5 HỆ THỐNG PHÁP LUẬT VÀ TƯ PHÁP Hệ thống tư pháp pháp luật đóng vai trò lớn hệ thống quản trị nhà nước kinh tế phân quyền Một khuôn khổ pháp lý thống nhất, thực thi, người hiểu rõ thi hành giúp ngăn chặn giải bất đồng Công bố dự thảo luật tiến rõ ràng năm gần đây, cần phải tham vấn phân tích nhiều trình soạn thảo để giúp giảm thiểu ngôn ngữ pháp lý không đồng không rõ ràng Mặc dù xã hội hưởng lợi từ hệ thống pháp lý rõ ràng, cá nhân, công ty hay công dân nhiều động để nghiên cứu dự thảo cách tích cực Các hiệp hội kinh doanh giúp vượt qua cản trở chủ yếu Vấn đề có tầm quan trọng kinh tế rõ ràng công ty đầu tư tăng trưởng tốt khuôn khổ pháp lý nơi họ hoạt động rõ ràng dự tính Mặc dù không sử dụng nhiều Việt Nam nước khác, hệ thống tư pháp ngày trở nên quan trọng với việc mở rộng giao dịch kinh tế phân cấp Xung đột độc lập trách nhiệm giải trình làm cho cải cách tư pháp đặc biệt thách thức, độc lập cần thiết để giải bất đồng cách đáng tin cậy Sự độc lập đặc biệt quan trọng bất đồng liên quan đến quan phủ Hiểu biết pháp luật có ý nghĩa quan trọng để bảo vệ quyền cá nhân để phát triển nhiều mục tiêu xã hội, kể chống tham nhũng Hỗ trợ pháp lý mở rộng thời gian vừa qua, môi trường cho dịch vụ pháp lý tư nhân, đặc biệt vùng khó khăn thời kỳ đầu phát triển Một thay đổi có tính bước ngoặt vài thập kỷ vừa qua Việt Nam sản xuất kinh tế ngày dịch chuyển theo hướng phi tập trung hóa Thay quan kế hoạch hóa trung ương định sản xuất gì, sản xuất bán mức giá bao nhiêu, doanh nghiệp — nông dân hộ gia đình sản xuất – bắt đầu tự định vấn đề động lợi nhuận Tuy nhiên, lợi từ thay đổi Bản chất kinh tế theo định hướng thị trường số doanh nghiệp thành công việc tạo giá trị gia tăng tăng trưởng, nhiều doanh nghiệp khác lại thất bại Tuy nhiên, nhìn chung động kinh tế thị trường đem lại nhiều lợi ích tiêu cực.50 Tốc độ tăng trưởng kinh tế cao Việt Nam minh chứng cho ưu điểm hệ thống phi tập trung, theo định hướng thị trường việc sản xuất cải vật chất Cạnh tranh doanh nghiệp thị trường đầu đầu vào đem lại hiệu sáng tạo, đồng thời loại bỏ trì trệ Tuy nhiên, doanh nghiệp cạnh tranh với mà hiểu biết thống quy tắc cạnh tranh quan phân xử tranh chấp giống trận bóng đá mà đội tự đá theo luật riêng không 85 thể chế đại có trọng tài cầm còi phân xử Hệ thống pháp luật tư pháp có vai trò cung cấp hiểu biết thống quy tắc cạnh tranh giải công bất đồng Hơn nữa, thiết chế pháp luật tư pháp phục vụ cho mục đích bảo vệ đối tượng dễ bị tổn thương xã hội, qua hỗ trợ, tạo điều kiện cho phát triển xã hội Trong trình chuẩn bị gia nhập Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO), Việt Nam nỗ lực đẩy mạnh cải cách pháp luật tư pháp Yêu cầu hệ thống hóa rà soát văn pháp luật cho kinh doanh tạo sở chắn cho nhiều hình thức cải cách tạo động lực mạnh mẽ thúc đẩy cải cách hướng Tuy nhiên, việc trở thành thành viên WTO không làm giảm sức ép cải cách pháp luật tư pháp Ngược lại, Việt Nam dần tiến tới vị quốc gia có thu nhập trung bình, hoạt động sản xuất kinh doanh doanh nghiệp ngày phức tạp yêu cầu người dân dịch vụ quyền pháp lý ngày cao, áp lực cải thiện hệ thống pháp luật tư pháp ngày tăng cao Ngay nước có kinh tế thị trường phát triển hàng trăm năm phải liên tục thích ứng với thách thức mới, nỗ lực không ngừng để đưa quy định pháp luật phù hợp chế giải tranh chấp tốt Việc đổi hệ thống pháp luật để theo kịp phát triển kinh tế thị trường thực thách thức to lớn Đặc biệt, cải cách pháp luật, cải cách khối lượng công việc ngày tăng, không giảm Hàng nghìn văn luật quy định ban hành cấp quyền nhằm điều chỉnh thay đổi kinh tế Việt Nam Những thay đổi pháp luật tạo nhiều bất trắc cho doanh nghiệp, hộ gia đình cán thi hành pháp luật Thách thức không đảm bảo hệ thống pháp luật đầy đủ để điều chỉnh quan hệ xã hội mà đảm bảo hệ thống pháp luật có tính quán, khả thi hiểu công chúng cán thực thi pháp luật Do vậy, ba chủ đề trọng tâm chương – xây dựng pháp luật, hệ thống tòa án, nhận thức pháp luật – có mối liên hệ chặt 86 chẽ với Các quy định pháp luật rõ ràng thống tạo thuận lợi cho việc hiểu diễn giải pháp luật; vậy, chất lượng công tác xây dựng pháp luật nâng cao hiệu hoạt động tòa án cải thiện Điều quan trọng quy định pháp luật có chất lượng – cộng với hiểu biết pháp luật ngày cao người dân – góp phần ngăn chặn nhiều tranh chấp Và tham gia tích cực người dân vào trình xây dựng luật giúp đảm bảo quy định pháp luật có ủng hộ xã hội Việt Nam hiểu rõ thách thức Kế hoạch Phát triển Kinh tế Xã hội 2006-2010 nhận định hệ thống pháp luật chưa bảo vệ đầy đủ quyền tự kinh doanh; hai nghị quan trọng Bộ Chính trị năm 2005 xây dựng pháp luật cải cách tư pháp đặt chiến lược cải cách đầy tham vọng Tuy nhiên, vấn đề nêu không thuyên giảm mà dường ngày nghiêm trọng Trong phát biểu buổi khai mạc kỳ họp Quốc hội mùa xuân 2009, đại diện Mặt trận Tổ quốc Việt Nam nêu lên thất vọng nhiều người dân tiến trình xây dựng pháp luật Chính phủ thừa nhận vấn đề quyền người báo cáo Đợt Kiểm điểm Định kỳ Toàn cầu Liên hợp quốc hồi tháng 5/2009 Chương phân tích xem kinh tế thị trường tạo thách thức hệ thống pháp luật tư pháp Việt Nam nào, xác định ưu tiên cải cách cách Chương bắt đầu việc xem xét tác động công cải cách pháp luật môi trường thể chế cho doanh nghiệp nói riêng xã hội nói chung, thách thức phía trước Sau chương tìm hiểu chế để giải tranh chấp ngày tăng tiến trình cải cách tư pháp Việt Nam, bao gồm việc giải khiếu nại hành tòa án Cuối cùng, tìm hiểu thực trạng nhận thức pháp luật Việt Nam, Việt Nam làm để đảm bảo người dân hiểu biết tốt pháp luật quyền trách nhiệm họ hệ thống pháp luật tư pháp Hình 5.1 Các tỉnh có quy định pháp luật dễ tiên liệu có nhiều doanh nghiệp sẵn lòng đầu tư Kế hoạch đầu tư vòng năm tới 5.75 5.50 5.25 5.00 4.75 4.50 2.2 2.4 2.6 2.8 Khả tiên liệu quy định pháp luật Chú thích: Mỗi chấm hình đại diện cho điểm trung bình tỉnh hai câu hỏi sau: “Trong hai năm tới, nhận định phù hợp với kế hoạch kinh doanh doanh nghiệp bạn? 1=Có kế hoạch đóng cửa doanh nghiệp, 2=Nhiều khả có kế hoạch giảm quy mô kinh doanh, 3=Có kế hoạch giảm quy mô kinh doanh, 4=Sẽ tiếp tục kinh doanh với quy mô tại, 5=Nhiều khả có kế hoạch tăng quy mô kinh doanh, 6=Có kế hoạch tăng quy mô kinh doanh.” Và “Doanh nghiệp bạn đoán thay đổi quy định pháp luật kinh tế tài Trung ương ảnh hưởng công việc kinh doanh bạn? 1=Không bao giờ, 2=Hiếm khi, 3=Thỉnh thoảng, 4=Thường xuyên, 5=Luôn luôn” Nguồn: Tính toán dựa Điều tra Chỉ số lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI) 2008 Xây dựng Pháp luật Xây dựng pháp luật chủ đề quan tâm không luật sư thẩm phán mà nhà kinh tế lãnh đạo doanh nghiệp, có ý nghĩa to lớn hoạt động phát triển kinh tế Một hệ thống pháp luật ổn định, dễ tiên liệu có khả thực thi cao tạo niềm tin cần thiết doanh nghiệp để họ định thực khoản đầu tư tốn Một góc nhìn hữu hiệu để đánh giá thực trạng môi trường pháp lý nhìn từ góc độ doanh nghiệp Các liệu điều tra PCI cho thấy rõ tình trạng thiếu quán quy định pháp luật Việt Nam Các doanh nghiệp khảo sát nhận định tiêu cực khả tiên liệu luật quy định cấp trung ương tỉnh, đặc biệt cấp trung ương Ví dụ, điều tra năm 2008, 13% doanh nghiệp trả lời họ thường xuyên luôn dự đoán trước thay đổi quy định pháp luật tài kinh tế Trung ương ảnh hưởng đến công việc kinh doanh họ, 23% trả lời họ không dự đoán trước thay đổi Các liệu điều tra nói phản ánh tác động thiếu quán hoạt động sản xuất kinh doanh Nhìn chung, doanh nghiệp trả lời họ tiên liệu thay đổi pháp luật trung ương thường có lợi nhuận cao so với doanh nghiệp trả lời họ tiên liệu Quan trọng hơn, doanh nghiệp tin vào khả tiên liệu quy định pháp luật thường trả lời họ dự kiến đầu tư tăng quy mô kinh doanh vòng hai năm tới Hình 5.1 cho thấy tỉnh mà doanh nghiệp tin tưởng nhiều vào khả tiên liệu thay đổi pháp luật có nhiều doanh nghiệp 87 thể chế đại dự kiến đầu tư mở rộng kinh doanh Có khả doanh nghiệp mẫu khảo sát muốn nói tới văn thi hành luật luật, chương trình xây dựng pháp luật Quốc hội công bố rộng rãi từ trước – nhiên, văn thi hành thông tư dường khó dự đoán Có bốn yếu tố giúp xây dựng hệ thống pháp luật ổn định, có chất lượng Thứ nhất, xây dựng luật phải xác định rõ luật điều chỉnh vấn đề Thứ hai, trình soạn thảo phải xem xét văn pháp luật liên quan khác để tránh không thống gây khó khăn công tác thực thi Thứ ba, trình xây dựng luật phải cân nhắc tác động luật người dân doanh nghiệp, đảm bảo lợi ích luật phải lớn chi phí Cuối cùng, phải xác định vấn đề tiềm ẩn thực thi luật khắc phục chúng trình soạn thảo Mục tiêu quan soạn thảo xây dựng luật điều chỉnh vấn đề đặt mà không gây thêm nhiều vấn đề khác Mục tiêu nghe đơn giản không dễ thực Việc đánh giá chi phí tác động văn luật chưa vào sống đòi hỏi thông tin phân tích mà quan soạn thảo luật May mắn thay, việc áp dụng số công cụ đại giúp cung cấp thông tin Năm 2008 đánh dấu mốc quan trọng với việc Quốc hội thông qua Luật Ban hành Văn Quy phạm Pháp luật (“Luật BHVBQPPL 2008”), có hiệu lực từ tháng 1/2009 Luật có hai nội dung quan trọng nhằm tiến tới xây dựng hệ thống pháp luật có ổn định, có chất lượng: bắt buộc công bố toàn văn dự thảo văn quy phạm pháp luật để lấy ý kiến công chúng thời gian 60 ngày trước thông qua, yêu cầu thực Báo cáo Tác động dự án, dự thảo luật Từ trước Luật BHVBQPPL có hiệu lực, việc đăng tải mạng Internet toàn dự thảo văn pháp luật chương trình làm luật Quốc hội thực cách có hệ thống đầy đủ 88 Trang thông tin điện tử sử dụng tương tự để lấy ý kiến cho dự án, dự thảo luật Công bố dự thảo văn luật bước tiến rõ rệt - điều giúp công chúng hiểu rõ quy định pháp luật dự định ban hành tạo điều kiện cho công chúng phản hồi tác động có dự luật Tuy nhiên, trọng đến việc lấy ý kiến dự thảo có nguy sa vào tranh luận chi tiết dự thảo - chi tiết vụn vặt - mà không ý đến vấn đề mà luật dự định điều chỉnh Để giảm nguy này, cần tách chức hoạch định sách khỏi chức soạn thảo văn pháp luật, kèm theo tăng cường tham vấn - trực tiếp, gián tiếp không thức - nghiên cứu sách trước xây dựng dự án luật Trên thực tế, nhiều nước có đội ngũ cán chuyên làm công tác chấp bút thể đường lối, sách thành văn pháp luật, qua hạn chế tình trạng quy định pháp luật không rõ ràng không thống Còn sớm để đánh giá tác động thực tế Luật BHVBQPPL mới; nhiên, tìm hiểu mức độ cách thức người dân doanh nghiệp tham gia vào trình xây dựng pháp luật thông qua Mục Quản trị Nhà nước Khảo sát Mức sống Hộ Gia đình Việt Nam (VHLSS) Khảo sát PCI Cả hai nguồn thông tin cho thấy thách thức việc tham gia người dân cân đối chi phí lợi ích - việc tham gia làm phát sinh chi phí cá nhân mang lại lợi ích rộng khắp, cho người không tham gia Rất – 3% – đối tượng điều tra VHLSS trả lời họ đóng góp ý kiến cho dự thảo văn pháp luật kể từ năm 2006 Điều đáng ngạc nhiên thời gian cá nhân phải bỏ để tìm hiểu vấn đề đưa ý kiến thuyết phục nhà hoạch định sách thường lớn nhiều so với lợi ích mà cá nhân hưởng từ việc tham gia Trên thực tế, hỏi họ không tham gia ý kiến, 1/20 hệ thống pháp luật tư pháp Hình 5.2 Sử dụng biện pháp đóng góp ý kiến cho văn pháp luật (khảo sát người tham gia) Khác Hình 5.3 Những lý không tham gia đóng góp ý kiến cho văn pháp luật Cho ý kiến không lắng nghe 5% Thông qua tổ chức CT-XH Các họp t/c huyện xã Khác 6% Các họp t/c QH HĐND Website or email 0% Đã sử dụng 25% 50% 75% 100% Không hỏi 55% Không quan tâm 34% Không sử dụng Chú thích: Với hình bên trái, người hỏi lựa chọn nhiều câu trả lời Nguồn: Mục Quản trị Nhà nước, VHLSS 2008 trả lời ý kiến họ không lắng nghe; phần lớn trả lời họ không hỏi ý kiến đơn giản họ không quan tâm Khi người dân quan tâm đóng góp ý kiến, thường vấn đề quan trọng địa phương – ví dụ nghị quyết định quyền tỉnh – thời đại Internet nay, hình thức tham gia phổ biến thông qua họp tổ chức huyện xã Có giải pháp giúp khắc phục tình trạng bất cân xứng lợi ích (cho số đông) chi phí (tập trung vào cá nhân) việc tham gia đóng góp ý kiến cho văn pháp luật Cho đến nay, Phòng Thương mại Công nghiệp Việt Nam (VCCI) tích cực phát huy tiếng nói cộng đồng doanh nghiệp, đặc biệt thông qua tổ chức hiệp hội Trên thực tế, chung sức hành động điều vô cần thiết để đảm bảo vấn đề doanh nghiệp quan tâm ý nhà hoạch định sách Mặc dù đông đảo doanh nghiệp ngành địa phương hưởng thành việc vận động sách – ví dụ ngăn chặn quy định pháp luật gây cản trở không cần thiết cho hoạt động doanh nghiệp – doanh nghiệp cảm thấy họ nên đầu tư thời gian công sức cá nhân để đề đạt ý kiến Thông qua hiệp hội kinh doanh, chi phí lợi ích chia sẻ đồng doanh nghiệp, nhờ giúp nhà làm luật hoạch định sách tăng hội tiếp thu thông tin cần thiết Hơn nữa, hiệp hội doanh nghiệp giúp tháo gỡ vấn đề mà doanh nghiệp riêng lẻ không muốn mạo hiểm đương đầu: doanh nghiệp đơn lẻ – đặc biệt doanh nghiệp nhỏ – thường không muốn có phiền phức với quan cấp phép, tra, v.v… Các hiệp hội đảm nhận vai trò vận động sách thay cho doanh nghiệp họ e ngại việc đưa tiếng nói riêng Sự tham gia công chúng giúp đảm bảo ý kiến người dân doanh nghiệp bị ảnh hưởng dự luật xem xét trình soạn thảo luật; điều không khắc phục hoàn toàn vấn đề Doanh nghiệp không lường trước số chi phí tác động dự luật, họ không bận tâm đến số chi phí khác, ví dụ chi phí phía nhà nước Do đó, bên cạnh tham gia công chúng, cần có hệ thống để nhà soạn thảo đánh giá cách chi phí lợi ích dự luật Trên thực tế, Luật BHVBQPPL yêu cầu dự luật phải 89 thể chế đại tiến hành đánh giá tác động Luật quy định ba loại đánh giá tác động: trước trình dự án luật, trình soạn thảo, sau văn luật có hiệu lực vài năm Mặc dù quy định đánh giá tác động bước tiến đáng khen ngợi, song phương pháp tiếp cận chung chung, trình triển khai nhiều thách thức Cũng dễ hiểu số quan phủ chưa cảm thấy an tâm việc phải thực đánh giá tác động cho dự án luật Vẫn thiếu nguồn lực tài lẫn lực cán để triển khai việc đánh giá tác động - số nghiên cứu cho thấy lợi ích việc đánh giá lớn nhiều so với chi phí Hơn nữa, việc đánh giá tác động sách thường thực tương đối muộn trình xây dựng luật Việc nghiên cứu phân tích phải tiến hành trước bắt tay vào soạn thảo luật để xác định rõ vấn đề chủ chốt mà luật cần giải Ngay có quy định pháp luật rõ ràng cân quyền lợi trách nhiệm Nhà nước công dân, tranh chấp điều tránh khỏi Phần phân tích hệ thống giải tranh chấp Giải Tranh chấp Tranh chấp điều tránh khỏi Ngay pháp luật quy định thành văn chi tiết sống hoạt động kinh doanh nảy sinh tình bất đồng bên Như thảo luận Báo cáo Phát triển Việt Nam này, nhiều hoạt động trách nhiệm phân cấp cho doanh nghiệp nông dân, cho đơn vị nghiệp quyền địa phương, mối liên hệ việc phân cấp trao quyền hệ thống giải tranh chấp lại phức tạp nhiều Việc trao quyền hầu hết lĩnh vực làm tăng khả phát sinh tranh chấp cần phải có hệ thống giải tranh chấp công hiệu Trong nhiều trường hợp, hệ thống giải tranh chấp đòi hỏi mức độ tự chủ định (nói cách khác độc lập) để có 90 thể vận hành hoạt động hiệu Bên cạnh đòi hỏi áp dụng pháp luật cách đồng bộ, thống Như vậy, việc trao quyền hệ thống giải tranh chấp cần thiết, hệ thống phân quyền phải đảm bảo pháp luật áp dụng thống Có chứng rõ ràng cho thấy quan hệ kinh tế độc lập ngày mở rộng bối cảnh kinh tế tăng trưởng nhanh Việt Nam tranh chấp kinh doanh tăng nhanh chóng Trong mẫu doanh nghiệp khảo sát PCI, tỷ lệ trả lời họ đối mặt với tranh chấp kinh doanh tăng mạnh giai đoạn 2006-2008 Không có đáng ngạc nhiên doanh nghiệp hay phải đối mặt với tranh chấp lại doanh nghiệp động Trong năm 2007 2008, doanh nghiệp hay phải đối mặt với tranh chấp lại doanh nghiệp có kế hoạch đầu tư mở rộng kinh doanh Trọng tâm hệ thống giải tranh chấp tòa án Tuy nhiên, việc xem xét hệ thống giải tranh chấp đầy đủ không bó hẹp hệ thống tòa án Còn có nhiều thiết chế khác giúp ngăn chặn tranh chấp phát sinh Những thiết chế bao gồm quy định pháp luật rõ ràng, cụ thể - đề cập phần - thiết chế không thuộc phạm trù pháp luật Ví dụ, nhiều tranh chấp liên quan đến đất đai, nhóm thiết chế giúp ngăn ngừa tranh chấp phát sinh hệ thống xác định rõ ràng địa giới, quyền quyền sở hữu tài sản (Do phần lớn vấn đề đất đai quyền tài sản định quyền địa phương, nội dung phân tích Chương Quản trị Nhà nước Địa phương) Hệ thống Việt Nam đạt nhiều tiến đáng kể thập kỷ vừa qua; nhiên, tốc độ đô thị hóa phát triển nhanh chóng Việt Nam – kèm theo việc giải tỏa tái định cư cho người dân – đồng nghĩa với việc đất đai tiếp tục vấn đề nóng gây tranh chấp tương lai Ví dụ thứ hai thiết chế giúp ngăn ngừa tranh chấp lĩnh vực tài Các hệ hệ thống pháp luật tư pháp thống thông tin tín dụng – bắt đầu phát triển Việt Nam – giúp hai bên giao dịch tài biết rõ uy tín tín dụng bên kia, tránh rủi ro tranh chấp tiềm ẩn, đồng thời tạo điều kiện cho doanh nghiệp chấp nhận rủi ro lường trước mà trường hợp thiếu thông tin họ không dám thực Cả hai ví dụ – hệ thống thông tin tín dụng địa – cho thấy thông tin có vai trò việc ngăn ngừa tranh chấp phát sinh Nhưng tranh chấp nảy sinh, bên có lựa chọn để giải quyết? Câu trả lời phụ thuộc phần vào bên tranh chấp chất tranh chấp Pháp luật Việt Nam quy định số trường hợp định, bên phải thức tiến hành hòa giải trước đưa tranh chấp tòa Sau Pháp lệnh Hòa giải Cơ sở có hiệu lực vào năm 1998, nhiều nỗ lực thực nhằm tăng cường công tác hòa giải, tập huấn, bồi dưỡng cho cán hòa giải, tổ chức thi hòa giải viên giỏi nhiều hình thức khuyến khích khác Hoạt động hòa giải sở rõ ràng người dân tin dùng—theo Bộ Tư pháp, từ năm 1999 đến 2008 có 3,8 triệu vụ việc đưa hòa giải với tỷ lệ hòa giải thành công lên tới 80%.51 quan đến bạo lực gia đình, việc bắt buộc hòa giải hai bên tạo điều kiện cho bạo hành tái diễn Một khảo sát tiến hành năm 200852 với diện rộng đối tượng tham gia hòa giải cho thấy phần lớn cảm thấy có thiên vị giới định—tuy nhiên, cá biệt tỉnh 24% người hỏi tham gia hòa giải trả lời họ thấy có thiên vị giới—và nhiều người cho có thiên vị dựa dân tộc hay thu nhập Ngược lại, nhiều người hỏi (14%) cho người dân thường bị bất lợi tranh chấp với quan quyền địa phương Tại tỉnh, có tới 34% người hỏi cho có thiên vị Đối với tranh chấp bắt buộc hòa giải, số vấn đề thực tiễn nảy sinh.53 Trong tranh chấp đất đai, bên khởi kiện tòa chưa tiến hành hòa giải có xác nhận hòa giải không thành Nhưng bên không chịu tham gia hòa giải việc hòa giải bị coi chưa thực Vì vậy, bên cố tình kéo dài vụ việc vô thời hạn cách đơn giản không chịu tham gia hòa giải, khiến bên khởi kiện tòa Các nhà phân tích hoạt động hòa giải sở Việt Nam lưu ý số vấn đề Mặc dù độc lập với hệ thống tư pháp song hòa giải viên cần có kiến thức pháp luật tốt để tư vấn cho bên Năng lực thực hòa giải không đồng Ngoài ra, bên – kể cán hòa giải – không hiểu vai trò hòa giải viên Trong số trường hợp, hòa giải viên lại áp đặt ý chí thay giúp bên đến thỏa thuận tự nguyện Vấn đề thứ hai mang tính đặc thù tranh chấp lao động Đối với tranh chấp này, việc từ chối tham gia hòa giải nghĩa vụ việc coi chưa hòa giải, vấn đề lại không giống tranh chấp đất đai Tuy nhiên, vấn đề khác lại nảy sinh Thời hiệu luật định cho việc khởi kiện tranh chấp lao động vòng tháng kể từ ngày phát sinh kiện pháp lý (ví dụ, từ ngày chấm dứt hợp đồng lao động), việc hòa giải tốn nhiều thời gian Nếu việc hòa giải tiến hành sau năm tháng kể từ phát sinh tranh chấp, việc khởi kiện tòa khó khăn Sự mâu thuẫn bên quy định pháp luật hướng tới việc giải tranh chấp cách hòa bình bên chất hòa giải nhiều tranh chấp gây nhiều vấn đề áp dụng hòa giải hai bên tranh chấp tồn cân nghiêm trọng quyền lực Ví dụ, vụ ly hôn liên Một vấn đề rõ nét có liên quan đến thành viên vai trò hội đồng hòa giải Chủ tịch hội đồng hòa giải cấp xã chủ tịch phó chủ tịch Ủy ban Nhân dân xã Nếu người dân doanh nghiệp có tranh chấp với quyền – ví dụ liên quan đến định giải tỏa bắt buộc – cấu tiềm ẩn xung đột 91 thể chế đại Hộp 5.1 Văn hóa giá trị pháp luật Tục ngữ Việt Nam có câu “phép vua thua lệ làng” Câu tục ngữ toát lên hàm ý suy nghĩ, thái độ người dân pháp luật quyền (trung ương), cho thấy tâm lý phản kháng, bất tuân pháp luật e ngại không muốn sử dụng chế giải tranh chấp thức (tức tòa án) Điều khái niệm “phép vua” vốn gắn liền với pháp luật cai trị nhà nước ngoại bang suốt hai nghìn năm, tạo nên lối sống không theo pháp luật tâm thức người dân ngày nay.* Văn hóa Việt Nam pha trộn phong phú Khổng giáo Phật giáo Đặc biệt giá trị Khổng giáo từ Trung Quốc có ảnh hưởng sâu sắc đến suy nghĩ tập quán phận lớn dân chúng Khổng giáo đề cao luân thường đạo lý (đức trị đối lập với pháp trị, tình đối lập với lý) tôn ti trật tự xã hội Luật không quan trọng đạo đức lệ# Phạm Duy Nghĩa cho Việt Nam có “văn hóa pháp luật kiểu nông dân” Trong khoảng thời gian dài người dân không cần biết đến pháp luật; họ cố gắng tránh đối đầu hành xử theo cách mà họ thấy phù hợp ‘hợp thời’ Nếu có vấn đề cần giải quyết, định phải đưa sở thống ý kiến tập thể, đến đồng thuận Ở Việt Nam tồn gắn kết xã hội mức độ cao, truyền thống văn hóa (làng xã) vững với ý thức hợp tác * Nguyễn Đức Lam, “Quản lý pháp luật: Trở ngại từ phía người dân” (Tạp chí Nhà Quản lý, số 11, tháng 5/ 2004) # Phạm Duy Nghĩa (2000) “Pháp luật thương mại Việt Nam trước thách thức trình hội nhập kinh tế quốc tế”, Nhà nước Pháp luật, (6):9 (Lấy từ tham luận John Gillespie “ExtraConstitutional Lawmaking: Vietnam’s Unacknowledged Legislators” , Hội thảo Văn hóa Pháp luật Việt Nam, 2003) lợi ích Vì thành phần hội đồng hòa giải bao gồm “cán tư pháp, cán địa chính, công an đại diện Mặt trận Tổ quốc tổ chức thành viên”, dường nguy xung đột lợi ích cao Nguy phức tạp tranh chấp có liên quan đến cán hòa giải Với 615,000 cán hòa giải toàn quốc, điều xảy Với ưu, nhược điểm hòa giải sở vậy, có tranh chấp người dân doanh nghiệp giải quan quyền lực cao Giải tranh chấp cách hiệu công vai trò tòa án Tòa án Việt Nam không sử dụng nhiều quốc gia khác Trong khảo sát so sánh 34 quốc gia – chủ yếu nước thời kỳ chuyển đổi từ kế hoạch hóa tập trung sang kinh tế thị trường thuộc Trung Âu, Đông Âu Liên bang Xô-viết cũ – Việt Nam nước có chưa đầy 10% doanh nghiệp sử dụng tòa án để giải tranh chấp vòng năm trước khảo sát.54 Tâm lý e ngại sử dụng tòa án phổ biến người 92 dân thường Trong 9.000 đối tượng điều tra Mục Quản trị Nhà nước VHLSS 2008, có 1% sử dụng tòa án vòng hai năm trước khảo sát Mặc dù nguyên nhân đa dạng, song lý giải phần yếu tố văn hóa – thể Hộp 5.1 Mặc dù số liệu thống kê cho thấy tòa án không thường xuyên sử dụng để giải nhiều loại tranh chấp – từ tranh chấp hành với quan nhà nước đến tranh chấp thương mại – điều nghĩa tòa án lĩnh vực cải cách ưu tiên Ngược lại, xã hội ngày phân quyền, người dân đòi hỏi cao máy nhà nước, hoạt động kinh tế ngày phát triển, tòa án phải đối mặt với sức ép ngày tăng việc thực thi công lý công hiệu Trên thực tế, khối lượng vụ việc tòa án tăng theo tốc độ tăng trưởng kinh tế, tốc độ tăng dân số, thể Hình 5.4 Nếu người dân doanh nghiệp không tìm đến tòa án họ giải tranh chấp đường nào? Khảo sát PCI giúp hệ thống pháp luật tư pháp Hình 5.4 Kinh tế phát triển, áp lực với tòa án gia tăng 180 Số vụ dân phải giải (2000=100) 160 140 GDP thực (2000=100) 120 Dân số (2000=100) 100 80 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Nguồn: Tự ước tính dựa số liệu Bộ Tư pháp Tổng cục Thống kê Hình 5.5 Các cách thức giải tranh chấp kinh doanh Trước tiên đàm phán tự thu xếp giải (95%) (95%) Nếu cách thứ tác dụng, tiến hành hòa giải qua bạn bè, người quen (chiếm 53% người lựa chọn đàm phán tự thu xếp bước một.) hòa giải qua bạn bè hòa giải qua trung gian địa phương đưa quyền địa phương giải không làm cả, DN hoàn toàn bất lực tự thu xếp không làm cả, bất lực hòa giải qua bạn bè đưa tòa án địa phương Nếu cách thứ hai tác dụng, tiến hành hòa giải qua trung gian địa phương (chiếm 51% người lựa chọn đàm phán bước hòa giải qua bạn bè bước hai.) hòa giải qua hiệp hội hòa giải qua trung gian địa phương đưa tòa án giải đưa c.quyền địa phương đưa quyền địa phương giải hòa giải qua hiệp hội hòa giải qua trung gian địa phương đưa tòa án giải không làm cả, DN hoàn tòan bất lực hòa giải qua hiệp hội giải qua báo chí giải qua báo chí giải qua báo chí 25 50 75 100 25 50 75 100 25 50 75 100 Nguồn: Tự ước tính dựa Khảo sát Năng lực Cạnh tranh Cấp tỉnh (PCI) 2008 tiến hành VCCI-VNCI 93 thể chế đại trả lời câu hỏi Phiếu khảo sát yêu cầu doanh nghiệp nêu lên loại tranh chấp mà họ gặp phải nhiều sau liệt kê ba phương thức giải tranh chấp mà họ thường sử dụng (Hình 5.5.) Với tranh chấp kinh doanh, đại đa số lựa chọn giải pháp tự đàm phán, dàn xếp Chỉ có 0,7% nói giải pháp họ đưa tòa án giải quyết, chí số 1,1% lựa chọn câu trả lời “không làm cả, doanh nghiệp hoàn toàn bất lực.” Trong số doanh nghiệp lựa chọn giải pháp đàm phán, tự dàn xếp, phần lớn lựa chọn giải pháp hòa giải qua bạn bè người thân Chỉ 6% chọn đưa tranh chấp tòa án, 17% chọn đưa tranh chấp quyền địa phương Cuối cùng, nhóm doanh nghiệp chọn giải pháp tự dàn xếp giải pháp hai hòa giải qua bạn bè, phần đông tiếp tục lựa chọn giải pháp thứ ba hòa giải qua người trung gian địa phương Chỉ có 9% lựa chọn đưa tòa án, số 14% lựa chọn không làm Nhìn chung, số doanh nghiệp có tranh chấp phổ biến tranh chấp kinh doanh, 12% lựa chọn tòa án ba cách thức giải tranh chấp mà họ thường sử dụng Vì người dân doanh nghiệp đưa tranh chấp họ tòa án giải quyết? Rất dễ suy đoán nguyên nhân thiếu lòng tin vào tòa án, thực tế phần nguyên nhân Khi hỏi liệu doanh nghiệp có đồng ý với nhận định họ tin tưởng hệ thống pháp luật bảo vệ hợp đồng quyền tài sản họ tranh chấp liên quan đến hoạt động kinh doanh, có 20% doanh nghiệp trả lời không đồng ý Nhưng mặt khác, có 10% lựa chọn hoàn toàn đồng ý – điều cho thấy nhiều việc phải cải thiện Ngoài ra, doanh nghiệp lựa chọn câu trả lời hoàn toàn không đồng ý doanh nghiệp có quy mô lớn – doanh nghiệp lớn thường có mối quan hệ thương mại phức tạp Đối với người dân, tranh có phần phức tạp người hỏi có kinh nghiệm giải vụ việc với tòa án Kết 94 khảo sát Mục Quản trị Nhà nước VHLSS cho thấy số người trả lời họ không đưa tranh chấp tòa án cần thiết, phần lớn bày tỏ lo ngại chất lượng xét xử Tuy nhiên, số người trả lời họ giải tranh chấp tòa, số người hài lòng với chất lượng xét xử lại lớn số người không hài lòng Mặc dù vậy, giống khảo sát với doanh nghiệp, chưa đến nửa số người hỏi trả lời họ hài lòng với việc giải tòa án Tương tự, trả lời câu hỏi mức độ tin tưởng họ tòa án, phần ba số người hỏi nói họ tin tưởng vào tòa án, đa số không chắn điều Một lý để tránh chủ quan tình hình xu hướng cải thiện Nếu tập trung vào doanh nghiệp tham gia khảo sát PCI nhiều năm, tỷ lệ doanh nghiệp tin hệ thống pháp luật bảo vệ quyền họ không tăng, mà chí giảm nhẹ Mặc dù người dân tham gia khảo sát VHLSS đánh giá tích cực tiến tòa án—khoảng ba phần tư cho có cải thiện định—sự lạc quan cần xem xét cách thận trọng thực tế có 1% số họ có tranh chấp giải tòa án vòng hai năm trước khảo sát Trên thực tế, người giải tranh chấp tòa lại tỏ lạc quan nhiều cải thiện hệ thống tòa án Tóm lại, tòa án sử dụng cho việc giải tranh chấp; doanh nghiệp lẫn người dân dường chưa có đủ tin tưởng cần thiết để gửi gắm vụ việc cho tòa án giải Các mối quan hệ thị trường ngày tăng – cộng với quy định pháp luật thiếu rõ ràng hiểu biết pháp luật nghèo nàn – làm tăng nhanh số vụ tranh chấp Vì vậy, thách thức đặt lớn – phải tăng cường niềm tin tòa án để giải tranh chấp độc lập hiệu quả, nâng cao lực để giải khối lượng vụ việc ngày tăng Dĩ nhiên Việt Nam quốc gia phải đối mặt với thách thức Đối hệ thống pháp luật tư pháp Hộp 5.2 Độc lập gắn với trách nhiệm giải trình — kinh nghiệm quốc gia chuyển đổi khác Một nghiên cứu cải cách tư pháp nước Trung Âu, Đông Âu Liên bang Xô-viết cũ nhận định không dễ để giải mối quan hệ yêu cầu độc lập xét xử đòi hỏi tính trách nhiệm giải trình để tòa án trở thành quan cầm cân nảy mực đáng tin cậy Những cải cách tư pháp quan trọng nước thập kỷ 1990 tập trung vào vấn đề cấu cần thiết để củng cố vai trò tòa án nhánh quyền lực nhà nước độc lập bình đẳng với nhánh lại, phù hợp với tinh thần hiến pháp sửa đổi nước Một phần nhờ vào trọng mà năm đầu cải cách vấn đề độc lập xét xử đạt nhiều tiến so với yếu tố kỹ thuật khác, quản lý tòa án Cơ chế đảm bảo độc lập xét xử tăng cường qua cải thiện quyền miễn tố nhiệm kỳ cho thẩm phán, vấn đề quản lý tòa án minh bạch – quản lý hồ sơ, quản lý vụ việc công khai định tòa án – lại không cải thiện nhiều Quản lý tòa án trọng tâm cải cách nhiều nước giới – ví dụ tăng cường chế quản lý vụ việc quản lý nguồn lực tòa án – thời gian cải cách ban đầu nước chuyển đổi, vấn đề ưu tiên hàng đầu Một dấu hiệu quan trọng hệ thống tòa án độc lập vô tư người dân doanh nghiệp kiện tòa định quyền Dưới thời kỳ xã hội chủ nghĩa, hệ thống tư pháp nước hướng tới việc bảo vệ quyền nhà nước Khi bắt đầu chuyển đổi, ý tưởng kiện định quyền tòa xa vời với nhiều người Đến cuối năm 1990 – sau thập kỷ cải cách – người dân không lạ lẫm với ý tưởng nữa, nhiều nước công chúng chẳng tin tưởng vào khả người dân tòa án lật ngược lại định quyền thông qua quy trình tố tụng Các khảo sát cho thấy mức độ tin tưởng khác khả thành công doanh nghiệp kiên quyền tòa Kết đánh giá chung tính vô tư, không thiên vị hệ thống tòa án khiếu kiện liên quan đến quyền cho thấy nước gia nhập EU làm tốt nước chưa gia nhập Nói cách khác, chưa có chứng cho thấy nước thời kỳ chuyển đổi hội tụ hay “theo kịp” với nước EU khía cạnh hoạt động tòa án Rõ ràng nỗ lực tập trung cải cách chế để đảm bảo tính độc lập xét xử coi thành công phần nào, số nước chuyển đổi, tòa án chịu ảnh hưởng trị vấn đề bổ nhiệm kỷ luật thẩm phán Phần lớn tòa án tác động đến việc phân bổ ngân sách không kiểm soát việc sử dụng ngân sách Báo cáo lập luận có hai việc cần làm để đảm bảo độc lập tòa án (i) loại bỏ ảnh hưởng trị đến việc tuyển dụng, bổ nhiệm, đề bạt bãi miễn thẩm phán (những điều thường thuộc phạm vi quyền hạn hội đồng thẩm phán); (ii) tạo điều kiện để tòa án chủ động tự việc sử dụng nguồn lực quản lý hành tòa án (Ví dụ, tòa án Macedonia quyền quản lý ngân sách từ đầu năm 2004) Sẽ cần thêm nhiều thời gian, công sức nguồn lực để quốc gia xây dựng hệ thống tòa án không chịu tác động lực trị, có khả tự quản lý nguồn nhân lực tài lực, có khả hạn chế tham nhũng hàng ngũ cán thông qua chế tự quản truy tố hiệu Nguồn: James H Anderson, David S Bernstein, Cheryl W Gray 2005 Hệ thống tư pháp kinh tế chuyển đổi - Đánh giá khứ, hướng tới tương lai Ngân hàng Thế giới với quốc gia thời kỳ chuyển đổi, công cải cách quản trị nhà nước khó khăn để tăng cường độc lập cho tòa án đồng thời xây dựng chế giải trình trách nhiệm Đây thách thức to lớn bởi, chất, độc lập tòa án đòi hỏi loại bỏ số quyền kiểm soát nhánh hành pháp Loại bỏ chế ràng buộc trách nhiệm thông qua quyền lực hành phần công việc; phần tạo chế ràng buộc trách nhiệm nội để thay cho chế cũ Nếu không chuẩn bị kỹ càng, ích lợi từ hệ thống tòa án độc lập lại bị vô hiệu hóa chế giải trình Do đó, xây dựng chế ràng buộc trách nhiệm giải trình kèm theo hệ thống tòa án độc lập nhân tố thiết yếu cải cách tư pháp Một khảo sát thẩm phán UNDP tài trợ tiến hành năm 2007 cho thấy mức độ nghiêm trọng 95 thể chế đại vấn đề độc lập xét xử Việt Nam Khảo sát cho thấy thẩm phán thường tham khảo ý kiến tòa án cấp chí quyền địa phương định vụ việc Hai phần ba thẩm phán hỏi trả lời họ có cân nhắc ý kiến tòa án cấp lãnh đạo tòa án định vụ việc, 26% nói họ có cân nhắc ý kiến quyền địa phương Giữa hệ thống kinh tế hành ngày phân quyền sâu sắc Việt Nam hệ thống tòa án tồn mối quan hệ phức tạp Một mặt, tăng quyền tự chủ kinh tế làm tăng khối lượng công việc tòa án tranh chấp đưa giải tòa án nhiều Mặt khác, chức giải tranh chấp bước chuyển giao từ quan quyền trung ương địa phương sang cho hệ thống tòa án Kể từ bắt đầu đổi mới, tòa án tăng thẩm quyền giải nhiều loại tranh chấp Pháp lệnh Thủ tục Giải Vụ Án Dân năm 1989 lần quy định cách hệ thống thủ tục tố tụng dân trao quyền cho tòa án giải vụ án dân cá nhân pháp nhân để bảo vệ quyền lợi ích hợp pháp họ Qua nhiều năm, thẩm quyền tòa án mở rộng sang vụ án kinh tế (1993), án lao động (1994), án hành (1998), việc dân (2004), v.v… Một phần chức giải tranh chấp không chuyển giao cho tòa án, mà cho thiết chế khác trọng tài, hòa giải, v.v… Tuy nhiên, nhìn chung tòa án Việt Nam không hoàn toàn độc lập theo cách hiểu phương Tây Hiến pháp Việt Nam quy định quyền lực nhà nước thống nhất, có phân công phối hợp quan nhà nước việc thực chức lập pháp, hành pháp tư pháp Như vậy, điểm mấu chốt phân công ba quyền, phân chia quyền lực để đối trọng lẫn Nhận thức cần thiết phải “xây dựng tư pháp sạch, vững mạnh, dân chủ, nghiêm minh, bảo vệ công lý …”, tháng 6/2005 Bộ Chính trị ban hành Nghị 49 đề mục tiêu, quan điểm nhiệm vụ Chiến 96 lược Cải cách Tư pháp (CLCCTP) đến năm 2020 CLCCTP 2020 hướng tới việc tăng cường độc lập tòa án tổ chức lại hệ thống tòa án theo thẩm quyền xét xử, độc lập với cấp quyền hành chính, tiếp nối định hướng đặt từ vài năm trước Từ năm 2002, việc quản lý tòa án cấp quận/huyện chuyển từ Bộ Tư pháp sang Tòa án Nhân dân Tối cao Bên cạnh đó, Quốc hội yêu cầu tăng cường vai trò giám sát tòa án, Ủy ban Tư pháp thành lập để đảm nhận vai trò Nhìn chung Chiến lược cải cách tư pháp (CLCCTP) 2020 thừa nhận cần thiết phải phân quyền giám sát tòa án nhấn mạnh vai trò lãnh đạo tập trung Đảng đạo đường lối hoạt động tòa án Tuy nhiên, khó trì mối quan hệ vai trò lãnh đạo tập trung Đảng hệ thống tòa án tổ chức lại Điều Chánh án Trương Hòa Bình viết đăng Tạp chí Vietnam Law and Legal Forum.55 Khi phân tích vấn đề có nên gộp vài tòa án tỉnh thành tòa án phúc thẩm hay không, tác giả viết “Nếu gộp hai, ba tòa tỉnh thành tòa phúc thẩm nguồn nhân lực vật lực tập trung Nhưng khó xác định Đảng ủy tỉnh lãnh đạo đạo tòa phúc thẩm, Hội đồng Nhân dân tỉnh giám sát hoạt động tòa.” Không đâu xung đột việc phân quyền trách nhiệm giải trình lại rõ ràng hệ thống tư pháp Đối với trách nhiệm giải trình chất lượng phán xét, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao đóng vai trò quan trọng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao có quyền tham dự tất phiên xét xử có quyền kháng cáo lại định tòa án Do ý kiến Viện Kiểm sát nhân dân tối cao có tác động quan trọng nghiệp thẩm phán, ý kiến Viện Kiểm sát nhân dân tối cao thường tiếp thu CLCCTP 2020 có kế hoạch nghiên cứu việc chuyển đổi Viện Kiểm sát nhân dân tối cao thành thể chế có chức kiểm sát việc chuyển đổi giảm can thiệp vào trình phán tòa án Một thể chế thứ hai đóng vai trò giám sát hệ thống pháp luật tư pháp ngành tư pháp Quốc hội Quốc hội yêu cầu tòa án báo cáo đặt câu hỏi Chánh án Vai trò giám sát Quốc hội ngành Tư pháp củng cố năm 2007 với việc tạo ban chuyên trách tư pháp Các thẩm phán bị kỷ luật cá nhân định Các hình thức kỷ luật bao gồm định buộc việc thẩm phán mà thẩm phán quyền phản kháng lại định này, hình thức phạt theo Luật Hình thẩm phán đưa định phi pháp Hơn nữa, thẩm phán phải chịu trách nhiệm pháp lý tài đưa phán quyết định sai gây tổn thất cho công dân tố tụng hành chính, dân hình Rủi ro góp phần vào việc thẩm phán ‘xin ý kiến đạo từ trên’ trước phán quyết.56 Vậy tòa án phải làm để thiết lập chế giải trình trách nhiệm liền với độc lập xét xử? Một chủ đề xuyên suốt Báo cáo Phát triển Việt Nam vai trò thông tin việc thiết lập chế trách nhiệm giải trình – tòa án ngoại lệ Mặc dù việc công bố án đạt số tiến bộ, điều dừng lại việc đăng tải trang thông tin điện tử số án tòa cấp cao Nhìn chung, tính minh bạch án thấp, tương tự việc phân tích, lập luận để án CLCCTP 2020 – ban hành năm 2005 – đặt vấn đề mở rộng việc xuất án, – thực tế – điều nâng cao trách nhiệm thẩm phán việc đưa án công thể tính chuyên nghiệp Tương tự, vụ án dân hình (trừ số trường hợp ngoại lệ) phải xét xử công khai công chúng tự tham dự, thực tế số ngoại lệ lại nhiều Việc xuất án giúp làm rõ trường hợp mà án có sai sót không phù hợp với thực tế; số trường hợp thẩm phán có sở để định Hiện chưa có chế rõ ràng để phân xử ý nghĩa luật định Vấn đề bảo hiến thông qua Đại hội Đảng 2006, thể CLCCTP 2020; cần thiết phải tăng cường tính thống quy định pháp luật thừa nhận báo cáo Việt Nam hồi tháng 5/2009 Đợt Kiểm điểm Định kỳ Toàn cầu Nhân quyền Hiện tại, tòa án vai trò diễn giải pháp luật Mặc dù Bộ Tư pháp có chức hậu kiểm văn quy phạm pháp luật sau chúng ban hành—một cách làm khác với thông lệ quốc tế—song quan kiểm tra số, toàn văn pháp luật ban hành Rất nhiều quốc gia giải vấn đề luật pháp thiếu thống công tác tiền kiểm dự thảo văn pháp luật trước ban hành, thiết lập chế khắc phục thiếu thống văn luật đình thi hành phát Án lệ đóng vai trò quan trọng việc giúp thẩm phán diễn giải luật – khái niệm án lệ thường gắn với hệ thống thông luật, hệ thống dân luật đòi hỏi án phải đảm bảo tính thống nhất, thời gian lẫn không gian, coi án lệ khái niệm thuộc thông lệ mà Trên thực tế, nghị Tòa án Nhân dân Tối cao mang tính chất diễn giải pháp luật, chúng thường gọi hướng dẫn áp dụng pháp luật Có thể tăng cường trách nhiệm giải trình thông qua hệ thống liệu tư pháp minh bạch Mặc dù tòa án thu thập tổng hợp số liệu thống kê, số liệu không công bố Khó khăn việc lấy số liệu thống kê khiến người khó đánh giá chắn hoạt động tòa án, thân tòa án rõ nên sử dụng thống kê cho mục đích quản lý CLCCTP 2020 tuyên bố nguyên tắc “các quan tư pháp, bổ trợ tư pháp phải đặt giám sát quan dân cử nhân dân.” Không có minh bạch án, phiên tòa số liệu thống kê tòa án, người 97 thể chế đại dân gặp khó khăn việc thực vai trò giám sát thiết yếu Đã có bước tích cực để thực đường lối này—Tòa án Nhân dân Tối cao định ban biên tập cho việc xuất bản án, với hy vọng tiến tới việc xuất có hệ thống án Tăng cường tính độc lập tòa án vấn đề nói dễ làm Tuy nhiên, có vài bước khiến tòa án trở nên độc lập Thứ nhất, nhiệm kỳ thẩm phán năm năm Ở nhiều nước thẩm phán thường có nhiệm kỳ suốt đời để đảm bảo thẩm phán xét xử độc lập tuân theo pháp luật—các trường hợp ngoại lệ quy định cụ thể, quy trình khiếu nại chừng mực định bảo vệ thẩm phán khỏi việc bãi miễn sở lực yếu Nhiệm kỳ suốt đời chưa phù hợp với Việt Nam nay, việc kéo dài nhiệm kỳ năm năm giúp tăng cường độc lập thẩm phán uy tín tòa án Thứ hai, ngân sách cho tòa án nhiều nước quy định trực tiếp quan lập pháp trung ương Điều hạn chế khả quan hành pháp dùng ngân sách để gây ảnh hưởng với tòa án Theo CLCCTP 2020, ngân sách cho tòa án tăng dần—các chế để xác định ngân sách sử dụng biện pháp giám sát định Một vấn đề cải cách tư pháp có liên quan đến tất bên thủ tục tố tụng Việc tăng cường tranh tụng coi đem lại nhiều lợi ích; thế, CLCCTP 2020 xác định tranh tụng khâu “đột phá” Tuy nhiên, khái niệm tranh tụng hệ thống dân luật không hẳn có ý nghĩa hệ thống thông luật — hệ thống thông luật, bên phiên tòa hoàn toàn chịu trách nhiệm trình bày lập luận Trong bối cảnh Việt Nam, việc đẩy mạnh tranh tụng tòa bước tiến nhằm tăng cường quyền người, để thẩm phán thực trở thành người đứng phân xử bên tham gia vào vụ việc, qua tăng cường nguyên tắc suy đoán vô tội quyền người khác Bộ luật Tố tụng Dân 2005 đưa tranh tụng vào thủ tục tố tụng dân sự; thực tế triển khai lại chưa đáp ứng yêu cầu Bộ luật Để hiểu rõ thách thức việc thực thi quy định này, nghiên cứu thí điểm tiến hành tỉnh Bắc Ninh Tòa án Nhân dân Tối cao tòa án Bắc Ninh hợp tác với JICA để xác định vướng mắc mà thẩm phán người tham gia tố tụng gặp phải việc áp dụng tranh tụng dân đưa giải pháp khắc phục Bên cạnh hướng dẫn chi tiết từ Tòa án Nhân dân Tối cao cho tòa, giải pháp bao Bảng 5.1 Thi hành án dân 2006 2007 2008 Số vụ việc dân phải thi hành án 602,059 648,266 664,047 Số vụ việc dân đủ điều kiện thi hành án 380,850 399,722 425,631 Số vụ việc dân thi hành án xong 270,967 302,432 336,408 Tỷ lệ vụ việc thi hành xong tổng số vụ việc phải thi hành án 45.0% 46.7% 50.7% Tỷ lệ vụ việc thi hành xong tổng số vụ việc đủ điều kiện thi hành án 71.2% 75.7% 79.0% Tỷ lệ vụ việc đủ điều kiện thi hành tổng số vụ việc phải thi hành án 63.3% 61.7% 64.1% Nguồn: Bộ Tư pháp 98 hệ thống pháp luật tư pháp gồm việc sửa đổi quy định liên quan Bộ luật Tố tụng Dân tương lai Hợp tác tương tự diễn tố tụng hình Tòa án Nhân dân Tối cao Viện Kiểm sát Nhân dân Tối cao – với hỗ trợ JICA – nghiên cứu vấn đề tăng cường vai trò người tham gia tố tụng, đặc biệt bị cáo, trình tố tụng, qua đảm bảo quyền bị cáo xét xử công hội đồng xét xử không thiên vị Tranh tụng nên áp dụng đến mức độ tố tụng hình – hay nói cách khác, tòa án nên đóng vai trò người xét xử vô tư mức độ – câu hỏi quan hữu quan cân nhắc Khi Viện Kiểm sát Nhân dân tổ chức xác định thay đổi cần thiết thủ tục tố tụng để đạt mục đích này, phải sửa đổi số quy định liên quan Bộ luật Tố tụng Hình Cuối cùng, tin tưởng vào hệ thống tòa án không phụ thuộc vào việc xét xử công hiệu quả, mà phụ thuộc vào tình hình thi hành án, định tòa án Lĩnh vực có tiến thực sự—những cải cách gần giúp hoạt động thi hành án độc lập so với quyền địa phương hiệu Mặc dù số lượng án phải thi hành ngày tăng, tỷ lệ án thi hành tăng năm gần Luật Thi hành án Dân 2008 nâng cao trách nhiệm hệ thống tổ chức thi hành án dân sự, với việc tăng cường chế giám sát, khiếu nại, tố cáo thi hành án, hoàn thiện quy trình, thủ tục thi hành án, quy định bồi thường thiệt hại trường hợp thi hành án trái pháp luật Điều quan trọng rào cản việc thi hành án chủ động giảm bớt Mặc dù hệ thống thi hành án dân củng cố rõ rệt, song việc tạo điều kiện cho chế định thừa phát lại tham gia thi hành án dân giúp cải thiện tin tưởng tòa án Trên thực tế, việc thí điểm “xã hội hóa” công tác thi hành án dân - cho phép tư nhân tham gia thu phí - thành phố Hồ Chí Minh thử nghiệm cần thiết để thấy tác dụng hạn chế việc phân cấp quản lý Các tranh chấp hành Liên quan mật thiết đến vấn đề độc lập xét xử hệ thống giải khiếu kiện hành Mặc dù tranh chấp hành không phổ biến tranh chấp kinh doanh, số lượng không nhỏ doanh nghiệp gặp phải tranh chấp với quan quyền cán quản lý nhà nước địa phương Trong khảo sát PCI 2008, 31% doanh nghiệp trả lời tranh chấp với quan/cán quản lý nhà nước tra ba loại tranh chấp mà họ thường gặp phải Điều đáng nói phần đông doanh nghiệp không muốn đưa tranh chấp loại tòa giải Trong số 486 doanh nghiệp trả lời tranh chấp hành tranh chấp mà họ hay gặp phải nhất, có 13% chọn tòa án ba cách thức giải chủ yếu Tòa án trao thẩm quyền giải tranh chấp hành từ năm 1996 số vụ án hành thụ lý xét xử tòa án mức hạn chế—trong tháng đầu năm 2008, có chưa đến 7,000 vụ án hành tòa án cấp giải quyết; nhiều tỉnh, số vụ án hành 10 Riêng thành phố Hồ Chí Minh chiếm tới 35% tổng số án hành nước Tuy nhiên, số cho thấy tình hình cải thiện đáng kể so với năm trước—năm 1998 có chưa đầy 300 vụ án hành giải hệ thống tòa án nước.57 Có số nguyên nhân giải thích số khiêm tốn Như phân tích Chương 3, tòa án thụ lý vụ án hành trước khiếu nại tiến hành lần quan hành Ngoài ra, vụ việc hành khởi kiện tòa; vụ liên quan đến đất đai khởi kiện tòa có định giải khiếu nại lần hai quyền tỉnh Tất biện pháp không hạn chế khả tiếp cận tòa án để giải tranh chấp hành mà làm cho chế giải tranh chấp hành trở nên thiếu vô tư, khách quan 99 thể chế đại Các nguyên nhân khác có liên quan đến lực tòa án quy định việc giải vụ án hành Các vụ án hành thường phức tạp, lực xét xử nhiều thẩm phán hạn chế Khi xét xử vụ án hành chính, tòa án xem xét tính hợp pháp – tính hợp lý – định hành vi hành Ngoài ra, tòa hành quyền hủy định hành chính, điều khiến tòa khó phán để xử lý định hành trái luật Kết điều tra Mục Quản trị Nhà nước VHLSS 2008 cho thấy có nhiều tồn thực tiễn giải khiếu kiện hành nay: phần ba số hộ gia đình có khiếu kiện hành nói việc tìm hiểu thông tin cần thiết thủ tục khiếu kiện khó khăn khó khăn, gần nửa gặp khó khăn giải khiếu kiện Thời gian khó khăn mà họ gặp phải, người dân có vướng mắc khác không hiểu biết quy định, quy định không rõ ràng, chừng mực hơn, thái độ cán tiếp dân Do Luật Khiếu nại, Tố cáo hành quy định thời hạn chặt cho việc giải khiếu nại quan hành chính, nên khó khăn thời gian người dân chủ yếu liên quan đến yếu tố khác phải nộp đơn khiếu nại lên nhiều quan Một nghiên cứu điển hình xung đột đất đai thành phố Hồ Chí Minh, Hưng Yên Thái Bình58 cho thấy có tới hai phần ba người sử dụng đất đai có tranh chấp phải nộp đơn khiếu nại tới hai tổ chức quan nhà nước trở lên Nhận thức Pháp luật Như nói phần đầu chương này, vai trò quan trọng hệ thống pháp luật tư pháp ngăn chặn tranh chấp phát sinh Nâng cao chất lượng công tác xây dựng pháp luật góp phần đạt điều này, song điều quan trọng không phải tăng cường nhận thức người dân doanh nghiệp quyền hợp pháp họ Các thiết chế tư pháp giải tranh chấp công kịp thời trở nên vô nghĩa đông đảo người dân tiếp cận Một chủ đề có liên quan chặt chẽ đến nội dung chương khả tiếp cận hiểu biết thông tin pháp luật xã hội Hiểu biết pháp luật đem lại sức mạnh cho người dân doanh nghiệp, giúp họ đòi quyền hợp pháp buộc quan nhà nước phải nâng cao trách nhiệm giải trình Sự cần thiết phải nâng cao hiểu biết người dân pháp luật quyền hợp pháp họ thể rõ nét sáng kiến gần Trong năm 2009, Thanh tra Chính phủ phối hợp với Ngân hàng Thế giới số nhà tài Hình 5.6 Tăng cường nhận thức pháp luật để đấu tranh chống tham nhũng tỷ lệ đề án 50% 40% 30% 20% 10% 0% cung cấp nâng cao thông tin nhận pháp luật thức quyền chế khuyến góp ý, khích tố giác phản hồi tham nhũng Nguồn: Tự tính sở đề án dự thi Ngày Sáng tạo Việt Nam 2009 - Nâng cao Tính Trách nhiệm Minh bạch, Giảm Tham nhũng 100 hệ thống pháp luật tư pháp trợ khác đồng tổ chức Ngày Sáng tạo Việt Nam 2009 - Nâng cao Tính Trách nhiệm Minh bạch, Giảm Tham nhũng Chương trình Ngày Sáng tạo Việt Nam nhận 150 đề án dự thi từ hiệp hội, quan nhà nước, tổ chức quần chúng khu vực tư nhân; 25 đề án lựa chọn để trao giải thưởng đề xuất biện pháp sáng tạo nhằm giảm tham nhũng Trên phương diện đó, đề án giúp hiểu đâu vấn đề mà người dân Việt Nam thấy cần giải để giảm tham nhũng Điều thú vị tỷ lệ lớn đề án đặt trọng tâm vào công tác tăng cường nhận thức pháp luật (Hình 5.6.) Nhiều đề án hướng tới việc cung cấp thông tin pháp luật cho đối tượng thiệt thòi xã hội người khiếm thị, người dân vùng xa xôi, hẻo lánh, đồng bào dân tộc thiểu số không nói tiếng Kinh Bên cạnh sáng tạo đầy cảm hứng, đề án cho thấy học quan trọng việc xây dựng chế chịu trách nhiệm phòng chống tham nhũng Việt Nam Người dân hiểu biết hạn chế quy định pháp luật quan trọng khác liên quan đến quyền Một khảo sát 500 người dân Hà Nội, Quảng Bình, Ninh Thuận An Giang nhằm tìm hiểu vấn đề xoay quanh khả tiếp cận thông tin59 cho thấy nửa người hỏi Pháp lệnh Dân chủ Cơ sở - văn luật quy định quyền thông tin tham gia người dân Khảo sát cho thấy phần lớn người vấn biết đến số pháp luật quan trọng, nhiều người luật khác quy định quyền nghĩa vụ người dân, Bộ luật Dân Luật Thuế Thu nhập Cá nhân Tương tự, nhiều doanh nghiệp thể nhận thức hạn chế pháp luật Một điều tra khoảng 2.600 doanh nghiệp vừa nhỏ 10 tỉnh60 cho thấy tỷ lệ cao doanh nghiệp hiểu biết hoàn toàn không hiểu biết luật quy định có liên quan, đặc biệt pháp luật thuế Các văn pháp luật liên tiếp đời khiến cho nhiệm vụ xây dựng ý thức pháp luật cho người dân doanh nghiệp trở nên đặc biệt khó khăn Nhiều cố gắng thực nhằm tăng cường công tác phổ biến tư vấn pháp luật Việt Nam Có ba chủ thể tham gia vào công tác này, Bộ Tư pháp, tổ chức xã hội dân tổ chức hành nghề luật sư Ngoài ra, nhiều sở liệu pháp luật trực tuyến phát triển, giúp người Hình 5.7 Các vụ trợ giúp pháp lý thực Cục Trợ giúp Pháp lý Số vụ trợ giúp pháp lý 200,000 150,000 100,000 50,000 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Nguồn: “Hỗ trợ Hệ thống trợ giúp pháp lý quốc gia Việt Nam 2005-2009 Đánh giá kỳ” (SIDA, SDC, Oxfam Novib Save the Children, 2008); “Hỗ trợ Hệ thống trợ giúp pháp lý quốc gia Việt Nam 2005-2009 Báo cáo tiến độ năm 2008” (SIDA, SDC, Oxfam Novib Save the Children, 2008) 101 thể chế đại sử dụng Internet dễ dàng tiếp cận văn luật Cục Trợ giúp Pháp lý thuộc Bộ Tư pháp thành lập năm 1997 với mục tiêu trợ giúp pháp lý miễn phí cho người nghèo đối tượng sách Năm 2006, Luật Trợ giúp Pháp lý ban hành, cho phép quan trợ giúp pháp lý đại diện bảo vệ quyền lợi cho người trợ giúp pháp lý hoạt động tố tụng Hiện Cục có 63 trung tâm trợ giúp pháp lý cấp tỉnh/thành, văn phòng trợ giúp pháp lý cho phụ nữ, 127 chi nhánh trợ giúp pháp lý cấp quận/huyện, 928 câu lạc trợ giúp pháp lý cấp xã61 Các câu lạc trợ giúp pháp lý đóng vai trò quan trọng việc phổ biến văn pháp luật mới, tuyên truyền trợ giúp pháp lý cho dân chúng hiểu, thu thập thông tin nhu cầu trợ giúp pháp lý địa phương Trợ giúp pháp lý lưu động trở thành hình thức ngày phổ biến trợ giúp pháp lý, đặc biệt vùng nông thôn xa xôi, hẻo lánh Năm 2008, có tới nửa số vụ trợ giúp pháp lý toàn quốc thực qua trợ giúp lưu động.62 Cũng giống câu lạc trợ giúp pháp lý, trợ giúp lưu động kết hợp tư vấn phổ biến pháp luật Một hình thức hoạt động bổ ích đợt trợ giúp lưu động buổi nói chuyện pháp luật chủ đề mà người dân địa phương quan tâm Qua buổi nói chuyện đó, người dân biết quyền mình, nhận thức vi phạm quyền họ yêu cầu trợ giúp pháp lý Số vụ trợ giúp pháp lý thực quan trợ giúp pháp lý tăng qua năm; nhiên, kể từ năm 2006 số giảm phần nào, thay đổi thủ tục yêu cầu trợ giúp pháp lý việc thu hẹp diện hưởng trợ giúp pháp lý (Hình 5.7) Luật Trợ giúp Pháp lý thu hẹp số diện hưởng trợ giúp pháp lý – trước người dân tộc thiểu số trẻ em nói chung, người dân tộc thiểu số thường trú khu vực có điều kiện kinh tế-xã hội đặc biệt khó khăn trẻ em không nơi nương tựa Ngoài ra, số 102 nhóm đối tượng trước hưởng trợ giúp pháp lý không thuộc diện hưởng trợ giúp pháp lý theo quy định luật, phụ nữ nạn nhân bạo lực gia đình buôn bán phụ nữ, người vị thành niên, người mắc HIV\AIDS, người mãn hạn tù Tuy nhiên, luật lại mở rộng đối tượng hưởng trợ giúp pháp lý bao gồm người già cô đơn, không nơi nương tựa người tàn tật63 Một yếu tố hạn chế việc mở rộng hoạt động trợ giúp pháp lý kinh phí Đóng góp kinh phí quyền trung ương địa phương cho hệ thống trợ giúp pháp lý ngày tăng; kể từ năm 2007, hai Chương trình Mục tiêu Quốc gia rót kinh phí bổ sung cho hoạt động phổ biến pháp luật, tư vấn pháp luật, câu lạc trợ giúp pháp lý trợ giúp pháp lý lưu động xã khó khăn thuộc hai Chương trình Tuy nhiên, việc lệ thuộc vào nguồn tiền từ nhà tài trợ quốc tế – họ hỗ trợ cho Cục Trợ giúp Pháp lý suốt từ quan thành lập – ngân sách hạn hẹp tỉnh nghèo dành cho công tác trợ giúp pháp lý mối quan ngại tương lai hoạt động Sự tham gia tổ chức xã hội dân (XHDS) hoạt động tư vấn phổ biến pháp luật khắc phục phần khó khăn nêu Từ năm 2003, phủ khuyến khích vai trò tổ chức XHDS tư vấn pháp luật việc cho phép họ thành lập trung tâm tư vấn pháp luật, thừa nhận trung tâm đơn vị thực trợ giúp pháp lý, cho phép họ đại diện cho khách hàng trình tố tụng Trên thực tế, khảo sát UNDP tổ chức năm 200664 26 tỉnh, thành cho thấy nhìn chung hoạt động tư vấn pháp luật tổ chức XHDS đánh giá hiệu Sử dụng dịch vụ pháp lý thị trường – lựa chọn tất yếu nhiều nước – lại điều khó khăn nhiều nơi Việt Nam Thực tế tồn mâu thuẫn bản: mặt, việc xã hội ngại sử dụng tòa án để giải tranh chấp khiến cho cầu dịch vụ pháp lý hệ thống pháp luật tư pháp bị hạn chế, mặt khác, cung dịch vụ pháp lý hạn chế khiến cho phương án đưa tranh chấp tòa giải trở nên hấp dẫn Cho dù lý có nữa, phủ nhận thực tế số lượng luật sư Việt Nam thấp, có luật sư 21.000 dân.65 Tuy nhiên, tỷ lệ trung bình không phản ánh chênh lệnh thành thị nông thôn, đồng miền núi (Hộp 5.3) Hành lang pháp lý cho hoạt động luật sư cải thiện với việc ban hành Luật Luật sư năm 2006, tạo điều kiện cho luật sư hành nghề với tư cách tổ chức cá nhân Đáng ý Luật thừa nhận đoàn luật sư tổ chức hoạt động theo nguyên tắc tự trang trải kinh phí có điều lệ riêng để điều chỉnh vấn đề nội Luật công nhận quyền đoàn luật sư việc bảo vệ quyền luật sư thành viên đào tạo thành viên Tháng 5/2009 Liên đoàn Luật sư Toàn quốc đời, cấu tổ chức điều lệ Liên đoàn thông qua cộng đồng luật sư Sau cấu tổ chức điều lệ Liên đoàn Bộ Tư pháp phê duyệt Như lập luận phần trước Báo cáo, tổ chức đại diện cho tập thể giúp giải cân xứng lợi ích (nhiều người hưởng) chi phí (gánh chịu cá nhân) số hoạt động Cá nhân luật sư không muốn nỗ lực để tạo thay đổi định, luật sư phải giành thời gian chi phí, lợi ích việc vận động lại thụ hưởng rộng khắp Một tổ chức tập thể Liên đoàn Luật sư Toàn quốc giúp khắc phục mâu thuẫn Hộp 5.3 Tình trạng thiếu luật sư tỉnh có điều kiện kinh tế-xã hội khó khăn Một khảo sát thực năm 2007 để đánh giá thực trạng tổ chức hoạt động luật sư tỉnh khó khăn kinh tế-xã hội Khảo sát tiến hành 16 tỉnh, chủ yếu khu vực miền núi Kết khảo sát cho thấy số lượng luật sư tỉnh thấp, chiếm có 3,8% tổng số luật sư toàn quốc Ngược lại, thành phố Hồ Chí Minh Hà Nội chiếm tới 51% số luật sư nước Khảo sát cho thấy phần lớn luật sư khu vực miền núi cán nhà nước nghỉ hưu, 60 tuổi Ở đoàn luật sư số tỉnh khảo sát, có luật sư có đăng ký không hành nghề tuổi cao Hơn nữa, số luật sư luật chưa qua khóa đào tạo luật sư tổ chức sở tư pháp đoàn luật sư địa phương Một nguyên nhân tình trạng nhu cầu dịch vụ pháp lý “có thu phí” thấp Phần lớn người dân thuộc địa bàn khảo sát không đủ khả để thuê luật sư Các luật sư tỉnh chủ yếu tham gia vào vụ án theo định quan tiến hành tố tụng Tuy nhiên, số vụ việc họ không trả thù lao trả thấp theo quy định pháp luật Do đó, sinh viên luật trường không muốn làm luật sư địa phương này, mà muốn lại thành phố lớn để tìm việc Một số luật sư chí xin khỏi đoàn để tìm công việc khác lý tài Nguồn: “Báo cáo đánh giá thực trạng tổ chức hoạt động luật sư đề xuất hỗ trợ việc phát triển nghề luật sư số tỉnh” (Bộ Tư pháp, DANIDA SIDA, 2007) Các tỉnh khảo sát bao gồm Quảng Nam, Quảng Ngãi, Kon Tum, Gia Lai, Ninh Thuận, Bình Thuận, Tuyên Quang, Hà Giang, Thái Nguyên, Bắc Kạn, Cao Bằng, Hòa Bình, Sơn La, Điện Biên, Lai Châu Lào Cai 103