Khái niệm nội dung tài cơng 05/03/2012 in Kinh te - Tai chinh, Phap luat Ngan sach Nha nuoc TS ĐẶNG VĂN DU (Học viện Tài chính) Nguồn: Đề tài “Nghiên cứu Pháp luật Tài chinh công Việt Nam”, Đại học Luật Hà Nội, TS.Phạm Thị Giang Thu (chủ nhiệm), Hà Nội, 2011, tr.51-72 Trường ĐH Luật Hà Nội tác giả giữ quyền Đề nghị trích dẫn đầy đủ nguồn tham khảo sử dụng _ Khái niệm Tài cơng Trong hoạt động thực tiễn, tài ln tồn tại, vận động, phát triển gắn liền với phát triển xã hội lồi người kể từ có vật ngang giá chung – tiền tệ, lấy làm thước đo cho quan hệ trao đổi hàng hóa Tiền giúp cho lưu thơng hàng hóa phát triển giảm thiểu nhiều hao phí lao động xã hội q trình ln chuyển hàng hóa Nhưng tiền trở thành phương tiện trục lợi nhóm người, chí chi phối tới hệ thống trị Ngay từ kỷ thứ XVIII, Mayer Rothschild – nhà tài phiệt sớm thành công hoạt động ngân hàng, dám tuyên bố: “Chỉ cần khống chế quyền phát hành tiền tệ quốc gia, không phụ thuộc vào thứ pháp luật đặt ra”[1] Gắn bó đời với việc tìm tịi nghiên cứu q trình phát triển Chủ nghĩa Tư bản, C.Mác khẳng định Tư tài tiền thân cho hình thành phát triển Tư lũng đoạn, bước trở thành Tư lũng đoạn nhà nước Qua cung bậc phát triển xã hội, tài ngày khẳng định tầm quan trọng Ngày nay, tài coi nguồn lực “đầu vào” (nhân, tài, vật lực) khơng tính đến, muốn tổ chức hoạt động Nhận thức hiển nhiên giản đơn thường xuyên phải có sẵn chủ thể (nhà nước; tổ chức kinh tế, xã hội; hộ gia đình; cá nhân), họ muốn làm việc Nói cách ngắn gọn nhất: việc tiền ln phải gắn liền với Chính vậy, kinh tế nảy sinh nhiều quỹ tiền tệ để đáp ứng cho nhu cầu hoạt động chủ thể; chủ thể phải có loại quỹ tiền tệ để phục vụ cho hoạt động Cùng với trình phát triển kinh tế, số lượng quy mô quỹ tiền tệ gắn với chủ thể có thay đổi khơng ngừng Xu hướng chung, quỹ tiền tệ quy mô nhỏ thuộc chủ thể có tiềm lực yếu, bị chủ thể có tiềm lực lớn “thơn tính” nhiều hình thức khác Nhà nước có trách nhiệm thiết lập hàng rào pháp lý cho thể chế tài lựa chọn đường hướng phát triển cho phù hợp Nhưng nhà nước tham gia vào thị trường tài chính; chí tham gia cách liệt nhằm khẳng định quyền điều phối Nên làm cho ranh giới quản lý nhà nước tài với kinh doanh dịch vụ thị trường tài nhà nước trở lên mong manh Do vậy, nước có kinh tế thị trường phát triển, nhìn nhận hệ thống tài quốc dân giác độ quyền quản lý/sở hữu chủ thể quỹ tiền tệ; người ta đề cập đến tài khu vực cơng tài khu vực tư Vậy khu vực cơng gì? Theo “Cẩm nang Thống kê tài Chính phủ năm 2001”[2], khu vực cơng hợp thành Khu vực Chính phủ/Chính phủ doanh nghiệp cơng Khu vực Chính phủ/hay Chính phủ nói chung, bao gồm đơn vị Chính phủ mọithể chế phi lợi nhuận, phi thị trường đơn vị Chính phủ kiểm sốt tài trợ phần lớn Thơng thường đơn vị Chính phủ dùng để nói đơn vị thuộc Chính phủ nói chung “Đơn vị Chính phủ đơn vị thể chế mà hoạt động thức thực chức Chính phủ Nghĩa là, đơn vị có thẩm quyền lập pháp, tư pháp hành pháp đơn vị thể chế khác lĩnh vực định; chịu trách nhiệm cung cấp hàng hóa dịch vụ cho cộng đồng nói chung hộ gia đình sở phi thị trường; thực khoản toán chuyển giao để tái phân phối thu nhập cải; đồng thời tài trợ cho hoạt động cách trực tiếp gián tiếp, chủ yếu qua công cụ thuế khóa chuyển giao bắt buộc khác từ đơn vị thuộc khu vực khác Mọi đơn vị Chính phủ thành viên Khu vực Chính phủ nói chung” [2, tr.17] Một đơn vị Chính phủ coi kiểm soát thể chế phi lợi nhuận, phi thị trường đơn vị có khả định sách chương trình tổng thể cho thể chế phi lợi nhuận Khả định đơn vị Chính phủ thể chế phi lợi nhuận, phi thị trường thể thông qua việc định bổ nhiệm cán lãnh đạo quản lý, sử dụng phương tiện tài để hỗ trợ đơn vị thể chế Người ta thường đánh giá khả kiểm sốt đơn vị Chính phủ thể chế phi lợi nhuận, phi thị trường dựa tỷ trọng nguồn tài mà đơn vị Chính phủ đảm bảo cho thể chế bị kiểm soát “Thể chế phi lợi nhuận (NPIs) đối tượng pháp nhân xã hội tạo lập với mục tiêu sản xuất phân phối hàng hóa dịch vụ không đem lại thu nhập, lợi nhuận, lợi ích tài cho đơn vị thể chế thiết lập, kiểm soát tài trợ cho chúng” [2, tr.17] Trong điều kiện kinh tế thị trường, thể chế phi lợi nhuận tham gia vào hoạt động sản xuất mang tính thị trường phi thị trường Chính vậy, cần phải có phân biệt rõ trường hợp thể chế phi lợi nhuận xếp vào khu vực Chính phủ? Trường hợp phải xếp thể chế phi lợi nhuận vào doanh nghiệp công? – Nếu tham gia vào hoạt động sản xuất mang tính thị trường, thể chế phi lợi nhuận giữ lại phần thặng dư thu từ hoạt động sản xuất kinh doanh để hỗ trợ cho hoạt động tương lai thân nó, phân phối lại cho đơn vị thể chế khác với đơn vị thiết lập, kiểm soát tài trợ cho Các thể chế phi lợi nhuận thị trường loại xếp vào doanh nghiệp công – Nếu thể chế phi lợi nhuận không tham gia vào sản xuất mang tính thị trường, chúng xếp vào khu vực Chính phủ Từ nảy sinh thuật ngữ “thể chế phi lợi nhuận, phi thị trường” Các thể chế phi lợi nhuận, phi thị trường kiểm soát tài trợ phần lớn đơn vị Chính phủ pháp nhân (trực thuộc Chính phủ phi Chính phủ), chúng cơng nhận có thực sách Chính phủ Nhiều Chính phủ lựa chọn sử dụng thể chế phi lợi nhuận thay quan Chính phủ để thực số sách định, thể chế phi lợi nhuận thường coi khách quan không phụ thuộc vào áp lực trị Ví dụ hoạt động lĩnh vực nghiên cứu, bảo vệ môi trường, y tế, giáo duc,… Doanh nghiệp công “Doanh nghiệp đối tượng pháp nhân tạo lập nhằm mục đích sản xuất hàng hóa dịch vụ cho thị trường, nguồn đem lại lợi nhuận lợi ích tài cho chủ sở hữu chúng” “Các đơn vị thể chế đủ tiêu chuẩn doanh nghiệp quyền sở hữu kiểm soát gọi doanh nghiệp công” [2, tr.16] Căn vào định nghĩa trên, ta lựa chọn cách tiếp cận thứ để nhận diện doanh nghiệp công dựa phân biệt mức giá hàng hóa, dịch vụ mà đơn vị bán thị trường: Nếu doanh nghiệp bán hầu hết hay toàn đầu khơng theo giá thị trường, doanh nghiệp công Và ngược lại, doanh nghiệp bán toàn hầu hết đầu theo giá thị trường, khơng xếp vào doanh nghiệp công Tuy nhiên, việc truy xét giá thị trường phân loại doanh nghiệp gặp nhiều khó khăn, nên người ta phải thống đánh giá theo “giá có tầm quan trọng kinh tế” “Giá có tầm quan trọng kinh tế giá có ảnh hưởng lớn lượng hàng hóa nhà sản xuất sẵn sàng cung cấp lượng hàng hóa người mua sẵn sàng mua” [2,tr.20] Tuy nhiên, định nghĩa triển khai ứng dụng vào thực tế người ta phải có xem xét điều chỉnh cho phù hợp cụ thể Cịn mơ tả cách đơn giản giá có tầm quan trọng kinh tế người sản xuất bán, doanh thu tiêu thụ hàng hóa theo giá đủ trang trải chi phí mà họ bỏ ra; giá có tác động tới cung – cầu hàng hóa Vậy có tồn giá hàng hóa khơng có tầm quan trọng kinh tế khơng? Vẫn có tồn loại giá Bởi việc áp giá khơng có tác động đáng kể đến lượng cung – cầu hàng hóa; nhiều giá bán hàng hóa, dịch vụ cịn thấp xa so với chi phí để sản xuất cung ứng hàng hóa, dịch vụ Ví dụ: giá điện, giá nước sạch, giá thuốc chữa bệnh, phí cầu đường bộ,… Cách tiếp cận thứ hai để nhận diện doanh nghiệp công dựa vào lượng đầu mà đơn vị phải bán: Nếu đơn vị bán toàn đầu sau chu kỳ hoạt động, đơn vị doanh nghiệp công Trong số này, đơn vị lại sử dụng giá bán khơng có tầm quan trọng kinh tế, đơn vị lại xếp vào khu vực Chính phủ Nếu đơn vị bán phần đầu mình, có số giá bán có tầm quan trọng kinh tế, lại phải có phân loại phù hợp Theo phận có bán đầu theo giá có tầm quan trọng kinh tế phải xếp vào loại đơn vị kinh tế giống doanh nghiệp Các phận lại xếp vào khu vực Chính phủ Trường hợp tỷ trọng khoản thu từ việc bán đầu theo giá có tầm quan trọng kinh tế đơn vị khơng lớn khó xác định cách rõ ràng, người ta xếp đơn vị vào khu vực Chính phủ Qua phân tích cho thấy, để có ranh giới rạch rịi doanh nghiệp cơng xếp vào khu vực Chính phủ với doanh nghiệp công không xếp vào khu vực Chính phủ, thật khơng dễ dàng Xu hướng chung, coi doanh nghiệp cơng, đơn vị cố tìm cách để xếp vào khu vực Chính phủ Đó nguyên nhân quan trọng làm cho chi tiêu công Chính phủ tăng nhanh Tổng hợp lại, khu vực Chính phủ bao gồm: đơn vị Chính phủ; thể chế phi lợi nhuận, phi thị trường; doanh nghiệp công/hay phận doanh nghiệp công phi thị trường Tài cơng gì? Chính phủ (hay khu vực Chính phủ nói chung) ln phải đảm nhận nhiệm vụ lớn lao quốc gia, dân tộc thuộc chức vốn có nhà nước Cùng với trình phát triển phạm vi, yêu cầu thực nhiệm vụ nhà nước phong phú hơn, đa dạng Chính vậy, Chính phủ ln cần có nguồn lực tài lớn để đáp ứng cho việc thực nhiệm vụ Từ xuất khái niệm Tài cơng Cách tiếp cận nghiên cứu để đưa khái niệm Tài cơng mn hình mn vẻ; có tài liệu đưa khái niệm Tài cơng cách cụ thể, rõ ràng Trong “Tài cơng” trường đại học Kinh tế quốc dân ấn hành năm 1999 để làm tài liệu phục vụ đào tạo hệ Cao học, quan niệm: “Tài công lĩnh vực kinh tế học nghiên cứu hoạt động Chính phủ phương tiện thay việc tài trợ chi tiêu Chính phủ” [6, tr.2] Điểm bật quan niệm khẳng định rõ chủ thể quan hệ thuộc phạm vi Tài cơng Chính phủ; Tài cơng tác động, điều chỉnh thay phương tiện tài cho phục vụ tốt cho nhu cầu chi tiêu Chính phủ Song thừa nhận “Tài cơng lĩnh vực kinh tế học” khơng hợp lý; vì: Đối tượng nghiên cứu kinh tế học nguồn lực cách thức phân bổ nguồn lực xã hội cho cơng hiệu quả; cịn đối tượng nghiên cứu Tài cơng q trình tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ nhằm đáp ứng tốt yếu tố đầu vào cho khu vực Chính phủ hoạt động Mặc dù tài lĩnh vực kinh tế, khơng có nghĩa vụ phải giải đầy đủ vấn đề mà kinh tế học đặt (sản xuất gì? Sản xuất cho ai? Sản xuất nào?) Thay vào đó, tài có trách nhiệm khơi thơng nguồn vốn đưa chúng vào phạm vi tổng nguồn để đáp ứng cho nhu cầu sử dụng Ví dụ: Khi Chính phủ cân nhắc sản xuất gì? Thì Tài cơng phải khẳng định cung ứng nguồn tài cho nhu cầu mức nào? Cách thức quản lý tài cho hoạt động cho hiệu quả? Điểm yếu khái niệm chưa lột tả chất Tài cơng để làm cho việc tiếp tục nghiên cứu, triển khai, đánh giá kết quản lý Tài cơng thực tiễn Đó chưa kể đến diễn biến thay đổi thực tiễn soi sáng cho nhà nghiên cứu kinh tế phải xem xét lại mức độ chuẩn xác khái niệm Ngay lời nói đầu cho lần xuất thứ hai “Kinh tế học công cộng” tháng năm 1988, Joseph E Stiglitz viết: “Nếu sách viết cách 25 năm, có đầu đề “Tài cơng cộng”, trọng tâm nguồn thu Tuy nhiên, đầu đề “Kinh tế học công cộng” tầm bao trùm rộng rãi khơng phải ngẫu nhiên”[4, tr.25] Trong “Public Finance in Australia: Theory and Practice” Peter – Groenewgen, Prentice Hall, 1990, đại diện cho nhà kinh tế Australia viết: “Hàng kỷ trôi qua, cảm giác lẫn lộn Chính phủ giữ nguyên nhiều bất đồng tập trung vào hành vi tài Chính phủ Cuốn sách viết hoạt động chi tiêu thuế khóa Chính phủ, chủ đề thường gọi tài cơng” [5, tr.8] Mặc dù khơng có ý định trình bày khái niệm Tài cơng, với cách mơ tả đơn giản, tác giả phản ánh khía cạnh thuộc khái niệm Tài cơng, như: o Chỉ rõ mối quan hệ chủ thể – Chính phủ, với công cụ quan trọng mà nhà nước phải sử dụng Tài cơng; o Đã mơ tả rõ hai mặt hoạt động chủ yếu Tài cơng Thu Chi Chính phủ Tuy nhiên, cách mơ tả nhóm nhà kinh tế Australia nêu chưa đề cập đến chất Tài cơng Trong “Finances Publiques” nhóm nhà khoa học hàng đầu Tài cơng Pháp biên soạn Bộ Tài Việt Nam cho dịch tiếng Việt để phục vụ đào tạo[3] cán theo chương trình dự án Việt – Pháp FSP, viết: “…Trong số môn khoa học người có mơn khoa học vừa mang đậm tính chất trị với chế vấn đề cộm lại vừa mập mờ, vừa lại khó hiểu với dân “ngoại đạo” đến thế, chí số khía cạnh cịn khó chun gia lĩnh vực này” [7, tr.33] Nhóm tác giả Cộng hịa Pháp không dành nội dung riêng để trình bày khái niệm Tài cơng Nhưng thơng qua cách thức phân tích dẫn dắt nhóm tác giả, người đọc nhóm vấn đề có liên quan đến khái niệm Tài cơng tác giả mô tả sau: Thứ nhất, Tài cơng phạm trù lịch sử mang chất giai cấp nhà nước “Thật vậy, mang đậm chất trị, có lịch sử phát triển lâu đời…” [7,tr.33] Hay “…Điều quan trọng trước hết phải đặt Tài cơng khn khổ q trình vận hành trị, hiểu theo nghĩa rộng đời sống tổ chức xã hội xét tổng thể” [7, tr.36] Thứ hai, rõ vị trí Tài cơng công cụ quan trọng để nhà nước quản lý điều hành kinh tế “Tài cơng xem công cụ sử dụng nhiều để phân tích hay tạo dựng mơ hình xã hội có cấu tổ chức trị chặt chẽ; qua Tài cơng khơng cho thấy chế mà đồng thời cho phép đưa quan niệm phương pháp mới” [7, tr.34] Thứ ba, nội dung sách dành phân tích cách thức lựa chọn để đưa định chi tiêu hay thu thuế nhà nước trung ương địa phương nên cho công hiệu quả; đặc biệt đề cao vai trò chủ động quyền địa phương quản lý tài Với cách trình bày dẫn dắt vấn đề nghiên cứu nhóm tác trên, tập hợp lại người ta hình dung khái niệm tài cơng với đầy đủ phận cấu thành chất Trong “Quản lý Tài cơng” giảng viên mơn Quản lý Tài nhà nước – Học viện Tài chính, biên soạn để phục vụ đào tạo chuyên ngành Quản lý Tài cơng bậc đại học[4], lại có cách tiếp cận khái niệm Tài cơng sau: “…Xét ý nghĩa phạm vi, thuật ngữ Tài cơng hiểu hợp thành ý nghĩa phạm vi thuật ngữ Tài Cơng * Về thuật ngữ Tài chính: Theo quan niệm phổ biến, Tài hiểu là: Có biểu bên ngồi tượng thu, chi tiền; có nội dung vật chất nguồn tài chính, quỹ tiền tệ; có nội dung kinh tế bên quan hệ kinh tế- quan hệ phân phối hình thức giá trị/quan hệ tài chính, nảy sinh q trình phân phối nguồn tài nhằm tạo lập sử dụng quỹ tiền tệ * Về thuật ngữ Công hay công cộng: Xét ý nghĩa, thuật ngữ Cơng hiểu khía cạnh: quan hệ sở hữu (đối với tài sản, nguồn tài chính, quỹ tiền tệ) sở hữu cơng cộng; mục đích hoạt động: lợi ích cơng cộng; chủ thể tiến hành hoạt động: chủ thể công; pháp luật điều chỉnh: Luật công Xét phạm vi, thuật ngữ Cơng hiểu khía cạnh: cơng phạm vi tồn quốc, tồn xã hội, cộng đồng; cơng phạm vi nhóm người, tập thể, tổ chức Tuy nhiên, phạm vi quốc gia, Công cần hiểu là: – Toàn quốc, toàn xã hội, cộng đồng – Loại trừ Công phạm vi hẹp nhóm người, tập thể, tổ chức Những luận giải cho phép rút nhận xét đặc trưng Tài cơng là: – Về sở hữu: Các nguồn tài chính, quỹ tiền tệ Tài cơng thuộc sở hữu cơng cộng, sở hữu toàn dân mà Nhà nước đại diện, thường gọi sở hữu nhà nước – Về mục đích: Các nguồn tài chính, quỹ tiền tệ Tài cơng sử dụng lợi ích chung toàn xã hội, toàn quốc, cộng đồng, mục tiêu kinh tế vĩ mơ, khơng mục tiêu lợi nhuận – Về chủ thể: Các hoạt động thu, chi tiền Tài cơng chủ thể công tiến hành Các chủ thể công Nhà nước quan, tổ chức Nhà nước Nhà nước giao nhiệm vụ thực hoạt động thu, chi (gọi chung Nhà nước) – Về mặt pháp luật: Các quan hệ Tài cơng chịu điều chỉnh “luật công”, dựa quy phạm pháp luật mệnh lệnh – quyền uy Khác với Tài cơng, quan hệ tài tư điều chỉnh “luật tư”, dựa quy phạm pháp luật hướng dẫn, thoả thuận Các quan hệ Tài cơng quan hệ kinh tế nảy sinh gắn liền với việc tạo lập sử dụng quỹ công mà bên quan hệ chủ thể công Trong thực tiễn đời sống xã hội, hoạt động tài thể tượng thu, chi tiền- vận động nguồn tài chính, gắn liền với việc tạo lập sử dụng quỹ tiền tệ định Trên phạm vi toàn kinh tế, gắn liền với hoạt động chủ thể lĩnh vực kinh tế – xã hội khác có quỹ tiền tệ khác hình thành sử dụng Có thể kể như: Quỹ tiền tệ hộ gia đình; quỹ tiền tệ doanh nghiệp; quỹ tiền tệ tổ chức bảo hiểm, tín dụng; quỹ tiền tệ công (gọi tắt quỹ công) Các quỹ công phận hệ thống quỹ tiền tệ kinh tế có mối quan hệ hữu với quỹ tiền tệ khác liền với mối quan hệ ràng buộc, phụ thuộc chủ thể kinh tế – xã hội tham gia phân phối nguồn tài Gắn với chủ thể Nhà nước, quỹ công tạo lập sử dụng gắn liền với quyền lực kinh tế trị Nhà nước việc thực chức kinh tế – xã hội Nhà nước Nói cách khác, quỹ cơng tổng số nguồn lực tài tập trung vào tay Nhà nước Nhà nước sử dụng cho việc thực sứ mệnh xã hội Quá trình hình thành sử dụng quỹ cơng q trình Nhà nước tham gia phân phối nguồn tài thơng qua hoạt động thu, chi tiền Tài cơng Các hoạt động thu, chi tiền mặt biểu bên ngồi Tài cơng, cịn quỹ cơng biểu nội dung vật chất Tài cơng Tuy vậy, cần nhận rõ rằng, trình diễn hoạt động thu, chi tiền Nhà nước tiến hành sở luật lệ Nhà nước quy định làm nảy sinh quan hệ kinh tế Nhà nước với chủ thể khác xã hội Đó quan hệ kinh tế nảy sinh trình Nhà nước tham gia phân phối sử dụng nguồn tài để tạo lập sử dụng quỹ cơng Các quan hệ kinh tế mặt chất bên Tài cơng, biểu nội dung kinh tế – xã hội Tài cơng Từ phân tích có khái niệm tổng qt Tài cơng sau: Tài cơng tổng thể hoạt động thu, chi tiền Nhà nước tiến hành, phản ánh hệ thống quan hệ kinh tế nảy sinh trình tạo lập sử dụng quỹ công nhằm phục vụ thực chức Nhà nước đáp ứng nhu cầu, lợi ích chung tồn xã hội [3, tr.8] Quan niệm Tài cơng cho phép nhìn nhận cách đầy đủ, tồn diện Tài cơng Quan niệm vừa mặt cụ thể, hình thức bên ngồi, nội dung vật chất Tài công quỹ công; vừa vạch rõ mặt trừu tượng, mặt chất bên trong, nội dung kinh tế – xã hội Tài cơng quan hệ kinh tế nảy sinh trình Nhà nước tham gia phân phối nguồn tài để tạo lập sử dụng quỹ cơng Như phân tích trên, quan hệ kinh tế cấu thành chất Tài cơng nảy sinh Nhà nước tiến hành khoản thu, chi sở pháp luật Nhà nước quy định Điều có nghĩa là, quan hệ kinh tế Nhà nước định hướng, điều chỉnh thông qua hoạt động thu, chi Tài cơng Từ cho thấy, chất Tài cơng chịu quy định chất phạm vi chức Nhà nước thích ứng với điều kiện kinh tế – xã hội khác Tài cơng thực trở thành công cụ Nhà nước để phục vụ thực chức Nhà nước Nhà nước sử dụng Tài cơng thơng qua sách thu, chi Tài cơng để tác động tới phát triển kinh tế – xã hội nhằm giữ vững quan hệ tỷ lệ hợp lý thực mục tiêu kinh tế vĩ mô Nhà nước định hướng…” Khái niệm Tài cơng trình bày Giáo trình Quản lý Tài cơng Học viện Tài phản ánh được: chủ thể quan hệ Tài cơng; hình thức biểu nội dung vật chất Tài cơng; phận hợp thành Tài cơng quỹ tiền tệ nhà nước; đặc biệt làm rõ chất quan hệ thuộc phạm vi Tài cơng quan hệ kinh tế nhà nước với chủ thể khác Nên chúng tơi hồn tồn tán đồng với khái niệm Tuy nhiên, cách thức tiếp cận để lột tả khái niệm Tài cơng Giáo trình Quản lý Tài cơng nêu lại đơn giản không giấu khiên cưỡng Nếu người đọc đặt câu hỏi: (i) Tại lại loại trừ Cơng phạm vi hẹp nhóm người, tập thể, tổ chức? (ii) có tồn “luật tư” khơng? Nếu có xảy tranh chấp khu vực tư, “các quy phạm pháp luật hướng dẫn, thoả thuận” “luật tư” trở thành pháp lý để giải không? Chắc chắn luận nêu Giáo trình Quản lý Tài cơng khơng thể giải thấu lý Song lấy cách tiếp cận khu vực công GFS xây dựng kết hợp với đúc kết đặc trưng rút khái niệm Tài cơng Giáo trình Quản lý Tài cơng- Học viện Tài chính, cho ta nội dung hồn chỉnh khái niệm Tài cơng Nội dung Tài cơng Nội dung Tài cơng phong phú, đa dạng Cùng với phát triển kinh tế quốc dân, phong phú, đa dạng Tài cơng ngày tiến triển nhanh hơn, mạnh mẽ Tùy theo yêu cầu quản lý, người ta phân chia nội dung Tài cơng theo tiêu thức khác 2.1 Theo chủ thể quản lý trực tiếp Nếu dựa giác độ chủ thể trực tiếp quản lý quỹ tiền tệ nhà nước chia Tài cơng thành phận: Tài cơng tổng hợp; tài quan hành nhà nước; tài đơn vị nghiệp cơng lập Tài cơng tổng hợp Tài cơng tổng hợp tồn hoạt động gắn liền với việc tạo lập sử dụng quỹ công nhằm phục vụ cho hoạt động máy nhà nước thực chức kinh tế, xã hội Nhà nước Theo tính chất quỹ tiền tệ, Tài công tổng hợp bao gồm phận: Ngân sách nhà nước Quỹ tài nhà nước ngồi Ngân sách nhà nước Chủ thể trực tiếp quản lý Ngân sách nhà nước Nhà nước (Chính phủ Trung ương quyền địa phương cấp) thơng qua quan chức Nhà nước (cơ quan Tài chính, Kho bạc nhà nước…) Chủ thể trực tiếp quản lý Quỹ tài nhà nước ngồi Ngân sách nhà nước quan nhà nước Nhà nước giao nhiệm vụ tổ chức quản lý quỹ (Quỹ Dự trữ nhà nước; Quỹ Bảo hiểm xã hội;…) Tài quan hành nhà nước Bộ máy nhà nước tổ chức bao gồm hệ thống: Các quan lập pháp, quan hành pháp quan tư pháp từ trung ương đến địa phương Các quan hành thuộc phận thứ hệ thống kể Tuy nhiên, hoạt động quan lập pháp quan tư pháp mang tính chất “hành chính” quan hành chính, đồng thời chúng có đặc điểm tương đồng nguồn tài đảm bảo cho hoạt động u cầu sử dụng kinh phí Do đó, lĩnh vực quản lý tài chính, loại quan kể xếp vào dạng quan hành Các quan hành nhà nước có nhiệm vụ cung cấp dịch vụ hành cơng cho xã hội Các quan phép thu số khoản thu phí lệ phí số thu khơng đáng kể Do đó, nguồn tài đảm bảo cho quan hành hoạt động gần Ngân sách nhà nước cấp tồn Nguồn tài sử dụng để trì tồn máy nhà nước thực nghiệp vụ hành chính, cung cấp dịch vụ hành cơng thuộc chức quan Chủ thể trực tiếp quản lý tài quan hành nhà nước quan hành nhà nước Tài đơn vị nghiệp công lập Các đơn vị nghiệp công lập đơn vị thực cung cấp dịch vụ xã hội công cộng dịch vụ nhằm trì hoạt động bình thường ngành kinh tế quốc dân Hoạt động đơn vị không nhằm mục tiêu lơi nhuận mà chủ yếu mang tính chất phục vụ Với cách phân loại GFS, đơn vị nghiệp cơng lập thể chế phi lợi nhuận, phi thị trường Các đơn vị tham gia hoạt động tất ngành, lĩnh vực kinh tế quốc dân Trong quản lý tài đơn vị nghiệp cơng lập nước ta, người ta thường gọi tắt đơn vị nghiệp Văn- Xã đơn vị nghiệp kinh tế (nông nghiệp, lâm nghiệp, giao thơng, thuỷ lợi…) Do hoạt động mang tính chất phục vụ chủ yếu, đơn vị nghiệp công lập số thu thường không lớn, không ổn định, khơng có thu Do đó, hình thành nguồn thu đơn vị nghiệp công lập thường có xuất nguồn: (i) Ngân sách nhà nước; (ii) đơn vị tự thu; (iii) nguồn khác Cá biệt, có số đơn vị nghiệp có số thu lớn, Nhà nước cho đơn vị áp dụng chế độ tài riêng Với dịch vụ kể trên, chi tiêu đơn vị nhằm phục vụ thực chức Nhà nước Chủ thể trực tiếp quản lý tài đơn vị nghiệp cơng lập Thủ trưởng đơn vị Việc phân loại Tài cơng theo chủ thể trực tiếp quản lý phát huy tác dụng giác độ sau: (i) giúp cho người đọc dễ dàng nhận thấy quan/đơn vị thuộc phạm vi Tài cơng quan/đơn vị phải có trách nhiệm thực tốt nhiệm vụ quản lý Tài cơng phạm vi phân cấp; (ii) giúp người đọc tiếp cận với Tài cơng cách trực quan- pháp nhân hữu tồn hoạt động đời sống kinh tế, xã hội hàng ngày, xóa cảm giác qúa trừu tượng Tài cơng diễn giải lý thuyết; (iii) giúp cho “người sản xuất” “người tiêu dùng” hàng hóa cơng cộng nhận dễ hơn, góp phần thúc đẩy phát huy quyền nghĩa vụ bên ngày nâng cao 2.2 Theo nội dung quản lý Nếu phân loại Tài cơng theo nội dung quản lý, chia Tài cơng thành phận: Ngân sách nhà nước; Tín dụng nhà nước; Quỹ tài nhà nước ngồi Ngân sách nhà nước Ngân sách nhà nước Ngân sách nhà nước mắt khâu quan trọng giữ vai trò chủ đạo Tài cơng Thu Ngân sách nhà nước lấy từ lĩnh vực kinh tế – xã hội khác nhau, thuế hình thức thu phổ biến dựa tính cưỡng chế chủ yếu Chi tiêu Ngân sách nhà nước nhằm trì tồn hoạt động máy nhà nước phục vụ thực chức Nhà nước Ngân sách nhà nước hệ thống bao gồm cấp Ngân sách phù hợp với hệ thống quyền nhà nước cấp[5] Tương ứng với cấp ngân sách, quỹ Ngân sách nhà nước chia thành: quỹ ngân sách Chính phủ Trung ương; quỹ ngân sách quyền cấp tỉnh tương đương; quỹ ngân sách quyền cấp huyện tương đương; quỹ ngân sách quyền cấp xã tương đương Phục vụ thực chức năng, nhiệm vụ quyền nhà nước cấp, quỹ ngân sách lại chia thành nhiều phần nhỏ để sử dụng cho lĩnh vực khác nhau, như: phần dùng cho phát triển kinh tế; phần dùng cho phát triển văn hoá, giáo dục, y tế; phần dùng cho hoạt động lĩnh vực xã hội, an ninh, quốc phòng… Đặc trưng quan hệ tạo lập sử dụng Ngân sách nhà nước mang tính pháp lý cao gắn liền với quyền lực trị Nhà nước khơng mang tính hồn trả trực tiếp chủ yếu Tín dụng nhà nước Tín dụng nhà nước bao gồm hoạt động vay cho vay Nhà nước Tín dụng nhà nước thường sử dụng để hỗ trợ Ngân sách nhà nước trường hợp cần thiết Thông qua hình thức Tín dụng nhà nước, Nhà nước động viên nguồn tài tạm thời nhàn rỗi pháp nhân thể nhân xã hội nhằm đáp ứng nhu cầu nguồn tài cấp quyền nhà nước việc thực nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội, chủ yếu thông qua việc cấp vốn thực chương trình cho vay dài hạn Việc thu hút nguồn tài tạm thời nhàn rỗi qua đường Tín dụng nhà nước thực cách phát hành Trái phiếu Chính phủ như: Tín phiếu Kho bạc nhà nước; trái phiếu Kho bạc nhà nước; trái phiếu cơng trình (ở Việt Nam có hình thức trái phiếu đô thị); Công trái quốc gia (ở Việt Nam công trái xây dựng Tổ quốc) thị trường tài Đặc trưng quan hệ tạo lập sử dụng quỹ tiền tệ qua hình thức tín dụng nhà nước mang tính tự nguyện có hồn trả Các Quỹ tài nhà nước Ngân sách nhà nước (gọi tắt Quỹ ngân sách) Các Quỹ ngân sách quỹ tiền tệ tập trung Nhà nước thành lập, quản lý sử dụng nhằm cung cấp nguồn lực tài cho việc xử lý biến động bất thường trình phát triển kinh tế – xã hội để hỗ trợ thêm cho Ngân sách nhà nước trường hợp khó khăn nguồn tài Sự hình thành phát triển Quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách nhu cầu cần thiết khách quan bắt nguồn từ yêu cầu nâng cao hiệu quản lý vĩ mô kinh tế Những luận sau chứng minh cho cần thiết Quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách: Thứ nhất, để huy động thêm nguồn lực tài hỗ trợ Ngân sách nhà nước thực mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội Mặc dù Ngân sách nhà nước quỹ tài nhà nước lớn nhất, có phạm vi ảnh hưởng lớn đến hoạt động kinh tế – xã hội Song quy mô thu, chi Ngân sách nhà nước ln có giới hạn, nhu cầu kinh tế – xã hội lại lớn nên giai đoạn, hoàn cảnh cụ thể, để thực có hiệu chức nhằm thực mục tiêu phát triển chung toàn kinh tế, Nhà nước cần phải huy động thêm nguồn lực tài xã hội Điều thực cách thành lập Quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách thích ứng Thứ hai, để tạo thêm công cụ phân phối lại GNP (tổng sản phẩm quốc dân) nhằm thực mục tiêu xã hội phát triển Mặc dù Ngân sách nhà nước công cụ quan trọng phân phối lại GNP, thời kỳ lịch sử định, hoàn cảnh cụ thể, thân công cụ Ngân sách nhà nước xử lý vấn đề cách có hiệu cao nhất, đặc biệt vấn đề công phát triển Trong trường hợp đó, đời Quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách với Ngân sách nhà nước tạo thành cơng cụ thực có hiệu chức phân phối lại GNP, thực tốt yêu cầu công phát triển Thứ ba, trợ giúp Nhà nước việc khắc phục khiếm khuyết kinh tế thị trường chuyển dần kinh tế quốc dân sang hoạt động theo chế thị trường Các Quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách, mặt, giúp xử lý tình bất thường nảy sinh biến động kinh tế; có biến động nguyên nhân chế thị trường, mặt khác chế hoạt động quỹ lại có tính đan xen chế quản lý nhà nước tuý chế quản lý thị trường, đó, bổ sung quan trọng cho chế, sách khác q trình chuyển đổi kinh tế Quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách có đặc trưng sau đây: Về chủ thể: Chủ thể Quỹ tài nhà nước ngân sách Nhà nước Nhà nước chủ thể định việc thành lập quỹ, huy động nguồn tài chính, sử dụng quỹ tổ chức máy quản lý quỹ Nhà nước hiểu quan công quyền thuộc khu vực hành pháp Nhà nước giao nhiệm vụ tổ chức quản lý quỹ Về nguồn tài chính: Nguồn tài hình thành Quỹ tài nhà nước ngồi Ngân sách nhà nước, bao gồm: – Một phần trích từ Ngân sách nhà nước theo quy định Luật Ngân sách nhà nước Nguồn tài đóng vai trò vốn “mồi” cho quỹ hoạt động Tỷ trọng nguồn tài lớn hay nhỏ tuỳ thuộc vào chức hoạt động loại quỹ – Một phần huy động từ nguồn tài xã hội, chủ yếu nguồn tài tạm thời nhàn rỗi tổ chức kinh tế, xã hội, tầng lớp dân cư Với loại Quỹ tài nhà nước ngồi Ngân sách nhà nước đảm nhận chức dự trữ, dự phòng cho rủi ro bất thường ảnh hưởng đến toàn cục (Quỹ dự trữ nhà nước; Quỹ dự trữ tài chính; Quỹ dự trữ ngoại hối…), nguồn tài trích từ Ngân sách nhà nước thường có tỷ trọng lớn Với loại Quỹ tài nhà nước ngồi Ngân sách nhà nước đảm nhận chức hỗ trợ cho trình tăng trưởng kinh tế, có khả thu hồi vốn (Quỹ xóa đói, giảm nghèo; Quỹ đầu tư xây dựng sở hạ tầng số tỉnh, thành phố trực thuộc TW; Quỹ bảo vệ mơi trường; …), tỷ trọng nguồn tài từ Ngân sách nhà nước nhỏ, phần chủ yếu huy động từ nguồn tài xã hội, chủ yếu nguồn tài tạm thời nhàn rỗi tổ chức xã hội tầng lớp dân cư Về mục tiêu sử dụng: Các Quỹ tài nhà nước ngồi Ngân sách nhà nước sử dụng nhằm giải biến động bất thường khơng dự báo trước q trình phát triển kinh tế – xã hội, khơng có dự tốn Ngân sách nhà nước Nhà nước phải có trách nhiệm xử lý Thể rõ đặc trưng quỹ dự trữ, dự phòng Về chế hoạt động: So với Ngân sách nhà nước, chế huy động sử dụng vốn Quỹ tài nhà nước ngồi Ngân sách nhà nước tương đối linh hoạt Phần lớn việc huy động sử dụng vốn Quỹ tài nhà nước Ngân sách nhà nước điều chỉnh văn luật quan hành pháp định mà khơng cần có tham gia quan quyền lực Tính chất linh hoạt bắt nguồn từ mục tiêu sử dụng Quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách Đặc trưng tạo hành lang rộng việc sử dụng nguồn lực tài để xử lý tình Việc sử dụng Quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách thường có mục tiêu, địa cụ thể, theo điều khiển Nhà nước loại quỹ, đồng thời thực theo chế tín dụng với lãi suất ưu đãi Về điều kiện hình thành tồn tại: Sự đời tồn loại Quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách tuỳ thuộc vào tồn tình huống, kiện kinh tế, xã hội Khi tình huống, kiện giải dứt điểm, trở lại trạng thái bình thường lúc loại Quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách để giải tình huống, kiện khơng cịn lý để tồn Hiện Việt nam hệ thống Quỹ tài nhà nước ngân sách xếp lại bao gồm quỹ chủ yếu sau: – Quỹ Dự trữ nhà nước (dưới hình thức vật); – Quỹ Dự trữ tài chính; – Quỹ Dự trữ ngoại hối (do NHNN quản lý); – Quỹ Tích luỹ trả nợ nước ngoài; – Quỹ Quốc gia giải việc làm Quỹ Tín dụng đào tạo (hiện quỹ sáp nhập vào Ngân hàng sách xã hội); – Quỹ Phòng chống ma tuý; – Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam; – Quỹ Đầu tư xây dựng sở hạ tầng số tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (7 địa phương) – Quỹ Bảo hiểm xã hội (bao gồm Quỹ Bảo hiểm y tế sáp nhập); – Và số quỹ khác Ở quốc gia khác quốc gia, thời kỳ phát triển khác nhau, việc tổ chức quỹ tài nhà nước ngồi Ngân sách nhà nước khơng giống Điều phụ thuộc vào mức độ phát triển kinh tế – xã hội, trình độ quản lý Tài cơng quốc gia thời kỳ lịch sử định Việc tổ chức quỹ tiền tệ thuộc Tài cơng theo chế nhiều quỹ thành quỹ Ngân sách nhà nước quỹ ngân sách phù hợp với việc thực phân cấp, phân công quản lý kinh tế – xã hội Nhà nước Điều đảm bảo phát huy tính tích cực, chủ động sáng tạo địa phương, ngành, đơn vị quản lý kinh tế, xã hội điều kiện thực chuyên mơn hố lao động quản lý Tài cơng đảm bảo cho việc quản lý chặt chẽ hơn, có hiệu Tuy nhiên, cần lưu ý rằng: – Do nguồn tài để tạo lập Quỹ tài nhà nước ngồi ngân sách có nguồn gốc (ít, nhiều) từ Ngân sách nhà nước; nên tổ chức cho hợp lý số lượng quy mơ quỹ ngồi ngân sách điều cần tính tốn, cân nhắc nhằm tránh phân tán nguồn lực Tài cơng – Các Quỹ ngồi ngân sách không chịu điều chỉnh trực tiếp Luật Ngân sách nhà nước mà quản lý theo quy định riêng vừa gây khó khăn cho hoạt động quản lý nhà nước quỹ, làm hạn chế tính đầy đủ, xác việc phân tích đánh giá chi tiêu cơng, hạn chế tính minh bạch ngân sách; vừa khó tránh khỏi trùng lắp chức năng, nhiệm vụ quỹ làm suy yếu tính hiệu hệ thống quỹ việc phối hợp quỹ ngân sách nhằm hỗ trợ Ngân sách nhà nước giải mục tiêu kinh tế vĩ mơ Do đó, vấn đề xây dựng hệ thống khung pháp luật thống điều chỉnh hoạt động quỹ ngân sách trở thành đòi hỏi cần thiết cấp bách TÀI LIỆU THAM KHẢO G Edward Griffin, The Creature from Jekyll Island, American Media, Westlake Village, CA 2001, tr.218 Cẩm nang Thống kê tài Chính phủ 2001 – IMF, Bản dịch tham khảo Dự án cải cách quản lý tài cơng – Bộ Tài Việt Nam Giáo trình Quản lý tài cơng – Học viện Tài chính, NXB Tài chính, Hà Nội 2009 Kinh tế học công cộng, NXB Khoa học kỹ thuật, Hà Nội 1995 Peter Groenewegen, Public Finance in Australia: Theory and Practive, Prentice Hall – 1990 Tài công, Trường đại học Kinh tế quốc dân, Khoa Ngân hàng – Tài chính, Hà Nội 1999 Tài cơng, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội 2005 [1] G Edward Griffin, The Creature from Jekyll Island, American Media, Westlake Village, CA 2002, tr.218 [2] Cẩm nang Thống kê tài Chính phủ 2001- IMF, Bản dịch tham khảo Dự án Cải cách quản lý tài cơng – Bộ Tài [3] Xem Tài cơng, Bộ Tài chính, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội 2005 [4] Xem Giáo trình Quản lý tài cơng, NXB Tài chính, Hà Nội 200 [5] Xem Luật Ngân sách nhà nước số 01/2002/QH11 Nguồn: Đề tài “Nghiên cứu Pháp luật Tài chinh công Việt Nam”, Đại học Luật Hà Nội, TS.Phạm Thị Giang Thu (chủ nhiệm), Hà Nội, 2011,tr.51-72 ... vi thuật ngữ Tài Cơng * Về thuật ngữ Tài chính: Theo quan niệm phổ biến, Tài hiểu là: Có biểu bên ngồi tượng thu, chi tiền; có nội dung vật chất nguồn tài chính, quỹ tiền tệ; có nội dung kinh tế... Tài chính, cho ta nội dung hoàn chỉnh khái niệm Tài cơng Nội dung Tài cơng Nội dung Tài cơng phong phú, đa dạng Cùng với phát triển kinh tế quốc dân, phong phú, đa dạng Tài công ngày tiến triển... đa dạng Chính vậy, Chính phủ ln cần có nguồn lực tài lớn để đáp ứng cho việc thực nhiệm vụ Từ xuất khái niệm Tài cơng Cách tiếp cận nghiên cứu để đưa khái niệm Tài cơng mn hình mn vẻ; có tài liệu