Du lịch và tầm quan trọng của du lịch trong nền kinh tế quốc dân.doc

Du lịch và tầm quan trọng của du lịch trong nền kinh tế quốc dân

LỜI GIỚI THIỆU

Ngày nay, trong xu thế toàn cầu hoá Du lịch đã trở thành một nhu cầu không thể thiếu được- một hiện tượng phổ biến trong xã hội Du lịch Việt Nam đang có những bước triển biến rõ rệt, lượng khách Du lịch trong nước và nước ngoài ngày càng gia tăng Ngành đã đóng góp rất lớn vào nền kinh tể nước ta và góp phần không nhỏ vào việc thực hiện CNH- HĐH đất nước, cải thiện đời sống của nhân dân Thu nhập từ các hoạt động kinh doanh Du lịch ngày càng cao đã đưa Du lịch trở thành một ngành “công nghiệp không khói” đóng vai trò quan trọng trong chiến lược phát triển kinh tế xã hội của đất nước.

Mặc dù vậy nhưng ngành Du lịch ở nước ta vẫn còn đơn giản, lạc hậu, chưa thực sự được chú trọng khai thác hết tiềm năng Chúng ta phải có một cơ sở pháp lý rõ ràng, chi tiết để Nhà nước có thể quản lý chặt chẽ hơn và như vậy các công ty du lịch hoạt động nghiêm túc, hiệu quả hơn giúp cho khách du lịch thuận tiện, thoải mái và an toàn khi đi du lịch ở Việt Nam.

Ngoài ra để phát triển ngành Du lịch cần phải hội nhập với thế giới Đối với nước ta một nước đang phát triển thì hội nhập là con đường tốt nhất để rút ngắn tụt hậu so với các nước khác và có điều kiện phát huy tốt hơn những lợi thế so sánh của mình trong phân công lao động và hợp tác quốc tế Vấn đề đặt ra với Việt Nam không phải là có hội nhập hay không mà là hội nhập như thế nào ? tiến trình và cách thức để áp dụng tốt nhất Thực tế cho thấy không có một quốc gia nào có thể tự lực xây dựng một nền kinh tế nội địa có hiệu quả mà không cần đến bên ngoài Vì vậy hội nhập trong giai đoạn hiện nay là rất cần thiết và được bao trùm lên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội

Việt Nam luôn là điểm đến an toàn, tin tưởng của du khách quốc tế, vì vậy chúng ta phải xây dựng và bổ sung hoàn chỉnh hệ thống pháp luật nhằm thúc đẩy ngành du lịch phát triển và hội nhập với thế giới, giúp bạn bè thế

giới đến với Việt Nam nhiều hơn, thông qua đó mở rộng các mối quan hệ hợp tác kinh doanh, tận dụng các điều kiện bên ngoài để phát triển kinh tế trong nước nói chung và ngành Du lịch nói riêng.

Chính vì vậy, việc tìm hiểu nghiên cứu :” Cơ sở pháp lý về Du lịch và

vấn đề hội nhập quốc tế về Du lịch tại Việt Nam” có ý nghĩa rất quan trọng,

qua đó có thể khắc phục được những điểm yếu hiện nay và nắm vững cơ sở nhằm phát triển du lịch Việt Nam lên tầm cao mới.

Trong khuôn khổ bài Luận văn em đã đề cập tới các nội dung sau:

Lời giới thiệu.

Chương 1: Du lịch và tầm quan trọng của du lịch trong nền kinh tế

quốc dân

Chương 2: Cơ sở pháp lý của du lịch tại Việt Nam.Chương 3: Hợp tác quốc tế về du lịch ở Việt Nam Kết luận

Do thời gian và khả năng có hạn, mặc dù em đã cố gắng thu thập tài liệu, phân tích tổng hợp các thông tin để làm bài luận văn được tốt nhưng cũng không tránh khỏi các thiếu sót Em rất mong nhận được các ý kiến đóng góp quý báu của các thầy cô để đề tài nghiên cứu này thực sự có hiệu quả.

Em xin chân thành cảm ơn các thầy cô giáo trong khoa và đặc biệt là thầy giáo TS Hồ Phong Tư đã tận tình hướng dẫn giúp đỡ em hoàn thành bài Luận văn này

CHƯƠNG I

DU LỊCH VÀ TẦM QUAN TRỌNG CỦA DU LỊCH TRONG NỀN KINH TẾ QUỐC DÂN

1.1 Lịch sử hình thành và phát triển

Du lịch là một nhu cầu không thể thiếu được trong đời sống kinh tế xã hội và đã trở nên phổ biến ở nhiều quốc gia và là một thói quen trong nếp sống sinh hoạt trong xã hội hiện đại Có nước coi Du lịch là nguồn thu chủ yếu, điều chỉnh cán cân thanh toán quốc tế, có nước coi Du lịch như một ngành kinh tế mũi nhọn, có sức hút đối với nhiều ngành Ở Việt Nam, ngay từ những năm 1960 ngành Du lịch đã ra đời đánh dấu nhận thức của Đảng và Nhà nước về triển vọng kinh tế này.

Trong suốt 45 năm hình thành và phát triển, đặc biệt trong thời kỳ đổi mới và hội nhập, Du lịch Việt Nam đã có những bước phát triển vượt bậc, nhanh chóng thu hẹp khoảng cách về phát triển Du lịch với các nước trong khu vực trở thành ngành kinh tế quan trọng trong chiến lược phát triển kinh tế xã hội của đất nước.

1.2 Khái niệm về Du lịch

Từ xa xưa trong lịch sử nhân loại , Du lịch đã được ghi nhận như một sở thích, một hoạt động nghỉ ngơi tích cực của con người Ngày nay, du lịch đã trở thành một hiện tượng kinh tế xã hội phổ biến không chỉ ở các nước phát triển mà còn ở cả các nước đang phát triển, trong đó có Việt Nam Tuy nhiên, cho đến nay, nhận thức về nội dung du lịch trên thế giới vẫn chưa thống nhất Bởi hoàn cảnh (thời gian, khu vực) khác nhau, dưới mỗi góc độ nghiên cứu khác nhau, mỗi người có một cách hiểu về du lịch khác nhau Đúng như một chuyên gia đã nhận định “đối với du lịch có bao nhiêu tác giả nghiên cứu thì có bấy nhiêu định nghĩa”.

Trong giáo trình Thống kê Du lịch , Nguyễn Cao Thường và Tô Đông Hải chỉ ra rằng: Du lịch là một ngành kinh tế xã hội, dịch vụ, có nhiệm vụ phục vụ nhu cầu tham quan, giải trí nghỉ ngơi có hoặc không kết hợp với các hoạt động chữa bệnh, thể thao, nghiên cứu khoa học và các nhu cầu khác.

Nhưng theo hai học giả Hoa Kỳ - Mathieson và Wall thì du lịch là sự di chuyển tạm thời của người dân đến ngoài nơi ở và làm việc của họ là những hoạt động xảy ra trong quá trình lưu lại nơi đến và các cơ sở vật chất tạo ra để đáp ứng những nhu cầu của họ.

Còn theo nhà địa lý học Michaud lại cho rằng: Du lịch là tập trung những hoạt động sản xuất và tiêu thụ phục vụ cho việc đi lại và ngủ ít nhất một đêm người nơi ở thường ngày với lý do giải trí, kinh doanh, sức khoẻ, hội họp, thể thao hoặc tôn giáo.

Như vậy, dưới mỗi góc độ nghiên cứu đều có một cách nhìn nhận khác nhau về khái niệm Du lịch Chính vì vậy, trong pháp lệnh Du lịch của Tổng cục du lịch Việt Nam cũng đưa ra khái niệm: Du lịch là hoạt động của con người ngoài nơi cư trú thường xuyên của mình nhằm thoả mãn nhu cầu tham quan, giải trí, nghỉ dưỡng trong một khoảng thời gian nhất đinh.

1.3 Tầm quan trọng của ngành Du lịch đối với nền kinh tế quốc dân

Dựa vào định nghĩa chúng ta thấy về phương diện kinh tế, Du lịch là một ngành dịch vụ mà sản phẩm của nó dựa trên và bao gồm sản phẩm có chất lượng cao của nhiều ngành kinh tế khác nhau.

Vì vậy, Du lịch ngày nay không chỉ là ngành kinh tế mang lại hiệu quả kinh tế cao mà là đòn bẩy thúc đẩy sự phát triển của các ngành kinh tế khác, tạo ra tích luỹ ban đầu cho nền kinh tế, là phương tiện quan trọng để thực hiện các chính sách mở cửa, là chiếc cầu nối giữa thế giới bên ngoài và bên trong.

Du lịch có ảnh hưởng rất rõ nét tới sự phát triển của nền kinh tế đất nước thông qua việc tiêu dùng của du khách Và để hiểu rõ vai trò của Du lịch

trong quá trình tái sản xuất xã hội trước hết, ta quan tâm tới việc tiêu dùng của Du lịch, đó là những nhu cầu tiêu dùng đặc biệt: nhu cầu nâng cao kiến thức, học hỏi, vãn cảnh thư giãn, nghỉ ngơi

Du lịch nhằm thoả mãn những nhu cầu tiêu dùng các hàng hoá vật chất và các hàng hoá phi vật chất Do đó, nhu cầu về dịch vụ rất được du khách quan tâm.

Một đặc điểm quan trọng và khác biệt giữa việc tiêu dùng Du lịch và tiêu dùng các hàng hoá khác là việc tiêu dùng sản phẩm Du lịch xảy ra cùng một lúc, cùng nơi với việc sản xuất ra chúng Do đó để thực hiện được quá trình tiêu thụ sản phẩm, người mua hàng được đưa đến nơi sản xuất và tiêu dùng tại chỗ Vì vậy, sản phẩm du lịch mang tính độc quyền và không thể so sánh giá của sản phẩm Du lịch này với sản phẩm Du lịch kia một cách tuỳ tiện đựơc.

Như vậy, ảnh hưởng kinh tế của Du lịch được thể hiện thông qua tác động qua lại của quá trình tiêu dùng và cung ứng sản phẩm Du lịch Quá trình này tác động lên lĩnh vực phân phối, lưu thông và do vậy ảnh hưởng đến những lĩnh vực khác nhau của quá trình tái sản xuất xã hội.

Trên bình diện chung, hoạt động Du lịch có tác dụng biến đổi cán cân thu chi của khu vực và của đất nước Du khách quốc tế mang ngoại tệ vào đất nước mà họ đi Du lịch , làm tăng nguồn thu ngoại tệ cho nước đến, ngược lại phần thu ngoại tệ tăng lên đối với những quốc gia có nhiều người Du lịch nước ngoài Trong phạm vi một quốc gia, hoạt động Du lịch làm xáo động hoạt động luân chuyển tiền tệ, hàng hoá Cán cân thu chi được thực hiện giữa các vùng có trình độ kinh tế khác nhau, tuy không làm biến đổi cán cân kinh tế của đất nước, song có tác dụng điều hoá nguồn vốn từ vùng kinh tế phát triển sang vùng kém phát triển hơn kích thích sự tăng trưởng kinh tế các vùng sâu vùng xa.

Khi khu vực nào đó trở thành một điểm Du lịch , du khách từ mọi nơi đổ về sẽ làm cho nhu cầu về mọi hàng hoá tăng lên đáng kể Việc đòi hỏi một số lượng lớn vật tư, hàng hoá các loại đã kích thích mạnh mẽ các ngành kinh tế có liên quan, đặc biệt là nông nghiệp, công nghiệp chế biến Bên cạnh đó các hàng hoá vật tư cho Du lịch đòi hỏi phải có chất lượng cao, phong phú về chủng loại, hình thức đẹp và hấp dẫn Điều này có nghĩa là yêu cầu hàng hoá phải được sản xuất trên một công nghệ cao, trình độ tiên tiến để sản xuất ra các sản phẩm đáp ứng nhu cầu của du khách.

So với ngoại thương ngành Du lịch cũng có nhiều ưu thế nổi trội Du lịch quốc tế xuất khẩu tại chỗ được nhiều mặt hàng không phải qua nhiều khâu nên tiết kiệm được lao động, chênh lệch giá giữa người bán và người mua không quá cao.

Qua đây, ta thấy Du lịch có tác dụng tích cực làm thay đổi bộ mặt kinh tế của nền kinh tế đất nước Ngược lại, nó cũng có một số ảnh hưởng tiêu cực, rõ ràng nhất là tình trạng lạm phát cục bộ hay giá cả hàng hoá tăng cao, nhiều khi vượt quá khả năng chi tiêu của người dân địa phương, nhất là của những người mà thu nhập của họ không liên quan đến Du lịch

Việt Nam, với chủ trương mở cửa “làm bạn với tất cả các nước” nền kinh tế Việt Nam phát triển nhanh chóng, thu hút sự chú ý của các doanh nghiệp nước ngoài vào hợp tác cùng phát triển, tạo công ăn việc làm cho hàng triệu lao động với thu nhập cao, thúc đẩy nền kinh tế của đất nước tăng trưởng với nhịp độ cao, mức sống của người dân ngày càng được cải thiện, giá cả trong nước ổn định.

Du lịch quốc tế còn là phương tiện tuyền truyền và quảng cáo không mất tiền cho nước ta Cụ thể, khi khách hàng đến một khu du lịch nào đó, khách có điều kiện làm quen với một số mặt hàng ở đó Khi trở về đất nước họ, khách bắt đầu tìm kiếm những thứ đó ở thị trường địa phương và nếu không thấy, khách có thể yêu cầu cơ quan ngoại thương nhập những mặt hàng

đó Theo cách này, du lịch quốc tế đã góp phần tuyên truyền cho nền sản xuất của nước ta, mà nhất là trong khi chúng ta chưa có điều kiện truyền quảng bá rộng rãi nhiều sản phẩm, mặt hàng trong nước ra thị trường nước ngoài.

1.4 Đường lối đổi mới trong sự nghiệp phát triển Du lịch của Đảng ởViệt Nam và những thành tựu về du lịch trong những năm qua

Sau khi giành được độc lập tự do trên một phần của đất nước, mặc dù còn có rất nhiều vấn đề quan trọng cần giải quyết dong Đảng ta đã có sự quan tâm đến hoạt động du lịch Chỉ 6 năm sau ngày chiến thắng Điện Biên Phủ, với Nghị định 26/CP ngày 9/7/1960 của Hội đồng Chính phủ, Công ty du lịch Việt Nam đầu tiên của nước ta được thành lập Đây là lần đầu tiên ở nước ta có một cơ quan chuyên trách về vấn đề du lịch Là một Công ty trực thuộc Bộ Ngoại thương, nhiệm vụ cơ bản của Công ty Du lịch là phục vụ các đoàn khách của Đảng và Chính phủ Tuy gặp nhiều khó khăn do trình độ chuyên môn, cơ sở vật chất non kém gây nên nhưng tổ chức này đã đặt nền móng cho sự hình thành một ngành kinh tế mới mẻ của đất nước Như vậy, quyết định này của Đảng và Nhà nước có một ý nghĩa vô cùng to lớn đối với sự hình thành ngành Du lịch Việt Nam Chính vì vậy, ngày 9 tháng 7 được coi là ngày thành lập của ngành Du lịch Việt Nam.

Ngày 23/1/1979, Thủ tướng đã ban hành Nghị định 32/CP chính thức thành lập Tổng cục Du lịch Sự ra đời của Tổng cục Du lịch cho thấy Đảng và Nhà nước đã đánh giá cao vai trò của du lịch trong giai đoạn mới Điều đó đã tạo ra bước ngoặt mới đối với hoạt động du lịch Việt Nam Với cơ sở vật chất lớn mạnh, quyền hạn được mở rộng, giai đoạn này Tổng cục Du lịch trực tiếp quản lý trên 30 công ty du lịch trong cả nước cùng với hàng trăm khách sạn, nhà hàng, biệt thự, hàng ngàn phương tiện, hàng vạn CBCNV có trình độ và kinh nghiệm để phục vụ khách trong và ngoài nước.

Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI của Đảng Cộng sản Việt Nam (12/1986) là một sự kiện lịch sử quan trọng, đánh dấu sự khởi đầu cho một giai đoạn mới của đất nước Đó là đường lối đổi mới Luồng gió này đã đem lại một nguồn sinh lực mới cho tất cả mọi hoạt động của đời sống xã hội như kinh tế, văn hoá, giáo dục, quản lý… Với chính sách mở cửa: Việt Nam muốn là bạn của tất cả các nước trong cộng đồng thế giới, du lịch nước ta đã thựuc sự có điều kiện khởi sắc Có thể nói, đây là mốc thứ ba trong lịch sử phát triển Du lịch Việt Nam hiện đại Từ sau Đại hội VI, nền kinh tế đất nước đã bắt đầu có sự chuyển đổi về cơ bản Thêm vào đó, năm 1990 được chọn là Năm Du lịch Việt Nam đã góp phần thúc đẩy một cách đáng kể hoạt động du lịch nước nhà Hoạt động kinh doanh du lịch đã mở ra ở nhiều ngành, nhiều cơ quan, không chỉ trong phạm vi các thành phần kinh tế nhà nước mà còn ở cả những thành phần kinh tế khác Trước xu thế đó, du lịch không chỉ còn được coi là một hoạt động văn hoá xã hội thuần tuý nữa mà đã được khẳng định còn là một ngành kinh tế quan trọng của đất nước Ngày 9 tháng 4 năm 1990, Hội đồng Bộ trưởng đã ra Nghị định 119 HĐBT về việc thành lập Tổng Công ty Du lịch Việt Nam Tên đối ngoại của Tổng Công ty du lịch Việt Nam là Vietnamtourism Tổng Công ty có các chi nhánh là các công ty ở TP Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, Hải Phòng Sự xuất hiện của Tổng Công ty Du lịch Việt Nam trong hoạt động du lịch quốc tế đã thu hút được sự quan tâm của bè bạn và du khách năm châu Kể từ đây hoạt động du lịch quốc tế của nước ta mới chính thức được ghi nhận Số lượng du khách quốc tế vào Việt Nam năm 1990 là 250.000 lượt, năm 1992 đã lên đến 440.000 lượt Tốc độ tăng trưởng trung bình năm khá cao, đạt khoảng trên 30%.

Sau nhiều thử nghiệm, trăn trở tìm mô hình tổ chức quản lý phù hợp với con đường phát triển kinh tế - xã hội trong cơ chế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa, ngày 26 tháng 10 năm 1992, Chính phủ đã ra Nghị định số 05/CP về việc thành lập lại Tổng cục Du lịch như một cơ quan độc lập ngang Bộ thuộc Chính phủ - quản lý nhà nước về du lịch trên địa bàn cả nước.

Sự kiện này đã tạo ra một cơ hội to lớn cho sự phát triển của Du lịch Việt Nam Mười bốn Sở Du lịch đã được thành lập ở các tỉnh có tài nguyên du lịch phong phú và hoạt động du lịch sôi động nhất Sau thời điểm này, ngành Du lịch Việt Nam đã thực sự có những chuyển biến đáng kể Số lượng khách, kể cả khách quốc tế và nội địa tăng lên nhanh chóng Chúng ta thật đáng tự hào cho con số 1.018 nghìn du khách quốc tế năm 1994, sớm hơn 4 năm so với dự tính của các chuyên gia WTO Tốc độ tăng trưởng trung bình năm của du khách quốc tế giai đoạn 1992-1994 đạt trên 60% đã làm nhiều đối tác và chuyên gia về du lịch của WTO phải ngạc nhiên.

Chỉ thị 46CT-TW ngày 14 tháng 10 năm 1994 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam về lãnh đạo đổi mới và phát triển du lịch trong tình hình mới là một bằng chứng sinh động về sự quan tâm kịp thời và có hiệu quả của Đảng đối với du lịch Chỉ thị đã xác định rõ chức năng của du lịch không chỉ là một ngành kinh tế đơn thuần, kịp thời chỉ ra những khuyết điểm, yếu kém của du lịch, đồng thời cũng vạch ra những nguyên nhân của nó Chỉ thị cũng thể hiện rất rõ quan điểm của Đảng trong việc phát triển du lịch Đó là coi việc phát triển du lịch là một hướng chiến lược trong đường lối phát triển kinh tế - xã hội của Đảng và Nhà nước nhằm góp phần thực hiện CNH, HĐH đất nước Quan điểm thứ hai là phải coi việc phát triển du lịch là nhiệm vụ và trách nhiệm của các ngành, các cấp, các đoàn thể nhân dân và các tổ chức xã hội Quan điểm này là chỗ dựa vững chắc cho ngành Du lịch trong việc huy động, liên kết với các ngành kinh tế, văn hoá để đi lên Quan điểm thứ 3 đặc biệt nhấn mạnh, đồng thời với phát triển du lịch quốc tế cần phải chú trọng phát triển du lịch nội địa Quan điểm này chỉ ra vai trò hết sức quan trọng của du lịch trong phát triển xã hội, khẳng định du lịch không chỉ nên coi là một ngành kinh tế đơn thuần mà phải được coi là một ngành kinh tế mang tính xã hội sâu sắc lấy mục đích đáp ứng nhu cầu ngày càng tăng của nhân dân, góp phần nâng cao dân trí, lòng yêu nước, tăng cường sức khoẻ… là nhiệm vụ quan trọng.

Ngày 24/12/199 Ban chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam khoá VIII đã ra Nghị quyết 02-NQ/HNTW về định hướng chiến lược phát triển khoa học và công nghệ trong thời kỳ CNH, HĐH và nhiệm vụ đến năm 2000 Trong Nghị quyết chỉ rõ: Một trong những nhiệm vụ nghiên cứu trọng tâm là nghiên cứu các vấn đề lịch sử, dân tộc tôn giáo, ngôn ngữ, văn học, nghệ thuật, tư tưởng, triết học… xây dựng nền văn hoá tiên tiến đậm đà bản sắc dân tộc Dưới góc độ du lịch Nghị quyết này đã làm phong phú thêm nguồn tài nguyên du lịch, góp phần thu hút du khách, phát triển du lịch nước nhà.

Tại Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ VIII, Đảng đã dành rất nhiều thời gian và sự quan tâm tới lĩnh vực du lịch Để phát triển du lịch Việt Nam theo quan điểm bền vững, về mặt tài nguyên, Đại hội chỉ rõ cần phải: bảo tồn và khai thác vẻ đẹp cảnh quan thiên nhiên và các di tích lịch sử để phát triển du lịch.

Một trong những nội dung cơ bản của thời kỳ CNH, HĐH trong những năm trước mắt Đại hội khẳng định là: phát triển nhanh du lịch, các dịch vụ… phục vụ cuộc sống nhân dân Từng bước đưa nước ta trở thành một trung tâm du lịch, Thương mại - dịch vụ có tầm cỡ trong khu vực.

Để thực hiện mục tiêu và nhiệm vụ đó, Đại hội xác định cần phải: triển khai thực hiện quy hoạch tổng thể phát triển du lịch tương xứng với tiềm năng du lịch to lớn của đất nước theo hướng du lịch to lớn của đất nước theo hướng du lịch văn hoá, sinh thái môi trường Xây dựng các chương trình và các điểm du lịch hấp dẫn về văn hoá, di tích lịch sử và khu danh lam thắng cảnh Huy động các nguồn lực tham gia kinh doanh du lịch, ưu tiên xây dựng kết cấu hạ tầng ở những khu vực du lịch tập trung ở các trung tâm lớn Nâng cao trình độ văn hoá và chất lượng phục vụ phù hợp với các loại khách du lịch khác nhau.

Như chúng ta đều biết tiêu dùng du lịch là loại tiêu dùng cao cấp Trong khi đó điều kiện kinh tế của nước ta còn khá hạn chế Để giải quyết mâu

thuẫn này, Đại hội đã vạch ra những biện pháp rất cụ thể như: 1 Đẩy mạnh việc huy động vốn trong nước đầu tư vào khách sạn; 2 Cổ phần hoá một số khách sạn hiện có để huy động các nguồn vốn vào việc đầu tư cải tạo, nâng cấp; 3 Liên doanh với nước ngoài xây dựng các khu du lịch và các khách sạn lớn, chất lượng cao đòi hỏi nhiều vốn; 4 Chuyển các nhà nghỉ, nhà khách sang kinh doanh khách sạn và du lịch.

Sự ra đời của Pháp lệnh du lịch tháng 2 năm 1999 đã tạo cơ sở pháp lý quan trọng cho hoạt động du lịch Về mặt học thuật, Pháp lệnh là văn bản quan trọng trong việc thống nhất một số khái niệm cơ bản của du lịch Với 9 chương, 56 điều, Pháp lệnh Du lịch là chỗ dựa pháp lý cho các doanh nghiệp và người làm du lịch Việt Nam.

Hoạt động du lịch có liên quan chặt chẽ với nhiều ngành khác nhau Để yểm trợ cho hoạt động này, đưa chủ trương của Đảng coi việc phát triển du lịch là trách nhiệm của các cấp, các Ban, Ngành vào cuộc sống Ban chỉ đạo Nhà nước về Du lịch do Phó Thủ tướng Nguyễn Mạnh Cầm (nay là Phó Thủ tướng Vũ Khoan) làm Trưởng Ban đã được thành lập Nhờ có Ban chỉ đạo, nhiều vướng mắc trong hoạt động du lịch đã được giải quyết kịp thời, tạo được những điều kiện thuận lợi nhất cho du khách.

Đến Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ 9, Đảng ta đã xác định cần phát triển du lịch văn hoá, lịch sử, đáp ứng nhu cầu du lịch trong nước và phát triển nhanh du lịch quốc tế và phát triển nhanh du lịch quốc tế, sớm đạt trình độ phát triển du lịch của khu vực.

Chủ trương này đã và đang mang lại hiệu quả rõ rệt Hiện nay, về cơ bản chúng ta đã đáp ứng đủ nhu cầu lưu trú của du khách Hơn một nửa số buồng phòng đã đạt tiêu chuẩn quốc tế.

Dưới sự chỉ đạo nhạy bén của Đảng và Chính phủ đặc biệt từ sau thời kỳ đổi mới Du lịch Việt Nam đã đạt được kết quả rất khả quan Ngoài việc

tăng trưởng về số lượng khách du lịch, thu nhập du lịch tăng bình quân trên 60% năm chiếm khoảng 4% GDP của cả nước.

Năm 2004, năm có ý nghĩa đăc biệt quan trọng đối với du lịch Việt Nam trong việc thực hiện nhiệm vụ kế hoạch 5 năm 2001-2005 và Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứu IX phát triển du lịch thành ngành kinh tế mũi nhọn.

Trong bối cảnh tình hình thế giới có nhiều bất ổn, nhưng với sự nỗ lực của toàn Ngành, sự quan tâm của Đảng và Nhà nước, sự chỉ đạo điều hành của Chính phủ, sự phối hợp của các Bộ, Ngành và địa phương, sự hưởng ứng của toàn xã hội nên Du lịch Việt Nam vẫn đạt được nhịp độ tăng trưởng cao Năm 2004, hoạt động du lịch diễn ra sôi động với hàng loạt sự kiện: Năm Du lịch Điện Biên Phủ, Festival Huế, Liên hoan Văn hoá - Du lịch Đà Nẵng, tháng Du lịch Hội An "Cảm xúc mùa hè", lễ hội "Nhịp cầu xuyên Á", lễ hội giao lưu văn hoá du lịch Việt - Nhật, lễ hội "Sắc hoa Đà Lạt"… So với năm 2003 khách du lịch quốc tế đến Việt Nam đạt 2,93 triệu lượt, tăng 20,5%; khách du lịch nội địa đạt 14,5 triệu lượt, tăng 11,5%; thu nhập du lịch đạt 26.000 tỷ đồng, tăng 18,1% Mười thị trường dẫn đầu khách quốc tế đến Việt Nam vẫn tiếp tục được duy trì đó là: Trung Quốc, Mỹ, Nhật Bản, Đài Loan, Hàn Quốc, Australia, Pháp, Campuchia, Anh, Đức.

Hoạt động du lịch sôi động, tăng diện và quy mô, nhưng vẫn đảm bảo được an ninh và trật tự an toàn xã hội.

Những việc đã làm, những kết quả bước đầu đã đạt được, những kinh nghiệm đã tích luỹ là hành trang của Du lịch Việt Nam trên con đường trở thành ngành kinh tế mũi nhọn Năm 2005 du lịch Việt Nam bước sang tuổi 45 đầy sức sống sẽ phải vươn lên mạnh mẽ trên tất cả các mặt phấn đấu Để đạt được mục tiêu đề ra từ 3-3,5 triệu lượt khách du lịch quốc tế vào năm 2005, từ 6-7 triệu lượt khách quốc tế và 25 triệu lượt khách nội địa vào năm 2010, đem lại thu nhập xã hội từ Du lịch có giá trị tương đương với xuất khẩu từ 2-3 tỷ USD mỗi năm còn nhiều việc phải làm ở cả tầm vĩ mô và vi mô Trước mắt,

cần tiến hành tổng kết 5 năm thực hiện Chương trình Hành động Quốc gia về Du lịch và xây dựng Chương trình tiếp theo cho giai đoạn 2006-2010 Đồng thời, cần tập trung giải quyết vướng mắc về phát triển nguồn nhân lực, nghiên cứu sáng tạo sản phẩm mới, đặc thù, mang bản sắc văn hoá riêng của Việt Nam, có tính cạnh tranh cao, đổi mới hoạt động xúc tiến du lịch, mở rộng hợp tác và thu hút đầu tư Tin rằng, từ những căn cứ và tiền đề tạo ra, được sự ủng hộ của các cấp uỷ Đảng, chính quyền và đồng bào cả nước, Du lịch Việt Nam sớm trở thành ngành kinh tế mũi nhọn trong sự nghiệp CNH và HĐH đất nước.

Có thể nói rằng du lịch Việt Nam đã có những thành tựu hết sức to lớn -trở thành một ngành mũi nhọn trong nền kinh tế quốc dân - Những thành tựu trong những năm qua là sự cố gắng chung của toàn dân, toàn ngành Nhưng có thể thấy rằng: Sự quan tâm đặc biệt của Đảng và Nhà nước đối với du lịch là một tiền đề hết sức quan trọng cho những đổi mới của Ngành Đây là nhân tố rất quan trọng làm nền tảng cho sự phát triển của Du lịch Việt Nam Có thể tin tưởng rằng, dưới đường lối đúng đắn của Đảng Cộng sản Việt Nam trong tương lai không xa, Du lịch Việt Nam chắc chắn sẽ có một vị trí xứng đáng trong xã hội và nền kinh tế nước nhà.

CHƯƠNG II

MỘT SỐ VẤN ĐỀ VỀ CƠ SỞ PHÁP LÝ TRONG DU LỊCH

2.1 Vài nét về tình hình pháp luật về Du lịch trước năm 2005

Ngành Du lịch ở Việt Nam ra đời năm 1960 trên cơ sở Nghị định 26/CP của Chính phủ Những năm đầu tiên với mục đích phục vụ chủ yếu cho khách nội địa đó là những công dân có thành tích trong chiến đấu, học tập, lao động được đi nghỉ mát, điều dưỡng.

Đến ngày 12/9/1969, ngành Du lịch giao cho Bộ Công an và Văn phòng Thủ tướng trực tiếp quản lý Năm 1977 du lịch được giao cho ngành Công an quản lý.

Do tính chất, nhiệm vụ của đất nước mà du lịch chưa có điều kiện để phát triển.

Năm 1978, BTN Quốc hội ban hành Nghị định 282/NQQ QHK6 thành lập Tổng cục Du lịch trên cơ sở một Vụ của Bộ Nội vụ trực thuộc Hội đồng Bộ trưởng Sự kiện này đánh dấu một bước chuyển biến quan trọng trong quá trình phát triển của ngành du lịch Việt Nam Bởi vì sự kiện này đã phản ánh mức độ nhận thức về tầm quan trọng và vai trò hiệu quả kinh tế - xã hội của nó đối với sự phát triển của nước nhà.

Chính sự thay đổi về mặt tổ hức này đã mở rộng thẩm quyền và chức năng của cơ quan quản lý du lịch Giai đoạn này, bộ máy tổ chức và quản lý của Tổng cục Du lịch dần được hoàn thiện, ngày 23/1/1979 Hội đồng Bộ trưởng ra Nghị định 32/CP quy định chức năng và nhiệm vụ của ngành Du lịch, năm 1981 ban hành Nghị định 137/CP quy định phương hướng phát triển của ngành Cũng năm 1981 Du lịch Việt Nam là thành viên chính thức của Tổ chức Du lịch thế giới (WTO) Cơ sở vật chất kỹ thuật của ngành cũng được

mở rộng bằng việc xây dựng khánh sạn mới ở miền Bắc, tiếp quản các khách sạn của chế độ cũ sau ngày miền Nam giải phóng.

Năm 1986 một sự kiện lịch sử quan trọng đã diễn ra, đánh dấu sự khởi đầu cho một giai đoạn cho một giai đoạn mới của đất nước Đó là đường lối đổi mới nền kinh tế do Đại hội Đảng toàn quốc lần VI đề ra Với chính sách mở cửa: Việt Nam muốn là bạn của tất cả các nước, du lịch Việt Nam đã thực sự có điều kiện khởi sắc Tuy nhiên, phải 4 năm sau, tức là năm 1990 chúng ta mới thấy được những bước chuyển mình của du lịch Việt Nam.

Trong thời kỳ này, cùng với sự nghiệp đổi mới của đất nước, ngành Du lịch Việt Nam đã từng bước khắc phục những khó khăn để ra sức phấn đấu thực hiện các chủ trương, đường lối của Đảng, Nhà nước

Trải qua nhiều thay đổi về tổ chức của ngành, từ chỗ ngành Du lịch được giao cho Bộ Văn hoá - Thông tin - Thể thao và Du lịch quản lý Nhà nước theo Quyết định số 244/QĐ - HĐNN của Hội đồng Nhà nước ngày 31/3/1990 cho đến tháng 12/1991 Chính phủ quyết định chuyển sang chức năng quản lý Nhà nước đối với ngành du lịch sang Bộ Thương mại và Du lịch Tới ngày 26/10/1992 Chính phủ có Nghị định 05 CP về việc thành lập Tổng cục Du lịch Ngày 27/12/1992 Chính phủ có Nghị định số 20/CP và ngày 7/8/1995 Chính phủ có Nghị định 53 - CP quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của Tổng cục Du lịch Bắt đầu từ đây, Du lịch Việt Nam chuyển sang trang mới, đó là công tác quản lý Nhà nước về du lịch được tăng cường, quy hoạch tổng thể về du lịch được triển khai thực hiện Hệ thống doanh nghiệp được sắp xếp lại theo hướng chuyên môn hoá ngành nghề, nhiều thành phần kinh tế tham gia hoạt động du lịch Cơ sở vật chất của ngành từng bước được nâng cao và xây dựng mới bằng vốn đầu tư nước ngoài và huy động trong dân Mối quan hệ quốc tế về du lịch theo hướng đa phương, đa dạng hoá trên nền tảng "Việt Nam muốn làm bạn với tất cả các nước" Ở nhiều tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương, nhiều Sở Du

lịch hoặc Sở Thương mại và Du lịch được thành lập thực hiện chức năng quản lý Nhà nước về du lịch ở địa phương Hiện nay trong cả nước có 12 Sở Du lịch và 49 Sở Thương mại - Du lịch Tổng cục Du lịch gồm 8 Vụ chức năng, 6 đơn vị sự nghiệp, 17 doanh nghiệp trực thuộc Toàn ngành có khoảng gần 1.000 doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế Mô hình tổ chức quản lý Nhà nước về du lịch được thể hiện ở sơ đồ sau:

Mô hình tổ chức quản lý Nhà nước về du lịch ở Việt Nam hiện nay Được sự quan tâm của Đảng và Chính phủ, với chính sách mở cửa của Nhà nước, sự phối hợp hỗ trợ của các cấp ngành, đoàn thể và sự cố gắng nỗ lực của cán bộ công nhân viên toàn ngành, nên du lịch Việt Nam đã đạt được các kết quả tiến bộ đáng kể

Khi nói đến cơ sở pháp lý về du lịch - không thể không đề cập đến một sự kiện quan trọng làm cơ sở thay đổi bộ mặt du lịch ở Việt Nam Đó là: tháng 2 năm 1999, UBTV Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh Du lịch - Lần đầu tiên ở Việt Nam Du lịch được điều chỉnh bằng những nguyên tắc, quy phạm pháp luật trong một văn bản thống nhất có hiệu lực cao.

Với 9 chương, 56 điều, Pháp lệnh Du lịch đã từng bước đi vào cuộc sống, hướng và điều chế các quan hệ Việt Nam theo đường lối đổi mới của Đảng trên cơ sở thực hiện Pháp lệnh du lịch - Du lịch Việt Nam đã thu được nhiều thành quả to lớn Do đó không thể không đề cập đến một số nét của Pháp lệnh này.

Cách đây gần 1 năm Tổng cục Du lịch và bước đầu tổng kết 4 năm triển khai Pháp lệnh du lịch để đánh giá mặt "được" mặt "chưa được" của Pháp lệnh và các văn bản pháp lý khác có liên quan thấy được những hạn chế, bất cập của chúng nhằm tạo nên cơ sở pháp lý khoa học hơn, vững chắc hơn cho du lịch - Đó là Luật Du lịch Tham khảo kết quả đánh giá 4 năm thực hiện Pháp lệnh cho ta một cái nhìn khái quát hơn về Du lịch Việt Nam.

2.2 Đánh giá chung sau 5 năm thực hiện Pháp lệnh du lịch

* Về việc công tác triển khai, hướng dẫn thi hành Pháp lệnh Du lịch

Từ khi ban hành Pháp lệnh Du lịch đến nay Tổng cục Du lịch đã trình Chính phủ ban hành được 5 Nghị định hướng dẫn thi hành Pháp lệnh, đó là Nghị định số 39/2000/NĐ-CP ngày 24/8/2000 của Chính phủ về cơ sở lưu trú Du lịch; Nghị định số 27/2001/NĐ-CP ngày 05/6/2001 của Chính phủ về kinh doanh lữ hành, hướng dẫn Du lịch; Nghị định số 47/2001/NĐ-CP ngày 10/8/2001 của Chính phủ về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức của Thanh tra Du lịch; Nghị định số 50/2002/NĐ-CP ngày 25/4/2002 của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực Du lịch và Nghị định số 94/2003/NĐ-CP ngày 19/8/2003 quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Tổng cục Du lịch Phối hợp với Bộ Thương mại trình Chính phủ ban hành Nghị định số 48/1999/NĐ-CP ngày 08/7/1999 của Chính phủ quy định về Văn phòng đại diện, Chi nhánh của thương nhân và doanh nghiệp Du lịch Việt Nam ở trong nước, ở nước ngoài; Nghị định số 45/2000/ NĐ-CP ngày 06/9/2000 của Chính phủ quy định về Văn phòng đại diện, Chi nhánh của thương nhân nước ngoài và của doanh nghiệp Du lịch nước ngoài

tại Việt Nam Đồng thời, Tổng cục Du lịch đã ban hành và phối hợp ban hành 7 Thông tư và 2 Quyết định hướng dẫn các Nghị định trên Như vậy, các mảng hoạt động chính của Du lịch như lữ hành, hướng dẫn Du lịch, lưu trú, thanh tra, xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực Du lịch đã có hướng dẫn cụ thể, tạo môi trường ổn định và thuận lợi cho hoạt động Du lịch phát triển.

Công tác phổ biến, quán triệt Pháp lệnh Du lịch và các văn bản hướng dẫn thi hành cũng được triển khai sâu rộng tới từng đơn vị, địa phương, cơ sở quản lý, kinh doanh Du lịch thông qua các hội Nghị định phổ biến, quán triệt văn bản do Tổng cục Du lịch và các Sở quản lý Nhà nước nước về Du lịch tổ chức để việc thi hành các văn bản Pháp lệnh Du lịch Luật Du lịch về Du lịch được đầy đủ, thống nhất cho mọi đối tượng liên quan.

* Về quản lý lữ hành:

Trước khi triển khai thực hiện Nghị định 27 về kinh doanh lữ hành, hướng dẫn Du lịch và Thông tư 04, toàn ngành có 107 doanh nghiệp kinh doanh lữ hành quốc tế, trong đó có 97 doanh nghiệp Nhà nước, 7 doanh nghiệp liên doanh và 3 công ty trách nhiệm hữu hạn (TNHH) Đến nay, Tổng cục đã thực hiện cấp, đổi 250 giấy phép kinh doanh lữ hành quốc tế cho các doanh nghiệp, trong đó có 122 doanh nghiệp Nhà nước, 96 công ty TNHH và 20 công ty cổ phần, 3 doanh nghiệp tư nhân và 9 liên doanh lữ hành (hoạt động theo giấy phép đâu tư) Các địa phương có nhiều doanh nghiệp lữ hành quốc tế là Thành phố Hồ Chí Minh (85 doanh nghiêp), Hà Nội (82 doanh nghiệp), Quảng Ninh (12 doanh nghiệp), Đà Nẵng (12 doanh nghiệp), Hải Phòng (07 doanh nghiệp) Như vậy, so với thời điểm trước khi ban hành Nghị định 27, hiện nay số doanh nghiệp kinh doanh lữ hành quốc tế đã tăng 143 doanh nghiệp, trong đó chủ yếu là công ty TNHH.

Nghị định 27 được ban hành và triển khai với những điều kiện, thủ tục cấp phép đã đơn giản đến mức tối đa, giải quyết được sự không nhất quán

giữa một số quy định của Pháp lệnh Du lịch so với Luật Doanh nghiệp, do Pháp lệnh Du lịch ban hành trước Luật Doanh Nghiệp.

Qua theo dõi kết quả kinh doanh cho thấy, bên cạnh một số doanh nghiệp Nhà nước hoạt động lữ hành quốc tế lâu năm vẫn giữ vai trò chủ lực trong kinh doanh lữ hành và một số doanh nghiệp liên doanh lữ hành, các doanh nghiệp được cấp phép mới, đặc biệt là một số công ty TNHH đã hoà nhập nhanh vào môi trường kinh doanh lữ hành của nước ta, chủ động nghiên cứu, tiếp cận thị trường, góp phần mở rộng thị trường quốc tế và thu hút được nhiều khách từ các thị trường này tới Việt Nam trong 2 năm qua.

Tuy nhiên cũng cần thấy rằng, sự tăng nhanh chóng của các doanh nghiệp lữ hành quốc tế đi liền với tình hình vi phạm đang có chiều hướng tăng lên và đa dạng hơn Do điều kiện cấp phép rất đơn giản, dễ dàng, số lượng doanh nghiệp lữ hành quốc tế tăng nhanh nhưng hiệu quả kinh doanh và chất lượng dịch vụ không tăng theo tương xứng Nhiều doanh nghiệp đăng ký kinh doanh hoặc xin phép song trên thực tế không hoạt động do không có đủ thực lực, từ đó phát sinh hiện tượng tiêu cực như cho người nước ngoài núp bóng, trốn thuế, vi phạm chế độ quản lý, báo cáo, giành giật khách giữa các công ty lữ hành, cạnh tranh khônglành mạnh.v.v

Ngoài ra, do một số quy định trong Pháp lệnh chưa rõ ràng liên quan đến việc tổ chức tour Du lịch, các dịch vụ trọn gói, dịch vụ từng phần, do đó trên thực tế, đặc biệt ở TP Hồ Chí Minh, nhiêu doanh nghiệp thực chất kinh doanh lữ hành quốc tế song lại đăng ký kinh doanh các dịch vụ từng phần, trốn tránh sự quản lý của cơ quan quản lý Nhà nước về Du lịch.

Về kinh doanh đón khách Du lịch tự do (khách Du lịch lịch ba lô): Hiện nay, xu hướng đi Du lịch tự do trên thế giới ngày càng nhiều Trong những năm gần đây, lượng khách Du lịch tự do vào Việt Nam ngày càng tăng Để đáp ứng nhu cầu của đối tượng khách này, một số doanh nghiệp lữ hành nội địa, đặc biệt ở TP.Hồ Chí Minh, Hà Nội, Khánh Hoà đã tổ chức phục vụ đón

khách Tuy nhiên, theo Pháp lệnh Du lịch và Nghị định 27, doanh nghiệp kinh doanh lữ hành nội địa không được kinh doanh lữ hành quốc tế Do đó, có thể nói quy định này là gò bó đối với các doanh nghiệp kinh doanh lữ hành nội địa trong khi các doanh nghiệp lữ hành quốc tế lại không hướng tới việc phục vụ đối tượng khách này.

Trong quá trình triển khai các quy định pháp luật về kinh doanh lữ hành còn bộc lộ một số vấn đề tồn tại dưới đây:

- Về kinh doanh lữ hành nội địa:

Hiện nay, cả nước có hàng nghìn doanh nghiệp kinh doanh lữ hành nội địa, trong đó hai địa bàn có nhiều doanh nghiệp kinh doanh lữ hành nội địa nhất là Hà Nội và TP.Hồ Chí Minh Theo Nghị định 27 và Thông tư 04, kinh doanh lữ hành nội địa là ngành kinh doanh có điều kiện không cần giấy phép Tuy nhiên, trong thời gian qua, nhiều doanh nghiệp vẫn tiến hành hoạt động kinh doanh lữ hành nội địa trong khi chưa đáp ứng đủ điều kiện kinh doanh lữ hành nội địa, đặc biệt là điều kiện nộp tiền ký quỹ theo quy định Tình trạng này là do công tác kiểm tra và xử lý vi phạm các điều kiện về kinh doanh lữ hành nội địa của nhiều Sở quản lý Nhà nước về Du lịch chưa đựơc triển khai thường xuyên, nghiêm túc Công tác phối hợp của Sở quản lý Du lịch địa phương với Cơ quan đăng ký kinh doanh của Sở Kế hoạch đầu tư địa phương không cập nhật được số lượng doanh nghiệp đã đăng ký tại cơ quan đăng ký kinh doanh Trong lĩnh vực kinh doanh lữ hành nội địa gần đây đã xuất hiện nhu cầu cần có hướng dẫn viên trong khi khái niệm hướng dẫn viên theo Pháp lệnh chỉ bao gồm hướng dẫn viên lữ hành quốc tế Điều này đòi hỏi có nghiên cứu thêm về khái niệm hướng dẫn viên và sự cần thiết của hướng dẫn viên lữ hành nội địa.

- Tình trạng núp bóng: Hiện nay, tình trạng núp bóng trong hoạt động

kinh doanh lữ hành vẫn tồn tại và hoạt động ngày càng tinh vi hơn Một số doanh nghiệp lữ hành quốc tế vẫn cho phép các tổ chức nước ngoài núp bóng kinh doanh lữ hành quốc tế Một số cá nhân có quốc tịch nứơc ngoài thông

qua việc kết hôn với người có giấy phép nhưng thực chất không có khả năng làm lữ hành quốc tế đã biến thành bình phong cho các tổ chức, cá nhân không phép thông qua việc cung cấp dịch vụ visa, cho mượn danh nghĩa thông qua các Chi nhánh, văn phòng đại diện, hoặc cho người nước ngoài vào trực tiếp ngồi làm việc tại doanh nghiệp Một số Văn phòng đại diện của Du lịch nước ngoài ở Việt Nam lợi dụng cơ chế cấp phép đặt văn phòng đại diện dễ dàng đã lợi dụng danh nghĩa văn phòng đại diện để kinh doanh Du lịch Vì vậy, hiện tượng núp bóng đã trở thành vấn đề nổi cộm và đã được nêu lên tại một số Hội Nghị định về lữ hành cũng như đặt ra nhiều vấn đề cho công tác quản lý lữ hành của nước ta Tình hình này đồng thời đòi hỏi cần có quy định chặt chẽ hơn để khắc phục.

- Về liên doanh lữ hành quốc tế: để hỗ trợ, tạo điều kiện cho các

doanh nghiệp lữ hành quốc tế Việt Nam phát triển, trước đây, Tổng cục Du lịch đã đưa ra một số điều kiện nhằm hạn chế các liên doanh lữ hành quốc tế (vốn 1 triệu USD, bên Việt Nam góp 51%, thời hạn 10 năm, phía Việt Nam phải là doanh nghiệp lữ hanh quốc tế ) Tuy nhiên, những điều kiện đó chưa được thể hiện dưới dạng quy định pháp lý, vì vậy một số doanh nghiệp lách kẽ hở của pháp luật, tạo ra các liên doanh lữ hành quốc tế trá hình, gâylên tình trạng cạnh tranh khônglành mạnh trong kinh doanh lữ hành quốc tế.

* Về vận chuyển khách Du lịch:

Chính phủ đã bãi bỏ giấy phép kinh doanh vận chuyển khác Du lịch; Quyết định liên ngành số 2418/QĐ-LB ngày 04/12/1993 về quản lý vận chuyển khách Du lịch giữa Tổng cục Du lịch và Bộ Giao thông vận tải cũng không còn hiệu lực Mặc dù Điều 34 Pháp lệnh Du lịch đã quy định điều kiện kinh doanh vận chuyển khách Du lịch nhưng chưa được cụ thể hoá bằng các văn bản hướng dẫn thi hành, do đó vận chuyển khách Du lịch như ô tô, tàu, thuyền Các phương tiện này chỉ chịu sự điều chỉnh chung dưới dạng phương tiện vận chuyển hành khách công cộng Điều này khiến công tác quản lý hoạt động kinh doanh vận chuyển hành khách Du lịch gặp nhiều khó khăn;

nhiều doanh nghiệp kinh doanh vận chuyển khách Du lịch không đảm bảo chất lượng phương tiện vận chuyển khách; đa số đội ngũ lái xe, điều khiển phương tiên chưa qua bồi dưỡng nghiệp vụ vận chuyển khách Du lịch; nhiều đơn vị kinh doanh vận chuyển khách kết hợp cả kinh doanh lữ hành nhưng không đăng ký để trốn thuế và nộp tiền ký quỹ.

* Về hướng dẫn Du lịch:

Triển khai Nghị định 27 và thông tư 04, Tổng cục Du lịch đã uỷ quyền việc cấp thẻ hướng dẫn viên Du lịch cho giám đốc các Sở quản lý Du lịch địa phương Tính đến ngày 4/11/2003, các địa phương trong cả nước đã cấp thẻ và đổi thẻ cho 1587 hướng dẫn viên, nâng Tổng số hướng dẫn viên trong cả nước được cấp thẻ là 5194.

Tổng cục Du lịch đã phối hợp với các trường đại học, Bộ Giáo dục -Đào tạo , Bộ Văn - Thông tin biên soạn và ban hành chương trình khung đào tạo ngắn hạn nghiệp vụ hướng dẫn Du lịch và chỉ định 9 cơ sở đào tạo đại học mở lớp, trong đó có 5 trường đại học ở Hà Nội, 3 trường đại học ở TP.Hồ Chí Minh và 1 trường đại học ở Đà Nẵng Tổng cục Du lịch đã phối hợp với Bộ Giáo dục - Đào tạo , Bộ Văn - Thông tin và 6 trường đại học ở Hà Nội, Đà Nẵng, Huế, TP Hồ Chí Minh và Cần Thơ hoàn chỉnh khung chương trình ngoại ngữ Du lịch Phối hợp với Bộ Tài chính (Tổng cục Thuế) ban hành Thông tư hướng dẫn Nghị định 27 về phí và lệ phí đối với việc cấp thẻ hướng dẫn viên Du lịch.

Tuy nhiên trong quá trình triển khai vẫn còn một số tồn tại sau:

- Theo quy định tại Nghị định 27 và Thông tư 04, điều kiện để được cấp thẻ hướng dẫn viên Du lịch tương đối cao nên khi triển khai đã gặp một số vướng mắc trong việc cấp chứng chỉ nghiệp vụ, ngoại ngữ chuyên ngành Du lịch Do nhu cầu thực tế về sử dụng hướng dẫn viên cho các tour Du lịch, các doanh nghiệp lữ hành quốc tế buộc phải sử dụng nhiều hướng dẫn viên không có thẻ, đặc biệt đối với trường hợp một số tiếng hiếm sử dụng như

tiếng Hàn Quốc, Nhật Bản, Tây Ban Nha Trong một số trường hợp cần có quy định giảm bớt yêu cầu về điều kiện cấp thẻ để phù hợp với thực tế.

- Công tác quản lý hướng dẫn viên Du lịch thời gian qua còn nhiều hạn chế, tình trạng hướng dẫn viên hoạt động không có thẻ, hướng dẫn viên bị thu thẻ ở địa phương này lại về xin cấp thẻ ở địa phương khác, hướng dẫn viên không chấp hành quyết định sử phạt hành chính, thao túng gây áp lực với doanh nghiệp đã xảy ra ở nhiều địa phương Điều này một phần do các quy định quản lý hướng dẫn viên chưa cụ thể, chặt chẽ, các biện Pháp lệnh Du lịch chế tài chưa đủ mạnh, thêm nữa việc thông tin giữa các địa phương chưa kịp thời và chưa bắt buộc.

- Một thực tế nữa cho thấy xu hướng hiện nay hướng dẫn viên tự do hành nghề, không muốn ký hợp đồng dài hạn với một doanh nghiệp Mặt khác, nhiều doanh nghiệp lữ hành quốc tế không coi trọng việc quản lý và đào tạo hướng dẫn viên, sử dụng hướng dẫn viên chủ yếu theo yêu cầu vụ việc, vì vậy quy định về việc hướng dẫn viên hoạt động phải gắn với một doanh nghiệp lữ hành quốc tế là không còn phù hợp Xu hướng hướng dẫn viên hành nghề tự do là xu hướng chung trên thế giới, đòi hỏi chúng ta phải tìm ra các biện pháp quản lý hướng dẫn viên phù hợp hơn như thông qua hiệp hội hướng dẫn viên, ban hành quy tắc ứng xử của hướng dẫn viên.v.v

* Về xúc tiến Du lịch, hợp tác quốc tế, đào tạo phát triển nguồn nhânlực Du lịch:

- Về xúc tiến Du lịch: Hoạt động xúc tiến, quảng bá Du lịch trong một

số năm qua được thực hiện không chỉ ở cấp độ trung ương mà cả ở địa phương và doanh nghiệp, đã góp phần quan trọng đưa hình ảnh Việt Nam ngày càng rõ nét trên các thị trường trọng điểm của Du lịch Việt Nam Tuy nhiên, thực tiễn cũng cho thấy hoạt động xúc tiến , quảng bá của doanh nghiệp Du lịch chưa có quy định điều chỉnh riêng dẫn đến một số hiện tượng không làm tăng thêm hình ảnh Việt Nam mà chỉ nhằm mục đích giành giật khách Điều này đòi hỏi cần phải có quy định cụ thể để quản lý hoạt động xúc

tiến, quảng bá Du lịch Ngoài ra những vấn đề thuộc về phát triển đầu tư, xây dựng kết cấu hạ tầng, cơ sở vật chất Du lịch, cũng như đào tạo phát triển nhân lực Du lịch, nghiên cứu khoa học trong Du lịch nói chung, phát triển ngành nghề truyền thống.v.v là những lĩnh vực liên quan đến thẩm quyền của nhiều cơ quan, bộ ngành khác, do đó việc chỉ dừnglại ở những chủ trương chung đã khiến các quy định này không có hiệu lực trên thực tế.

- Về hợp tác quốc tế về Du lịch: Với cơ sở pháp lý là Pháp lệnh Du lịch,

các hoạt động hợp tác quốc tế trong lĩnh vực Du lịch thời gian qua có điều kiện đựơc tiếp tục mở rộng, đi vào chiều sâu với các hình thức hợp tác ngày càng đa dạng và phong phú hơn Các thoả thuận hợp tác đa phương và song phương được tích cực đàm phán, ký kết và triển khai có hiệu quả, qua đó đã tranh thủ tục được vốn, công nghệ, kinh nghiệm và nguồn khách, đẩy mạnh xúc tiến Du lịch và hội nhập kinh tế quốc tế góp phần phát triển, gắn thị trường Du lịch Việt Nam với thị trường Du lịch khu vực và thế giới Tuy nhiên, trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế đang có những thay đổi, cần có những bổ sung, điều chỉnh một số nội dung của Pháp lệnh cho phù hợp với tiến trình hội nhập, đặc biệt là các nội dung về định hướng cho các doanh nghiệp tham gia, thực hiện theo lộ trình thời gian những cam kết trong các tổ chức kinh tế quốc tế mà Việt Nam đã và sẽ tham gia trong liên doanh lữ hành, quản lý khách, mở cửa hơn, do đó điều kiện cạnh tranh đối với các doanh nghiệp sẽ khốc liệt hơn Ví dụ theo nội dung Hiệp định Thương mại Việt Nam - Hoa Kỳ đến năm 2006, các hãng lữ hành Hoa Kỳ có thể tự do tham gia các hoạt động lữ hành quốc tế inbound tại Việt Nam; cần có những quy định cụ thể đối với hoạt động của các nhà đầu tư, doanh nghiệp nước ngoài trong các lĩnh vực, khu vực cụ thể, đảm bảo phù hợp với lợi ích quốc gia.

- Về đào tạo phát triển nguồn nhân lực Du lịch: Theo Pháp lệnh Du

lịch, đào tạo phát triển nguồn nhân lực là một trong những lĩnh vực được ưu tiên đầu tư, phát triển Chính những quy định này đã tạo điều kiện thuận lợi cho các thành phần tham gia vào công tác đào tạo, phát triển nguồn nhân lực

Du lịch; khuyến khích mở trường dân lập, tư thục đào tạo về lữ hành, khách sạn (hiện có 22 trường trung học chuyên nghiệp, cơ sở đào tạo nghề về Du lịch, 28 trường đại học, cao đẳng có khoa, tổ bộ môn đào tạo về lữ hành, khách sạn); khuyến khích cá nhân tự học, tham gia các khoá bồi dưỡng ngoài giờ, du học tự túc, bán tự túc qua đó đã tăng một cách đáng kể cả về số lượng và chất lượng nguồn nhân lực Du lịch.

Tuy nhiên, do chưa có chính sách cụ thể về khuyến khích đầu tư trong lĩnh vực đào tạo phát triển nguồn nhân lực Du lịch; thực hiện xã hội hoá giáo dục về Du lịch chưa đựoc cụ thể hoá trong Pháp lệnh; chính sách thu học phí chưa phù hợp với thực tế vì đào tạo Du lịch đòi hỏi thực hành nhiều và tốn kém; việc thu học phí ở các cơ sở đào tạo cônglập quá thấp, trong khi đó việc thu học phí ở các trường dân lập, tư thục lại chưa có cơ chế quản lý hiệu quả; chưa có sự phối hợp chặt chẽ giữa cơ quan quản lý Nhà nước về giáo dục và quản lý ngành Du lịch.

* Về quản lý cơ sở lưu trú Du lịch:

Sau khi Nghị định số 39/2000/NĐ-CP và Thông tư 01/2001/TT-TCDL, Quyết định 02/2001/QĐ-TCDL của Tổng cục Du lịch đựơc ban hành, Bộ Tài chính ban hành Thông tư số 87/2002/TT-BTC về hướng dẫn thực hiện chế độ thu nộp, quản lý sử dụng phí thẩm định cơ sở lưu trú Du lịch Tổng cục Du lịch cũng đã làm việc với các cơ quan chức năng để giải quyết những vướng mắc trong việc sử dụng các chương trình thu tín hiệu truyền hình từ vệ tinh (TVRO) để thu trực tiếp các chương trình truyền hình của nước ngoài trong cơ sở lưu trú Du lịch; tham gia cùng Bộ Kế hoạch và Đầu tư xây dựng quy chế quản lý trò chơi điện tử có thưởng, theo đó cho phép các cơ sở lưu trú Du lịch có đủ tiêu chuẩn được tổ chức kinh doanh loại hình dịch vụ này.

Quản lý Nhà nước trong lĩnh vực cơ sở lưu trú Du lịch trước hết thực hiện thông qua việc phân loại, xếp hạng cơ sở lưu trú Du lịch Hiện nay, cả nước có 3.761 cơ sở lưu trú Du lịch với 83.239 phòng, trong đó có 869 khách sạn được xếp hạng từ 1-5 sao với 31.703 phòng Số khách sạn đạt tiêu chuẩn

từ 3-5 sao là 149 khách sạn với 16.335 phòng Việc tải thẩm định các cơ sở lưu trú Du lịch sau hai năm được công nhận cũng đang đựơc thực hiện nghiêm túc ở các địa phương Về cơ bản, quy định về phân loại, xếp hạng cơ sở lưu trú Du lịch đã có tác dụng thúc đẩy các cơ sở kinh doanh chú ý tới công tác nâng cao chất lượng phục vụ, tạo điều kiện thuận lợi cho du khách được lựa chọn chỗ ở theo yêu cầu về chất lượng Tuy rằng khi triển khai áp dụng các tiêu chuẩn xếp hạng khách sạn ở các địa phương còn có tình trạng không đồng đều, thống nhất song nhìn chung công tác xếp hạng khách sạn theo tiêu chuẩn sao đã thừa nhận thị trường Du lịch khu vực và quốc tế Tiêu chuẩn này còn có tác dụng như một văn bản hướng dẫn các Nhà nước đầu tư xây dựng khách sạn theo quy chuẩn chung.

Tuy nhiên, quá trình thi hành Pháp lệnh Du lịch và các văn bản hướng dẫn thi hành về cơ sở lưu trú Du lịch xuất hiện một số khó khăn vướng mắc chủ yếu như sau:

- Việc xếp hạng khách sạn là công cụ quản lý Nhà nước đối với các cơ sở lưu trú Du lịch lịch có chất lượng cao nhằm bảo đảm chất lượng dịch vụ phù hợp với các chuẩn mực quốc tế Tuy nhiên trên thực tế đã xuất hiện khá phổ biến tình trạng có một số loại hình Du lịch và một số đối tượng khách Du lịch bình dân có nhu cầu ở tại các cơ sở lưu trú loại quy mô nhỏ, chất lượng thấp, song chúng ta chưa có các biện Pháp lệnh Du lịch từ phía ngành Du lịch đó là chế độ thuế chưa hợp lý giữa các cơ sở kinh doanh dịch vụ lưu trú dẫn đến việc không đăng ký, treo biển thể hiện chất lượng cơ sở lưu trú thì có lợi hơn (do phải đóng thuế ít hơn) so với các cơ sở có đăng ký và treo biển đúng loại, hạng Mặt khác, có nhiều cơ sở lưu trú tuy không đạt các tiêu chuẩn tối thiểu theo quy định hiện hành song vẫn đón một số lượng đông khách Du lịch; hiện tượng này xuất hiện ngày càng nhiều ở miền núi, đồng quê, nơi thu hút nhiều khách Du lịch tới thưởng thức, khám phá, song các cơ sở lưu trú đó lại không chịu sự quản lý của ngành Du lịch do chưa đủ tiêu chuẩn Vì vậy, quy định về quảnlý cơ sở lưu trú cần mở rộng hơn để có thể

“với tay” tới các dạng cơ sở lưu trú có đón khách Du lịch Cần đưa ra những quy định về đăng ký tự nguyện hoặc các điều kiện bắt buộc về vệ sinh, y tế, an toàn đối với các hình thức cơ sở lưu trú; đồng thời cần nghiên cứu để có một số chính sách khuyến khích các cơ sở này nâng cấp, phát triển cơ sở vật chất và dịch vụ của mình.

- Trách nhiệm của cơ quan quản lý Nhà nước về Du lịch đối với phát triển cơ sở lưu trú Du lịch chưa được cụ thể, do đó khi tiến hành thiết kế, đầu tư xâydựng cơ sở lưu trú Du lịch không có ý kiến thẩm định của cơ quan quản lý Nhà nước về Du lịch dẫn đến hiện tượng vẫn còn những cơ sở được xây dựng không đúng tiêu chuẩn, gây lãng phí, ảnh hưởng tới tính chuyên nghiệp, chất lượng phục vụ và hiệu quả kinh doanh sau này.

- Một số loại hình cơ sở lưu trú kinh doanh đón khách Du lịch nhưng không nằm trong phạm vi điều chỉnh của cácvăn bản quản lý về Du lịch như nhà khách, nhà nghỉ của các Bộ, ngành, địa phương; nhà trọ, phòng trọ trên các tàu, thuyền dẫn đến hiện tượng môi trường kinh doanh không bình đẳng, cạnh tranh thiếu lành mạnh giữa đơn vị kinh doanh và đơn vị được bao cấp, không hạch toán kinh doanh, làm thất thu ngân sách Nhà nước, gây khó khăn, phức tạp cho công tác quản lý Nhà nước.

- Thiếu các quy định về tiêu chuẩn trình độ nghề nghiệp của người quản lý và nhâ viên trong khách sạn, do vậy bắt buộc các khách sạn đào tạo, làm bất lợi cho Việt Nam khi tham gia hội nhập quốc tế và phải cam kết thực hiện tự do hoá thương mại dịchvụ.

- Các chính sách về phát triển cơ sở lưu trú Du lịch còn thiếu và chưa đồng bộ: việc đưa ra các chính sách phát triển dài hạn cho hoạt động kinh doanh cơ sở lưu trú Du lịch chưa được cụ thể; các quy định về thuế, vay vốn, xuất nhập khẩu, tiền lương, giá cả còn chưa hợp lý, chưa tạo điều kiện và khuyến khích đối với hoạt động kinh doanh cơ sở lưu trú Du lịch.

* Vấn đề quản lý quy hoạch Du lịch:

Việc xây dựng, điều chỉnh quy hoạch tổng thể phát triển Du lịch Việt Nam cũng như quy hoạch phát triển Du lịch địa phương đã góp phần tích cực vào việc quản lý, đầu tư, xây dựng phát triển Du lịch tại địa phương; công tác quy hoạch đã góp phần quản lý, bảo vệ, khai thác tài nguyên Du lịch được đúng hướng và chủ động hơn Chiến lược và quy hoạch phát triển Du lịch cũng phát huy hiệu quả tích cực trong việc định hướng phát triển cơ sở hạ tầng Du lịch theo đúng chương trình, mục tiêu của Chính phủ Trong thời gian 4 năm (2001 - 2004), Nhà nước đã hỗ trợ 1596 tỷ đồng để đầu tư cơ sở hạ tầng Du lịch, trong đó gồm 80% hỗ trợ cho các địa phương có khu Du lịch quốc gia.

Tuy nhiên, việc thực hiện công tác quy hoạch, đầu tư, thiết kế, xây dựng công trình trong lĩnh vực Du lịch vẫn còn một số tồn tại, hạn chế sau:

- Trong Pháp lệnh Du lịch, tại Điều 6 có ghi: “Nhà nước có chính

sách và biện pháp thực hiện quy hoạch Du lịch”, tuy nhiên trên thực tế không

có cơ chế để đảm bảo tuân thủ quy định này Ở một số dự án, một số hạng mục không phù hợp với quy hoạch Du lịch, không hài hoà với cảnh quan môi trường tại khu vực đó, thậm chí không có ý kiến của ngành Du lịch song vẫn được phê duyệt Một số nơi đã quy hoạch cho phát triển Du lịch song vẫn để cho các hoạt động kinh tế khác tự do diễn ra Nhiều quy hoạch Du lịch đã được xác định song vẫn bị lấn chiếm, gây khó khăn cho công tác triển khai quy hoạch Về nguyên tắc, trên một không gian lãnh thổ có thể diễn ra nhiều hoạt động khác nhau, tuy nhiên khi đã quy hoạch cho một mục tiêu thì cần hạn chế hoặc có cơ chế kiểm soát để không làm ảnh hưởng đến mục đích của việc triển khai khu vực đó Nói cách khác, cần có quy định trao cho cơ quan quản lý Nhà nước về Du lịch quyền được quyết định hoặc tham gia ý kiến đối vơi việc cho phép các hoạt động khác diễn ra trong khu vực đã được quy hoạch cho phát triển Du lịch.

- Đầu tư trong lĩnh vực Du lịch chưa tương xứng với tiểm năng Mặc dù Điều 16 Pháp lệnh Du lịch có quy định khuyến khích các tổ chức, cá nhân

đầu tư vào lĩnh vực Du lịch Song do quy định này trong Pháp lệnh chưa cụ thể nên trên thực tế, chính sách về đầu tư chưa phản ánh được đầy đủ sự hỗ trợ của Nhà nước trong một số lĩnh vực cần thiết như chính sách tạo điều kiện cho các doanh nghiệp Du lịch nâng cao khả năng đầu tư cả về quy mô và chất lượng để tăng sức cạnh tranh trên thị trường trong nước và quốc tế; chính sách khuyến khích đầu tư vào kinh doanh, khai thác tiềm năng Du lịch đối với các loại hình Du lịch văn hoá, lịch sử, Du lịch cộng đồng

- Về quản lý hoạt động thiết kế, xây dựng các công trình tại các khu, điểm Du lịch: trong Pháp lệnh có quy định cần phải có ý kiến thoả thuận của cơ quan quản lý Nhà nước về Du lịch có thẩm quyền Quy định này trên thực tế rất ít được chấp hành do một mặt, ngành Du lịch chưa xây dựng được hệ thống tiêu chuẩn kỹ thuật để làm cơ sở pháp lý cho việc quản lý; mặt khác hiệu lực của quy định này không cao do việc vi phạm quy định này cũng không dẫn đến trách nhiệm, chế tài nào, do đó tình trạng xây dựng lộn xộn, thiết kê không phù hợp, không hài hoà với cảnh quan môi trường tại các khu, điểm Du lịch là rất phổ biến.

* Vấn đề quản lý sử dụng tài nguyên Du lịch:

Quản lý tài nguyên Du lịch là một trong những nhiệm vụ quan trọng của cơ quan quản lý Nhà nước về Du lịch ở mọi quốc gia Pháp lệnh Du lịch đã dành hẳn một Chương quy định về vấn đề này Một số nội dung cụ thể thuộc chức năng quản lý Nhà nước đối với tài nguyên Du lịch cũng đã được Chính phủ giao cho Tổng cục Du lịch tại Nghị định số 94/2003/NĐ-CP ngày 19/8/2003 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Tổng cục Du lịch.

Tuy nhiên, do việc quản lý tài nguyên Du lịch gắn với các khu, điểm Du lịch trên thực tế do nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân hoặc do các Bộ, ngành, địa phương khác nhau được phân công, phân cấp quản lý nên việc chồng chéo hoặc thiếu sự thống nhất trong quản lý là diều khó tránh khỏi Trên thực tế vẫn tồn tại nhiều lộn xộn trong hoạt động kinh doanh, khai thác,

không bảo đảm trật tự , vệ sinh, an toàn tại nhiều khu, điểm Du lịch Điều này có lý do từ việc chưa phối hợp tốt giữa các cơ quan khác nhau tại các khu, điểm Du lịch, song chủ yếu là do chưa xác định được một chủ thực sự có đủ quyền hạn và trách nhiệm để quản lý Pháp lệnh Du lịch đã quy định quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm của nhiều cơ quan khác nhau, song những quy định này còn dừng lại ở mức chung chung, chưa cụ thể đối với từng loại cơ quan quản lý tài nguyên Du lịch có tính chất khác nhau (như tài nguyên Du lịch thuộc lĩnh vực văn hoá, cách mạng, tài nguyên Du lịch tự nhiên ) Nhìn chung, các Luật đã ban hành có liên quan đến đối tượng quản lý là tài nguyên Du lịch như Luật Bảo vệ di sản văn hoá, Luật Bảo vệ và phát triển rừng, Luật Thuỷ sản đã thể chế hoá cơ chế quản lý đối với các loại tài nguyên khác nhau nhưng trong các Luật đó có rất ít hoặc như không có những quy định gắn việc bảo vệ và phát triển tài nguyên với phát triển Du lịch, chưa thấy rằng phát triển Du lịch là một trong những yếu tố và phương thức quan trọng để duy trì, bảo vệ, phát huy và phát triển giá trị của tài nguyên Do đó trên thực tế ở một số nơi, việc triển khai các dự án phát triển Du lịch còn chậm và vướng do chưa có sự chấp thuận của cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành đối với hoạt động Du lịch Ngoài ra, việc cho phép các Ban quản lý tại các khu vực có tài nguyên Du lịch (như Ban quản lý di tích, Ban quản lý vườn quốc gia ) vừa có chức năng quản lý vừa thực hiện hoạt động khai thác kinh doanh Du lịch đã không tạo điều kiện cho những chủ thể có năng lực và chuyên môn về Du lịch thực hiện việc quản lý có hiệu quả tại các khu, điểm Du lịch, góp phần vào việc duy trì và phát triển tài nguyên Du lịch tại các khu vực đó Trên thực tế hiện nay đã xuất hiện một số mô hình tốt trong quản lý các khu, điểm Du lịch song cần được quy định cụ thể bằng quy định pháp luật.

* Công tác thanh tra, kiểm tra và xử phạt hành chính trong lĩnh vựcDu lịch:

Việc chuyển đổi từ cơ chế tiền kiểm sang hậu kiểm đã tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động của các tổ chức, cá nhân kinh doanh Du lịch Tuy nhiên, cơ chế hậu kiểm lại đòi hỏi cần tăng cường hiệu lực của công tác thanh tra, kiểm tra Trong thời gian qua, Tổng cục Du lịch đã phối hợp với các Bộ, ngành liên quan và một số địa phương tiến hành hoạt động kiểm tra hoạt động kinh doanh lữ hành và hướng dẫn Du lịch, kiêm tra việc cấp thẻ hướng dẫn viên Du lịch ở một số địa phương, kiểm tra các cơ sở lưu trữ Du lịch đặc biệt ở những địa phương có hoạt động Du lịch sôi động, Lạng Sơn, Lào Cai, xử lý nghiêm các tổ chức, cá nhân vi phạm nhằm hạn chế tình trạng hoạt động tuỳ tiện, không có giấy phép, không đảm bảo chất lượng dịch vụ phối hợp với các Bộ, ngành liên quan; UBND nhiều tỉnh, thành phố đã ra văn bản chỉ đạo; tổ chức các đoàn kiểm tra, đến nay có thể nói các hiện tượng tranh giành, níu kéo, ép giá, đeo bám khách Du lịch, cướp giật tài sản của khách, ăn xin, vệ sinh môi trường bước đầu đã được giải quyết tại nhiều khu, điểm Du lịch Tuy nhiên, hệ thống thanh tra Du lịch toàn quốc do chưa đủ mạnh về tổ chức, bộ máy cán bộ nhiều nơi chưa quan tâm đúng mức đến hoạt động này; sự phối hợp với các ngành, địa phương liên quan chưa thật thường xuyên, chặt chẽ và hiệu quả nên đã làm hạn chế ít nhiều đến công tác này.

Nghị định số 50/2002/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành Chính phủ trong lĩnh vực Du lịch đã có tác dụng quan trọng trong việc phòng ngừa, ngăn chặn những hành vi vi phạm hành chính trong việc phong ngừa, ngăn chặn những hành vi vi phạm hành chính trong các hoạt động lữ hành, hướng dẫn du lịch, hoạt động kinh doanh cơ sở lưu trú du lich Tuy nhiên, qua triển khai thực tế cho thấy còn một số hành vi vi phạm chưa được đưa vào Nghị định để xử lý, đồng thời có một số quy định không phù hợp nên quá trình vận dụng còn gặp nhiều khó khăn, cần chỉnh sửa bổ sung.

* Những tồn tại chính trong quá trình triển khai thi hành Pháp lệnh

Một số vấn đề tuy đã có quy định mang tính chủ trương trong Pháp lệnh song trên thực tế chưa triển khai được do một số nguyên nhân có cả chủ

quan lẫn khách quan, song chủ yếu là do còn vướng trong việc soạn thảo các văn bản hướng dẫn cụ thể Ví dụ như vấn đề đầu tư xây dựng trong khu du lịch chưa nghiên cứu để xây dựng được các chỉ tiêu, tiêu chuẩn làm căn cứ quản lý; chưa có quy chế cụ thể trong việc xin ý kiến thoả thuận đối với các dự án du lịch; vấn đề xác định tài nguyên có tiểm năng và tài nguyên đang được khai thác chưa thực hiện được; việc xây dựng các tiêu chí xác định các khu du lịch quốc gia, khu du lịch địa phương, các điểm du lịch, tuyến du lịch còn nhiều khó khăn do trên thực tế hiện nay các khu du lịch, điểm du lịch còn đang trong quá trình quy hoạch, xây dựng và phát triển nên khó đưa ra được các tiêu chí thống nhất, ổn định; chính vì vậy Nghị định về khu, tuyến, điểm du lịch cho tới nay vẫn còn đang trong quá trình soạn thảo Sự chậm trễ này có phần do nguyên nhân chủ quan, song có một số vấn đề khác còn phụ thuộc vào yếu tố khách quan Ví dụ như trong Pháp lệnh Du lịch đã đề ra chủ trương thành lập Quỹ hỗ trợ phát triển du lịch, đồng thời cũng đã xác định nguồn của Quỹ này “bằng một phần nguồn thu ngân sách nhà nước hàng năm từ hoạt động kinh doanh du lịch”; song khi soạn thảo Quyết định của Thủ tướng Chính phủ về vấn đề này còn vướng ý kiến khác nhau của các Bộ, ngành liên quan, chủ yếu là việc xác định nguồn cho Quỹ, vì vậy cho đến nay văn bản này vẫn chưa ban hành được Tương tự như vậy, vấn đề thành lập Văn phòng xúc tiến du lịch Việt Nam ở nước ngoài theo điều 39 của Pháp lệnh cũng chưa được thực hiện, vì vậy dự thảo Quyết định của Thủ tướng Chính phủ về vấn đề này đến nay vẫn chưa được triển khai theo kế hoạch.

Có thể nhận định rằng:

Việc ban hành Pháp lệnh Du lịch 1999 đã đóng vai trò quan trọng trong việc hình thành khuôn khổ pháp lý ban đầu cho hoạt động Du lịch và góp phần tạo ra sự khởi sắc của ngành Du lịch trong 5 năm trở lại đây Trong 5 năm đó đã có nhiều thay đổi quan trọng trong đời sống kinh tế - xã hội trong nước cũng như xu hướng phát triển của Du lịch trên thế giới 5 năm qua cũng là những năm Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành nhiều Luật,

Pháp lệnh mới như Luật Doanh Nghiệp, Luật Bảo vệ di sản văn hoá, Luật Thuỷ sản, Pháp lệnh Xuất nhập cảnh, Luật Giao thông đường bộ, các Luật về thuế.v.v Những văn bản này đều có ít nhiều liên quan hoặc tác động đến việc thực hiện Pháp lệnh Du lịch Có văn bản tạo điều kiện thuận lợi cho khách Du lịch vào Việt Nam (Pháp lệnh Xuất nhập cảnh), có văn bản chưa điều chỉnh được hết đặc điểm phương tiện vận chuyển lưu thông khách Du lịch bằng đường bộ trong khu vực ASEAN nên các doanh nghiệp Du lịch gặp khó khăn khi khách Du lịch muốn sử dụng phương tiện giao thông của họ tại Việt Nam hoặc một số Luật liên quan còn thiếu những quy định cụ thể đối với lĩnh vực Du lịch dẫn đến những vướng mắc, khó khăn trong việc triển khai thực hiện Pháp lệnh Du lịch.

Hiện nay, xu hướng của Du lịch thế giới cũng đã có nhiều thay đổi; các công ty lữ hành quốc tế ngày càng hướng tới việc nâng cao chất lượng dịch vụ; yêu cầu về bảo vệ môi trường đang trở thành một điều kiện đòi hỏi cao hơn trách nhiệm của các nhà tổ chức tour Du lịch; xu hướng khác Du lịch có thể tăng lên làm thay đổi phương thức quản lý khách cũng như chức năng của các công ty lữ hành.v.v Tình hình trên khiến nhiều quy định của Pháp lệnh tuy đã phát huy tác dụng rât tích cực đối với nên kinh tế song thức tế và nhu cầu phát triển Du lịch đã khiến một số quy định không còn đáp ứng được yêu cầu của tình hình mới, đòi hỏi phải có những quy định phù hợp hơn.

Trong khi đánh giá hiệu lực cũng như mặt được và chưa được của Pháp

lệnh, thấy rằng, thứ nhất, có nhiều quy định của Pháp lệnh không phát huy

đầy đủ hiệu lực không phải do bản thân các quy định đó mà do công tác chỉ đạo triển khai trong việc thực hiện các tiêu chuẩn, quy định đã được ban hành còn chưa đồng đều, chặt chẽ; công tác phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức ở cấp trung ương và địa phương chưa tốt hoặc hoạt động thanh tra, kiểm tra chưa có hiệu quả Việc ban hành một số văn bản hướng dẫn thi hành Pháp lệnh còn chậm Đây là những nguyên nhân chủ quan làm giảm hiệu lực của Pháp lệnh khiến cho một số quy định của Pháp lệnh chưa được thực thi.

Thứ hai, có những nguyên nhân từ phía cá quy định của Pháp lệnh

nhưng chung chung, chưa cụ thể hoặc còn thiếu nhiều nội dung cần điều chỉnh Do ban hành sớm nên quan điểm của Đảng xác định phát triển Du lịch thành ngành kinh tế mũi nhọn chưa được thể chế hoá để tạo những căn cứ pháp lý triển khai các điểu kiện cần thiết tạo động lực cho sự phát triển.

Thứ ba, Du lịch thuộc lĩnh vực của khối ngành dịch vụ mà sản phẩm có

những đặc thù riêng so với sản phẩm hàng hoá thông thương Trước đây, những ngành nghề thuộc lĩnh vực dịch vụ đều là những ngành nghề kinh doanh có điều kiện, phải tuân thủ tục những quy định chặt chẽ về điểu kiện kinh doanh Thực hiện chủ trương cải cách hành Chính phủ của Nhà nước, nghành Du lịch đã rà soát lại các điều kiện kinh doanh và bãi bỏ các giấy phép không cần thiết như Giấy chứng nhận đủ tiêu chuẩn khách sạn, Giấy phép kinh doanh lữ hành nội địa, Giấy phép vận chuyển khách Du lịch Hiện nay, chỉ còn lại Giấy phép kinh doanh lữ hành quốc tế với những điều kiện cấp phép rất đơn giản, dễ dàng Thực tiễn đã cho thấy rằng trong lĩnh vực dịch vụ nói chung, lĩnh vực Du lịch nói riêng xảy ra khá phổ biến hiện tượng các doanh nghiệp Việt Nam cho nước ngoài “núp bóng” Điều này không chỉ cho thấy sự yếu kém của doanh nghiệp trong nước mà còn gây thiệt hại cho Nhà nước do việc thất thu thuế Tuy rằng việc để xảy ra nhiều vi phạm và tiêu cực một phần do công tác kiểm tra, thanh tra của các cơ quan Nhà nước ở trung ương và địa phương còn chưa có hiệu quả, chưa đủ mạnh; song mặt khác phải nhận thấy rằng việc dễ dàng cho ra đời các doanh nghiệp lữ hành quốc tế hiện nay cũng gây nên tình trạng lộn xộn trong kinh doanh Các quy định về điều kiện kinh doanh lữ hành quốc tế hiện nay không đảm bảo cho ra đời các doanh nghiệp lữ hành quốc tế có đủ năng lực tổ chức và cung cấp dịch vụ tốt Điều này đòi hỏi cần có quan điểm thận trọng hơn khi xem xét các điều kiện cấp phép kinh doanh lữ hành quốc tế.

Thứ tư, quan điểm phát triển một ngành kinh tế mũi nhọn đòi hỏi không

những phải tạo ra cơ chế, chính sách phù hợp mà còn phải có bộ máy tổ chức

của cơ quan quản lý Nhà nước về Du lịch tương xứng để thực hiện nhiệm vụ.

Trong Pháp lệnh ghi “Tổng cục Du lịch là cơ quan thuộc Chính phủ” với

những chức năng, nhiệm vụ quy định tại Điều 43 tương đương với chức năng, nhiệm vụ của một cơ quan Bộ Tuy nhiên với sự thay đổi hiện nay một số cơ quan thuộc Chính phủ có nhiệm vụ quản lý Nhà nước nhưng Tổng cục lại không có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật là một khó khăn lớn cho công tác quản lý Nhà nước vì văn bản quy phạm pháp luật là công cụ công tác quản lý, đòi hỏi tính nhạnh bén, kịp thời trong phạm vi thẩm quyền của cơ quan quản lý Nhà nước của một ngành, một lĩnh vực Mặt khác, hiệu lực và hiệu quả của sự phối hợp giữa Tổng cục Du lịch với các ngành khác liên quan chưa cao, trong khi Du lịch là lãnh vực có tính liên ngành, liên vùng và liên quốc gia.

Qua sự đi sâu trong tổng kết Pháp lệnh du lịch có thể thấy rằng đã đến lúc chúng ta phải khắc phục nhanh chóng những hạn chế tồn tại trong du lịch và để tạo khuôn khổ pháp lý cho sự phát triển ổn định và bền vững của ngành Du lịch nước ta - đây là đòi hỏi khách quan và bức thiết - Muốn vậy cơ sở pháp lý phải được nâng lên tầm cao mới - đó là xây dựng Luật du lịch - Điều đó dựa trên các lý do:

1) Pháp lệnh Du lịch được Uỷ ban Thường vụ Quốc hội thông qua ngày 8 tháng 2 năm 1999, có hiệu lực từ ngày 01 tháng 5 năm 1999 là văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực cao nhất từ trước đến nay trong lĩnh vực du lịch, tạo cơ sở pháp lý đưa hoạt động du lịch đi vào nền nếp Qua 5 năm thực hiện, Pháp lệnh Du lịch đã có những tác động tích cực đối với hoạt động du lịch trong nước cũng như hợp tác du lịch với nước ngoài Cùng với sự gia tăng lượng khách du lịch quốc tế đến Việt Nam, công dân Việt Nam đi du lịch trong và ngoài nước, đã góp phần tăng nguồn thu cho ngân sách, tạo việc làm, đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân ở những vùng có tiềm năng phát

triển du lịch được cải thiện, trong đó có nhiều vùng sâu, vùng xa, vùng có điều kiện kinh tế xã hội khó khăn.

Tuy nhiên, cùng với sự phát triển nhanh của du lịch trong thời gian qua và sự thay đổi về tình hình trong nước cũng như quốc tế, nhiều quy định của Pháp lệnh Du lịch đã bộc lộ những hạn chế, bất cập nhất định Trong những năm gần đây, hoạt động du lịch diễn ra sôi động và rộng khắp trong phạm vi cả nước với sự tham gia đông đảo của mọi tầng lớp dân cư, các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế đã tạo ra nguồn lực mới cho phát triển du lịch Nhiều doanh nghiệp lữ hành nội địa và quốc tế ra đời, các hình thức kinh doanh du lịch, dịch vụ trở nên đa dạng hơn Trước sự phát triển nhanh chóng của hoạt động du lịch, Pháp lệnh Du lịch không bao trùm được hết các mối quan hệ mới phát sinh trong lĩnh vực du lịch Một số quy định của Pháp lệnh còn chung chung, chưa cụ thể và còn nhiều bất cập, do đó, trong quá trình triển khai thi hành Pháp lệnh đã xuất hiện nhiều hiện tượng lộn xộn trong kinh doanh như núp bóng, trá hình, trốn thuế, cạnh tranh không lành mạnh, dẫn đến việc cung cấp các dịch vụ kém chất lượng, ảnh hưởng đến quyền lợi của khách du lịch, gây nên một số tác động tiêu cực đối với du lịch Việt Nam So với thời didểm năm 1999, du lịch Việt Nam đến nay đã và đang hội nhập mạnh mẽ với nền kinh tế thế giới, thể hiện thông qua các cam kết về du lịch trong ASEAN, Hiệp định Thương mại Việt Nam - Hoa Kỳ và trong quá trình đàm phán gia nhập Tổ chức Thương mại thế giới (WTO) Trong khi đó, nhiều quy định của Pháp lệnh Du lịch lại chưa phù hợp với các thông lệ quốc tế, đòi hỏi có những sửa đổi Pháp lệnh để đáp ứng được yêu cầu hội nhập.

2) Du lịch là ngành kinh tế tổng hợp, có tính liên ngành, liên vùng và xã hội hoá cao Quản lý nhà nước trong lĩnh vực du lịch có liên quan đến nhiều ngành, nhiều cấp, nhiều lĩnh vực khác như văn hoá, giao thông, tài nguyên môi trường, quốc phòng, an ninh, nông nghiệp, thương mại v.v Từ khi ban hành Pháp lệnh Du lịch năm 1999 đến nay, nhiều văn bản pháp luật mới được