ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN THỊ MINH PHƢƠNG Đề tài: ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN XÃ TRÊN ĐỊA BÀN HÀ NỘI TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY Chuyên ngành: Lý luận lịch sử nhà nƣớc pháp luật Mã số : 60 38 01 TÓM TẮT LUẬN VĂN THẠC SĨ Hà Nội – 2011 Công trình đƣợc hoàn thành Khoa Luật- Đại học Quốc gia Hà Nội Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: GS.TS Hoàng Thị Kim Quế Phản biện 1: …………………………………………………………………… …………………………………………………………………… Phản biện 2: …………………………………………………………………… ………………………………………………………………… Luận văn đƣợc bảo vệ Hội đồng chấm luận văn thạc sĩ Khoa LuậtĐại học Quốc gia Hà Nội Vào hồi ……giờ………ngày………tháng…… năm 2011 Có thể tìm hiểu luận văn tại: Thƣ viện Khoa Luật- Đại học Quốc gia Hà Nội Trung tâm Thông tin Thƣ viện- Đại học Quốc gia Hà Nội MỞ ĐẦU Sự cần thiết việc nghiên cứu Chính quyền địa phƣơng gồm có Hội đồng nhân dân (HĐND) Uỷ ban nhân dân (UBND) HĐND giữ vai trò quan quyền lực nhà nƣớc địa phƣơng, đại diện cho ý chí, nguyện vọng quyền làm chủ nhân dân HĐND với chức là: định giám sát, hai chức bổ trợ cho nhau, giúp hoạt động HĐND có hiệu Vị trí vai trò quyền xã trở nên quan trọng xây dựng nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa, nhà nƣớc dân, dân dân Hoạt động HĐND UBND xã thời gian qua có đổi mới, đƣợc coi trọng hơn, toàn diện có tiến bộ, song chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu mong đợi ngƣời dân Mặc dù Luật tổ chức HĐND UBND quy định tƣơng đối cụ thể chức năng, nhiệm vụ quyền xã nhƣng thực tiễn năm hoạt động cho thấy, nhiều địa phƣơng vƣớng mắc trình thực thi nhiều lý Những lý xuất phát từ chƣa hoàn thiện quy định pháp luật nhƣ từ thực tiễn hoạt động, tổ chức máy nhà nƣớc Hiện nay, Thủ đô, địa phƣơng có dân cƣ đông, địa bàn lớn, sáp nhập tỉnh Hà Tây Thành phố Hà Nội, với mục đích xây dựng Thủ đô trung tâm trị- hành quốc gia, trung tâm lớn văn hoá, khoa học, giáo dục, kinh tế giao dịch quốc tế nƣớc Vì vậy, việc xây dựng quyền cấp cần phải đƣợc đặt ra, để đảm bảo quản lý nhà nƣớc theo mô hình đô thị với tính đặc thù kết hợp với quản lý nhà nƣớc khu vực nông thôn.Với đặc thù riêng mô hình quyền xã, đặt nặng yếu tố tự quản, quyền xã thành phố Hà Nội không mang tính chất đơn quyền nông thôn mà phải gắn với quyền đô thị cách mật thiết, phục vụ cho phát triển chung Thủ đô, mục tiêu chung, quyền xã phải có gắn bó mật thiết, hữu với quyền đô thị, bên cạnh đảm bảo đạo thông suốt từ thành phố xuống đến cấp sở Xuất phát từ lý trên, tác giả chọn đề tài "Đổi tổ chức hoạt động quyền xã địa bàn Hà Nội giai đoạn nay" làm Luận văn Thạc sỹ luật học, chuyên ngành Lý luận lịch sử nhà nƣớc pháp luật Đây đề tài cấp bách, có ý nghĩa thiết thực lý luận thực tiễn, góp phần trực tiếp vào việc đổi nâng cao hiệu hoạt động máy Nhà nƣớc thành phố Hà Nội nói chung hiệu hoạt động máy quyền xã thành phố nói riêng điều kiện đổi nƣớc ta, đón đầu cho việc sửa đổi Luật quyền địa phƣơng thời gian tới Tình hình nghiên cứu Đổi tổ chức hoạt động quyền cấp xã đề tài thu hút quan tâm nhiều nhà luật học, quyền cấp xã quyền sở, gần dân nhất, chuyển tải chủ trƣơng, sách đến ngƣời dân Đã có đề tài tiến sĩ nghiên cứu đổi tổ chức hoạt động quyền cấp xã nói chung, bao gồm HĐND UBND nhƣng đề tài lâu (từ năm 2005) Luật tổ chức HĐND UBND vừa đƣợc ban hành, đề tài lại có phạm vi nghiên cứu rộng phạm vi nƣớc không xã mà phƣờng, thị trấn Bên cạnh có số đề tài thạc sĩ nghiên cứu riêng biệt tổ chức hoạt động HĐND hay UBND xã, phƣờng nghiên cứu HĐND UBND cấp xã nhƣng địa phƣơng cụ thể nhƣ Ninh Bình, Thanh Hóa giai đoạn gần đây, chƣa có đề tài sâu nghiên cứu tổ chức hoạt động quyền xã địa bàn Hà Nội Phạm vi nghiên cứu Luận văn dùng quy định pháp luật để soi rọi hoạt động thực tiễn hoạt động HĐND UBND xã thành phố Hà Nội trƣớc sau sáp nhập tỉnh Hà Tây, từ đánh giá tính hợp lý, khả thi hệ thống pháp luật, vấn đề tồn tại, quy định chƣa phù hợp hay nội dung cần bổ sung văn pháp luật tổ chức hoạt động HĐND, UBND để từ đề giải pháp hoàn thiện hệ thống pháp luật tổ chức hoạt động quyền xã thành phố Hà Nội Mục tiêu nhiệm vụ nghiên cứu Luận văn Mục tiêu: xây dựng sở lý luận thực tiễn để đề phƣơng hƣớng giải pháp hoàn thiện pháp luật tổ chức hoạt động quyền sở Từ đó, góp phần nâng cao chất lƣợng hiệu hoạt động quyền sở thành phố Hà Nội Nhiệm vụ: - Nghiên cứu mặt lý luận nhiệm vụ quyền xã, mối quan hệ HĐND UBND xã - Xem xét tính đặc thù quyền xã Thành phố Hà Nội, xét điều kiện, nhiệm vụ quyền Thủ đô - Tổng kết thực tiễn tổ chức hoạt động HĐND, UBND xã, đánh giá hạn chế thành đạt đƣợc, từ làm rõ nguyên nhân ảnh hƣởng tới hiệu hoạt động HĐND, UBND - Đề xuất phƣơng hƣớng giải pháp có tính khả thi, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật, cách thức tổ chức quyền xã địa bàn Hà Nội Phƣơng pháp nghiên cứu Luận văn - Tổng hợp, phân tích thông tin, số liệu liên quan đến nội dung nghiên cứu - So sánh, đối chiếu quy định pháp luật qua thời kỳ, từ soi rọi vào thực tiễn tổ chức hoạt động HĐND, UBND xã địa bàn Hà Nội Ý nghĩa khoa học Luận văn Dựa vào thực tiễn tổ chức hoạt động HĐND, UBND xã nƣớc thành phố Hà Nội nói riêng, Luận văn khái quát thành vấn đề lý luận; rút giá trị lịch sử, học kinh nghiệm tổ chức hoạt động HĐND, UBND xã Thành phố Hà Nội Đây đóng góp vào việc tổng kết thực tiễn hoạt động quyền xã Thành phố Hà Nội nhằm góp phần đổi tổ chức máy quyền Thủ đô Ý nghĩa lý luận thực tiễn Luận văn Kết nghiên cứu Luận văn có giá trị tham khảo hoạt động nghiên cứu lý luận tổ chức hoạt động HĐND, UBND xã địa bàn Hà Nội Kết nghiên cứu ứng dụng cho trình tiếp tục hoàn thiện quy định pháp luật nói chung, đề chủ trƣơng, sách đặc thù cho Thành phố Hà nội đổi tổ chức quyền xã địa bàn Hà Nội chuẩn bị cho HĐND nhiệm kỳ bắt đầu năm 2011 Kết cấu Luận văn Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, kết cấu Luận văn gồm chƣơng: Chƣơng 1- Cơ sở lý luận tổ chức hoạt động quyền xã Chƣơng 2- Thực trạng tổ chức hoạt động quyền xã Thành phố Hà Nội Chƣơng 3- Quan điểm, phƣơng hƣớng, giải pháp đổi tổ chức hoạt động quyền xã Thành phố Hà Nội Chương CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN XÃ 1.1 Khái niệm, đặc điểm, vị trí vai trò quyền xã 1.1.1 Khái niệm, đặc điểm quyền xã Trong hệ thống máy nhà nƣớc nƣớc ta, cấp xã cấp quyền sở có vị trí, vai trò quan trọng Xã điểm cuối hệ thống quyền nhà nƣớc, nơi hàng ngày quyền gắn bó, tiếp xúc mật thiết với nhân dân, chủ trƣơng, sách Nhà nƣớc bắt nguồn từ từ chủ trƣơng, sách vào sống Từ lâu lịch sử, xã xuất hiện, hình thành với ý nghĩa tổ chức hành cấp sở, không liên tục nhƣng nhiều nhà nƣớc phong kiến Việt nam quyền đô hộ sử dụng mô hình tổ chức máy nhà nƣớc có cấp xã Xuất phát từ đặc điểm cấp xã đơn vị hành lãnh thổ nhỏ hệ thống máy nhà nƣớc nên quyền xã có đặc điểm nhƣ sau: Một là, quyền xã cấp sở tiếp xúc trực tiếp với nhân dân Hai là, tổ chức máy xã không giống nhƣ đơn vị hành cấp trên, xã có HĐND UBND thực việc quản lý địa phƣơng, Tòa án nhân dân Viện kiểm sát nhân dân Ba là, quyền cấp xã gồm loại: Chính quyền phƣờng (đô thị) quyền xã, quyền thị trấn (nông thôn); số nơi có quyền xã đặc thù hơn, xã đảo mà nghề làm nông mà đánh bắt thủy sản 1.1.2 Vị trí, vai trò quyền xã máy nhà nước -HĐND xã: quan quyền lực nhà nƣớc địa phƣơng, vừa phận cấu thành tách rời với quyền lực Nhà nƣớc thống nƣớc, với quyền làm chủ nhân dân, vừa đại diện cho ý chí, nguyện vọng, quyền lợi quyền làm chủ mặt nhân dân địa phƣơng HĐND xã có vai trò vừa quan nhà nƣớc, vừa quan dân cử thể quyền tự quản địa phƣơng HĐND vừa chịu trách nhiệm trƣớc nhân dân địa phƣơng, vừa chịu trách nhiệm trƣớc quyền cấp - UBND xã có tƣ cách: + Là quan chấp hành HĐND, quan hành nhà nƣớc cấp sở UBND xã có vai trò quan trọng, quan đại diện cho quyền lực nhà nƣớc việc thực chức nhiệm vụ quản lý nhà nƣớc lĩnh vực đời sống xã hội địa phƣơng pháp luật, theo pháp lụât Tổ chức đạo việc thi hành pháp luật, Nghị HĐND cấp + Là quan hành nhà nƣớc địa phƣơng, UBND xã có vai trò việc quản lý hành nhà nƣớc lĩnh vực đời sống kinh tế - xã hội địa phƣơng UBND vừa chịu trách nhiệm theo trục dọc quan hành cấp trên, vừa tuân thủ nghị HĐND theo trục ngang 1.2 Quá trình hình thành phát triển quyền sở Việt Nam 1.2.1 Chính quyền sở thời kỳ phong kiến 1.2.1.1 Một số mô hình tổ chức máy quyền sở thời kỳ Chính quyền sở Việt Nam có nhiều mô hình khác nhau, từ Nhà nƣớc Văn Lang, Âu Lạc thời Hùng Vƣơng, An Dƣơng Vƣơng miền Bắc, nhà nƣớc Chămpa miền Trung nhà nƣớc Phù Nam Nam Đặc trƣng quyền sở là: cấu tổ chức mang tính đại diện làng xã, chức hoạt động chủ yếu liên kết xã hội, chế định nhà nƣớc thực chất từ luật tục, ứng xử trị lấy hòa đồng làng – nƣớc làm nguyên tắc 1.2.1.2 Tổ chức quyền sở qua thời kỳ phong kiến - Thời kỳ Ngô – Đinh – Tiền Lê; - Thời Lý – Trần – Hồ; - Thời Lê; - Thời Vua Lê chúa Trịnh; - Triều Nguyễn; 1.2.2 Quá trình phát triển quyền sở từ năm 1945 đến Bản Hiến pháp nƣớc Việt nam Dân chủ cộng hoà, Hiến pháp 1946, quy định xã cấp hành sở hệ thống máy nhà nƣớc Tiếp đó, ngày 29 tháng năm 1958, Quốc hội biểu thông qua Luật tổ chức quyền địa phƣơng, quy định rõ tổ chức, hoạt động, nhiệm vụ quyền hạn quyền địa phƣơng, có quyền xã Kể từ đến nay, quyền xã đƣợc trì không ngừng đƣợc củng cố qua hệ thống văn quy phạm pháp luật nhƣ Hiến pháp năm 1959, 1980 văn liên quan, Hiến pháp 1992, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân Uỷ ban nhân dân (sửa đổi) năm 1994, Pháp lệnh nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể Hội đồng nhân dân Uỷ ban nhân dân cấp ngày 25 tháng năm 1996 nghị định Chính phủ, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân Uỷ ban nhân dân năm 2003 1.3 Pháp luật hành tổ chức, thẩm quyền chức quyền xã 1.3.1 Về tổ chức, thẩm quyền chức HĐND xã 1.3.1.1 Tổ chức HĐND xã Luật bầu cử đại biểu HĐND (sửa đổi) quy định: Số lƣợng đại biểu HĐND xã đƣợc bầu theo dân số, loại đơn vị hành vùng miền Số đại biểu tối thiểu 15 đại biểu xã miền núi, hải đảo có số dân nhỏ dƣới 1000 ngƣời Nhìn chung, số đại biểu 25 đại biểu, dân số tăng số đại biểu đƣợc tăng tƣơng ứng tùy vào vùng miền nhƣng tổng số đại biểu không 35 ngƣời Về cấu tổ chức, so với quy định Luật trƣớc HĐND xã có Thƣờng trực HĐND có ngƣời gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch (trong Thƣờng trực HĐND cấp huyện cấp tỉnh có ngƣời) Xét dƣới góc độ Thƣờng trực HĐND làm việc theo chế độ tập thể, định theo đa số số lƣợng có ngƣời khó đảm bảo nguyên tắc HĐND xã không thành lập Ban chuyên môn nhƣ HĐND cấp tỉnh huyện Nhiệm kỳ khoá HĐND cấp năm 1.3.1.2 Chức năng, thẩm quyền HĐND xã HĐND cấp nói chung HĐND xã nói riêng có chức năng, chức giám sát chức định HĐND xã thực chức định thông qua việc xem xét, ban hành nghị kỳ họp HĐND, nội dung, quyền định HĐND xã lĩnh vực: kinh tế; giáo dục, y tế, xã hội đời sống, văn hoá, thông tin, thể dục thể thao, bảo vệ tài nguyên, môi trƣờng; quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội; thực sách dân tộc sách tôn giáo; thi hành pháp luật; xây dựng quyền địa phƣơng Chức giám sát hai chức HĐND xã Hoạt động giám sát Hội đồng nhân dân đƣợc tiến hành thƣờng xuyên, gắn liền với việc thực nhiệm vụ, quyền hạn pháp luật quy định Giám sát Hội đồng nhân dân bao gồm: giám sát Hội đồng nhân dân kỳ họp; giám sát Thƣờng trực Hội đồng nhân dân giám sát đại biểu Hội đồng nhân dân Hoạt động HĐND xã đƣợc thể qua hình thức: - Hoạt động tập thể HĐND kỳ họp HĐND hình thức hoạt động yếu HĐND HĐND xã họp thƣờng lệ năm kỳ - Trong trƣờng hợp cần thiết, theo yêu cầu UBND 1/3 số đại biểu HĐND yêu cầu chủ tịch HĐND định triệu tập kỳ họp bất thƣờng - Hoạt động Thƣờng trực HĐND 1.3.2 Về tổ chức, thẩm quyền chức UBND xã 1.3.2.1 Tổ chức UBND xã Uỷ ban nhân dân xã làm việc theo nguyên tắc tập thể Chủ tịch ngƣời đứng đầu Uỷ ban nhân dân đạo chung, chịu trách nhiệm trƣớc Hội đồng 10 môn thuộc Uỷ ban nhân dân việc thành lập mới, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành địa phƣơng Từ nhiệm vụ quyền hạn HĐND UBND xã nêu trên, thấy nhiệm vụ quyền hạn HĐND UBND đƣợc xác định cấp quyền hoàn chỉnh, bao quát toàn diện đời sống kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh quốc phòng địa bàn sở Về nội dung, nhiệm vụ quyền hạn HĐND UBND nhìn chung giống nhau, khác chỗ HĐND định biện pháp UBND tổ chức thực Trong máy HĐND không đủ sức chủ động độc lập mà chủ yếu dựa vào máy UBND để soạn thảo Nghị Chƣa có phân biệt rõ ràng thẩm quyền HĐND, UBND theo đặc điểm địa lý vùng miền nhƣ nông thôn, hải đảo, thành thị … 1.4 Thuận lợi khó khăn tổ chức hoạt động quyền xã - Mặt thuận lợi Đa số cán xã dân địa, thân gia đình sinh sống địa phƣơng, hoạt động kinh tế chủ yếu địa phƣơng, có quan hệ làng xóm gần gũi với nhân dân địa phƣơng nên hiểu tình hình địa phƣơng gắn bó với cộng đồng dân cƣ địa phƣơng Trong thành phần cán xã có nhiều cán hƣu, có trình công tác sống địa phƣơng Từ đó, nói mặt mạnh, thuận lợi cán xã ngƣời am hiểu tình hình địa phƣơng, có kinh nghiệm, gần gũi với nhân dân, gắn bó quyền lợi tình cảm với dân Về mặt ngân sách, việc ban hành Luật ngân sách nhà nƣớc năm 1996 có quy định nguồn thu, chi cấp xã tạo điều kiện cho quyền xã chủ động việc bố trí ngân sách đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ phát triển kinh tế- xã hội nhân dân sở 12 - Khó khăn Về cán bộ, phần lớn cán xã từ niên “không thoát ly” đƣợc nên lại địa phƣơng, qua công tác đoàn niên, hội phụ nữ; số khác đội giãi ngũ sau hoàn thành nghĩa vụ quân có số cán hƣu Về trình độ văn hoá, đa số cán xã tốt nghiệp phổ thông trung học; số khác đƣợc học bổ túc văn hoá phổ thông ; số qua đào tạo lý luận trƣờng đảng hệ trung cấp chức qua lớp quản lý nhà nƣớc ngắn ngày có số đồng chí theo học lớp đại học chức nhƣ luật, nông nghiệp…và nhiều cán xã chƣa có trình độ chuyên môn kỹ thuật chƣa qua lớp quản lý nhà nƣớc Về quan hệ với cƣ dân, trƣởng thành sinh sống địa phƣơng, gắn bó với cƣ dân địa phƣơng nên xã, cán xã có mối quan hệ họ tộc, thân thích với nhau, nên việc xử lý công việc, nhiều khó phân định ranh giới ngƣời “cán bộ” “con ngƣời nhà nƣớc” để bảo đảm giải cách khách quan, hợp tình hợp lý chƣa kể có tình hình cục làng trên, xóm dƣới, dòng họ dòng học khác… Về tổ chức máy, Hội đồng nhân dân xã Thƣờng trực Hội đồng nhân dân; Hội đồng nhân dân xã Ban để thẩm tra báo cáo dự thảo Báo cáo Uỷ ban nhân dân không đƣợc đƣa lấy ý kiến rộng rãi nhân dân… Về ngân sách, nguồn thu xã đƣợc Luật ngân sách nhà nƣớc quy định Điều 34, Điều 37, nhƣng thực tế, quyền cấp xã chƣa chủ động điều hành nên gặp khó khăn việc cân đối nguồn chi ngân sách Từ nét trình bày khái quát trên, thấy quyền xã có đặc điểm riêng tính chất quần cƣ, cộng đồng làng, xã Từ đó, cần phải tính đến yếu tố theo truyền thống vốn mặt mạnh 13 cộng đồng làng xã để có hài hoà vị trí, vai trò cấp quyền với truyền thống làng xã địa phƣơng, nông thôn 1.5 Mô hình tổ chức máy quyền sở số nƣớc giới - Tổ chức quyền sở Hàn Quốc - Chính quyền sở Nhật Bản - Chính quyền sở Phần Lan Chƣơng THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN XÃ Ở THÀNH PHỐ HÀ NỘI 2.1 Một số đặc điểm Thủ đô Hà Nội 2.1.1 Về dân cư lãnh thổ Ngày 29/5/2008, Quốc hội có Nghị điều chỉnh địa giới hành Thủ đô Hà Nội, theo Hà Nội có diện tích tự nhiên 3.348,5km2, dân số 6,45 triệu ngƣời, có 29 đơn vị hành (10 quận, 18 huyện 01 thị xã), 19 huyện, thị xã có 408 xã; tỷ lệ dân số đô thị Thủ đô Hà Nội giảm từ 65,3%(2006) xuống 38,7% (2008) Biến động cấu dân cƣ lớn điều chỉnh địa giới hành Mức tăng học dân số Hà Nội di cƣ lao động Trong biến động dân số tự nhiên đƣợc kiểm soát biến động dân số học lại có xu hƣớng gia tăng tác động nhiều nhân tố kinh tế- xã hội, ví dụ quản lý hộ khẩu, việc làm, thu nhập, điều kiện sống, tình cảm gia đình v.v…, đặc biệt di dân định cƣ tự phát chƣa đƣợc kiểm soát khó kiểm soát trình đẩy mạnh đô thị hóa 2.1.2 Về tình hình kinh tế- xã hội Báo cáo trị trình Đại hội XV Đảng Thành phố Hà Nội khẳng định “kinh tế Thủ đô tiếp tục đạt đƣợc mức độ tăng trƣởng khá” Riêng khu vực nông thôn, kinh tế- xã hội khu vực năm qua có 14 bƣớc phát triển đáng khích lệ Cơ cấu kinh tế chuyển dịch tích cực theo hƣớng tăng dần tỷ trọng công nghiệp dịch vụ Nông nghiệp giảm tỷ trọng nhƣng giá trị sản xuất tăng qua năm Cơ cấu lao động nông thôn có dịch chuyển theo hƣớng giảm dần tỷ trọng lao động nông nghiệp, tiền đề tốt cho việc thực thành công nghiệp công nghiệp hoá nông nghiệp, nông thôn Trình độ văn hoá kỹ sản xuất lao động nông thôn có nhiều tiến bộ, số lao động qua đào tạo đạt 29% Công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp dịch vụ khu vực nông thôn phát triển mạnh, nông nghiệp phát triển tƣơng đối ổn định góp phần đảm bảo cung cấp lƣơng thực, thực phẩm cho khu vực nội thành Thu nhập đời sống cƣ dân nông thôn ngày đƣợc cải thiện Cơ sở hạ tầng kinh tế- xã hội nông thôn nhiều năm qua đƣợc đầu tƣ ngày đáp ứng tốt cho phát triển kinh tế phát triển xã hội nông thôn, phục vụ đời sống nhân dân, đặc biệt xã ven đô, xã có tốc độ đô thị hoá công nghiệp cao 2.1.3 Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội thành phố Hà Nội đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050 Hà Nội trung tâm trị- hành quốc gia, trung tâm lớn văn hoá, khoa học, giáo dục, kinh tế giao dịch quốc tế nƣớc Mục tiêu tổng quát đến năm 2030, Thủ đô Hà Nội trở thành thành phố lớn, giàu đẹp, văn minh, lịch, đại, tiêu biểu cho nƣớc, xứng đáng Thủ đô nƣớc công nghiệp có 100 triệu dân; có tác động lan toả văn minh đô thị vùng trung tâm giao dịch quốc tế lớn nƣớc, có tầm khu vực quốc tế Riêng khu vực nông thôn phải đẩy mạnh làm tốt công tác quy hoạch, xây dựng, quản lý đô thị xây dựng nông thôn theo quy hoạch, gắn với bảo vệ tài nguyên, nâng cao chất lƣợng môi trƣờng, bƣớc cải thiện nâng cao đời sống vật chất, tinh thần nông dân (chú trọng giải tốt vấn đề lao động, việc làm, vấn đề dân sinh xúc nông thôn, thu hẹp khoảng cách chênh lệch phát triển vùng 15 Thủ đô; phấn đấu thu nhập bình quân khu vực nông thôn đạt 25 triệu đồng/ngƣời/năm trở lên) Phấn đấu đến năm 2015 có 40% số xã đạt chuẩn nông thôn theo tiêu chí quốc gia 2.1.4 Quy định pháp lý đặc thù với Thủ đô Hà Nội Pháp lệnh Thủ đô Hà Nội đƣợc Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam Khóa X thông qua ngày 28/12/2000 Ngày 11/01/2001, Chủ tịch nƣớc Trần Đức Lƣơng ký lệnh số 01/2000/L/CTN việc công bố Pháp lệnh; Pháp lệnh có hiệu lực thi hành kể từ ngày 03/02/2001 Pháp lệnh Thủ đô Hà Nội văn pháp lý quan trọng nhằm xây dựng, phát triển Hà Nội - Thủ đô nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thành “đầu não trị - hành quốc gia, trung tâm lớn văn hóa, khoa học, giáo dục, kinh tế giao dịch quốc tế nƣớc” Những quy định mang tính nguyên tắc nghiệp xây dựng, phát triển bảo vệ Thủ đô Hà Nội Pháp lệnh văn hƣớng dẫn thi hành Pháp lệnh đƣợc Đại hội Đảng Thành phố Hà Nội lần thứ XIV đƣa vào Nghị Chƣơng trình công tác cụ thể BCH Đảng Thành phố đồng thời, đƣợc UBND Thành phố triển khai thực việc ban hành văn để đạo, điều hành, đó, góp phần không nhỏ thúc đẩy cho phát triển Thủ đô Hà Nội Đó sở thuận lợi để Dự thảo Luật Thủ đô iếp tục đƣợc nghiên cứu, chỉnh sửa trình Quốc hội xem xét, phê duyệt thay Pháp lệnh Thủ đô 2.2 Thực trạng tổ chức hoạt động quyền xã Thành phố Hà Nội 2.2.1 Thực trạng tổ chức 2.2.1.1 Thực trạng tổ chức máy quyền xã Thành phố Hà Nội Hà Nội có 29 đơn vị hành (10 quận, 18 huyện 01 thị xã) chia thành 577 đơn vị hành cấp sở, bao gồm 408 xã, 147 phƣờng 22 thị trấn 16 Theo Báo cáo đánh giá tổ chức hoạt động Hội đồng nhân dân Uỷ ban nhân dân Thành phố nhiệm kỳ 2004-2011, số lƣợng đại biểu Hội đồng nhân dân cấp xã đầu nhiệm kỳ 14.067 ngƣời, tính đến thời điểm lại 14.040 đại biểu (trừ số đại biểu đƣợc cho làm nhiệm vụ, miễn nhiệm) Tổng thành viên Uỷ ban nhân dân cấp xã 2148 ngƣời Theo luật tổ chức HĐND UBND sửa đổi xã thƣờng trực HĐND, nên kỳ họp thứ nhất, HĐND xã bầu chủ tịch phó chủ tịch HĐND Thực Nghị định số 92/2009/NĐ-CP ngày 22/10/2009 Chính phủ chức danh, số lƣợng, số chế độ sách cán bộ, công chức xã, phƣờng, thị trấn ngƣời hoạt động không chuyên trách cấp xã; Thông tƣ liên tịch số 03/TTLT-BNV-BTC-BLĐTB&XH ngày 27/5/2010 Bộ Nội vụ, Bộ Tài chính, Bộ Lao động thƣơng binh xã hội hƣớng dẫn thực Nghị định 92 Chính phủ, Ủy ban nhân dân Thành phố Hà Nội ban hành Quyết định số 57/2010/QĐ-UBND ngày 17/12/2010 quy định số lƣợng, chức danh, chế độ, sách cán bộ, công chức xã, phƣờng, thị trấn thuộc Thành phố Hà Nội; đồng thời, liên Sở Nội vụ, Tài chính, Lao động- Thƣơng binh & Xã hội ban hành Hƣớng dẫn 76/HDLS-NV-TC-LĐTB&XH hƣớng dẫn thực Quyết định 57 UBND Thành phố Theo đó, công chức cấp xã có chức danh:chức danh văn hoá- xã hội bố trí 02 công chức (1 làm công tác văn hoá làm công tác lao động- thƣơng binh xã hội); chức danh địa chính- nông nghiệpxây dựng môi trƣờng bố trí 02 công chức (1 làm đảm nhiệm nhiệm vụ địa đảm nhận nhiệm vụ lĩnh vực nông nghiệp- xây dựng (nông thôn mới)- môi trƣờng; chức danh văn phòng- thống kê bố trí 02 công chức đảm bảo có ngƣời thƣờng trực làm công tác tiếp nhận hồ sơ hành phận “một cửa” Số công chức lại đƣợc bố trí phù hợp theo yêu cầu nhiệm vụ đội ngũ cán bộ, công chức có cấp xã theo 17 hƣớng ƣu tiên bố trí thêm cho chức danh: tƣ pháp- hộ tịch, văn phòngthống kê, tài chính- kế toán 2.2.1.2 Thực trạng đội ngũ cán quyền xã Thành phố Hà Nội *Chế độ, sách đãi ngộ cán bộ, công chức xã Chế độ tiền lƣơng; Chế độ phụ cấp; Chế độ bảo hiểm; * Đánh giá số lượng, chất lượng, trình độ cán xã Trong thời kỳ đổi toàn diện đất nƣớc, đội ngũ cán xã Hà Nội có chuyển biến kịp thời, bƣớc đầu đáp ứng đƣợc yêu cầu trình đổi mới; thực thi nhiệm vụ động sáng tạo hơn; tƣ tƣởng bao cấp, tác phong thụ động bƣớc đƣợc khắc phục, từ tạo sức làm việc mới, đóng vai trò tích cực cải cách hành tỉnh nói chung Trong đáng kể tiến tinh thần, thái độ phục vụ nhân dân, thủ tục hành chính, đặc biệt thực thi nhiệm vụ dựa sở pháp luật Tình trạng chủ quan tuỳ tiện cửa quyền giảm Đội ngũ cán xã Hà Nội đƣợc nâng cao bƣớc rõ rệt nhận thức, trình độ học vấn, chuyên môn nghiệp vụ lực quản lý Cán quyền xã điều hành công việc nhanh nhạy, có hiệu trƣớc; làm việc nhiệt tình, tận tụy, có ý thức trách nhiệm với công việc đƣợc giao Tuy đƣợc nâng cao bƣớc rõ rệt nhận thức trình độ, nhƣng lực nghiệp vụ đội ngũ cán quyền xã có mặt chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu chế mới, yêu cầu cải cách hành chính, yêu cầu phát triển Thủ đô, đất nƣớc Do nhiều lúng túng sơ hở quản lý, quản lý nhà nƣớc Trên lĩnh vực kinh tế - xã hội không cán quyền xử lý giải công việc theo ý muốn chủ quan vi phạm pháp luật, sách Đảng Nhà nƣớc cách vô thức 18 2.2.2 Thực trạng hoạt động 2.2.2.1 Thực trạng hoạt động HĐND xã Từ đầu nhiệm kỳ đến nay, Hội đồng nhân dân xã tổ chức đƣợc kỳ họp thƣờng kỳ năm; tổ chức đƣợc kỳ họp bất thƣờng, chuyên đề để thực nhiệm vụ quan trọng, cấp bách thuộc thẩm quyền Hội đồng nhân dân Thời gian họp lần thƣờng ngày, có nơi có nửa ngày Hạn chế: - Việc tiếp xúc cử tri mang tính hình thức - Việc tự kiểm điểm, đánh giá hoạt động đại biểu Hội đồng nhân dân xã trƣớc cử tri nơi ứng cử chƣa thực có nếp - Trong kỳ họp, diễn đàn, phận không nhỏ đại biểu HĐND không tham gia phát biểu thảo luận, chất vấn - Việc chuẩn bị nội dung trả lời giải trình ý kiến chất vấn đại biểu chung chung, không rõ trách nhiệm, chƣa thoả đáng Việc chất vấn số đại biểu HĐND chƣa mang tính xây dựng, chƣa thể đƣợc yêu cầu chung, chí mang tính cá nhân công việc - Chức năng, nhiệm vụ HĐND xã lớn, nhiều, nhƣng nội dung kỳ họp, chất lƣợng Nghị HĐND xã lại hạn chế, chƣa có hiệu lực hiệu cụ thể - Ở số địa phƣơng, hoạt động định Hội đồng nhân dân mang tính hình thức Tại số kỳ họp, dự thảo Nghị Uỷ ban nhân dân chuẩn bị chƣa đảm bảo chất lƣợng, tính khả thi chƣa cao nên phải đƣa khỏi chƣơng trình trƣớc kỳ họp không thông qua đƣợc kỳ họp Có nơi ban hành nghị quy định chế, sách không thẩm quyền (lĩnh vực quản lý, sử dụng đất, phí lệ phí…) - Hoạt động giám sát hiệu Tóm lại: HĐND chƣa thể đầy đủ, rõ nét vai trò quan quyền lực Nhà nƣớc sở, chƣa thực định đƣợc vấn đề quan 19 trọng kinh tế - xã hội đời sống nhân dân địa bàn, chƣa thực đƣợc tốt chức giám sát hoạt động UBND đại biểu cho ý chí, nguyện vọng quyền làm chủ nhân dân sở 2.2.2.2 Thực trạng hoạt động UBND xã Căn quy định Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân Uỷ ban nhân dân, Nghị định 107/2004/NĐ-CP ngày 01/04/2004, thành viên Uỷ ban nhân dân xã thuộc Thành phố Hà Nội đƣợc cấu 01 Chủ tịch, 02 Phó Chủ tịch, 02 Uỷ viên phụ trách Công an Quân Giúp việc UBND có chức danh chuyên môn nhƣ: tài - kế toán, văn phòng- thống kê, tƣ pháp- hộ tịch, địa chính- nông nghiệp- xây dựng môi trƣờng, văn hoá xã hội Để đảm bảo quyền giám sát nhân dân, cấp uỷ đảng, quyền, Mặt trận tổ quốc đoàn thể xã quan tâm lãnh đạo, đạo xây dựng tổ chức hoạt động Ban tra nhân dân, ban giám sát đầu tƣ cộng đồng, đặc biệt công trình xây dựng triển khai địa phƣơng Đến nay, 100% xã Hà Nội thành lập Ban tra nhân dân Qua thực tế, mặt tổ chức, UBND xã bộc lộ bất hợp lý sau: - Việc bố trí sử dụng cán chuyên môn nhiều tuỳ tiện, chƣa dựa tiêu chuẩn, khách quan, chƣa thực xuất phát đáp ứng theo yêu cầu nhiệm vụ - Việc quy định cứng nhắc số lƣợng cụ thể chức danh chuyên môn chuyên trách có phần chƣa phù hợp với loại xã Số lƣợng chức danh chuyên môn tuỳ thuộc quy mô, khối lƣợng tính chất nhiệm vụ loại xã nhƣ tuỳ thuộc vào trình độ lực cụ thể cán Từ thực tế trên, nên không nên ấn định cứng nhắc số chức danh cán chuyên môn cho tất sở mà Chính phủ nên quy định khung, việc bố trí cụ thể sở định Từ thực tiễn hoạt động UBND xã Hà Nội bộc lộ mặt hạn chế, thiếu sót nhƣợc điểm chủ yếu sau: 20 - Hoạt động quản lý hành UBND xã nhiều yếu tuỳ tiện, số nơi có biểu chƣa thực dựa theo pháp luật mà nặng tập quán, thói quen, tình cảm đạo đức Việc ban hành định, văn quản lý, áp dụng pháp lụât có nhiều sai sót, có không thẩm quyền, thể thức, kể có nơi giải số vụ việc sai luật (quản lý đất đai, tài chính, xử lý vi phạm ) Việc tổ chức đạo thực nhiệm vụ phát triển kinh tế, văn hoá, giáo dục, y tế, an ninh trật tự, thu chi ngân sách nhiều lúng túng, tuỳ tiện; lực, tính chủ động tổ chức thực nhiệm vụ chƣa cao, chƣa thực tốt chức quan chấp hành HĐND Một số nơi UBND có xu hƣớng đẩy việc xuống cho trƣởng xóm, thôn tự biến thành cấp trung gian, làm cho trƣởng xóm phải làm sức, nhiều việc vốn UBND xã (thu thuế, tuyên truyền pháp lụât, ) 2.2.3 Nguyên nhân thực trạng * Nguyên nhân mặt đạt đƣợc: - Do nhận thức đƣợc vị trí vai trò quyền xã tế bào quan trọng cấu thành đất nƣớc, nơi tổ chức thực thắng lợi chủ trƣơng đƣờng lối Đảng, sách pháp luật Nhà nƣớc - Các cấp uỷ Đảng từ Thành phố đến sở quan tâm lãnh đạo việc đổi tổ chức hoạt động quyền xã - Phong trào xây dựng quyền xã vững mạnh đƣợc cấp uỷ Đảng sở trực tiếp lãnh đạo gắn với việc xây dựng Đảng vững mạnh đƣợc Mặt trận Tổ quốc đoàn thể tham gia tích cực - Bản thân đội ngũ cán xã có nhiều cố gắng rèn luyện tu dƣỡng, nâng cao trình độ mặt, củng cố đoàn kết, khắc phục khó khăn hoàn thành nhiệm vụ - Hoạt động quyền xã vào nề nếp 21 * Nguyên nhân mặt hạn chế: - Ở nơi quyền yếu trƣớc hết Đảng chƣa đƣợc củng cố, Đảng yếu kém, thƣờng xảy đoàn kết, bè phái cục bộ, lo đối phó nhau, lo lắng đến việc chung - Việc nhận thức vị trí vai trò, nhiệm vụ máy quyền chƣa đủ rõ, chƣa đạt tới thống cao - Chƣa có chiến lƣợc quy hoạch, xây dựng đội ngũ cán xã đáp ứng yêu cầu đổi - Chƣa chủ động, tích cực làm công tác chuẩn bị nguồn cho cán xã mà chủ yếu mang tính chất tự phát ngẫu nhiên - Chƣa xác định đƣợc rõ yêu cầu tiêu chuẩn cụ thể cho loại cán xã nên việc bố trí sử dụng tuỳ tiện, thiếu ổn định, thiếu quán - Cấp trực tiếp UBND huyện, thị xã thiếu quan tâm đạo, giúp đỡ kiểm tra uốn nắn, từ dẫn đến số cán vi phạm pháp luật, cửa quyền, tham nhũng quan liêu, trù dập ức hiếp quần chúng - Chƣa phân cấp phân quyền cho quyền xã cách rành mạch rõ ràng huyện xã - Cán cấp sở chế bầu cử mà hình thành, sau nhiệm kỳ hoạt động không trúng cử lại trở lao động sản xuất, gây cho cán tâm lý coi công tác xã hoạt động nghiệp dƣ - Tác động kinh tế thị trƣờng ảnh hƣởng lớn đến tâm tƣ tình cảm, đời sống cán Nhiều ngƣời có vốn, có lực, kinh nghiệm không thích tham gia vào công tác quyền mà thích vào đƣờng sản xuất kinh doanh, quan tâm nhiều đến lợi ích kinh tế cuối cùng, mục tiêu lý tƣởng bị phai nhạt 22 Chƣơng QUAN ĐIỂM, PHƢƠNG HƢỚNG, GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN XÃ Ở THÀNH PHỐ HÀ NỘI 3.1 Phƣơng hƣớng đổi tổ chức hoạt động quyền xã Thành phố Hà Nội Đổi tổ chức hoạt động quyền cấp xã góp phần hoàn thành mục tiêu xây dựng Thủ đô ngày văn minh, giàu đẹp đại Việc đổi tổ chức hoạt động quyền xã phải đƣợc thực song song với tiến trình xây dựng nông thôn Hà Nội giai đoạn 2010-2020, định hƣớng 2030 3.2 Quan điểm đổi tổ chức hoạt động quyền xã Thành phố Hà Nội 3.2.1 Phải nhận thức đắn vị trí, vai trò quyền xã hệ thống đơn vị hành nhà nước nói chung hệ thống quyền Thủ đô Hà Nội nói riêng - Một là, quyền xã gốc, cấp có số lƣợng đơn vị lớn hệ thống quan hành nhà nƣớc - Hai là, quyền xã khâu cuối tổ chức thực đƣờng lối sách pháp luật, đƣa đƣờng lối sách pháp luật vào sống trở thành thực - Ba là, nguồn gốc sức mạnh hiệu lực hiệu Nhà nƣớc ta chỗ nhân dân làm chủ, Nhà nƣớc quản lý - Bốn gắn đổi tổ chức quyền xã với đổi chung Thủ đô nƣớc - Năm số lƣợng đơn vị hành xã Hà Nội lớn, địa bàn rộng, có đô thị, nông thôn, miền núi, ngƣời dân tộc, vậy, việc đổi tổ chức quyền xã Hà Nội phải tính đến yếu tố đặc thù này, mô hình chung cho tất đơn vị hành xã, phƣờng, thị trấn huyện,quận 23 3.2.2 Cần phân biệt khác quyền đô thị quyền nông thôn Theo địa vị pháp lý vị trí vai trò quyền xã, thị trấn phƣờng giống nhau, nhƣng hoạt động thực tiễn lại khác Mặc dù Luật có quy định thêm số nhiệm vụ, quyền hạn quyền phƣờng nhƣng chất chƣa có phân biệt quyền đô thị quyền nông thôn 3.2.3 Cần phân cấp hợp lý nhiệm vụ, quyền hạn cấp quyền Cấp tỉnh, huyện xã tồn địa bàn Vấn đề lớn đặt mặt quản lý xã hội từ phía Nhà nƣớc: cấp quyền lo cho địa bàn đòi hỏi phân cấp, phân định rành mạch phạm vi cấp độ thẩm quyền, trách nhiệm cấp để biết chuyên lo phần việc đƣợc phân công, tránh chồng chéo lên bỏ trống lĩnh vực quản lý, cấp trực tiếp thực thẩm quyền, chức hiệu Đây vấn đề mà Hà Nội phải đối mặt nhƣ tỉnh, Thành phố khác nƣớc Cùng vấn đề an sinh xã hội, Thành phố, huyện, xã có trách nhiệm giải quyết; riêng việc tiếp đoàn kiểm tra, đạo quyền xã, thôn gây nên nhiều chồng chéo, xúc cho cấp quản lý ngƣời dân 3.3 Giải pháp đổi tổ chức hoạt động quyền xã Hà Nội 3.3.1 Giải pháp đổi mặt tổ chức - Tổ chức quyền xã theo hƣớng tăng cƣờng tính tự quản, tăng tham gia ngƣời dân định, quản lý quyền - Đổi cấu tổ chức + Đối với HĐND: tăng cƣờng máy HĐND theo hƣớng tăng cƣờng số lƣợng đại biểu HĐND chất lƣợng đại biểu HĐND tăng cƣờng máy giúp việc HĐND xã 24 + Đối với UBND: tăng cƣờng số cán UBND sở dân số, tránh tình trạng cào số lƣợng cán bộ, địa phƣơng tự cân đối ngân sách có yêu cầu tuyển dụng thêm cán Tăng tiền lƣơng cho cán sở để đảm bảo sống họ yên tâm công tác Nâng cao trình độ cán UBND, Chủ tịch UBND Phó Chủ tịch UBND Trẻ hóa đội ngũ cán bộ, tăng cƣờng bồi dƣỡng kiến thức quản lý nhà nƣớc, dần chuẩn hóa đội ngũ cán với cấp thấp cao đẳng, đa số có đai học - Đổi công tác cán quyền xã + Đổi công tác đào tạo bồi dƣỡng cán + Đổi chế độ tuyển chọn, sử dụng cán + Đổi sách cán + Tăng cƣờng công tác kiểm tra giám sát quản lý cán 3.3.2 Giải pháp đổi hoạt động - Đối với HĐND: nâng cao chất lƣợng kỳ họp HĐND; Tăng cƣờng hiệu chất lƣợng hoạt động giám sát HĐND - Đối với UBND: nâng cao chất lƣợng hoạt động UBND việc tổ chức điều hành; Xây dựng quy chế hoạt động HĐND, UBND rõ ràng, làm để hoạt động 3.3.3 Giải pháp tăng cường phối kết hợp nhằm nâng cao hiệu hoạt động quyền xã - Tăng cƣờng lãnh đạo Đảng đạo cấp quyền cấp xã - Củng cố mặt trận đoàn thể quần chúng, tăng cƣờng phối hợp quyền với tổ chức - Tăng cƣờng điều kiện sở vật chất cho quyền xã 25 KẾT LUẬN Đổi tổ chức hoạt động quyền cấp xã trình liên tục thích ứng với phát triển kinh tế - xã hội phải đƣợc thực sở pháp lý vững Đổi tổ chức hoạt động quyền cấp xã nguyên tắc phải xuất phát từ yêu cầu chung cải cách máy nhà nƣớc, đồng thời phải tính đến nét đặc trƣng riêng tạo chế thích hợp cho hoạt động quản lý trình kinh tế - xã hội địa bàn xã, phƣờng Thành phố Nghị 15 Đại hội đảng Thành phố khẳng định nhiệm vụ chủ yếu phát triển Thủ đô phải “nâng cao hiệu lực, hiệu quản lý lực điều hành hệ thống quyền”; “tạo bƣớc chuyển biến mạnh kỷ luật, kỷ cƣơng, ý thức, trách nhiệm phục vụ nhân dân đội ngũ cán bộ, công chức, cán lãnh đạo, quản lý cấp” khâu đột phá Nhƣ vậy, vấn đề quản lý, điều hành máy, lực, trình độ cán cấp vấn đề Đảng Thành phố quan tâm, nhấn mạnh kỳ Đại hội Với tinh thần đạo đó, quyền Thành phố quan tâm đến cấp sở, bƣớc quan tâm giải quyết, đảm bảo quyền lợi đáng đội ngũ cán cấp xã để cán cấp xã có điều kiện hoàn thành nhiệm vụ Thành phố coi công tác đào tạo bồi dƣỡng, xây dựng đội ngũ cán cấp xã nhiệm vụ hàng đầu quyền cấp xã đội ngũ cán cấp sở trung tâm hệ thống trị cấp sở, chỗ dựa Đảng quyền Bƣớc sang giai đoạn phát triển mới, máy quyền cấp xã cần đƣợc hoàn thiện để quản lý toàn diện mặt đời sống sở, thúc đẩy phát triển nghiệp công nghiệp hoá - đại hoá Thủ đô động lực phát triển vùng nông thôn mới./ 26