góp ý kiến cho tác giả trong suốt quá trình thực hiện chuyên đề này Chuyên đề thực tập Nguyễn Kim Dung 3 Lớp Quản lý Kinh tế 46B CHƯƠNG I NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ ĐÓI NGHÈO I.1 Những khái niệm cơ bản I.1.1 Đói nghèo là gì ? - Các cách tiếp cận về nghèo đói trên thế giới và Việt Nam Trên thế giới tồn tại nhiều định nghĩa về đói nghèo Nhìn chung, trên bình diện quốc tế, hai khái niệm “đói” và “nghèo” thường được gộp chung thành khái niệm “đói nghèo” và được hiểu như là “nghèo khổ” Đó là tình trạng thiếu “một cái gì đó” ở mức tối thiểu cần thiết Sự cụ thể hóa “cái gì đó” đã hình thành nên những cách tiếp cận khác nhau về nghèo đói Có thể tập hợp các quan niệm về nghèo đói trên thế giới vào bốn cách tiếp cận cơ bản sau đây: I.1.1.1 Cách tiếp cận tiền tệ: Nếu hiểu theo nghĩa hẹp, cách tiếp cận tiền tệ thường được sử dụng kết hợp với ngưỡng nghèo (sẽ được giải thích trong phần I.1.2.a) và dựa trên chỉ tiêu thu nhập hoặc tiêu dùng để quy cho đói nghèo một giá trị tiền tệ Những người có thu nhập nằm dưới ngưỡng nghèo thì được coi là nghèo Đại biểu cho cách tiếp cận này là Martin Ravallion, coi tình trạng đói nghèo của một xã hội là tình trạng một hay nhiều cá nhân trong xã hội đó không có được một mức phúc lợi kinh tế cần thiết để đảm bảo cuộc sống tối thiểu hợp lý theo tiêu chuẩn của xã hội đó “Cái gì đó”, theo ông, chính là “mức phúc lợi kinh tế”, thường được đo lường bằng mức sống mà chỉ tiêu quan trọng nhất là thu nhập, đặc biệt là thu nhập từ tiền mặt Ngoài ra còn có thể đo lường qua giá trị của lượng hàng hóa và dịch vụ được tiêu dùng bời một hộ gia đình có xem xét tới quy mô và thành phần nhân khẩu của hộ gia Chuyên đề thực tập Nguyễn Kim Dung 4 Lớp Quản lý Kinh tế 46B đình đó 1 Tổ chức Y tế Thế giới WHO cũng định nghĩa nghèo theo tiêu chí thu nhập Theo đó, một người được coi là nghèo khi thu nhập hàng năm ít hơn một nửa mức thu nhập bình quân trên đầu người hàng năm của quốc gia (chỉ số Per Capita Income, PCI) 2 Cách tiếp cận này có ưu điểm là dễ đo lường vì số lượng tiền tệ dễ xác định, vì vậy nó được sử dụng khá phổ biến mặc dù chỉ xem xét đói nghèo theo nghĩa hẹp Tuy nhiên nó cũng có nhược điểm ở chỗ nó dựa vào giả thiết người nghèo sử dụng thu nhập của mình theo cách hiệu quả nhất để mua những hàng hóa như thực phẩm, nhà ở, quần áo, giáo dục, y tế ở mức cơ bản chứ không bao gồm những hàng hóa mà không thật sự thiết yếu cho cuộc sống Ngoài ra, thu nhập thực tế của người nghèo có thể dao động lên trên hoặc xuống dưới ngưỡng nghèo ở những thời điểm khác nhau do nhiều yếu tố tác động nên có khi họ được coi là người nghèo, có lúc không Như vậy, với quan niệm của trường phái này thì để loại bỏ đói nghèo, các biện pháp xóa đói giảm nghèo (XĐGN) cần định hướng vào mục đích tăng thu nhập, nâng cao mức sống cho người nghèo như tạo công ăn việc làm, cải tiến nâng cao năng suất lao động Sở dĩ cách tiếp cận tiền tệ được cho là chỉ tìm hiểu đói nghèo theo nghĩa hẹp bởi trên thực tế, những nhu cầu của con người không chỉ bao gồm yếu tố vật chất, thu nhập mà còn gồm nhiều yếu tố phi tiền tệ khác Đói nghèo còn được biểu hiện ở phương diện tinh thần hoặc những hình thái trừu tượng khác không thể lượng hóa thành tiền - những nhu cầu bậc cao hơn của con người - không được đáp ứng Hiểu đói nghèo theo ý nghĩa này được gọi là đói nghèo theo nghĩa rộng Với cách hiểu này, chúng ta có ba cách tiếp cận khác 1 Martin Ravallion, Poverty Comparisons, Fundamentals of Pure and Applied Economics, Harwood Academic Publishers, 1994 2 http://vi.wikipedia.org Chuyên đề thực tập Nguyễn Kim Dung 5 Lớp Quản lý Kinh tế 46B về đói nghèo I.1.1.2 Cách tiếp cận về năng lực: Cách tiếp cận về năng lực chú trọng vào sự tự do của con người và một cuộc sống có giá trị thì định nghĩa đói nghèo là sự thất bại trong việc đạt tới những khả năng, năng lực cơ bản và tối thiểu trong cuộc sống Nhà kinh tế học người Ấn Độ Amartya Sen cho rằng: sự phát triển cần được nhìn nhận như sự mở rộng năng lực của con người chứ không phải là việc tối đa hóa độ thỏa dụng hay thu nhập bằng tiền Ông nhấn mạnh vào năng lực, khả năng của mỗi con người và phát biểu: “giá trị cuộc sống của con người là khả năng mà con người có được, là quyền tự do đáng kể mà họ được hưởng để vươn tới một cuộc sống mà họ mong muốn, gồm: đủ dinh dưỡng, sức khỏe tốt, tránh được nguy cơ tử vong sớm, được tôn trọng, có tiếng nói và quyền lực ” 3 Chỉ số HPI (chỉ số nghèo khổ con người) do Liên Hợp Quốc đưa ra (xem I.1.2.4) cũng dựa trên cơ sở cách tiếp cận về năng lực để phản ánh đói nghèo theo ba yếu tố năng lực điển hình là tuổi thọ, hiểu biết và mức sống Trên thực tế, rất nhiều nhà học giả đã cố gắng liệt kê đầy đủ các năng lực mà con người hướng tới trong cuộc sống song hầu như chưa có nghiên cứu nào bao quát được tất cả bởi tính đa dạng và phong phú của chúng Ở đây, tác giả xin dẫn ra danh sách các đặc trưng cần thiết cho một cuộc sống đầy đủ do Nussbaum đề xuất: 4 Hình I.1: Những đặc trưng của một cuộc sống đầy đủ (Nussbaum) 3 Amartya Sen, Phát triển là tự do, New York, 1999 4 M Nussbaum, Women and Human Development: A study in Human Capabilities, Cambridge University Press, 2000 Chuyên đề thực tập Nguyễn Kim Dung 6 Lớp Quản lý Kinh tế 46B a Tuổi thọ bình thường b Sức khỏe tốt, dinh dưỡng đầy đủ c Có nhà ở d Sự toàn vẹn về thể chất, hoạt động và quyền lựa chọn sinh sản e Trí tưởng tượng, cảm xúc, suy nghĩ được truyền thụ qua giáo dục f Lập kế hoạch cho cuộc sống g Hòa nhập với xã hội, được bảo vệ khỏi sự kỳ thị và phân biệt h Được tôn trọng i Quyền lợi về mặt chính trị và mặt vật chất Như vậy, có thể dễ dàng thấy rằng vấn đề thu nhập được đề cập đến trong cách tiếp cận tiền tệ chỉ là một phần trong số các yếu tố năng lực, và vì vậy, cách tiếp cận đói nghèo trên phương diện năng lực của con người có ưu điểm là phản ánh đầy đủ, sâu sát và chính xác hơn tình trạng nghèo đói của con người Bởi thế, đây là cách tiếp cận về đói nghèo được sử dụng rộng rãi nhất về mặt lý thuyết Tuy nhiên, cách tiếp cận này không phải là không có nhược điểm, mà nhược điểm đó được thể hiện rõ nhất ở mặt áp dụng trong thực tế để nghiên cứu về đói nghèo Điểm yếu của cách tiếp cận này là khó xác định được đầy đủ số lượng cũng như mức độ của các khả năng để đánh giá tình trạng nghèo khổ trong thực tiễn Thực tế, việc đo lường đói nghèo theo cách hiểu này thường chỉ sử dụng một số khả năng cơ bản dễ được định lượng như cách tính chỉ số HPI của Liên Hợp Quốc được đề cập đến ở trên Tương tự với quan điểm của Amatya Sen về các khía cạnh của đói nghèo, Bob Baulch đã đưa ra sơ đồ kim tự tháp các khái niệm về nghèo đói 5 như sau: 5 Bob Baulch,“Poverty, Policy and Aid” article, the IDS Bulletin Volume 27 Number 1, 1996 Chuyên đề thực tập Nguyễn Kim Dung 7 Lớp Quản lý Kinh tế 46B Hình I.2: Sơ đồ kim tự tháp các khái niệm về đói nghèo của Bob Baulch 1 Tiêu dùng 2 Tiêu dùng + Tài sản 3 Tiêu dùng + Tài sản + Con người 4 Tiêu dùng + Tài sản + Con người + Văn hóa XH 5 Tiêu dùng + Tài sản + Con người + Văn hóa XH + Chính trị 6 Tiêu dùng + Tài sản + Con người + Văn hóa XH + Chính trị + Bảo vệ (Trong đó: Tiêu dùng là thu nhập/tiêu dùng Tài sản là tài sản tự nhiên : đất đai, của cải vật chất, khả năng tài chính Con người là giáo dục, kỹ năng, sức khỏe Văn hóa xã hội là hệ thống các mối quan hệ xã hội Chính trị là khả năng tham gia và trao quyền Bảo vệ là khả năng chống đỡ và giảm thiểu rủi ro) Tuy chưa có được một định nghĩa về đói nghèo thống nhất theo cách tiếp cận về năng lực, song từ các quan niệm kể trên, Ngân hàng thế giới đã đưa ra một cách hiểu về đói nghèo bao gồm tương đối đầy đủ những khía cạnh cơ bản: 6 - sự khốn cùng về mặt vật chất, được đo lường qua mức thu nhập bấp bênh - bị giới hạn về sức khỏe thể chất - năng lực, hiểu biết bị kìm hãm - sự phân biệt về giới tính 6 The World Bank, Voices of the Poor, 2002 Chuyên đề thực tập Nguyễn Kim Dung 8 Lớp Quản lý Kinh tế 46B - dễ gặp nguy cơ bị tổn thương và rủi ro do thiếu sự bảo vệ, bị lạm dụng bởi các thế lực và gặp phải các vấn đề trong giao tiếp với xã hội - các tổ chức cộng đồng đại diện yếu Theo quan điểm này, các chính sách XĐGN cần đi theo hướng tạo ra những cơ hội cho người nghèo để họ được tự do phát huy năng lực của mình để hướng tới một cuộc sống sung túc theo mong muốn của riêng họ I.1.1.3 Cách tiếp cận về sự loại trừ mang tính xã hội: Một cách tiếp cận khác về đói nghèo theo nghĩa rộng là cách tiếp cận về sự loại trừ mang tính xã hội Sự loại trừ mang tính xã hội là việc các cá nhân hay nhóm người, một phần hoặc hoàn toàn, bị ngăn chặn khỏi sự tham gia vào xã hội mà họ sinh sống Townsend định nghĩa sự tước đoạt theo ý nghĩa đói nghèo là tình trạng con người bị loại ra khỏi lối sống, tục lệ và hoạt động của xã hội 7 Nguyên nhân của việc này thường xuất phát từ những đặc điểm riêng của nhóm người trong xã hội đó như người già, người tàn tật, người thuộc dân tộc, chủng tộc khác… Atkinson xác định một ảnh hưởng quan trọng của sự loại trừ xã hội là tính động lực 8: do một số bất lợi từ đói nghèo mà người nghèo bị cô lập khỏi xã hội, tình trạng đó càng làm cho họ mất đi những cơ hội để thỏa mãn tình trạng thiếu thốn của mình và để thoát nghèo, do đó càng trở nên bất lợi, càng bị loại trừ, và bởi thế càng trở nên nghèo đói hơn nữa Nói chung, cách tiếp cận này tuy mở rộng một cách xem xét mới về đói nghèo song được sử dụng ít phổ biến do tính tương đối (chỉ xảy ra ở một số cộng đồng xã hội nhất định) và rất khó đo lường I.1.1.4 Cách tiếp cận mang tính tham gia: 7 Peter Townsend, Poverty in the United Kingdom, Harmondsworth, 1979 8 A.B.Atkinson, Social Exclusion, Poverty and Unemployment, in: A.B Atkinson & J Hills (Eds), Exclusion, Employment and Opportunity, CASE Paper 4, London School of Economics, Centre for Analysis of Social Exclusion, 1998 Chuyên đề thực tập Nguyễn Kim Dung 9 Lớp Quản lý Kinh tế 46B Trong khi cách tiếp cận tiền tệ và cách tiếp cận theo năng lực - khả năng bị chỉ trích là chỉ mang ý kiến của người “ngoài cuộc”, không chứa đựng cách nhìn nhận về đói nghèo của chính những người nghèo thì cách tiếp cận mang tính tham gia do Chambers khởi xướng 9 đã khắc phục được những hạn chế này Cách tiếp cận này khuyến khích người nghèo tham gia vào việc ra quyết định và đánh giá thế nào là đói nghèo, mức độ ảnh hưởng quan trọng đến cuộc sống của chính họ và họ cần phản ứng lại như thế nào đối với đói nghèo Mục đích của nó là giúp cho người nghèo có thể chia sẻ, phân tích và tăng thêm hiểu biết về cuộc sống và điều kiện sống để họ lập được kế hoạch hành động cho mình Cách tiếp cận này nhìn vào đói nghèo từ nhiều phương diện: xã hội, kinh tế, văn hóa, chính trị và phòng vệ, và do đó, nó cung cấp một cái nhìn đa dạng, nhiều mặt về đói nghèo Tuy nhiên, do còn nhiều hạn chế, nó thường chỉ được sử dụng bổ trợ cho những nghiên cứu sâu hơn về đói nghèo như các “Báo cáo về Đói nghèo” và ấn phẩm “Tiếng nói của người nghèo” của Ngân hàng Thế giới Hạn chế đầu tiên là do tính chất tham gia của người nghèo vào việc đánh giá đói nghèo, cách tiếp cận này không chỉ ra được cách giải quyết khi có sự khác nhau trong cách nhìn nhận của những đối tượng khác nhau: phụ nữ và nam giới, những người theo trường phái truyền thống và trường phái hiện đại, những cộng đồng nghèo khác nhau… Lí do thứ hai, do sự yếu thế của người nghèo trong xã hội, chưa chắc đã có thể khẳng định họ dám nói lên những suy nghĩ của mình một cách trung thực và đầy đủ Thứ ba, đánh giá của một người nghèo, chỉ giới hạn trong tình cảnh nghèo của chính họ, chưa phản ánh được bức tranh toàn cảnh về đói nghèo Ở Việt Nam, chúng ta thừa nhận định nghĩa về nghèo theo cách tiếp cận về năng lực do Hội nghị Chống đói nghèo khu vực châu Á – Thái Bình 9 R Chambers, Whose Reality Counts? Putting the First Last, London, Intermediate Technology Publications, 1997 Chuyên đề thực tập Nguyễn Kim Dung 10 Lớp Quản lý Kinh tế 46B Dương do ESCAP tổ chức ở Bangkok, Thái Lan đưa ra vào tháng 9/1993: “Nghèo là tình trạng một bộ phận dân cư không được hưởng và thỏa mãn các nhu cầu cơ bản của con người mà những nhu cầu này đã được xã hội thừa nhận tùy theo trình độ phát triển kinh tế, xã hội và phong tục tập quán của địa phương” 10 Do đặc thù của một nước đang phát triển, đã từng tồn tại tình trạng thiếu lương thực trong một thời gian dài nên chúng ta còn phân tách hộ đói với hộ nghèo Những hộ đói được hiểu là một bộ phận trong những hộ gia đình nghèo mà không có được đủ lương thực để ăn hai bữa cơm hàng ngày, chỉ đủ khả năng đảm bảo mức lương thực ít ỏi cần thiết để tồn tại, do đó tiêu chuẩn thu nhập bình quân đầu người quy gạo của Bộ LĐTBXH đối với hộ đói thấp hơn so với mức quy gạo của hộ nghèo 11 I.1.2 Các thước đo về đói nghèo của thế giới và Việt Nam I.1.2.1 Ngưỡng nghèo (hay chuẩn nghèo): Đây là một trong những thước đo quan trọng được sử dụng chủ yếu trong việc xác định tình trạng đói nghèo Ngưỡng nghèo là một mức độ phân chia ranh giới giữa “nghèo” và “không nghèo” Gồm có 2 loại: ngưỡng nghèo tuyệt đối và ngưỡng nghèo tương đối Ngưỡng nghèo tuyệt đối là chuẩn tuyệt đối về mức sống tối thiểu cần thiết để con người có thể tồn tại khỏe mạnh Ngưỡng nghèo tuyệt đối cũng gồm 2 loại : ngưỡng nghèo LTTP (được xác định bằng số tiền cần có để mua được một rổ LTTP thiết yếu hàng ngày) và ngưỡng nghèo chung (có tính đến số tiền chi tiêu cho cả các sản phẩm phi lương thực khác) Ngưỡng nghèo LTTP thường chỉ được dùng phổ biến ở các nước đang phát triển và nhìn chung là thường thấp hơn ngưỡng nghèo chung 10 Chính phủ Việt Nam, 2002, Chiến lược toàn diện về Tăng trưởng và Xóa đói giảm nghèo, NXB Bản đồ 11 Xem I.1.2, phần Ngưỡng nghèo (hay chuẩn nghèo) Chuyên đề thực tập ... núi phía bắc nước ta năm gần thực trạng sách xóa đói giảm nghèo vùng núi Nhà nước - Chương III: Những kiến nghị cơng tác xóa đói giảm nghèo vùng núi Nhà nước ta Tác giả xin gửi lời cảm ơn sâu... thiết thực Căn vào yêu cầu đề tài, nội dung chuyên đề kết cấu thành ba chương: - Chương I: Những vấn đề chung đói nghèo - Chương II: Tình trạng đói nghèo vùng núi phía bắc nước ta năm gần thực. .. University Trong năm qua, Nhà nước ta tích cực thực nhiều chương trình dự án nhằm XĐGN, song hiệu đạt chưa mong muốn số hộ nghèo khơng giảm, cịn tình trạng tái nghèo Nguyên nhân biện pháp sách XĐGN thực