VIỆN NGHIÊN CỨU QUẢN LÝ KINH TẾ TRUNG ƯƠNG TRUNG TÂM THÔNG TIN – TƯ LIỆU CHÍNH SÁCH TÀI KHÓA VÀ HỆ THỐNG NGÂN SÁCH MỤC LỤC I CHÍNH SÁCH TÀI KHÓA Ở VIỆT NAM THỜI GIAN QUA Thu ngân sách nhà nước (NSNN) 1.1 Các khoản thu sách thu NSNN 1.2 Kết thu NSNN Chi NSNN 2.1 Các khoản chi sách chi NSNN 2.2 Kết chi NSNN 10 Cân thu - chi NSNN 14 II HỆ THỐNG NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA VIỆT NAM HIỆN NAY 19 Tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước 19 Quan hệ cấp ngân sách 21 Nhận xét hệ thống ngân sách 24 3.1 Những thành tựu ưu điểm 24 3.2 Những hạn chế 25 3.2.1 Hạn chế tổ chức hệ thống NSNN 25 3.2.2 Hạn chế phân cấp quản lý 27 III MỘT SỐ KIẾN NGHỊ NHẰM HOÀN THIỆN CHÍNH SÁCH TÀI KHÓA VÀ HỆ THỐNG NGÂN SÁCH TRONG THỜI GIAN TỚI 29 Kiến nghị sách tài khóa 29 1.1 Các giải pháp ngắn hạn 29 1.2 Các giải pháp trung dài hạn 31 Kiến nghị hệ thống NSNN 33 2.1 Khắc phục tính lồng ghép hệ thống NSNN 34 CIEM, Trung tâm Thông tin – Tư liệu 2.2 Xây đựng luật NSNN thành đạo luật tài 35 2.3 Xác định rõ phạm vi NSNN 36 2.4 Cho phép dự phòng ngân sách Bộ, sở, ban, ngành 37 2.5 Cân nhắc tỷ lệ phân chia khoản thu cho ngân sách xã 37 2.6 Có chế điều chỉnh nguồn thu có tăng giảm đột biến 38 2.7 Cho phép hỗ trợ từ NSĐP cho quan Trung ương đóng địa bàn 38 2.8 Trao quyền tự chủ nhiều cho quyền địa phương 39 2.9 Tạo lập chế phù hợp để nâng cao hiệu lực giám sát NSNN 39 CIEM, Trung tâm Thông tin – Tư liệu Giai đoạn 2006 – 2010 chứng kiến nhiều thay đổi kinh tế Việt Nam: Trong hai năm đầu (2006 – 2007) kinh tế tiếp tục đà phát triển thuận lợi; sang năm cuối thời kỳ kế hoạch, từ quý II/2007 kinh tế phải đối mặt với tình hình lạm phát tăng cao, tiếp đến khủng hoảng tài suy thoái kinh tế toàn cầu tác động không thuận đến kinh tế Tuy nhiên, Việt Nam sớm vượt qua giữ vững ổn định kinh tế vĩ mô, trì tốc độ tăng trưởng với mức tăng trưởng bình quân giai đoạn 2006 – 2010 khoảng 7%, mặt kinh tế - xã hội nâng lên đáng kể Chính sách tài khóa hệ thống ngân sách nhà nước có đóng góp quan trọng vào kết trên, thể rõ nét công cụ điều tiết vĩ mô kinh tế, định hướng phát triển sản xuất, điều tiết thị trường, bình ổn giá cả, điều chỉnh đời sống xã hội… Chính sách tài khóa thực cách linh hoạt, phối hợp bước chặt chẽ nhịp nhàng với sách vĩ mô khác, sách tiền tệ Chính sách thuế đổi theo hướng thích ứng dần với chế thị trường phù hợp với thông lệ quốc tế Ngân sách nhà nước cấu lại theo hướng giảm khoản chi bao cấp, tăng dần tỷ lệ chi cho đầu tư phát triển, tập trung ưu tiên chi cho nhiệm vụ phát triển kinh tế- xã hội quan trọng giải vấn đề xã hội xúc Tuy nhiên, sách tài khóa hệ thống ngân sách nhà nước khiếm khuyết Điều thể số điểm như: tính ổn định, bền vững huy động nguồn lực chưa cao; hiệu phân phối sử dụng nguồn lực tài quốc gia hạn chế, tình trạng lãng phí, hiệu chậm khắc phục; việc đổi chế tài đơn vị nghiệp công chưa đạt yêu cầu đề ra, thiếu phối hợp Nhà nước tư nhân cung ứng dịch vụ công, làm gia tăng gánh nặng ngân sách; sách tài khóa bị động, chưa có phối hợp thực chặt chẽ nhịp nhàng với sách tiền tệ… Những khiếm khuyết góp phần gây trì điểm yếu nội kinh tế Việt Nam năm qua, đặc biệt bất cân đối vĩ mô diễn dai dẳng Chuyên đề xem xét vận hành sách tài khóa hệ thống ngân sách nhà nước Việt Nam thời gian qua, tập trung vào số nội dung quan trọng như: thu, chi ngân sách; cân thu - chi ngân sách; phân cấp ngân sách; quan hệ cấp ngân sách… Từ đề xuất số kiến nghị nhằm nâng cao hiệu hiệu lực vận hành sách tài khóa hệ thống ngân sách thời gian tới, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội đất nước I CHÍNH SÁCH TÀI KHÓA Ở VIỆT NAM THỜI GIAN QUA Trong giai đoạn từ năm 2006 đến nay, bản, sách tài khóa thực phù hợp với tình hình thực tế kinh tế Các động thái sách (mở rộng, thắt chặt, thận trọng…) thực linh hoạt nhằm hạn chế khiếm khuyết kinh tế đạt mục tiêu quan trọng như: tăng trưởng kinh tế, đảm bảo ổn định kinh tế vĩ mô, đảm bảo an sinh xã hội… Phần CIEM, Trung tâm Thông tin – Tư liệu xem xét cụ thể nội dung thu, chi ngân sách nhà nước cân thu – chi ngân sách nhà nước Việt Nam giai đoạn từ năm 2006 đến Thu ngân sách nhà nước (NSNN) 1.1 Các khoản thu sách thu NSNN Ở nước ta, đứng phương diện pháp lý, thu NSNN bao gồm khoản tiền Nhà nước huy động vào ngân sách để thỏa mãn nhu cầu chi tiêu Nhà nước Về mặt chất, thu NSNN hệ thống quan hệ kinh tế Nhà nước xã hội phát sinh trình Nhà nước huy động nguồn tài để hình thành nên quỹ tiền tệ tập trung Nhà nước nhằm thỏa mãn nhu cầu chi tiêu Thu NSNN bao gồm khoản tiền Nhà nước huy động vào ngân sách mà không bị ràng buộc trách nhiệm hoàn trả trực tiếp cho đối tượng nộp - Theo Luật NSNN hành, nội dung khoản thu NSNN bao gồm: + Các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí; + Các khoản thu từ hoạt động kinh tế Nhà nước; + Các khoản đóng góp tổ chức cá nhân; + Các khoản viện trợ; + Các khoản thu khác theo quy định pháp luật; + Các khoản Nhà nước vay để bù đắp bội chi đưa vào cân đối ngân sách Nhà nước - Để tính toán số liệu thu ngân sách hàng năm, công bố niên giám thống kê, thu NSNN phân thành nội dung gồm: + Thu nước (không kể thu từ dầu thô); + Thu từ dầu thô; + Thu từ hải quan; + Thu viện trợ không hoàn lại Chính sách thu NSNN đóng vai trò đặc biệt quan trọng, có ảnh hưởng định đến mức huy động vào NSNN, đồng thời đảm bảo khuyến khích tích tụ vốn cho doanh nghiệp dân cư, thúc đẩy phát triển sản xuất – kinh doanh Chính sách thu NSNN Việt Nam thực theo nguyên tắc bảo đảm thu đúng, thu đủ, thu kịp thời khoản thu vào NSNN theo quy định Nhìn chung, sách thu NSNN điều chỉnh sát với tính chu kỳ kinh tế, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế giai đoạn, bật trình cải cách sách thuế Trong năm qua, có bước tiến đáng kể việc cải cách thuế theo hướng tạo hành lang pháp luật sách thuế, quản lý thuế, nâng cao trách nhiệm tổ chức, cá nhân việc thực nghĩa vụ thuế CIEM, Trung tâm Thông tin – Tư liệu Nhà nước, đồng thời bước chủ động điều chỉnh sắc thuế phù hợp với lộ trình hội nhập kinh tế quốc tế Trong hệ thống sách thuế bước giảm dần phân biệt thành phần kinh tế, tạo môi trường kinh doanh thuận lợi để doanh nghiệp phát triển sản xuất - kinh doanh, nâng cao lực cạnh tranh, đẩy mạnh xuất khẩu; thủ tục hành thu nộp thuế đơn giản hóa, công tác quản lý thuế đổi dần đại hóa Chính sách thuế tiếp tục sửa đổi, bổ sung hoàn thiện theo hướng áp dụng thống loại hình doanh nghiệp bước đầu phù hợp với thông lệ quốc tế Nhờ vậy, số thu thuế hàng năm tăng, trở thành nguồn thu chủ yếu NSNN Trong giai đoạn 2006 – 2010, biện pháp thuế thực cách linh hoạt thận trọng, phù hợp với động thái sách tài khóa Thí dụ, từ cuối năm 2008, nhằm ngăn chặn tốc độ suy giảm tăng trưởng kinh tế, ổn định vĩ mô đảm bảo an sinh xã hội, Chính phủ thực gói kích thích kinh tế gồm nhóm giải pháp Nhằm đáp ứng yêu cầu gói kích thích kinh tế, thực sách tài khóa có tính nới lỏng, nhiều biện pháp thuế thực miễn, giảm, giãn, hoàn thuế thu nhập cá nhân, thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế giá trị gia tăng để giúp doanh nghiệp vượt qua khó khăn Bước sang năm 2010, kinh tế hồi phục, khó khăn giảm bớt, biện pháp ngừng thực Bên cạnh sách thuế, đổi chế tài đơn vị nghiệp công, lĩnh vực quản lý tài sản công, huy động sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển thức (ODA)… góp phần quan trọng vào việc tăng nguồn thu cho NSNN Chính sách thu phí lệ phí điều chỉnh theo hướng giảm bớt xóa bỏ số loại phí, nhằm làm giảm gánh nặng cho nhân dân doanh nghiệp Chính sách sách vay nợ Chính phủ thông qua phát hành trái phiếu thời gian qua góp phần bù đắp thiếu hụt NSNN Với việc thực sách nêu trên, kết cấu thu NSNN thời gian qua bước cải thiện, nhiên thực tế bất cập Phạm vi điều tiết vĩ mô sách thu NSNN, đặc biệt sắc thuế hẹp, chưa bao quát hoạt động kinh doanh kinh tế quốc dân phát sinh, phát triển đa dạng kinh tế thị trường Trong sắc thuế hành chưa điều chỉnh chế tài đối tượng phải nộp thuế Thí dụ, Luật Thuế nhập quy định diện miễn thuế rộng, biểu thuế nhiều mặt hàng nhập có thuế suất 0%; Luật Thuế sử dụng đất nông nghiệp bao hàm nhiều sách xã hội… Việc phân cấp quản lý thu ngân sách chưa triệt để: máy quản lý thu ngân sách (cơ quan thuế, hải quan) quản lý theo ngành dọc, nhiệm vụ thu ngân sách lại giao cho quyền địa phương (HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương) Việc xây dựng dự toán thu ngân sách nhiều năm qua chủ yếu dựa số thu thực tế năm trước, dựa vào lực thu đơn vị, mà chưa dựa vào luật thuế Do vậy, yếu tố không phản ánh thu ngân sách năm trước phản ánh dự toán thu ngân sách, khoản thất thu, yếu tố tăng thu CIEM, Trung tâm Thông tin – Tư liệu phát sinh Kết cấu thu ngân sách chậm cải thiện phụ thuộc nhiều vào yếu tố không bền vững 1.2 Kết thu NSNN Nhờ kinh tế tăng trưởng ổn định có sách thu NSNN hợp lý, nên thu NSNN năm qua tăng nhanh, tỷ lệ động viên NSNN so với GDP trì mức 26 – 30% giai đoạn 2006 – 2010 (Hình 1) Hình Tổng thu NSNN tỷ lệ động viên NSNN, 2006-2010 600000 29.5 528100 28.95 500000 28.69 416783 442340 28.5 400000 300000 29 28 279472 27.2 315915 27.62 27.5 27 200000 26.5 26.37 26 100000 25.5 25 2006 2007 Tổng thu NSNN (tỷ đồng) 2008 2009 2010 Tỷ lệ động viên NSNN (%) Nguồn: Tổng cục Thống kê Trong năm 2008 2009, tỷ lệ động viên NSNN giảm kinh tế gặp nhiều khó khăn Đặc biệt, năm 2009 Chính phủ thực gói kích thích kinh tế, có biện pháp miễn, giảm, giãn, hoàn thuế thu nhập cá nhân, thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế giá trị gia tăng… với trị giá khoảng 28.000 tỷ đồng, chiếm gần 17,5% tổng số gói kích thích kinh tế, tỷ lệ động viên NSNN giảm xuống mức thấp Tuy nhiên, từ năm 2010 kinh tế hồi phục, gói kích thích kết thúc, tỷ lệ lại tăng mạnh Tính chung giai đoạn 2006 - 2010, tổng thu NSNN vượt khoảng 400.000 tỷ đồng (trên 26%) so với tiêu năm; tốc độ tăng thu bình quân 19%/năm, loại trừ yếu tố giá thu từ đất tăng 11,6%/năm, cao tiêu đề cho năm (10,8%/năm), cao hẳn so với tốc độ tăng trưởng kinh tế (7%/năm); quy mô thu NSNN năm 2010 tăng gấp gần lần so với năm 2006 Về cấu nguồn thu, diễn biến năm qua cho thấy phù hợp với thực tiễn kinh tế (Hình 2) Hình Cơ cấu nguồn thu NSNN, 2006 - 2010 CIEM, Trung tâm Thông tin – Tư liệu 100 2.83 1.35 1.74 1.47 1.04 90 15.32 19.11 21.82 23.89 24.64 29.82 24.37 21.31 13.68 12.52 52.03 55.17 55.13 60.96 61.81 2006 2007 2008 2009 2010 80 70 60 50 40 30 20 10 Thu nước Thu từ dầu thô Thu từ hải quan Thu viện trợ không hoàn lại Nguồn: Tổng cục Thống kê Đáng ý nguồn thu nước (không kể thu từ dầu thô) chiếm tỷ trọng cao (gần 62% tổng thu năm 2010) gia tăng đặn; thu từ loại hình doanh nghiệp chiếm tỷ trọng lớn Điều phần phản ánh thực tế là, nhiều thời điểm môi trường kinh doanh không thuận lợi, khu vực doanh nghiệp gặp nhiều khó khăn, tình hình sản xuất – kinh doanh đạt kết khả quan, góp phần tăng nguồn thu cho NSNN Thu từ dầu thô chiếm tỷ trọng lớn, giảm nhanh chóng năm gần đây, từ 29,82% năm 2006 xuống 12,52% năm 2010 Điều chủ yếu lượng dầu xuất giảm sản lượng dầu khai thác giảm dần tập trung cung cấp cho Nhà máy Lọc dầu Dung Quất Lượng thu từ hải quan (liên quan đến xuất nhập khẩu) gia tăng nhanh chóng, với tỷ trọng tăng từ 15,32% năm 2006 lên 24,64% năm 2010 Mặc dù tham gia khuôn khổ hội nhập khác nhau, đặc biệt hội nhập WTO, Việt Nam phải cắt, giảm nhiều dòng thuế, nhiên kim ngạch xuất nhập gia tăng mạnh, nên giúp nguồn thu từ hải quan gia tăng Thu từ viện trợ không hoàn lại chiếm tỷ trọng nhỏ giảm dần, từ mức tỷ trọng gần 3% năm 2006 xuống khoảng 1% năm 2010 Điều hoàn toàn phù hợp với thực tế nguồn ODA vào Việt Nam, viện trợ không hoàn lại, có xu hướng giảm Xu hướng trở nên rõ rệt từ năm 2009 kinh tế Việt Nam thức gia nhập nhóm nước có mức thu nhập trung bình (dù cận thấp) Tuy cấu thu NSNN diễn biến theo chiều hướng tích cực, cho thấy nguồn thu phụ thuộc nhiều yếu tố không bền vững Kết hợp nguồn thu từ dầu thô nguồn thu từ hải quan tỷ trọng hai nguồn thu CIEM, Trung tâm Thông tin – Tư liệu chiếm cao, khoảng 37% tổng thu ngân sách hai năm qua Việc lệ thuộc nhiều vào hoạt động kinh tế đối ngoại khai thác, xuất dầu thô khiến ngân sách trở nên nhạy cảm trước diễn biến hoạt động kinh tế giới đợt biến động giá dầu giới Đồng thời tiến trình thực giảm thuế theo cam kết hội nhập sức ép không nhỏ nguồn thu NSNN Hơn nữa, cấu thu nội địa hàm chứa nhiều khoản thu không thực xuất phát từ kết sản xuất kinh doanh, hiệu kinh tế, từ chuyển dịch cấu kinh tế quốc dân Trong đó, nhiều tiềm lực kinh tế chưa động viên Hiện số thu từ thuế thu nhập người có thu nhập cao chiếm 3% tổng thu NSNN Nhiều hoạt động kinh doanh chuyển dịch tài sản, bất động sản chưa chịu thuế Các khoản thu từ phí, lệ phí lớn, có khoản phí chuyển thành thuế liên quan đến nhiều đối tượng lại chưa coi trọng nghiên cứu… Chi NSNN 2.1 Các khoản chi sách chi NSNN Chi ngân sách nhà nước việc phân phối sử dụng quỹ ngân sách nhà nước nhằm đảm bảo thực chức nhà nước theo nguyên tắc định Nội dung chi NSNN xem xét số khía cạnh sau đây: - Theo Luật NSNN hành, chi NSNN bao gồm: + Các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động máy nhà nước; + Chi trả nợ Nhà nước; + Chi viện trợ khoản chi khác theo quy định pháp luật - Căn vào mục đích, nội dung, chi NSNN chia thành khoản sau đây: + Chi tích lũy NSNN: gồm khoản chi làm tăng sở vật chất tiềm lực cho kinh tế, tăng trưởng kinh tế; khoản chi đầu tư phát triển khoản tích lũy khác; + Chi tiêu dùng NSNN: khoản chi không tạo sản phẩm vật chất để tiêu dùng tương lai, bao gồm chi cho hoạt động nghiệp, quản lý hành chính, quốc phòng, an ninh - Căn theo yếu tố thời hạn phương thức quản lý, chi NSNN chia thành nhóm sau đây: + Nhóm chi thường xuyên: bao gồm khoản chi nhằm trì hoạt động thường xuyên Nhà nước Một số khoản mục nhóm chi gồm: chi quản lý hành chính; chi nghiệp kinh tế; chi nghiệp xã hội; chi quốc phòng – an ninh… CIEM, Trung tâm Thông tin – Tư liệu + Nhóm chi đầu tư phát triển: nhằm làm tăng sở vật chất đất nước thúc đẩy tăng trưởng kinh tế; + Nhóm chi trả nợ viện trợ: bao gồm khoản chi để Nhà nước thực nghĩa vụ trả nợ khoản vay nước, vay nước đến hạn khoản chi làm nghĩa vụ quốc tế; + Nhóm chi dự trữ: khoản chi NSNN để bổ sung quỹ dự trữ nhà nước quỹ dự trữ tài Cách phân chia để quan thống kê tính toán số liệu chi ngân sách hàng năm, công bố niên giám thống kê Chính sách chi NSNN năm qua liên tục đổi nhằm nâng cao hiệu hợp lý hóa cấu khoản chi ngân sách Về bản, chi NSNN thực theo hướng giảm khoản chi bao cấp, tăng dần tỷ lệ chi cho đầu tư phát triển, tập trung ưu tiên chi cho nhiệm vụ phát triển kinh tế- xã hội quan trọng giải vấn đề xã hội xúc Công tác quản lý phân cấp ngân sách có đổi bản, nâng cao quyền chủ động trách nhiệm đơn vị, địa phương ngành sử dụng ngân sách; giảm nhiều khâu, thủ tục không cần thiết cấp phát ngân sách, tập trung vào công tác tra, kiểm tra, giám sát tài Chi đầu tư phát triển cải cách theo hướng nâng cao hiệu quả, đảm bảo tính công bằng, minh bạch cạnh tranh sử dụng vốn; đồng thời, Nhà nước có sách nhằm huy động nguồn vốn khu vực nhà nước cho đầu tư phát triển Chi cho quản lý nhà nước hoạt động nghiệp đẩy mạnh áp dụng theo chế “khoán” khuyến khích tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm quan hành tổ chức nghiệp; đồng thời, nhiều sách xã hội hóa hoạt động nghiệp thực Về chi NSNN DNNN, sách chi tiêu sửa đổi cho phù hợp với tình hình mới, việc thực cam kết khuôn khổ hội nhập WTO Cụ thể: Nhà nước chấm dứt hoàn toàn việc cấp vốn đầu tư, vốn lưu động cho DNNN; bỏ quy định ghi thu, ghi chi NSNN doanh nghiệp này; bãi bỏ Quỹ Hỗ trợ xuất khẩu; thu hẹp danh mục ngành nghề, lĩnh vực kinh doanh hưởng ưu đãi qua kênh tín dụng nhà nước Ngân hàng phát triển Việt Nam (trước Quỹ Hỗ trợ phát triển) Hoạt động bù lỗ qua giá doanh nghiệp thuộc lĩnh vực kinh doanh quan trọng kinh tế, xăng dầu, chấm dứt theo lộ trình đổi phương thức quản lý Diễn biến sách chi NSNN thời gian qua phản ánh rõ nét động thái sách tài khóa Việt Nam giai đoạn, phù hợp với tình hình cụ thể kinh tế Trong năm 2006 nửa đầu năm 2007, kinh tế tiếp tục đà phục hồi sau khủng hoảng tài châu Á, sách tài khóa mở rộng khiến cho chi đầu tư từ NSNN gia tăng mạnh mẽ (thông qua chương trình kích cầu từ nguồn vốn ngân sách phát hành trái phiếu phủ) Giai đoạn từ nửa cuối CIEM, Trung tâm Thông tin – Tư liệu năm 2007 đến năm 2008, kinh tế đối mặt nhiều khó khăn lạm phát cao, sách tài khóa thắt chặt thực với việc Chính phủ tiếp tục rà soát lại chi ngân sách, yêu cầu Bộ, ngành, địa phương cắt giảm, đình hoãn dự án đầu tư chưa thực cấp bách dự án đầu tư hiệu quả, không tăng chi dự toán, dành nguồn kinh phí cho bảo đảm an sinh xã hội… Bước sang năm 2009, kinh tế chịu ảnh hưởng khủng hoảng tài suy thoái kinh tế toàn cầu, nhằm chặn đà suy giảm kinh tế, ổn định vĩ mô hướng tới tăng trưởng bền vững, Chính phủ lựa chọn thực sách tài khóa mở rộng, gồm gói kích cầu: gói kích cầu thứ triển khai nhằm hỗ trợ lãi suất khoảng 17.000 tỷ đồng; gói kích cầu thứ hai, với tổng nguồn vốn khoảng tỷ USD, hỗ trợ lãi suất trung dài hạn nhằm kích cầu đầu tư, phát triển sản xuất Từ năm 2010, kinh tế bắt đầu hồi phục nhiều dấu hiệu cho thấy bất ổn vĩ mô, khoản chi NSNN xem xét cách cẩn trọng hơn, trọng nhiều đến hiệu tính cấp thiết Tiếp sau đó, bất ổn kinh tế vĩ mô trở nên nghiêm trọng hơn, đến đầu năm 2011, lần sách tài khóa thực theo hướng thắt chặt với việc thực chương trình cắt giảm đầu tư công phạm vi toàn quốc Mặc dù liên tục cải thiện, nhiên sách chi NSNN nhiều hạn chế, đặc biệt sách tài khóa thường phản ứng chậm so với tình hình thực tế Chính sách đầu tư công bất cập, khiến cho khối lượng đầu tư lớn hiệu thấp, cấu đầu tư bất hợp lý Thời gian qua, đầu tư công chủ yếu tập trung vào sở hạ tầng, cải thiện điều kiện xã hội, môi trường, phần vốn dành cho DNNN Tuy nhiên, cấu đầu tư có cân đối lớn đầu tư vào ngành kinh tế đầu tư phát triển xã hội, đầu tư cho ngành thuộc lĩnh vực kinh tế chiếm 80% vốn đầu tư nhà nước giai đoạn 2006 - 2010 đầu tư vào ngành thuộc lĩnh vực phát triển xã hội liên quan đến phát triển người (khoa học, giáo dục, y tế, văn hoá, xã hội, thể thao, phục vụ cộng đồng ) chiếm tỷ lệ chưa đầy 20% Hiệu đầu tư thấp, tham nhũng, lãng phí vấn đề xúc Việc thực chế, sách chi NSNN quan hành nhà nước, tổ chức nghiệp lúng túng, nên sau thời gian thực số yếu tố quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm đơn vị sử dụng ngân sách chưa xác định rõ ràng, tình trạng lãng phí sử dụng NSNN diễn phổ biến 2.2 Kết chi NSNN Do nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội, chi NSNN năm qua gia tăng liên tục, vượt dự toán tất năm, có năm vượt tới gần 20% so với dự toán năm 2009 Tỷ lệ chi NSNN so với GDP mức cao, 30% giai đoạn 2006 – 2010 (Hình 3) Hình Tổng chi NSNN tỷ lệ chi NSNN so với GDP, 2006-2010 CIEM, Trung tâm Thông tin – Tư liệu 10 Cụ thể, Luật NSNN 2002 quy định: “Thu NSNN bao gồm khoản thu từ thuế, phí, lệ phí…” Song thực tế, quan hành Nhà nước để lại phần từ nguồn thu phí, lệ phí để bù đắp chi phí thu, phần lại nộp vào NSNN Việc để lại chi phí thu chưa đáp ứng nguyên tắc đầy đủ NSNN gây khó khăn cho nhà nước việc quản lý khoản thu từ phí, lệ phí Mặt khác, việc xác định tỷ lệ để lại chưa thống nhất, dẫn đến số quan hành không bù đắp cho chi phí thu mà để sử dụng cho nhiệm vụ khác, gây bất bình đẳng quan với Đối với khoản thu phí, lệ phí đơn vị nghiệp, nay, số phí dịch vụ đảm bảo phần chi phí học phí, viện phí… Về chất, khoản thu để bù đắp phần chi phí dịch vụ công Vì vậy, đưa toàn số thu, chi vào cân đối NSNN gây khó khăn công tác điều hành ngân sách số thu phí, lệ phí khó dự toán xác Đặc biệt, với việc áp dụng quy trình chi (rút dự toán), thu không đạt dự toán khó giảm chi Đã có nhiều khoản thu học phí, viện phí… để lại đơn vị để bù đắp chi, quy định phải nộp sau chi theo dự toán không khuyến khích thu, nộp cấp lại làm tăng thủ tục hành ngân sách mà không giải vấn đề cần thiết kiểm soát tăng hiệu sử dụng (ii) Về dự phòng ngân sách Bộ, sở, ban, ngành Luật NSNN quy định dự phòng ngân sách để chi phòng, chống, khắc phục hậu thiên tai, hỏa hoạn, nhiệm vụ phát sinh quan trọng quốc phòng, an ninh nhiệm vụ cấp bách khác phát sinh dự toán Tuy nhiên, chưa có quy định tiêu chí để xác định nhiệm vụ cấp bách bổ sung từ dự phòng, nên có số trường hợp sử dụng dự phòng chưa với quy định Luật NSNN Về việc bố trí dự phòng Bộ, quan Trung ương đơn vị dự toán cấp I cấp ngân sách địa phương phân bổ dự toán, Luật NSNN hành quy định “sau Thủ tướng Chính phủ, UBND giao dự toán ngân sách, quan Nhà nước Trung ương địa phương, đơn vị dự toán có trách nhiệm phân bổ giao dự toán cho đơn vị trực thuộc”, không quy định “được để lại dự phòng đáp ứng thực nhiệm vụ phát sinh đột xuất năm” Do vậy, trình triển khai thực hiện, số Bộ, ngành quan gặp khó khăn cần thiết có dự phòng để chủ động thực nhiệm vụ liên quan đến phòng, chống thiên tai, dịch bệnh Mỗi cần lại phải trình Chính phủ, phức tạp 13 (iii) Về tỷ lệ phân chia khoản thu cho ngân sách xã Theo quy định Luật NSNN, ngân sách cấp xã hưởng tối thiểu 70% khoản thu (thuế chuyển quyền sử dụng đất; thuế nhà đất; thuế môn thu từ 13 năm thực Luật NSNN - bất cập lớn cần sửa đổi, http://www.laocai.gov.vn, 24/08/2009 CIEM, Trung tâm Thông tin – Tư liệu 28 cá nhân, hộ kinh doanh; thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình; lệ phí trước bạ nhà đất) Thế trình thực hiện, có tình trạng số xã thừa nguồn đảm bảo nhiệm vụ chi, có xã nguồn thu chưa đảm bảo nhiệm vụ chi, không thực điều hòa được, gây khó khăn quản lý ngân sách (iv) Về chế điều chỉnh nguồn thu có tăng giảm đột biến Trong số trường hợp, chưa bao quát, lường hết yếu tố phát sinh (chẳng hạn có thêm nhà máy vào hoạt động…) nên số địa phương có tăng thu đột biến; sở tính chưa sát dẫn đến làm giảm thu lớn (ví dụ dự kiến thời gian tới có nhà máy lớn vào hoạt động, đem lại nguồn thu lớn, sau nhà máy không hoạt động nữa) Tuy nhiên, Luật NSNN hành quy định vấn đề này, nên trình triển khai thực phát sinh nhiều bất cập Nếu không xử lý kịp thời dẫn đến tình trạng địa phương bị giảm thu đột biến lâm vào tình trạng khó khăn, phải làm công văn đề nghị, nghĩa dẫn đến chế xin cho (v) Về việc hỗ trợ từ NSĐP cho quan Trung ương đóng địa bàn Luật NSNN hành quy định không dùng ngân sách cấp để chi cho nhiệm vụ cấp khác, trừ trường hợp đặc biệt theo quy định Chính phủ Nhưng thực tế, có số địa phương có điều kiện ngân sách thực hỗ trợ thêm cho quan Trung ương địa phương (cơ quan tư pháp, công an, quân đội…) Việc hỗ trợ tạo thêm nguồn lực tài cho quan Trung ương để thực nhiệm vụ phù hợp với điều kiện thực tế địa phương Song đối chiếu vào luật việc hỗ trợ vi phạm quy định.14 Ngoài ra, phải kể đến khiếm khuyết công tác giám sát NSNN Bên cạnh kết đạt có ý nghĩa công tác giám sát NSNN thời gian qua, hoạt hạn chế định chất lượng chưa cao, tình trạng nể nang, né tránh, chưa thực mang tính xây dựng thúc đẩy công tác quản lý điều hành NSNN có hiệu III MỘT SỐ KIẾN NGHỊ NHẰM HOÀN THIỆN CHÍNH SÁCH TÀI KHÓA VÀ HỆ THỐNG NGÂN SÁCH TRONG THỜI GIAN TỚI Kiến nghị sách tài khóa 1.1 Các giải pháp ngắn hạn Trọng tâm ngắn hạn sách tài khóa giữ vững mức động viên vào ngân sách nhà nước khoảng 30% GDP, không giảm không tăng để không tăng thêm gánh nặng huy động vào ngân sách nhà nước cho kinh tế Bên cạnh đó, giảm đến mức thấp tiến tới xóa bỏ phân biệt thành phần kinh tế thực nghĩa vụ thu nộp ngân sách nhà nước 14 năm thực Luật NSNN - bất cập lớn cần sửa đổi, http://www.laocai.gov.vn, 24/08/2009 CIEM, Trung tâm Thông tin – Tư liệu 29 thụ hưởng khoản chi ngân sách nhà nước mang tính chất chi ngân sách nhà nước Ưu tiên thứ hai giảm mức độ thâm hụt ngân sách nhà nước lộ trình tiến tới cân cán cân ngân sách nhà nước dài hạn Trước mắt, hạn chế bớt sách nới lỏng tài khóa, nới lỏng thông qua tăng chi đầu tư phát triển, đồng thời xúc tiến chương trình cấu lại chi ngân sách nhà nước theo hướng: ưu tiên đáp ứng đủ chi thường xuyên gắn với cải cách hành chính, tinh giản máy cắt giảm thủ tục; chi đầu tư phát triển hướng vào thúc đẩy chuyển dịch cấu kinh tế; bảo đảm chi trả nợ đầy đủ, kế hoạch bố trí trả nợ trước hạn Giảm thuế để kích thích kinh tế, nên coi biện pháp tình có ý nghĩa sử dụng mức, mục đích, đối tượng ngắn hạn Từng bước giảm thâm hụt ngân sách, thông qua biện pháp điều hành xuất nhập khẩu, hạn chế nhập siêu Quan tâm đến sách thu nhập, an sinh xã hội mục tiêu phát triển xã hội khác Bên cạnh đó, sách quản lý nợ, nợ công nợ nước nên theo hướng không làm tăng quy mô nợ, đồng thời quản lý nợ sở bảo đảm hiệu vay sử dụng khoản nợ, đặc biệt trọng quản lý rủi ro vay nợ, vừa tránh tình trạng không phát hành công cụ nợ, vừa không sử dụng nguồn thu từ công cụ nợ phát hành năm gần Dưới số giải pháp cụ thể thực ngắn hạn - Trước tiên, cần thực tiết kiệm sử dụng có hiệu chi ngân sách nhà nước, chi đầu tư phát triển chi thường xuyên; phấn đấu tăng thu ngân sách nhà nước so với dự toán ưu tiên sử dụng tăng thu để giảm tỷ lệ bội chi ngân sách, tập trung nguồn lực để thực sách an sinh xã hội Thực nghiêm túc liệt giải pháp đề Nghị số 11/NQCP ngày 24/02/2011 Chính phủ giải pháp chủ yếu tập trung kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, đảm bảo an sinh xã hội; đó, trọng giải pháp rà soát, cắt giảm đầu tư công Đối với chi thường xuyên, phải chủ động xếp lại thứ tự ưu tiên, đảm bảo thực nhiệm vụ trị quan trọng, nâng cao hiệu quả, tiết kiệm chi ngân sách; hạn chế khoản chi mang tính phô trương, lãng phí hội họp, lễ hội, tổng kết; kiểm soát chặt chẽ dư nợ vay đảm bảo trả nợ vay hạn Đặc biệt, cần phối hợp chặt chẽ công tác điều hành vay bù đắp bội chi phát hành trái phiếu Chính phủ với công tác điều hành sách cung tiền tệ, sách lãi suất, nhằm đảm bảo ổn định vĩ mô, tạo điều kiện thuận lợi cho phát triển kinh tế đảm bảo huy động đủ nguồn cho nhu cầu chi ngân sách nhà nước, đảm bảo an ninh tài quốc gia - Để tiếp tục tạo điều kiện, khuyến khích đầu tư, thúc đẩy doanh nghiệp phát triển sản xuất - kinh doanh, Bộ Tài cần tiếp tục đổi hoàn thiện chế sách nhằm khuyến khích đầu tư tất thành phần kinh 30 CIEM, Trung tâm Thông tin – Tư liệu tế; hoàn thiện sách động viên tích cực để giải hài hoà lợi ích Nhà nước, doanh nghiệp nhân dân, vừa đảm bảo nguồn thu cho ngân sách nhà nước, vừa tạo điều kiện cho doanh nghiệp tích tụ vốn phát triển sản xuất - kinh doanh Đồng thời mở rộng hình thức đầu tư công trình kết cấu hạ tầng theo đầu tư kết hợp công - tư đầu tư tư nhân sở hữu kinh doanh công trình kết cấu hạ tầng (BOT, BT, BTO, PPP ) Cần tiếp tục thực huy động vốn thông qua phát hành trái phiếu, đẩy mạnh chế bảo lãnh tín dụng doanh nghiệp nhỏ vừa có dự án sản xuất - kinh doanh khả thi gặp khó khăn tài chính; sử dụng có hiệu nguồn trái phiếu phủ cho dự án giao thông, thủy lợi, y tế, giáo dục, hạ tầng nông thôn Đặc biệt, cần tiếp tục đẩy mạnh phát triển, hoàn thiện loại thị trường tài dịch vụ tài chính; đẩy nhanh tiến trình cổ phần hóa, xếp lại doanh nghiệp nhà nước theo lộ trình, phát triển thị trường chứng khoán, thị trường vốn theo hướng ổn định minh bạch 1.2 Các giải pháp trung dài hạn - Trước tiên, cần xem xét giải pháp kiểm soát lạm phát, ổn định vĩ mô thúc đẩy tăng trưởng từ sách tài khóa trung dài hạn thông qua mô hình đây: Hình 11: Mô hình giải pháp thông qua sách tài khóa Xác định đắn vai trò kinh tế Chính phủ Thu hẹp đầu tư công mua sắm công Giảm lãng phí chi tiêu công Nâng cao chất lượng thẩm định đầu tư công Nâng cao hiệu chi tiêu công Khuyến khích phát triển khu vực tư nhân Tăng cung hàng hóa Tăng thu ngân sách Đảm bảo cân đối vĩ mô Thúc đẩy tăng trưởng, ổn định vĩ mô, kiểm soát lạm phát Mô hình giải pháp cụ thể sau đây: - Xác định đắn vai trò kinh tế Chính phủ: Cho dù Chính phủ thực thi sách tài khóa nữa, không thay đổi quan niệm vai trò kinh tế khó kiểm soát tận gốc rễ độ lớn cân đối vĩ mô Không thể phủ nhận vai trò tạo động lực Chính phủ kinh tế nổi, quy mô sản xuất khu vực tư nhân phổ biến nhỏ, phân CIEM, Trung tâm Thông tin – Tư liệu 31 tán thiếu chiến lược kinh doanh thích hợp Nhưng Chính phủ cho làm việc thành công sai lầm lý đơn giản: Chính phủ đủ nguồn lực tài chính, người thời gian để theo đuổi việc đến nơi đến chốn cách có hiệu Chính phủ cần thiết can thiệp vào kinh tế phải nghiêm khắc tuân theo chiến lược phát triển kinh tế mang tính ưu tiên rõ rệt - Nâng cao hiệu chất lượng đầu tư chi tiêu công: Chính phủ cần tập trung điều chỉnh, cấu lại chương trình dầu tư công theo hướng giãn tiến độ dự án sử dụng nhiều vốn, ưu tiên dự án sử dụng nhiều lao động, nhập khẩu, khuyến khích sản xuất nước, xuất Đầu tư công Chính phủ cần quan có thẩm quyền rà soát cách thận trọng; cần thẩm định quan thẩm định đầu tư độc lập thuộc Chính phủ công khai tới người dân để đảm bảo tính hiệu quả, khả thi dự án Cơ cấu lại đầu tư công theo hướng nâng tỷ lệ đầu tư nhà nước cho nông nghiệp, nông thôn, lĩnh vực giáo dục, y tế, nghiên cứu phát triển chuyển giao công nghệ; thiết lập chế hợp tác “công tư” đầu tư phát triển hạ tầng kỹ thuật theo chế thị trường Xây dựng thể chế quản lý chi tiêu công thời kỳ cho phù hợp với mục tiêu phát triển kinh tế đất nước Trong thời gian tới, cần đẩy nhanh tiến trình soạn thảo Luật Đầu tư công, trình Quốc hội thông qua để áp dụng thực tế Tăng cường công tác quản lý, tra, kiểm tra, kiểm toán dự án đầu tư công Sử dụng nguồn vốn ngân sách tập trung, chống dàn trải, chống thất thoát, thực tiết kiệm, chống tiêu cực lãng phí Kiện toàn máy quản lý khu vực công có chế tài đủ mạnh để nâng cao trách nhiệm người định đầu tư - Khuyến khích phát triển khu vực tư nhân: Mở rộng vai trò khu vực tư nhân đạt nhiều mục tiêu: khơi thông nguồn lực toàn xã hội, tăng cung hàng hóa dịch vụ (GDP giá cả), giải công ăn việc làm gia tăng nguồn thu ngân sách nhà nước Đây mục tiêu mà sách tài khóa hướng đến Không giành hội kinh doanh tốt cho doanh nghiệp nhà nước mà chia hội kinh doanh cho doanh nghiệp thuộc thành phần kinh tế Tìm cách thu hút nhà đầu tư, nhà đầu tư có tiềm lực kim nghiệm nước thông qua ban hành chế độ sách liên quan đến kinh phí thuê đất, thuế, phối hợp di dời, vốn tín dụng, ưu đãi… “Buông” dần doanh nghiệp nhà nước, tức doanh nghiệp nhà nước tự xoay xở, cụ thể hạn chế bảo lãnh doanh nghiệp nhà nước vay thương mại (khi họ tự vay họ phải trả lãi nhiều hơn, tất yếu buộc họ phải tính toán để vận hành doanh nghiệp có hiệu hơn) - Tăng thu NSNN: Giải pháp then chốt tiếp tục đẩy mạnh cải cách hệ thống thuế mà cốt lõi thực thành công Chiến lược cải cách hệ thống thuế giai đoạn 2011 - 2020 (được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Quyết định số 732/QĐ-TTg ngày 17/5/2011) Muốn vậy, cần trọng đến mục tiêu, bám sát giải pháp CIEM, Trung tâm Thông tin – Tư liệu 32 nội dung cải cách cụ thể, tâm thực đạt kết cao Cần có phân kỳ, cụ thể hóa Chiến lược theo giai đoạn ý tới sách tài khóa, đảm bảo việc thực cải cách thuế hỗ trợ tích cực cho việc thực có hiệu sách tài khóa - Xác lập kỷ luật tài khóa tổng thể, bao gồm nội dung chủ yếu sau đây: + Về bội chi, xác lập hai số: (1) Tỷ lệ bội chi ngân sách so với GDP; (2) Tỷ lệ bội chi ngân sách lũy kế so với GDP (thực chất tỷ lệ nợ so với GDP bội chi trang trải chủ yếu vay nợ) + Xác lập tỷ lệ nợ so với GDP + Xác lập tổng trần chi tiêu trần chi tiêu cho lĩnh vực cho ngành + Xác lập khoản chi bắt buộc hay sàn chi tiêu khoản chi không bắt buộc + Xây dựng chương trình mục tiêu quốc gia theo hướng ưu tiên chiến lược + Kiên thay đổi phương thức soạn lập ngân sách thực Khung khổ Chi tiêu Trung hạn (MTEF) theo mộ lộ trình rõ ràng Ngày 20/6/2008 Bộ Tài ban hành Thông tư số 55/2008/TT-BTC hướng dẫn Bộ (Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch Đầu tư, Bộ Giáo dục Đào tạo, Bộ Y tế, Bộ NN PTNT Bộ Giao thông Vận tải) địa phương (Hà Nội, Bình Dương Vĩnh Long) thí điểm xây dựng kế hoạch tài trung hạn kế hoạch chi tiêu trung hạn giai đoạn 2009-2011 Trong thời gian tới, cần có đánh giá kỹ lưỡng kết thí điểm nghiên cứu mở rộng áp dụng phạm vi nước Kiến nghị hệ thống NSNN Trong quản lý vĩ mô kinh tế nói chung kinh tế thị trường nói riêng, NSNN có vai trò quan trọng Có thể nói, NSNN đóng vai trò huy động nguồn Tài để đảm bảo nhu cầu chi tiêu Nhà nước; công cụ điều tiết thị trường, bình ổn giá chống lạm phát; công cụ định huớng phát triển sản xuất thúc đẩy hoạt động sản xuất, tạo môi trường kinh doanh thuận lợi cho cá nhân, chủ thể kinh tế; công cụ điều chỉnh thu nhập tầng lớp dân cư Chính vậy, hoàn thiện hệ thống NSNN nhiệm vụ tối quan trọng để đảm bảo phát triển ổn định, bền vững kinh tế quốc dân Chúng ta biết rằng, quản lý NSNN, quan hệ cấp quyền việc phân cấp quản lý NSNN vấn đề phức tạp, vừa đảm bảo tính tập trung thống nhất, vừa phát huy tính chủ động, sáng tạo cấp quyền việc giải tốt vấn đề kinh tế - xã hội, bảo đảm kỷ cương pháp luật quản lý NSNN Cũng vậy, việc điều chỉnh chế phân cấp NSĐP vừa đảm bảo nguyên tắc Luật ngân sách VN, vừa đảm bảo tính hiệu CIEM, Trung tâm Thông tin – Tư liệu 33 hệ thống ngân sách phù hợp với chế thị trường có định hướng nhà nước điều kiện kinh tế - xã hội nước ta Theo đó, mô hình chế phân cấp NSNN cần đảm bảo nguyên tắc: - Đảm bảo vai trò chủ đạo NSTƯ cần phải xác định rõ tôn trọng vị trí độc lập NSĐP hệ thống NSNN thống - Phân cấp NSĐP phải phù hợp với chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước cấp quyền địa phương - Phân cấp NSĐP phải rõ ràng ổn định nguồn thu nhiệm vụ chi để tạo điều kiện cho cấp ngân sách điều hành chủ động độc lập Thực nguyên tắc cần đáp ứng hai yêu cầu sau: Một là, đảm bảo tính tập trung thống ngân sách quốc gia NSTƯ đảm nhận nhiệm vụ chi quan trọng mang tính chiến lược phạm vi toàn quốc; thực điều chỉnh cấu kinh tế, đảm bảo phát triển cân đối, hợp lý vùng, ngành, địa phương theo tốc độ bước thích hợp NSĐP tập trung chăm lo sơ hạ tầng, phúc lợi xã hội, quản lý nhà nước lĩnh vực phân NSĐP thay giao số nhiệm vụ gọi phân cấp quản lý ngân sách Hai là, khuyến khích tính động, tự chủ quyền địa phương cấp Trên sơ luật thuế, định mức, tiêu chuẩn, chế độ chi thống chế phân cấp thu chi, quyền địa phương định phân bổ ngân sách cấp phù hợp với nhu cầu quyền lợi nhân dân địa phương khuôn khổ pháp luật Đổi chế phân cấp ngân sách cho cấp NSĐP tạo động lực để địa phương chăm lo phát triển nguồn thu, bố trí chi hợp lý có hiệu Đáp ứng nguyên tắc yêu cầu nội dung phân cấp ngân sách phải điều chỉnh thích hợp, cần có chế cho phép địa phương mở rộng thêm nguồn thu tùy theo khả năng, đặc thù địa phương khuôn khổ pháp luật nhà nước trung ương đồng ý.15 Dưới số kiến nghị viết đưa nhằm hoàn thiện hệ thống NSNN, góp phần quản lý sử dụng NSNN hiệu hơn: 2.1 Khắc phục tính lồng ghép hệ thống NSNN Lồng ghép vấn đề lớn NSNN Việt Nam Theo kinh nghiệm quốc tế, hệ thống NSNN phần lớn nước giới Đức, Mỹ, Canada, Trung Quốc, Thái Lan…, cấp ngân sách không lồng ghép với nhau, ngân sách cấp quốc hội HĐND cấp định Với mô hình không lồng ghép vậy, nhiệm vụ, quyền hạn cấp ngân sách quy định rõ ràng hơn, đơn giản hóa thủ tục công tác lập, chấp hành 15 Vũ Duy Khương, Một số ý kiến việc hoàn thiện ngân sách địa phương, http://elib.lhu.edu.vn, Tạp chí Phát triển Kinh tế, Số 90 tháng 4/1998 CIEM, Trung tâm Thông tin – Tư liệu 34 toán NSNN, cấp ngân sách có thời gian điều kiện để xem xét chi tiết, kĩ lưỡng ngân sách cấp mình, tăng tính công khai, minh bạch NSNN Tuy nhiên, điều kiện Việt Nam chưa thể thực mô hình không lồng ghép cấp ngân sách việc phân cấp kinh tế - xã hội cấp quyền địa phương chưa thống nhất, đặc biệt bối cảnh Việt Nam thí điểm không tổ chức HĐND số quận, huyện, phường theo Nghị Trung ương khóa X, theo ngân sách số quận, huyện, phường, phức tạp thiết kế nguồn thu, nhiệm vụ chi cho cấp ngân sách địa phương Bên cạnh đó, việc bỏ hẳn chế trái với Hiến pháp (quy định Quốc hội định NSNN) Chính thế, cần phải có bước chuyển tiếp, khắc phục dần tính lồng ghép Cụ thể, trước mắt giữ hệ thống NSNN quy định hành, sửa đổi số nội dung cho phù hợp với thực tế Chẳng hạn, chi NSNN, Quốc hội định tổng chi NSNN, bao gồm chi NSTƯ chi NSĐP; NSĐP, không định chi tiết theo lĩnh vực chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, chi trả nợ, chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính, dự phòng ngân sách, không định chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên phải có mức chi cụ thể cho lĩnh vực giáo dục – đào tạo, khoa học công nghệ… Nói cách khác, Quốc hội định tổng thu, chi, số bội chi, định hướng ngân sách không vào số cụ thể Việc sửa đổi tạo quyền chủ động cho địa phương phân bổ định ngân sách.16 2.2 Xây đựng luật NSNN thành đạo luật tài Theo kinh nghiệm nhiều nước, việc chống tệ nạn lãng phí tham nhũng thực hiệu đạo luật tài (ngân sách cụ thể) xây dựng hàng năm qua bốn giai đoạn chính: soạn thảo ngân sách, biểu ngân sách, kiểm soát thi hành ngân sách toán ngân sách Trong giai đoạn này, người ta qui định đầy đủ thể chế, định chế chế với thẩm quyền trách nhiệm rõ ràng, minh bạch Dự thảo ngân sách nhà nước hàng năm quan chuyên trách (chứ quan phân bổ ngân sách) chịu trách nhiệm soạn thảo Ở nhiều nước tiên tiến, quan thường trực thuộc hành pháp, tổ chức theo hệ thống dọc từ trung ương đến địa phương không chịu ảnh hưởng quan nên hành xử hữu hiệu chức nhiệm vụ Cơ quan có trách nhiệm hướng dẫn quan địa phương toàn quốc lập dự thảo ngân sách theo định hướng phát triển nhà nước phải quan chuyên trách duyệt xét lại trước trình Quốc hội Do từ dự thảo loại bỏ chi phí bất hợp lý Đó dự thảo thu 16 năm thực Luật NSNN - bất cập lớn cần sửa đổi, http://www.laocai.gov.vn, 24/08/2009 CIEM, Trung tâm Thông tin – Tư liệu 35 chi đắn phù hợp với chủ trương sách Chính phủ, với nhu cầu thực quốc gia, từ việc cân đối ngân sách dễ dàng thực Dự thảo ngân sách hàng năm trình trước Quốc hội luật, với đầy đủ mục, chương, điều, khoản (kèm theo chi tiết, giải thích cần thiết) Quốc hội xem xét dự thảo ngân sách quan, địa phương đến chi tiết để cắt giảm phân bổ lại phù hợp với tình hình thực tiễn đất nước nguyện vọng người dân Khi Quốc hội biểu chấp thuận, dự thảo trở thành Luật Ngân sách cụ thể năm phổ biến đến quan địa phương để thi hành Do đó, khó có chuyện khoản tiền không ghi ngân sách, không Quốc hội - Chính phủ thông qua, mà tùy tiện chi tiêu hoang phí tình trạng phổ biến nước ta Nói tóm lại, để hạn chế tình trạng tham nhũng quản lý sử dụng NSNN, NSNN thiết phải trở thành đạo luật tài phải cưỡng chế thi hành tất đạo luật khác Bởi lẽ, đặc tính hẳn đạo luật khác – Quốc hội biểu hàng năm, liên quan đến việc sử dụng công quỹ vốn thường bị lạm dụng, đối tượng thi hành người dân mà viên chức nhà nước – Ngân sách nhà nước ví trái tim, mạch máu toàn thể quốc gia.17 2.3 Xác định rõ phạm vi NSNN Để khắc phục bất cập liên quan đến phạm vi ngân sách, cần phân định khoản thu phí, lệ phí gắn với mục tiêu, tính chất đặc điểm loại phí, lệ phí gắn với loại hình quan, đơn vị để xác định khoản thu nộp NSNN, khoản thu để lại cho đơn vị Cụ thể: Phí, lệ phí quan hành Nhà nước thu nộp toàn số thu vào NSNN, chi phí thực nhiệm vụ thu quan NSNN đảm bảo theo định mức tiêu chuẩn chi ngân sách pháp luật quy định Đối với khoản phí, lệ phí đơn vị nghiệp công lập thực thu, lộ trình đổi chế hoạt động, chế tài đơn vị nghiệp công lập, chuyển đổi phương thức quản lý đơn vị nghiệp công lập, phí, lệ phí đơn vị nghiệp hoạt động lĩnh vực dịch vụ (giáo dục, y tế, văn hóa, xã hội…) coi nguồn thu đơn vị Nhà nước giao toàn cho đơn vị nghiệp quản lý, sử dụng, kế toán, toán công bố công khai theo quy định pháp luật, không hạch toán vào NSNN Đây giống doanh nghiệp công, khoản thu doanh thu Tuy nhiên, có đặc trưng quan Nhà nước nên hỗ trợ phần từ ngân sách, quản lý phần ngân sách hỗ trợ Việc 17 Trần Trọng Thức, Ngăn chặn tham nhũng luật ngân sách, http://tuanvietnam.vietnamnet.vn, 19/06/2009 CIEM, Trung tâm Thông tin – Tư liệu 36 kiểm soát thực sách, định thu gì, thu không quy định số thu cụ thể (nói cách khác không ghi thu) Một khía cạnh khác vấn đề phạm vi ngân sách khoản thu xổ số kiến thiết tiền sử dụng đất Xét chất hai khoản thu thu ngân sách theo nguyên tắc phải phản ánh đầy đủ vào thu NSNN Tuy nhiên, thực Nghị Đại hội Đảng X, nguồn thu xổ số kiến thiết để lại đầu tư sở hạ tầng phúc lợi xã hội quan trọng địa phương, không đưa vào cân đối NSNN Trong đó, tiền thu sử dụng đất nguồn thu NSĐP hưởng 100% cân đối đầu tư trở lại tương ứng Như vậy, cách cân đối khoản thu không thống Nên cần phản ánh hai khoản thu xổ số kiến thiến tiền sử dụng đất vào cân đối NSNN, đồng thời, quy định nguồn thu xổ số kiến thiến tiền sử dụng đất không sử dụng để tính tỷ lệ điều tiết NSTƯ NSĐP tính số bổ sung cân đối từ NSTƯ NSĐP Thực phương án vừa đảm bảo nguyên tắc tập trung đầy đủ khoản thu vào NSNN, vừa đảm bảo mục tiêu sử dụng khoản thu theo định cấp có thẩm quyền 2.4 Cho phép dự phòng ngân sách Bộ, sở, ban, ngành Trên thực tế, thường cấp trung ương sách địa phương lại tiền để thực địa phương sách “xin tiền” trung ương khó Vì vậy, thường phải lấy tiền từ quĩ dự phòng NSĐP Tuy nhiên, quĩ có hạn Thêm vào đó, 50% quĩ dự phòng dùng để chi lương, để tăng thêm tiền lương; 50% ngân sách để chi thiên tai địch hoạ, nên việc thực sách địa phương ban hành đành phải “quanh co” nguồn vốn eo hẹp mình.18 Vì vậy, liên quan đến vấn đề phát sinh cần sử dụng ngân sách dự phòng, Luật NSNN nên bổ sung quy định “các quan Nhà nước Trung ương địa phương, đơn vị dự toán (trong lĩnh vực giao thông, thủy lợi, y tế…) phân bổ, giao dự toán cho đơn vị trực thuộc phép dự phòng để chủ động thực nhiệm vụ phát sinh đột xuất năm Tuy nhiên, cần cân nhắc kỹ lưỡng vấn đề xa rời với thông lệ quốc tế Chẳng hạn, cho phép bố trí dự phòng Bộ, tồn quỹ dự phòng: (i) Dự phòng chung ngân sách quan quản lý tài Chính phủ Chủ tịch ủy ban điều hành; (ii) Dự phòng Bộ 2.5 Cân nhắc tỷ lệ phân chia khoản thu cho ngân sách xã Theo quy định Luật NSNN, ngân sách cấp xã hưởng tối thiểu 70% khoản thu (thuế chuyển quyền sử dụng đất; thuế nhà đất; thuế môn thu từ cá nhân, hộ kinh doanh; thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình; lệ phí 18 Lê Thị Thu Thủy, Vai trò quyền địa phương hoạt động tài - ngân hàng, http://www.hids.hochiminhcity.gov.vn CIEM, Trung tâm Thông tin – Tư liệu 37 trước bạ nhà đất) Thế trình thực hiện, có tình trạng số xã thừa nguồn đảm bảo nhiệm vụ chi, có xã nguồn thu chưa đảm bảo nhiệm vụ chi, không thực điều hòa được, gây khó khăn quản lý ngân sách Nên quy định khoản thu phải phân cấp cho xã, việc định tỷ lệ phần trăm phân chia khoản thu cho ngân sách xã HĐND cấp tỉnh định theo tình hình thực tế địa phương Đối với khoản thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hàng hóa, dịch vụ nước thuế giá trị gia tăng (VAT) hàng sản xuất nước, theo quy định Luật NSNN, khoản thu thuế tiêu thụ đặc biệt hàng sản xuất nước thuế VAT (không kể thuế VAT hàng nhập khẩu) khoản thu phân chia NSTƯ NSĐP có trụ sở doanh nghiệp đóng địa bàn Tuy nhiên, khoản thuế gián thu, tổ chức, cá nhân nước nộp, có tổ chức, cá nhân địa bàn địa phương đó, nên phân chia cho địa phương có trụ sở doanh nghiệp đóng địa bàn chưa hợp lý Theo kinh nghiệm quốc tế, số nước giới Đức, Áo… thực phân chia nguồn thu VAT cho cấp ngân sách, đó, phần phân chia cho địa phương chủ yếu vào tiêu chí dân số Tham khảo kinh nghiệm quốc tế, nên quy định cụ thể tỷ lệ phần trăm phân chia tổng số thu thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hàng hóa, dịch vụ nước thuế VAT hàng sản xuất nước nước NSTƯ ngân sách địa phương Sau đó, thực phân chia tổng số thuế ngân sách địa phương hưởng cho địa phương theo tiêu chí dân số, sức mua (thu nhập bình quân đầu người)… Thực phương án phân chia nguồn lực khoản thuế gián thu đồng nước, hàng năm, địa phương hưởng số tăng thu, khắc phục tình trạng chênh lệch ngày lớn địa phương có doanh nghiệp lớn đóng trụ sở với địa phương khác 2.6 Có chế điều chỉnh nguồn thu có tăng giảm đột biến Trong trường hợp NSĐP có tăng, giảm thu đột biến kỳ ổn định ngân sách Chính phủ trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Quốc hội định biện pháp điều chỉnh số tăng, giảm thu cho phù hợp Vấn đề cốt yếu phải xác định rõ khái niệm “đột biến”, “tăng đột biến” “giảm đột biến” 2.7 Cho phép hỗ trợ từ NSĐP cho quan Trung ương đóng địa bàn Cần giữ quy định mang tính nguyên tắc Luật NSNN hành, cần quy định cụ thể trường hợp sử dụng ngân sách cấp hỗ trợ cho nhiệm vụ chi cấp khác 19 19 năm thực Luật NSNN - bất cập lớn cần sửa đổi, http://www.laocai.gov.vn, 24/08/2009 CIEM, Trung tâm Thông tin – Tư liệu 38 2.8 Trao quyền tự chủ nhiều cho quyền địa phương Hiện nay, Luật NSNN 2002 không quy định cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi cấp NSĐP nữa, mà quy định chung nhiệm vụ chi nguồn thu ba cấp quyền địa phương (CQĐP) Cụ thể, cấp có quyền hạn nghĩa vụ giao cho HĐND cấp tỉnh tự Điều đảm bảo quyền tự chủ CQĐP Tuy nhiên, hữu ích nguồn thu phân bổ cho địa phương mức đủ để cân đối khoản chi Hiện nay, 80% nguồn thu để cân đối chi NSĐP phụ thuộc vào phân bổ Quốc hội Chính phủ Các nguồn vốn trái phiếu, chương trình mục tiêu trung ương hay chi thường xuyên phân địa phương có địa cụ thể Vậy nên, thực tế nguồn vốn ngân sách để HĐND bàn phân bổ Điều đòi hỏi phải có “sự phân quyền tài chính” cách hợp lý, đảm bảo quyền lợi cấp CQĐP hoạt động thu chi ngân sách cấp Nên chăng, nên trao quyền thu cho CQĐP sắc thuế địa phương, nhằm tạo phân bổ đồng nguồn thu địa phương, tương ứng với nhiệm vụ chi cấp quyền Việc ban hành qui định thuế phải đảm bảo tính công bằng, trung lập dễ thu sắc thuế; đồng thời, sửa đổi Luật Ngân sách theo hướng bảo đảm quyền định cao NSĐP HĐND cấp, tạo điều kiện cho CQĐP chủ động xử lý công việc địa phương.20 2.9 Tạo lập chế phù hợp để nâng cao hiệu lực giám sát NSNN Để quản lý điều hành NSNN lành mạnh, bền vững hiệu cao thiếu công tác giám sát NSNN Công tác xem “chìa khóa” để giữ cho NSNN không xảy khủng hoảng, bảo đảm an ninh tài cho phép nhà quản lý phát phòng ngừa nguy xảy công tác quản lý điều hành NSNN, tác động xấu đến kinh tế vĩ mô tài quốc gia Thực tế cho thấy, yếu hệ thống giám sát NSNN (cả vĩ mô vi mô) nguyên nhân dẫn đến hao tổn nguồn lực tài chính, không đủ để thực hịên mục tiêu nhiệm vụ đặt Cải cách hoàn thiện hệ thống giám sát NSNN, chế kiểm tra, tra, đánh giá mức độ rủi ro NSNN hệ thống tài nói chung cần thiết Giám sát hệ thống NSNN “lồng ghép” Việt Nam phức tạp khó khăn, đóng vai trò quan trọng để góp phần bảo đảm cho việc quản lý điều hành NSNN pháp luật, Nghị Quốc hội, Nghị HĐND NSNN, bảo đảm thực quyền quan dân cử; tăng cường tính công khai, minh bạch ngân sách nhằm tạo điều kiện cho việc thực việc kiểm tra, kiểm soát giám sát quan chức năng; thực quy chế dân chủ sở, nhằm đẩy lùi tượng tham nhũng, tiêu cực 20 Lê Thị Thu Thủy, Vai trò quyền địa phương hoạt động tài - ngân hàng, http://www.hids.hochiminhcity.gov.vn CIEM, Trung tâm Thông tin – Tư liệu 39 Nên chăng, cần có quy định cụ thể chế độ báo cáo định kỳ quý quan nhà nước, đơn vị kinh tế phải gửi tới Quốc hội HĐND; quy định cụ thể trách nhiệm quan nhà nước việc thực ý kiến, kiến nghị Quốc hội HĐND; quy định chế tài cần thiết trường hợp quan nhà nước không xem xét giải quyết, giải không thoả đáng kiến nghị qua giám sát Quốc hội HĐND Bên cạnh đó, cần tăng cường phối hợp Quốc hội HĐND cấp tỉnh Sau giám sát, Quốc hội HĐND cấp tỉnh cần có kiến nghị xác đáng với Chính phủ, UBND việc chấp hành Nghị Quốc hội Nghị HĐND; xử lý kiến nghị sau giám sát.21 21 GS, TSKH Tào Hữu Phùng, Giám sát hệ thống NSNN lồng ghép Việt Nam, http://luattaichinh.wordpress.com, 11/11/2008 CIEM, Trung tâm Thông tin – Tư liệu 40 TÀI LIỆU THAM KHẢO Vũ Tuấn Anh, “Tóm tắt tình hình đầu tư công Việt Nam 10 năm qua”, Tài liệu nghiên cứu, 2011 Lê Xuân Bá – Hoàng Thu Hòa (CB), Nâng cao chất lượng phát triển kinh tế - xã hội, XNB Tài chính, Hà Nội, 2010 Bộ Kế hoạch Đầu tư, “Báo cáo tổng hợp công tác giám sát, đánh giá tổng thể đầu tư năm 2010”, 2011 Chính phủ, Nghị số 11/NQ-CP ngày 24/2/2011 Chính phủ giải pháp chủ yếu tập trung kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, bảo đảm an sinh xã hội Nguyễn Đình Cung, “Nâng cao hiệu đầu tư chuyển dịch cấu kinh tế trước mắt trung hạn”, http://www,vnep,org,vn, 2010 Nguyễn Đình Cung (CNĐT), “Định hướng giải pháp nhằm tái cấu kinh tế nước ta giai đoạn tới năm 2010 năm tiếp theo”, Đề tài khoa học cấp Bộ, Viện NC QLKT Trung ương, 2010 Trần Văn Giao, “Cải cách tài công Việt Nam nay”, Tạp chí Cộng sản, số 11/2008 Vũ Duy Khương, Một số ý kiến việc hoàn thiện NSĐP, http://elib.lhu.edu.vn Đinh Hiền Minh (Trưởng nhóm), “Vượt qua mô hình phát triển dựa vào đầu tư”, Báo cáo nghiên cứu phục vụ Đề án “Cơ cấu lại kinh tế Việt Nam thông qua sách khuyến khích đầu tư tăng cường quản lý vĩ mô”, 2010 10 Đỗ Đức Minh, “Kinh tế vĩ mô Việt Nam 2010-2011 sách tài khóa – tiền tệ thắt chặt”, Tài liệu trình bày khóa học, 2011 11 Tào Hữu Phùng, “Giám sát hệ thống NSNN lồng ghép Việt Nam”, http://luattaichinh.wordpress.com, 11/11/2008 12 Quốc hội, Luật NSNN 2002 13 Lê Thị Thu Thủy, “Vai trò quyền địa phương hoạt động tài - ngân hàng”, http://www.hids.hochiminhcity.gov.vn 14 Phương Thủy, “Cần sớm nghiên cứu, sửa đổi Luật Ngân sách nhà nước”, http://daibieunhandan.vn, 12/10/2009 15 Tổng cục Thống kê, Niên giám thống kê 2009, NXB Thống kê, Hà Nội, 2010 16 Viện Nghiên cứu QLKT Trung ương, “Giảm khối lượng, tăng hiệu đầu tư công”, Thông tin chuyên đề, số 3/2011 CIEM, Trung tâm Thông tin – Tư liệu 41 17 Viện Nghiên cứu QLKT Trung ương, “Thay đổi mô hình phát triển kinh tế - xã hội cấu lại kinh tế Việt Nam”, Thông tin chuyên đề, số 2/2011 18 Trang tin điện tử http://www.baodautu.vn 19 Trang tin điện tử http://www.laocai.gov.vn, “5 năm thực Luật NSNN - bất cập lớn cần sửa đổi”, 24/08/2009 20 Trang tin điện tử http://www.mof.gov.vn 21 Trang tin điện tử http://rdi.tvu.edu.vn 22 Trang tin điện tử http://www.thesaigontimes.vn 23 Trang tin điện tử http://www.vnep.org.vn 24 Trang tin điện tử http://www.vnexpress.net 25 Trang tin điện tử http://www.vnn.vn 26 Trang tin điện tử http://www.workbank.org CIEM, Trung tâm Thông tin – Tư liệu 42 ... THIỆN CHÍNH SÁCH TÀI KHÓA VÀ HỆ THỐNG NGÂN SÁCH TRONG THỜI GIAN TỚI Kiến nghị sách tài khóa 1.1 Các giải pháp ngắn hạn Trọng tâm ngắn hạn sách tài khóa giữ vững mức động viên vào ngân sách nhà... chức lồng ghép hệ thống NSNN Việt Nam NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG NGÂN SÁCH TỈNH NGÂN SÁCH TRUNG ƯƠNG NGÂN SÁCH HUYỆN Ngân sách xã Hệ thống NSNN Việt Nam tổ chức quản lý thống theo nguyên... sách cấp không bao gồm ngân sách cấp mà bao gồm ngân sách cấp trực thuộc Ngân sách xã lồng vào ngân sách huyện, ngân sách huyện lại lồng vào ngân sách tỉnh ngân sách tỉnh lồng vào NSNN (Hình 10)