HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH    Tiểu luận môn Tổ chức bộ máy hành chính Nhà nước CƠ CẤU TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN TRUNG ƯƠNG THEO HƯỚNG BỘ ĐA NGÀNH, ĐA LĨNH VỰC TẠI VIỆT NAM Giảng viên bộ môn: GS.TS Võ Kim Sơn Lớp: Cao học Hành chính công 16M Học viên: Nguyễn Thị Thu Hiền Huế, tháng 8 năm 2012 I- LỜI NÓI ĐẦU Tác động của quá trình toàn cầu hoá cũng như xu hướng phi tập trung hoá như hiện nay đòi hỏi những thay đổi, điều chỉnh trong các lĩnh vực kinh tế- xã hội thậm chí cấu trúc của bộ máy tổ chức chính quyền hoạt động ở mọi quốc gia. Ở Việt Nam, trong hai thập kỉ qua, cải cách hành chính diễn ra mạnh mẽ ở các cấp, các ngành và trong hầu hết các lĩnh vực của đời sống xã hội. Hiện nay, đất nước ta đang thực hiện rất nhiều chủ trương lớn, thích ứng xu thế chung của các quốc gia trên thế giới trong công cuộc cải cách bộ máy nhà nước như phân cấp trong tổ chức- hoạt động của bộ máy nhà nước, vấn đề tổ chức bộ đa ngành, đa lĩnh vực . Trong khi thực tế, tổ chức bộ máy trung ương vẫn còn chồng chéo, vướng mắc về thực hiện các chức năng, nhiệm vụ. Muốn thực hiện thành công chủ trương phân cấp hay các chủ trương khác thì trước hết cần tổ chức bộ máy chính quyền trung ương hợp lí và nhất quán theo đúng tinh thần xây dựng và kiện toàn hệ thống thống nhất bộ máy hành chính Nhà nước từ trung ương đến cơ sở (1) . Sau khi nghiên đọc và nghiên cứu các nội dung: “ Cơ cấu tổ chức của chính quyền trung ương” (chương ba) và “Cơ cấu tổ chức của chính quyền cấp dưới và chính quyền địa phương” (chương bốn) trong tập “Phục vụ và duy trì: Cải thiện hành chính công trong một thế giới cạnh tranh”, cùng với nhận thức về thực tiễn về đất nước như đã trình bày ở trên, ý thức chủ quan đã thôi thúc tôi mạnh dạn chọn vấn đề: “Cơ cấu tổ chức chính quyền trung ương theo hướng bộ đa ngành, đa lĩnh vực tại Việt Nam” làm đề tài tiểu luận kết thúc môn học Tổ chức bộ máy hành chính Nhà nước. Kết cấu nội dung được chia làm ba phần cụ thể như sau: Phần thứ nhất: Nhận thức rõ ràng, đúng đắn khái niệm cơ bản và yêu cầu tổ chức bộ đa ngành; Quan điểm về vai trò trong tổ chức bộ đa ngành xét trong mối quan hệ với tổ chức cơ cấu địa phương. ( 2 Phần thứ hai: Đánh giá thực trạng ( những kết quả đạt được và khó khăn ) tổ chức các bộ đa ngành tại Việt Nam hiện nay. Phần thứ ba: Đề xuất một số ý kiến mang tính giải pháp về tổ chức cơ cấu trung ương theo hướng bộ đa ngành, đa lĩnh vực của nước ta hiện nay. Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn chân thành và sâu sắc đến GS. TS Võ Kim Sơn đã chuyển tải những kiến thức, kinh nghiệm quý báu trong suốt môn học cũng như đã tạo điều kiện cho lớp nghiên cứu vấn đề này. Với lượng kiến thức và kinh nghiệm còn nhiều hạn chế, những thiếu sót là điều không thể tránh khỏi; vì vậy tôi rất mong nhận được góp ý, chỉ bảo của GS để hoàn thiện kiến thức về nội dung này hơn nữa. Tôi xin chân thành cảm ơn Giáo sư. 3 II- NỘI DUNG 1- TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN TRUNG ƯƠNG THEO HƯỚNG BỘ ĐA NGÀNH, ĐA LĨNH VỰC Trong phần đầu này, ta phải nhận thức chuẩn xác về tổ chức chính quyền theo hướng bộ đa ngành, đa lĩnh vực và mục đích việc tổ chức chính quyền theo hướng như vậy trước khi đi vào xác định quan điểm về nguyên tắc cũng như yêu cầu khi thực hiện.  Nhận thức về tổ chức chính quyền trung ương theo hướng bộ đa ngành, đa lĩnh vực Về cơ bản, tổ chức chính quyền không phải là mục đích mà là “ phương tiện, biện pháp nhằm đạt được các mục tiêu của quốc gia” và bộ cơ quan hành pháp thực hiện việc cưỡng chế và thực thi hàng ngày các đạo luật do Quốc hội ban hành để giải quyết những vấn đề cụ thể của quốc gia, hiểu theo cách đơn giản là “là cấp cơ sở để nhóm các chức năng của chính quyền”. Nguyên tắc phân chia công việc của chính quyền là: lĩnh vực quản lí, đối tượng liên quan, quy trình áp dụng và chức năng, với mục đích “phân bổ các nhiệm vụ của chính quyền để chúng có thể hiệu quả và kinh tế, giảm thiểu sự trùng lặp và chồng chéo” ( 1) . Vậy thì tổ chức chính quyền trung ương theo hướng bộ đa ngành không thể hiểu là sát nhập các bộ, gộp các nhiệm vụ lại với nhau mà là sự chuyển đổi mô hình đơn ngành sang đa ngành đúng theo quy luật “lượng đổi, chất đổi”, tức là sự thay đổi dựa trên nguyên tắc và yêu cầu nhất định về vai trò, nhiệm vụ, tính chất, cơ chế hoạt động và tổ chức bộ máy. Khi sáp nhập bộ theo hướng đa ngành thì phải đảm bảo được vai trò của của bộ đa ngành khi được thành lập, đề ra các nguyên tắc cụ thể tuân theo các tiêu chuẩn “không phân mảng, không chồng lấn, tầm kiểm soát và tính thuần nhất” (3) 1 4 Tất nhiên, việc thiết lập bộ máy theo hướng bộ đa ngành phải đảm bảo nguyên tắc pháp chế, nghĩa là việc quy định chức năng, nhiệm vụ của các đơn vị, tổ chức thuộc, trực thuộc bộ không trái với các quy định trong các vãn bản quy phạm pháp luật hiện hành. Phân bổ chức năng các bộ dựa trên nguyên tắc phù hợp giữa chức năng, nhiệm vụ, thẩm uyền với cơ cấu tổ chức bộ máy: Xác định cơ cấu của chủ thể quản lý xuất phát từ đối tượng quản lý, từ chức năng, nhiệm vụ và mục tiêu của quản lý thiết lập bộ máy quản lý hay nói một các khác, từ chức nãng, nhiệm vụ, phạm vi hoạt động, khối lượng công việc, mục tiêu yêu cầu quản lý xác định bộ máy quản lý của bộ đa ngành cho thích hợp. Luôn xác định tính chất bộ đa ngành theo nguyên tắc tinh giản, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả cũng như thứ bậc hành chính chặt chẽ, thẩm quyền trách nhiệm rõ ràng, không có khâu trung gian.  Quan điểm trong tổ chức chính quyền trung ương theo hướng bộ đa ngành, đa lĩnh vực Việc tổ chức tổ chức chính quyền trung ương theo hướng bộ đa ngành, đa lĩnh vực là điều tất yếu. Thứ nhất là từ thực tiễn kinh nghiệm các nước phát triển: số lượng bộ trong các nước phát triển thấp hơn so với các nước đang phát triển nhưng vẫn quản lý hiệu quả quốc gia, việc phân định chức năng tổ chức bộ máy rất rõ ràng, bao quát, khắc phục sự chồng chéo, trùng lặp, bỏ sót, tranh chấp chức năng nhiệm vụ trong các bộ. Thứ hai, sự phát triển đa dạng cũng như biến động các ngành, các lĩnh vực dẫn đến yêu cầu tầm nhìn xa, quản lí vĩ mô trên cấp độ ngành, lĩnh vực. Thứ ba là yếu tố khách quan của thời đại: đó là sự phát triển của công nghệ thông tin khiến khối lượng công việc giảm bớt đi về tính chất phức tạp và khối lượng. Thứ tư, trình độ đội ngũ công chức luôn dần được nâng cao hơn, giảm số lượng đơn vị trực thuộc, biên chế, chi phí hoạt động khi tổ chức bộ máy bộ đa ngành. Thứ năm, việc tổ chức bộ máy luôn xét đến thứ tự ưu tiên cái gì nên tổ chức trước. Và ở đây cần ghi nhớ đến mối quan hệ giữa trung ương và cơ sở, địa phương. Mối quan hệ này được quyết định bởi mô hình tổ chức nhà nước và các nguyên tắc cơ bản 5 trong tổ chức quyền lực nhà nước và theo Hiến pháp và truyền thống tổ chức Nhà nước ta, Việt Nam luôn là một Nhà nước đơn nhất. Cho nên, khi đất nước chúng ta đang thực hiện cải cách hành chính, nhiều chủ trương được đưa ra nhưng cái đầu tiên, cốt lõi đó là phải rà soát lại chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn hết sức chặt chẽ để phân vai lại cho đúng rồi sau đó mới tính đến việc tổ chức lại các cơ quan chuyên môn của chính quyền địa phương, rồi tổ chức chính quyền đô thị, chính quyền địa phương, nên có hội đồng nhân dân thế hay không…Chẳng hạn, việc phân cấp chỉ có thể được tiến hành một cách hiệu quả một khi nhiệm vụ, thẩm quyền và trách nhiệm của cấp chuyển giao và cấp được chuyển giao đã được xác định hết sức rõ ràng; nói cách khác, là xác định cho được mối quan hệ, vị trí của từng cấp chính quyền dựa trên nguyên tắc bảo đảm tính thống nhất của quyền lực nhà nước. Hơn nữa, thành công của bộ đa ngành là do tiến hành phân quyền triệt để và tản quyền khi có nhu cầu quản lý nhà nước tại các vùng, địa phương. Như vậy, ta hoàn toàn có thể khẳng định: chủ trương thực hiện tổ chức chính quyền trung ương theo hướng bộ đa ngành ở Việt Nam là hoàn toàn đúng đắn, phù hợp xu thế thời đại và cần ưu tiên thực hiện. Tuy nhiên, việc thực hiện đúng như ý nghĩa, yêu cầu của khái niệm ban đầu hay chưa còn cần xét đến thực tiễn ở phần sau. 2- THỰC TRẠNG TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN THEO HƯỚNG BỘ ĐA NGÀNH, ĐA LĨNH VỰC TẠI VIỆT NAM Trong phần này, ta sẽ đánh giá thực trạng, bao gồm những kết quả đạt được và khó khăn trong tổ chức các bộ đa ngành tại Việt Nam hiện nay. Đồng thời, xác định rõ những khó khăn tồn tại là do vướng mắc trong việc nhận thức, quan điểm thực hiện hay còn tồn tại những mâu thuẫn gì nữa trong việc tổ chức bộ đa ngành. Hiện nay, sau một số lần điều chỉnh, cơ cấu bộ máy Chính phủ nước ta đã giảm đáng kể số đầu mối thuộc Chính phủ, gồm có hai mươi hai các bộ, cơ quan ngang bộ như sau: Bộ Quốc phòng; bộ Công an; bộ Ngoại giao; bộ Nội vụ; bộ Tài chính; bộ Kế hoạch và Đầu tư; bộ Tư pháp; bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn; bộ Công thương; bộ Lao động - Thương binh và Xã hội; bộ Xây dựng; bộ Giao thông vận tải; bộ Giáo dục 6 - Đào tạo; thanh tra Chính phủ; bộ Y tế; bộ Văn hoá - Thể thao và Du lịch; bộ Thông tin và Truyền thông; bộ Khoa học - Công nghệ; bộ Tài nguyên và Môi trường; Ngân hàng nhà nước; Uỷ ban dân tộc; Văn phòng Chính phủ. Việc sắp xếp lại các bộ thành các bộ đa ngành mới chỉ là hợp nhất các bộ đơn ngành, giảm số lượng bộ ngành, còn chưa tinh giản cơ cấu bộ ngành, sắp xếp lại cơ cấu bên trong và chưa đi liền với việc điều chỉnh chức năng, cắt giảm nhiệm vụ của các bộ. Thực tế, vẫn còn đó sự chồng chéo giữa các bộ, trách nhiệm chính về một số nhiệm vụ: như việc đào tạo nghề giữa bộ Lao động- Thương binh và Xã hội và bộ Giáo dục và Đào tạo, các dự án xây dựng công trình giao thông thì cả bộ Xây dựng và bộ Giao thông- Vận tải cùng quản lí nhưng nếu xảy ra sự cố như “hố tử thần” đoạn đường Lê Văn Lương kéo dài (Hà Nội) như ngày 19/08/2012 vừa qua trên tuyến đường nối trung tâm với quận Hà Đông trách nhiệm về bộ nào đây. Và nhiều bộ vẫn cho rằng thiếu bộ máy, thiếu biên chế thực thi nhiệm vụ, ngược với tinh thần cải cách bộ máy là tinh gọn bộ máy, giảm biên chế cán bộ, công chức. Như vậy, việc thực hiện tổ chức bộ máy theo hướng bộ đa ngành, đa lĩnh vực của đất nước ta chưa bộc lộ được ưu điểm của mô hình này. Vậy thì đâu là trở ngại dẫn đến những hạn chế, yếu kém trong quản lý nhà nước và phục vụ xã hội của Chính phủ và bộ máy hành chính nhà nước hiện nay. Đầu tiên, nguyên nhân là do cơ chế hoạt động chưa rõ ràng, vướng mắc trong phân công lao động. Điều này chứng tỏ ta chỉ mới xây dựng tổ chức bộ máy chính quyền trung ương theo hướng bộ đa ngành chứ chưa xây dựng cụ thể, rõ ràng đến xây dựng cơ cấu bên trong của các bộ. Ngoài ra, điều kiện cơ sở vật chất của chúng ta khi sáp nhập các bộ đa ngành vẫn chưa tập trung được vào trong cùng địa điểm công sở. Chưa hình thành được thói quen áp dụng khoa học và công nghệ vào trong tổ chức, xử lí công việc. Trình độ đội ngũ cũ vốn có nhiều bất cập và đã quen cách nghĩ, tâm lí ngại thay đổi phương pháp làm việc như các bộ đơn ngành. Và nguyên nhân quan trọng nhất đó là khi thực hiện việc sáp nhập, giải thể thì xuất 7 hiện tâm lý sợ mất chỗ đứng của một số cá nhân cũng như đụng chạm tới lợi ích của từng con người, từng tổ chức. Cách làm việc “cả nể” trở thành lực cản rất lớn. Cải cách từ bộ máy trung ương không phải là vấn đề đơn giản, bởi vì càng động chạm đến những vị trí ở bộ máy càng cao thì lại càng phức tạp. Dù là ở Việt Nam hay nước nào, cần nhận định rõ: Tổ chức bộ máy chính quyền trung ương theo hướng bộ đa ngành là quá trình phức tạp, quyết liệt và cần nhiều thời gian để thực hiện. Phải hình thành cơ sở, lộ trình khoa học, phù hợp thực tiễn, cụ thể đến chi tiết tổ chức cơ cấu bên trong bộ máy mới như thế nào và tính toán những rủi ro và tác động của việc cải cách mang lại để có giải pháp giải quyết để nhanh chóng thực hiện chủ trương. 3- MỘT SỐ KHUYẾN NGHỊ Trong thời gian qua, các khuyến nghị liên quan đến vấn đề tổ chức chính quyền trung ương theo hướng bộ đa ngành, đa lĩnh vực là rất nhiều. Trong khuôn khổ tiểu luận, các khuyến nghị dù không thể đi sâu được từng ngành, lĩnh vực những vẫn cố gắng chỉ ra những điểm cụ thể quan trọng trên ba khía cạnh - tổ chức, con người, yếu tố kĩ thuật, như sau:  Về mặt tổ chức: Các vấn đề được coi là có sự chồng chéo, trùng lắp, phân công chưa rơ ràng, chưa hợp lý về chức năng, nhiệm vụ giữa các bộ, ngành tương đối phức tạp, tuỳ thuộc vào cách tiếp cận theo các góc độ khác nhau. Vì vậy, một mặt cần phải rà soát và đối chiếu với các văn bản quy phạm pháp luật quy định về chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước của các Bộ, ngành để làm rõ loại việc nào thuộc về chồng chéo, trùng lắp loại việc nào chưa rơ ràng, chưa hợp lý hoặc còn bỏ trống. Mặt khác, do cách đặt vấn đề của các Bộ, ngành về các vấn đề chồng chéo, trùng lắp, phân công chưa rơ ràng, chưa hợp lý còn khác nhau, nên cần có sự phân tích, đánh giá và có quan niệm chung về các vấn đề đó để có giải pháp xử lý nhất quán. Đánh giá thực trạng ( từ đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức, nhân viên cho đến thực trạng chi phí cho hoạt động), chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các bộ đơn ngành dự kiến sáp nhập thành bộ đa ngành. Thiết lập bộ máy tổ chức bên 8 trong của bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực theo các nguyên tắc “từ chức năng, nhiệm vụ xác định tổ chức bộ máy”, “một nhiệm vụ chỉ giao cho một tổ chức thực hiện và một tổ chức có thể thực hiện nhiều nhiệm vụ”. Cơ cấu tổ chức mỗi bộ đơn ngành bao gồm rất nhiều tổ chức giúp bộ trưởng thực hiện chức năng quản lý nhà nước (văn phòng bộ; Vụ Tổ chức cán bộ; Vụ Kế hoạch - Tài chính; Vụ Pháp chế; Vụ Hợp tác quốc tế; Thanh tra bộ; các tổng cục, cục, vụ), t chức sự nghiệp của bộ ( Trung tâm tin học; các viện nghiên cứu; các trường, học viện; tạp chí; báo ngành; nhà xuất bản). Có thể tiến hành sáp nhập các tổ chức (đơn vị) có chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước và tính chất công việc giống nhau, cụ thể: Văn phòng bộ đa ngành ( bộ đơn ngành một - bộ đơn ngành hai+…), Vụ Tổ chức cán bộ bộ đa ngành ( bộ đơn ngành một - bộ đơn ngành hai+…), Vụ Kế hoạch - Tài chính bộ đa ngành ( bộ đơn ngành một - bộ đơn ngành hai+…),… Để thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ và nâng cao hiệu quả hoạt động nhất thiết phải tổ chức phân công lại lao động trong bộ quản lý đa ngành mới thành lập một cách khoa học, thông qua việc quy định rõ ràng, cụ thể chức trách nhiệm vụ của cán bộ, công chức, viên chức làm việc trong bộ; tiêu chuẩn hoá, định mức hoá lao động và thời gian lao động của cán bộ, công chức,viên chức.  Đội ngũ cán bộ, công chức: Một mặt, cần phải quán triệt tinh thần, động viên, làm công tác tư tưởng cho số cán bộ, công chức, viên chức dôi dư để họ chấp thuận cho việc sắp xếp kiện toàn bộ máy của Bộ đa ngành, đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính. Mặt khác, kiên quyết và có chính sách giải quyết cho những cán bộ, công viên chức không đạt chuẩn về phẩm chất, trình độ ra khỏi bộ máy một cách thích hợp, thực hiện chính sách tinh giản biên chế. Cần tiến hành phân loại, sàng lọc, lựa chọn những người có đủ điều kiện, năng lực, tiêu chuẩn làm việc trong bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực và giải quyết chế độ chính sách cho số cán bộ dôi dư khi tổ chức bộ quản lý đa ngành, ví dụ chẳng hạn như vụ trưởng cho giữ nguyên hàm vụ trưởng, không làm quản lý nữa mà chuyển sang chế độ chuyên gia. Về lâu dài phải được điều chỉnh bằng cơ chế, chính sách, cụ thể để họ được 9 thăng tiến theo con đường chức nghiệp.  Các yếu tố kĩ thuật khác: Đảm bảo điều kiện, cơ sở vật chất cho các hoạt động của bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực. Thời điểm hiện tại, thì đang có công tác triển khai di dời một số trụ sở các cơ quan bộ, ngành Trung ương ra ngoài nội đô thành phố cũng, vậy nên chăng cần có sự tính toán để những bộ đã sát nhập và có khả năng sát nhập. Công sở của bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực phải được tổ chức và quản trị theo hướng hiện đại hoá nền hành chính để thực hiện chức năng quản lý nhà nước tập trung về một chỗ. Ứng dụng các thành tựu của khoa học công nghệ, chuẩn hoá quy trình xử lý giải quyết công việc và ứng dụng hệ thống quản lý chất lượng trong quản lý điều hành, giải quyết công việc của bộ trong quản lý hành chính và các hoạt động của bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực. Dù dựa trên cơ sở các mô hình trong thực tế và các giải pháp từ các chuyên gian từ nhiều cơ sở dữ liệu khác nhau nhưng các khuyến nghị vẫn có thể mang tính chất chủ quan, cần điều chỉnh thêm. III- KẾT LUẬN 10 . HÀNH CHÍNH    Tiểu luận môn Tổ chức bộ máy hành chính Nhà nước CƠ CẤU TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN TRUNG ƯƠNG THEO HƯỚNG BỘ ĐA NGÀNH, ĐA LĨNH VỰC TẠI VIỆT NAM. đề: Cơ cấu tổ chức chính quyền trung ương theo hướng bộ đa ngành, đa lĩnh vực tại Việt Nam làm đề tài tiểu luận kết thúc môn học Tổ chức bộ máy hành chính