ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRUNG TÂM NGHIÊN CỨU TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG HỒ CÔNG HÒA NGHIÊN CỨU ĐỔI MỚI CƠ CHẾ HỢP TÁC NHÀ NƢỚC VÀ TƢ NHÂN (PPP) TRONG CÁC DỊCH VỤ MÔI TRƢỜNG Ở CÁC ĐÔ THỊ CỦA VIỆT NAM Chuyên ngành: Môi trường phát triển bền vững Mã số: Chuyên ngành đào tạo thí điểm TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ KHOA HỌC MÔI TRƯỜNG Hà Nội – Năm 2014 i Công trình hoàn thành tại: Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Lê Xuân Bá TS Võ Thanh Sơn Phản biện 1: Phản biện 2: Phản biện 3: Luận án bảo vệ trước Hội đồng cấp Nhà nước chấm luận án tiến sĩ, họp tại: vào hồi ngày tháng năm Có thể tìm hiểu luận án tại: - Thư viện Quốc gia - Thư viện Trung tâm Thông tin Thư viện, ĐHQGHN ii MỞ ĐẦU I Lý chọn đề tài Dịch vụ môi trường đô thị vốn xem loại dịch vụ công, Nhà nước tự cung ứng dịch vụ Trước sức ép nhu cầu tài cho dịch vụ môi trường đô thị ngày lớn, nguồn lực Nhà nước có hạn, đảm trách được; đó, Đảng Chính phủ Việt Nam nỗ lực triển khai xã hội hóa cung ứng dịch vụ nhằm giảm gánh nặng ngân sách Nhà nước Tuy nhiên, quan điểm xã hội hóa đẩy trách nhiệm cho tư nhân tự cung ứng dịch vụ Cơ quan Nhà nước địa phương lo ngại buông lỏng kiểm soát, sợ thất thoát tài sản công lo ngại độc quyền tư nhân, họ chưa thực an tâm trao quyền cung ứng dịch vụ công cho tư nhân mà muốn tự cung ứng dịch vụ Để phá vỡ giằng co trên, việc triển khai dịch vụ môi trường đô thị theo hình thức Hợp tác công tư (PPP) lựa chọn Chính phủ, vừa đảm bảo giữ quyền sở hữu, kiểm soát dịch vụ, vừa đảm bảo thu hút vốn mà công nghệ kỹ quản lý tư nhân Tuy nhiên, chưa có dự án dịch vụ môi trường triển khai theo tinh thần Quyết định 71/2010/QĐ-TTg thí điểm triển khai PPP Mặc dù PPP phổ biến nhiều nước giới, nhiên Việt Nam nhận thức nhiều hạn chế Ngay tên gọi PPP chưa thống nhất, “hợp tác công tư”, “đối tác công tư” hay “hợp tác nhà nước tư nhân” Hơn nữa, nghiên cứu PPP Việt Nam chưa nhiều, phần lớn tập trung vào giao thông, y tế nông nghiệp, đặc biệt chưa có nghiên cứu dịch vụ môi trường đô thị, chế PPP dịch vụ môi trường đô thị có nhiều điểm khác so với giao thông y tế Với lý dó trên, nghiên cứu đổi chế nhằm thu hút tham gia tư nhân cung ứng dịch vụ môi trường đô thị theo hình thức PPP việc làm cần thiết Vì vậy, tác giả tiến hành nghiên cứu đề tài “Nghiên cứu đổi chế hợp tác nhà nước tư nhân (PPP) dịch vụ môi trường đô thị Việt Nam” Hy vọng, nghiên cứu tài liệu tham khảo cho nhà hoạch định sách có thêm thông tin cho việc sửa đổi chế PPP, văn pháp luật liên quan khác nhằm huy động tham gia tư nhân cung ứng dịch vụ môi trường đô thị Việt Nam Ngoài ra, tài liệu tham khảo cho nhà đầu tư nước có nhìn khách quan môi trường đầu tư, tiềm ngành dịch vụ môi trường đô thị Việt Nam, để định hướng đầu tư tương lai góp phần đảm bảo tăng trưởng bền vững đô thị nước II Giả thuyết, mục tiêu, câu hỏi, đối tƣợng phạm vi nghiên cứu 2.1 Giả thuyết nghiên cứu Giả thuyết thứ nhất: Việc triển khai dịch vụ môi trường đô thị theo hình thức Hợp tác công tư lựa chọn phù hợp với tình hình Việt Nam Giả thuyết thứ hai: Hiện tồn nhiều chế không phù hợp làm cản trở cung ứng dịch vụ môi trường đô thị theo hình thức PPP nước ta 2.2 Mục tiêu nghiên cứu 1) Hệ thống hóa sở lý luận thực tiễn PPP dịch vụ môi trường đô thị; 2) Phân tích dự báo thị trường dịch vụ môi trường đô thị Việt Nam đến năm 2025 theo vùng kinh tế nước ta; 3) Phát hiện, phân tích đánh giá “nút thắt” chế liên quan cản trở việc cung ứng dịch vụ môi trường đô thị Việt Nam theo hình thức PPP; 4) Đề xuất giải pháp tháo gỡ “nút thắt” chế nhằm thúc đẩy cung ứng dịch vụ môi trường đô thị Việt Nam theo hình thức PPP 2.3 Câu hỏi nghiên cứu Luận án tập trung trả lời câu hỏi sau: 1) Thực trạng dự báo thị trường dịch vụ môi trường đô thị Việt Nam nào? 2) Mô hình PPP có phải lựa chọn phù hợp với tình hình tương lai cho Việt Nam hay không? 3) Nếu mô hình PPP lựa chọn tốt, đâu “nút thắt” làm cản trở việc cung ứng dịch vụ môi trường đô thị theo hình thức PPP nay? 4) Để cởi “nút thắt” đó, giải pháp chế gì? 2.4 Đối tượng nghiên cứu 1) Các chế PPP dịch vụ môi trường đô thị Việt Nam 2) Các dịch vụ thu gom xử lý nước, chất thải rắn sinh hoạt đô thị Việt Nam 2.5 Phạm vi nghiên cứu - Phạm vi học thuật: Luận án tập trung vào nghiên cứu sở lý luận chế PPP cung ứng dịch vụ môi trường đô thị - Phạm vi lãnh thổ: Tập trung nghiên cứu đô thị Việt Nam - Phạm vi thời gian: Tập trung nghiên cứu chủ yếu giai đoạn 10 năm trở lại định hướng đến năm 2025 III Những đóng góp luận án Về lý luận: Luận án làm rõ sở lý luận chế PPP cung ứng dịch vụ môi trường đô thị Về thực tiễn: Đây Luận án nghiên cứu chế PPP cung ứng dịch vụ môi trường đô thị Việt Nam, Luận án tài liệu tham thảo cho việc xây dựng dự thảo văn pháp luật như: - Nghị định chung PPP (theo Công văn số 8005/VPCP-KTN ngày 24/9/2013 Thông báo số 336/TB-VPCP ngày 3/9/2013 Văn phòng Chính phủ); - Các nghị định, thông tư, định khuôn khổ Đề án “Huy động nguồn lực đầu tư xây dựng hệ thống cấp, thoát nước xử lý chất thải rắn sinh hoạt” theo Quyết định số 1196/QĐ-TTg, ngày 23/7/2014 Thủ tướng Chính phủ; - Cho công tác quản lý, nhà đầu tư tư nhân tham khảo, định hướng đầu tư tương lai CHƢƠNG I TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU 1.1 Cơ sở lý luận cung ứng dịch vụ môi trƣờng đô thị theo hình thức Hợp tác công tƣ 1.1.1 Một số khái niệm liên quan đến dịch vụ môi trường Dịch vụ môi trường: Cho đến nay, giới chưa có định nghĩa hay khái niệm thống dịch vụ môi trường Quan điểm Luận án dịch vụ môi trường Điều 150 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014, theo Luận án tập trung vào dịch vụ thu gom, tái chế xử lý chất thải Vì dịch vụ thu gom xử lý chất thải (nước, chất thải rắn) vấn đề cộm nhất, chiếm 80% - 90% ngân sách bảo vệ môi trường địa phương [Nguyễn Danh Sơn, 2012] 1.1.2 Khái niệm Hợp tác công tư Ở Việt Nam, định nghĩa PPP chưa thống nhất, thân Cơ quan Nhà nước Quan điểm Luận án PPP dịch vụ môi trường đô thị “Sự hợp tác Cơ quan Nhà nước có thẩm quyền với đối tác tư nhân cung ứng dịch vụ môi trường đô thị, bên liên quan chia sẻ trách nhiệm, lợi ích rủi ro thông qua hợp đồng dự án quan điểm đồng thuận” 1.1.3 Khái niệm chế Hợp tác công tư Theo từ điển Tiếng Việt Viện Ngôn ngữ học giảng nghĩa chế "cách thức theo trình thực hiện" [http://vi.wikipedia.org, 2014] Quan điểm Luận án chế PPP dịch vụ môi trường cách thức thực PPP dựa văn quy phạm pháp luật nhà nước điều chỉnh hoạt động cung ứng dịch vụ môi trường đô thị theo hình thức PPP (xem Hình 1.1) Chủ trƣơng Nhà nƣớc: tăng cung ứng dịch vụ công theo hình thức PPP Nhà nƣớc đề tiêu chuẩn: can thiệp, điều chỉnh, quản lý, giám sát,… dự án PPP Cơ chế Phản ứng tƣ nhân: định vào/ra thị trường Chủ trƣơng tƣ nhân: mở rộng hình thức kinh doanh để có thêm lợi nhuận Hình 1.1 Cơ chế PPP cung ứng dịch vụ công Nguồn: Luận án 1.1.4 Một số ưu điểm cung ứng dịch vụ môi trường đô thị theo hình thức Hợp tác công tư - Tăng tính khả thi giảm rủi ro dự án nhờ có tham gia nhà nước; - Nhà nước không cần phải đầu tư khoản vốn lớn ban đầu cho dự án mà trả cho tư nhân theo dịch vụ/sản phẩm cung ứng theo kế hoạch rõ ràng thông qua hợp đồng dự án; - Chia sẻ lợi ích rủi ro cho bên liên quan theo chế đồng thuận; - Cơ chế tiếp cận dựa kết tối ưu hóa vòng đời dự án (tiếp cận tài cho thiết kế, xây dựng vận hành) đảm bảo bền vững dự án; - Hạn chế độc quyền nhà nước độc quyền tư nhân cung ứng dịch vụ công 1.1.5 Thách thức cung ứng dịch vụ môi trường đô thị theo hình thức Hợp tác công tư - Giao dịch chi phí pháp lý cao, dự án PPP phải nhiều năm đàm phán thống triển khai dự án [Virginia Tan, nnk, 2012] - Quá trình đàm phán hợp đồng phụ thuộc lớn vào lực đàm phán, thẩm định dự án quan nhà nước có thẩm quyền - Các rủi ro nhà đầu tư tư nhân bị phá sản, làm gián đoạn việc cung ứng dịch vụ, nảy sinh vấn đề trị cho cộng đồng - Cái bóng “tư nhân hóa” dự án PPP tồn tại, nhận thức người dân quan nhà nước chưa đầy đủ PPP, dẫn đến khó chấp thuận giác độ trị - Do có tham gia nhà nước dự án PPP nên tiềm ẩn nguy “trục lợi” nhằm rút tiền nhà nước Tuy nhiên, nhìn cách tổng thể, vấn đề số khuyết điểm khắc phục Các giải pháp thực minh bạch thông tin, minh bạch tuyển chọn dự án/nhà đầu tư, tổ chức tốt chương trình đào tạo, nâng cao lực nhận thức cho cán chuyên trách, cho cộng đồng, có kế hoạch kiểm tra, giám sát tốt 1.1.6 Cơ chế triển khai dịch vụ môi trường đô thị theo hình thức Hợp tác công tư Cơ chế hợp tác nhà nước tư nhân theo hình thức PPP đa dạng, tùy thuộc vào loại hình dịch vụ, điều kiện định, với khoảng thời gian thực định Ở đó, vai trò nhà nước tư nhân hoán đổi cho nhau, từ đẩy rủi ro nhiều cho nhà nước hình thức hợp đồng dịch vụ/quản lý, cho tư nhân hình thức xây dựng – kinh doanh – sở hữu (BOO), xây dựng – kinh doanh – chuyển giao (BOT), xây dựng – tài trợ - kinh doanh – chuyển giao (BFOT), xây dựng – chuyển giao (BT) 1.2 Tổng quan nghiên cứu chế Hợp tác công tƣ cung ứng dịch vụ môi trƣờng đô thị 1.2.1 Kinh nghiệm quốc tế học rút cho Việt Nam 1) Phải có khung sách rõ ràng, quán; 2) Chính phủ có cam kết lộ trình thực cam kết rõ ràng; 3) Cần thành lập quan đầu mối phát triển PPP; 4) Phải lập kế hoạch rõ ràng để ngăn thất bại dự án; 5) Vấn đề then chốt dự án PPP việc lựa chọn dự án, nhà đầu tư dự án thương thảo hợp đồng đảm bảo thành công hay thất bại dự án PPP; 6) Tài rõ ràng, minh bạch hỗ trợ vốn nhà nước đảm bảo cho thành công dự án PPP; 7) Cần nhận dạng chia sẻ rủi ro, lợi ích cho bên cách rõ ràng; 8) Cơ chế giá phải minh bạch công bằng; 9) Cần tham vấn bên liên quan thực dự án theo hình thức PPP; 10) Trong dự án PPP vai trò giám sát quyền kiểm soát nên thuộc nhà nước 1.2.2 Tổng quan nghiên cứu chế Hợp tác công tư cung ứng dịch vụ môi trường đô thị Việt Nam Ở Việt Nam nghiên cứu PPP chưa nhiều, chưa có nghiên cứu PPP lĩnh vực dịch vụ môi trường mà tập trung giao thông, y tế nông thôn Các dự báo thị trường dịch vụ môi trường đô thị thường cho toàn quốc, mà chưa dự báo theo tỉnh, vùng miền dẫn đến khó khăn định đầu tư, mà dịch vụ này, đặc biệt dịch vụ chất thải rắn mang tính liên vùng rõ Bảng 3.7 Dự báo khoảng thiếu hụt tài cho dịch vụ nƣớc thải CTR sinh hoạt đô thị (ngàn tỷ đồng, giá 2012) Vùng kinh 201220162021Tài tế 2015 2020 2025 Đáp ứng 26,2 39,2 50,4 NSNN Tổng Nhu cầu 77,2 106,9 174,2 Thiếu hụt 51,0 67,7 123,8 Đáp ứng 9,0 13,5 17,3 NSNN Đồng 18,6 26,1 43,6 sông Hồng Nhu cầu Thiếu hụt 9,6 12,7 26,3 Đáp ứng 1,6 2,4 3,1 Trung du NSNN miền núi Nhu cầu 4,3 5,7 8,5 phía Bắc Thiếu hụt 2,7 3,3 5,4 Bắc Trung Đáp ứng 2,3 3,5 4,5 Bộ NSNN Duyên hải Nhu cầu 12,2 16,8 26,2 miền Thiếu hụt 9,9 13,3 21,7 Trung Đáp ứng 0,7 1,1 1,4 NSNN Tây Nhu cầu 3,5 4,7 7,0 Nguyên Thiếu hụt 2,7 3,6 5,6 Đáp ứng 10,6 15,8 20,3 Đông Nam NSNN Nhu cầu 28,7 40,1 67,7 Bộ Thiếu hụt 18,1 24,3 47,5 Đáp ứng 2,0 3,0 3,8 Đồng NSNN sông Cửu Nhu cầu 10,0 13,4 21,1 Long Thiếu hụt 8,0 10,5 17,3 Nguồn: Luận án 11 Tổng 115,8 358,2 242,4 39,8 88,3 48,5 7,1 18,5 11,4 10,2 55,2 44,9 3,3 15,2 11,9 46,6 136,6 89,9 8,7 44,5 35,8 CHƢƠNG THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI CƠ CHẾ HỢP TÁC CÔNG TƢ TRONG CUNG ỨNG DỊCH VỤ MÔI TRƢỜNG ĐÔ THỊ Ở VIỆT NAM 4.1 Thực trạng chế cung ứng dịch vụ môi trƣờng đô thị theo hình thức Hợp tác công tƣ Việt Nam Đảng Chính phủ Việt Nam cho chủ trương đầu tư theo hình thức PPP, nhằm huy động tham gia tư nhân cung ứng dịch vụ công nói chung, dịch vụ môi trường đô thị nói riêng Theo đó, văn liên quan đến đầu tư PPP, văn điều chỉnh hoạt động quản lý chất thải khu đô thị ban hành Các đơn vị đầu mối PPP thành lập ngành Để triển khai chủ trương vào thực tế, Đảng Chính phủ nỗ lực đưa giải pháp nhằm cải thiện môi trường đầu tư theo hình thức PPP 4.2 Nghiên cứu trƣờng hợp chế triển khai dịch vụ môi trƣờng đô thị số địa phƣơng Kết khảo sát tỉnh/thành phố TP Vinh (Nghệ An), TP Đà Nẵng, TP Tam Kỳ (Quảng Nam), TP Hồ Chí Minh TP Tân An (Long An) cho thấy: Việc thực xã hội hoá dịch vụ môi trường TP Hồ Chí Minh tốt nhất, từ thu gom đến xử lý nước thải chất thải rắn Do TP Hồ Chí Minh tự chủ ngân sách, mức sẵn sàng chi trả dịch vụ môi trường người dân cao thu nhập họ cao Trong tỉnh/thành phố lại chưa tự chủ ngân sách, mức sẵn sàng chi trả người dân thấp nhiều so với TP Hồ Chí Minh, việc xã hội hóa công tác dịch vụ môi trường đô thị gặp không khó khăn Các hình thức xã hội hóa cung ứng dịch vụ môi trường đô thị tỉnh (trừ TP 12 Hồ Chí Minh) chủ yếu tập trung vào chất thải rắn, nước thải sinh hoạt đô thị chưa có Một số dự án xử lý nước thải chất thải rắn nhà đầu tư tư nhân nước doanh nghiệp nước bị dở dang liên quan đến giá dịch vụ thấp, thiếu thông tin nguồn thải, hay thiếu tham vấn bên liên quan, đặc biệt cộng đồng 4.3 Đánh giá môi trƣờng đầu tƣ theo hình thức Hợp tác công tƣ 4.3.1 Các tiêu môi trường đầu tư theo hình thức Hợp tác công tư Trong 19 tiêu, Tính quán chất lượng quy định PPP quan trọng (8,82/10 điểm), Môi trường kinh doanh (8,62/10 điểm), Phương pháp tiêu chí định dự án (8,59/10 điểm),… Chỉ tiêu quan trọng Chất lượng nhượng quyền kinh doanh (6,98 điểm), Công bằng/công khai tuyển chọn hồ sơ dự thầu, Hỗ trợ Chính phủ cho người có thu nhập thấp, Mua bán nợ 4.3.2 Kết đánh giá môi trường đầu tư theo hình thức Hợp tác công tư Kết khảo sát cho thấy môi trường đầu tư theo hình thức PPP Việt Nam đánh giá mức trung bình, với số PPP Infarscope chung 59,4/100 điểm Trong Môi trường đầu tư Việt Nam đánh giá cao với số PPP Infrascope 63,6/100 điểm, Khung pháp lý đánh giá mức 58,9 điểm, Tổ chức thực đánh giá thấp với 55,9 điểm (Hình 4.8) 13 Hình 4.8 Chỉ số PPP Infrascope chung Nguồn: Tính toán từ kết điều tra năm 2014 Luận án 4.3.3 Các “nút thắt” chế đầu tư theo hình thức Hợp tác công tư 4.3.3.1 Khung pháp lý 1) Thiếu tính quán quy định văn quy phạm pháp luật; 2) Các văn quy phạm pháp luật thiếu, không phù hợp chưa rõ ràng 4.3.3.2 Tổ chức thực 1) Nguồn nhân lực Cơ quan Nhà nước hạn chế, vừa thiếu, vừa yếu; 2) Hiệu lực văn quy phạm pháp luật đầu tư theo hình thức PPP yếu; 3) Không công mức đóng phí xử lý chất thải; 4) Tòa án chưa phải công cụ phổ biến sử dụng để giải tranh chấp 14 4.3.3.3 Môi trường đầu tư 1) Môi trường trị: Vẫn tồn tư “nhiệm kỳ”, sức ì quan quản lý Nhà nước lớn, e dè, thiếu mạnh dạn định chuyển giao vai trò cung ứng dịch vụ môi trường cho tư nhân Nhận thức vai trò cung ứng dịch vụ công cho tư nhân chưa rõ ràng, sợ không kiểm soát việc cung ứng dịch vụ tư nhân, sợ thất thoát tài sản Nhà nước 2) Môi trường kinh doanh: Chưa thoáng, chưa minh bạch, ảnh hưởng nhiều yếu tố "gần" mối quan hệ nhà đầu tư với cá nhân quan quản lý Nhà nước; thiếu sức cạnh tranh Doanh nghiệp Nhà nước doanh nghiệp tư nhân; Tồn chế “nhiều cửa”; thiếu thông tin 3) Nhận thức quan nhà nước, doah nghiệp cộng đồng PPP chưa đầy đủ 4) Rủi ro toán Chính phủ: Các bộ, ngành địa phương gặp nhiều khó khăn việc bố trí nguồn kinh phí chuẩn bị dự án từ ngân sách Nhà nước 5) Thị trường vốn (tài chính, sở hạ tầng) chưa phát triển 6) Cơ chế mua bán nợ: Chưa phát triển, thiếu rõ ràng, thiếu minh bạch, chưa có sách cụ thể, tính khả thi cho việc mua bán nợ chưa cao; hành lang pháp lý hạn chế; thị trường độc quyền mua; khó khăn xác định giá bán nợ phương thức mua bán nợ hạn chế 7) Chưa có hỗ trợ Chính phủ cho người dùng có thu nhập thấp dự án PPP: Vì dịch vụ công ích, dịch vụ môi trường đô thị thường không định giá định giá mức rẻ, chuyển đổi sang hình thức PPP giá dịch vụ thay đổi theo giá 15 thị trường Khi đó, người thu nhập thấp khả chi trả, phủ phải tham gia hỗ trợ cho nhóm đối tượng 4.4 Đổi chế Hợp tác công tƣ dịch vụ môi trƣờng đô thị 4.4.1 Quan điểm đổi chế Hợp tác công tư dịch vụ môi trường đô thị 1) Đổi chế PPP dịch vụ môi trường đô thị phải đồng với đổi chế liên quan khác 2) Chỉ thực dự án dịch vụ môi trường đô thị theo hình thức PPP dịch vụ Nhà nước có nghĩa vụ phải cung ứng nhượng quyền cho tư nhân tham gia thực hiện, với điều kiện dự án không khả thi tham gia Nhà nước 3) Áp dụng nguyên tắc “Người gây ô nhiễm phải trả tiền” tạo công xã hội 4) Các văn pháp luật phải quán chi tiết tốt 4.4.2 Đề xuất đổi chế Hợp tác công tư cung ứng dịch vụ môi trường đô thị 4.4.2.1 Nâng cao chất lượng khung pháp lý 1) Các văn quy phạm pháp luật phải quán: - Hợp Nghị định 108/2009/NĐ-CP Quyết định 71/2010/QĐ-TTg thành luật nghị định chung PPP đảm bảo thống chế triển khai Các nội dung luật/nghị định PPP cần bổ sung số nguyên tắc sau: Không giới hạn quy mô dự án Cần mở rộng khoảng thời gian, không quy định cụ thể thời gian dự án PPP Không quy định trần mức tham gia vốn Nhà nước Phân loại cấp trình phê duyệt dự án cho loại dự án khác nhau, để đảm bảo giảm bớt thủ tục hành rút ngắn thời gian chuẩn bị dự án Trước mắt chấp nhận phương án đề 16 xuất dự án nhà đầu tư, nhiên, để đảm bảo công minh bạch, áp dụng chế “chào thầu thách thức - Swiss challenge” Không nên trao quyền giám sát nghiệm thu cho nhà đầu tư - Nội dung ưu đãi luật/nghị định PPP phải bám sát đảm bảo phù hợp với quy định hỗ trợ/ưu đãi đầu tư dịch vụ môi trường Nghị định 04/2009/NĐ-CP ngày 14/1/2009 Chính phủ ưu đãi, hỗ trợ hoạt động bảo vệ môi trường 2) Bổ sung chi tiết hoá văn quy phạm pháp luật PPP quản lý môi trường: - Bổ sung thêm hình thức PPP xây dựng – tài trợ - chuyển giao – kinh doanh (BFTO), xây dựng – kinh doanh – sở hữu (BOO), hay xây dựng – chuyển giao – cho thuê (BTL), xây dựng – cho thuê – chuyển giao (BTL), số hình thức khác - Quy định tiêu chí lựa chọn dự án, nhà đầu tư, chia sẻ rủi ro, mô hình tài chính, đặc biệt khả thu hồi vốn, mức lãi suất vốn vay, định mức lợi nhuận nhà đầu tư - Cần đưa quy định bắt buộc dự án phải tiến hành tham vấn bên liên quan, đặc biệt dự án dịch vụ môi trường nước chất thải rắn - Cần có quy định cụ thể trường hợp dự án PPP thực hiện, nhiên lý phải chuyển đổi sang sử dụng vốn ngân sách Nhà nước để thống triển khai trình thương thảo hợp đồng - Sửa đổi, bổ sung Điều 19 quy định thời gian ký hợp đồng dự án Nghị định số 80/2014/NĐ-CP thoát nước xử lý nước thải, theo dự án triến khai theo hình thức PPP nên có 17 thời gian ký hợp đồng đủ dài (thông thường có khoảng thời gian trung bình 20-30 năm) - Cần có quy định suất đầu tư chi phí xử lý nước thải phải tính đến yếu tố trượt giá 4.4.2.2 Nâng cao chất lượng tổ chức thực 1) Nâng cao nguồn nhân lực cho Cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cấp Trung ương địa phương Thực chương trình đào tạo, đào tạo lại cán phù hợp với chuyên ngành liên quan Thành lập/phân công đơn vị chuyên cung cấp thông tin công nghệ môi trường cấp Trung ương, qua địa phương sử dụng tham khảo công nghệ, giá chi phí vận hành trình thẩm định, đàm phán hợp đồng dự án 2) Tăng hiệu lực văn quy phạm pháp luật PPP: Chính phủ cần sớm hợp Quyết định 71/2010/QĐ-TTg Nghị định số 108/2009/NĐ-CP thành luật nghị định chung PPP, nhằm nâng vị cho văn pháp luật PPP, đảm bảo áp dụng thống thực tế triển khai 3) Đảm bảo công đóng phí xử lý chất thải: Không quy định mức phí nước thải theo tỷ lệ phần trăm (%) hóa đơn tiền nước, thay vào quy định mức phí/giá xử lý nước thải theo định mức hàng năm Cơ quan Nhà nước có thẩm quyền đơn vị nước thải (m3) Áp dụng nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả tiền”, qua thu phí/giá trực tiếp từ người phát thải cho việc thu gom xử lý nước thải, chất thải rắn Việc thu phí vệ sinh giao cho quyền cấp sở (cấp phường) 4) Tăng vai trò tòa án việc giải tranh chấp: Đảm bảo bình đ ng, công khai, minh bạch xét xử quyền tiếp cận thông tin dịch vụ pháp lý bên liên 18 quan Mở rộng hình thức hỗ trợ giải tranh chấp xử lý khiếu nại hành quan nhà nước 4.4.2.3 Tạo dựng môi trường đầu tư hấp dẫn 1) Môi trường trị: Thay đổi tư “nhiệm kỳ” thực thông qua hợp đồng dự án, theo điều khoản hợp đồng nên thể toàn vòng đời dự án, có phân khúc dự án theo thời gian với điều khoản gắn trách nhiệm bên cách rõ ràng Đổi hình thức lập kế hoạch, thay phân bổ ngân sách hàng năm, mà phải theo kế hoạch trung hạn (5 năm) với dự án cụ thể 2) Môi trường kinh doanh: Thúc đẩy chế minh bạch thông tin quy hoạch, định hướng đầu tư, lựa chọn dự án, lựa chọn nhà đầu tư thông tin thị trường dịch vụ môi trường Đẩy nhanh cổ phần hóa Doanh nghiệp Nhà nước, xóa bỏ độc quyền cung ứng dịch vụ Doanh nghiệp Nhà nước Đẩy nhanh chương trình cải cách thủ tục hành chính, nhằm xóa bỏ chế “nhiều cửa” 3) Nâng cao nhận thức đầy đủ hình thức Hợp tác công tư: Xây dựng triển khai chương trình tập huấn, chương trình truyền thông PPP cho Cơ quan Nhà nước, đến doanh nghiệp cộng đồng 4) Tăng khả toán Chính phủ: Ưu tiên sử dụng nguồn vốn ODA cho Quỹ chuẩn bị Phát triển dự án (PDF) Quỹ hỗ trợ bù đắp tính khả thi dự án (VGF) Ưu tiên cho địa phương phát hành trái phiếu địa phương, tạo vốn đối ứng phần vốn tham gia Nhà nước cho dự án PPP lĩnh vực dịch vụ môi trường đô thị Phải phân định rõ chi đầu tư cho bảo vệ môi trường với chi đầu tư cho sở hạ tầng từ nguồn ngân sách Nhà nước 19 5) Tăng khả tiếp cận thị trường vốn cho tư nhân: Cần có chế linh động việc gia hạn thời gian vay vốn, trường hợp Nhà nước hỗ trợ phần vốn tham gia, thời gian thu hồi vốn kéo dài (dài quy định 15 năm nay) Nhà nước nên có chế tăng thêm phần vốn Nhà nước kéo dài thời gian vay vốn cho dự án để đảm bảo khả thi cho dự án 6) Mở rộng thị trường mua bán nợ: Cần ban hành hướng dẫn chế mua bán nợ, đặc biệt hướng đẫn cụ thể định giá, đấu thầu, đấu giá khoản nợ để bán, mở rộng thị trường cho công ty nhà nước tham gia mua bán nợ 7) Cần thực hỗ trợ Chính phủ cho người có thu nhập thấp dự án Hợp tác công tư Theo đó, văn pháp luật PPP cần bổ sung nội dung này, hợp đồng dự án PPP phải thể cam kết Cơ quan Nhà nước có thẩm quyền 20 KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ I Kết luận 1) Triển khai dịch vụ môi trường đô thị theo hình thức hợp tác công tư lựa chọn phù hợp với tình hình Việt Nam nay: Từ đến năm 2025, dự báo nhu cầu nguồn tài cho dịch vụ môi trường đô thị lớn, khả đáp ứng từ ngân sách Nhà nước khoảng 32,6%, cần phải đẩy mạnh xã hội hóa dịch vụ Tuy nhiên, chế triển khai dịch vụ theo hình thức xã hội hóa tiềm ẩn nhiều thách thức, quan niệm xã hội hóa nước ta đẩy trách nhiệm cho tư nhân Hơn nữa, phần lớn dịch vụ môi trường lại dịch vụ công ích, nên thường không khả thi tài chính, đòi hỏi phải có tham gia hỗ trợ Nhà nước Cách thức hiệu để Nhà nước tham gia vào dịch vụ môi trường đô thị với nhà đầu tư tư nhân hình thức PPP Với hình thức PPP, Nhà nước đảm bảo quyền sở hữu, quyền giám sát mình, đảm bảo nguồn vốn đầu tư, công nghệ kinh nghiệm quản lý từ tư nhân Hay nói cách khác, chế cung ứng dịch vụ môi trường đô thị theo hình thức PPP giúp hạn chế yếu điểm độc quyền tư nhân (mất quyền sở hữu kiểm soát Nhà nước) Nhà nước độc quyền cung ứng (kém hiệu thiếu vốn Nhà nước) 2) Vẫn tồn nhiều chế không phù hợp làm cản trở cung ứng dịch vụ môi trường đô thị theo hình thức PPP: Mặc dù Chính phủ quyền cấp có nhiều nỗ lực nhằm thu hút nhà đầu tư tham gia cung ứng dịch vụ môi trường theo hình thức PPP Nhưng môi trường đầu tư theo hình thức PPP chưa có đột phát, đánh giá mức trung bình, văn pháp luật 21 PPP nước ta không quán, thiếu chi tiết, lực Cơ quan Nhà nước yếu, nhận thức PPP chưa rõ ràng,… cộng với môi trường đầu tư chưa thực hấp dẫn nguyên nhân cản trở việc thực dịch vụ môi trường đô thị theo hình thức PPP 3) Để tăng cường cung ứng dịch vụ môi trường đô thị theo hình thức PPP, trước hết phải đổi chế liên quan cách tổng thể, từ nâng cao chất lượng khung pháp lý, đến tổ chức thực tạo dựng môi trường đầu tư hấp dẫn hơn: - Khung pháp lý phải đảm bảo đủ chi tiết quán văn pháp lý PPP, mà chúng với văn pháp luật chuyên ngành liên quan khác Môi trường, Phí, Thuế Đất đai - Nâng cao chất lượng tổ chức thực chương trình đào tạo chuyên môn, nhận thức PPP cho cán Cơ quan Nhà nước, doanh nghiệp cộng đồng Tăng hiệu lực văn quy phạm pháp luật PPP, thành lập/hoặc phân công lại số đơn vị cung cấp thông tin công nghệ môi trường cấp Trung ương cho địa phương tham chiếu - Đổi chế liên quan khác để tạo dựng môi trường đầu tư hấp dẫn Thay đổi tư nhiệm kỳ, đổi quy trình lập kế hoạch theo kế hoạch trung hạn với dự án cụ thể, thúc đẩy chế minh bạch thông tin, tăng khả hỗ trợ Chính phủ cho dự án PPP, đổi chế mua bán nợ 22 II Khuyến nghị Để đảm bảo thực giải pháp nêu trên, vai trò ngành sau: 1) Vai trò Nhà nước: Vai trò đầu tàu Chính phủ phân công nhiệm vụ cho bộ, ban ngành thực việc soát văn liên quan thuộc thẩm quyền quản lý Theo đó: i) Bộ Kế hoạch Đầu tư chủ trì phối hợp thực việc rà soát văn pháp luật liên quan đến đầu tư, xem xét xây dựng hướng dẫn viết đề xuất báo cáo khả thi, tiêu chí lựa chọn dự án, nhà đầu tư, chia sẻ rủi ro, cách thức minh bạch thông tin,… cho dự án PPP, đặc biệt chủ trì xây dựng Luật/Nghị định chung PPP Tổ chức đào tạo tập huấn nâng cao nhận thức PPP cho Cơ quan Nhà nước địa phương, cho công động doanh nghiệp Vận động tổ chức quốc tế, nhà tài trợ hỗ trợ vốn ODA cho Quỹ Chuẩn bị Phát triển dự án (PDF), Quỹ Quỹ Hỗ trợ bù đắp tính khả thi dự án (VGF) hỗ trợ kỹ thuật cho dự án PPP ii) Bộ Tài nguyên Môi trường chủ trì phối hợp với ngành thực rà soát văn pháp luật liên quan đến giải phóng mặt Tuyên truyền nâng cao nhận thức chia sẻ trách nhiệm công dân Nhà nước thu gom xử lý chất thải iii) Bộ Xây dựng chủ trì phối hợp với ngành thực rà soát văn pháp luật liên quan đến suất đầu tư, giá/phí xử lý chất thải iv) Bộ Tài chủ trì phối hợp với ngành thực rà soát văn pháp luật liên quan đến tài PPP, xem xét thống hình thức ưu đãi cho dự án PPP dịch vụ môi trường 23 đô thị, đề tiêu chuẩn định giá tài sản nợ, cách thức hỗ trợ người sử dụng dịch vụ có thu nhập thấp dự án PPP v) Tòa án Nhân dân tối cao chủ trì phối hợp ngành rà soát đề giải pháp nâng cao vai trò, niềm tin cho doanh nghiệp giải khiếu nại, khiếu kiện liên quan đến dự án PPP vi) Bộ Khoa học Công nghệ phối hợp với Bộ Xây dựng, Bộ Tài nguyên Môi trường phân công đơn vị chuyên cung cấp thông tin công nghệ thu gom xử lý chất thải cấp Trung ương 2) Vai trò doanh nghiệp: Chủ động tích cực tham gia tìm hiểu PPP, tìm hiểu làm quen với hình thức cung ứng dịch vụ công 3) Vai trò cộng đồng: Tham gia khóa tập huấn nâng cao nhận thức PPP, trách nhiệm chia sẻ tài công dân với Nhà nước công tác thu gom xử lý chất thải./ 24 DANH MỤC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN Hồ Công Hòa, Nguyễn Việt Phong (2013), “Vai trò thành phần kinh tế tiến trình xã hội hóa dịch vụ môi trường Việt Nam”, Tạp chí Môi trường (12/2013), tr 26-28 Hồ Công Hòa (2013), “Đổi chế đối tác công tư cung ứng dịch vụ công Việt Nam: trường hợp dịch vụ vệ sinh môi trường”, Tạp chí Quản lý kinh tế, (55), 8/2013, tr 19-31 Hồ Công Hòa (2012), “Thị trường ngành thu gom xử lý nước, rác thải Việt Nam”, Tạp chí Quản lý kinh tế, (50), tr 3849 Hồ Công Hòa (2010), “Mô hình hợp tác công tư - giải pháp tăng nguồn vốn, công nghệ kỹ quản lý tư nhân cho dự án môi trường Việt Nam”, Kỷ yếu Hội thảo Quốc gia lần thứ II Môi trường Phát triển bền vững, Nhà xuất Nông nghiệp, Hà Nội, tr 305-316 25 [...]... và vì thế chính phủ phải tham gia hỗ trợ cho nhóm đối tư ng này 4.4 Đổi mới cơ chế Hợp tác công tƣ trong các dịch vụ môi trƣờng đô thị 4.4.1 Quan điểm đổi mới cơ chế Hợp tác công tư trong các dịch vụ môi trường đô thị 1) Đổi mới cơ chế PPP trong dịch vụ môi trường đô thị phải đồng bộ với đổi mới cơ chế liên quan khác 2) Chỉ thực hiện các dự án dịch vụ môi trường đô thị theo hình thức PPP khi dịch vụ. .. THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI CƠ CHẾ HỢP TÁC CÔNG TƢ TRONG CUNG ỨNG DỊCH VỤ MÔI TRƢỜNG ĐÔ THỊ Ở VIỆT NAM 4.1 Thực trạng cơ chế cung ứng dịch vụ môi trƣờng đô thị theo hình thức Hợp tác công tƣ ở Việt Nam Đảng và Chính phủ Việt Nam đã cho các chủ trương đầu tư theo hình thức PPP, nhằm huy động hơn nữa sự tham gia của tư nhân trong cung ứng dịch vụ công nói chung, dịch vụ môi trường đô thị nói riêng... tài chính, và đòi hỏi phải có sự tham gia hỗ trợ của Nhà nước Cách thức hiệu quả nhất để Nhà nước tham gia vào dịch vụ môi trường đô thị cùng với nhà đầu tư tư nhân là hình thức PPP Với hình thức PPP, Nhà nước vẫn đảm bảo quyền sở hữu, quyền giám sát của mình, và vẫn đảm bảo nguồn vốn đầu tư, công nghệ và kinh nghiệm quản lý từ tư nhân Hay nói cách khác, cơ chế cung ứng dịch vụ môi trường đô thị theo... sẽ giúp hạn chế các yếu điểm của độc quyền tư nhân (mất quyền sở hữu và kiểm soát của Nhà nước) và Nhà nước độc quyền cung ứng (kém hiệu quả và thiếu vốn Nhà nước) 2) Vẫn tồn tại nhiều cơ chế không phù hợp làm cản trở cung ứng dịch vụ môi trường đô thị theo hình thức PPP: Mặc dù Chính phủ và chính quyền các cấp đã có nhiều nỗ lực nhằm thu hút các nhà đầu tư tham gia cung ứng dịch vụ môi trường theo... thải./ 24 DANH MỤC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN 1 Hồ Công Hòa, Nguyễn Việt Phong (2013), “Vai trò của các thành phần kinh tế trong tiến trình xã hội hóa dịch vụ môi trường ở Việt Nam , Tạp chí Môi trường (12/2013), tr 26-28 2 Hồ Công Hòa (2013), Đổi mới cơ chế đối tác công tư trong cung ứng dịch vụ công ở Việt Nam: trường hợp dịch vụ vệ sinh môi trường , Tạp chí Quản lý kinh tế,... loạt các phương pháp nghiên cứu khác nhau nhằm bổ trợ cho nhau Tổng hợp các phương pháp sử dụng trong Luận án được mô phỏng lại theo Hình 2.4 dưới Hình 2.4 Tổng hợp các phƣơng pháp nghiên cứu của Luận án Nguồn: Luận án 9 CHƢƠNG 3 THỰC TRẠNG VÀ DỰ BÁO THỊ TRƢỜNG DỊCH VỤ MÔI TRƢỜNG ĐÔ THỊ 3.1 Thực trạng dịch vụ môi trƣờng đô thị ở Việt Nam Nguồn vốn chi cho công tác bảo vệ môi trường ở nước ta là tư ng... phương, tạo vốn đối ứng phần vốn tham gia của Nhà nước cho các dự án PPP trong lĩnh vực dịch vụ môi trường đô thị Phải phân định rõ chi đầu tư cho bảo vệ môi trường với chi đầu tư cho cơ sở hạ tầng từ nguồn ngân sách Nhà nước 19 5) Tăng khả năng tiếp cận thị trường vốn cho tư nhân: Cần có cơ chế linh động trong việc gia hạn thời gian vay vốn, trong trường hợp mặc dù Nhà nước đã hỗ trợ phần vốn tham gia, nhưng... cho tư nhân Nhận thức về vai trò cung ứng dịch vụ công cho tư nhân chưa rõ ràng, sợ không kiểm soát nổi việc cung ứng dịch vụ của tư nhân, sợ thất thoát tài sản Nhà nước 2) Môi trường kinh doanh: Chưa thoáng, chưa minh bạch, ảnh hưởng nhiều bởi các yếu tố "gần" bằng các mối quan hệ của nhà đầu tư với các cá nhân trong cơ quan quản lý Nhà nước; thiếu sức cạnh tranh giữa các Doanh nghiệp Nhà nước và doanh... người có thu nhập thấp trong các dự án về Hợp tác công tư Theo đó, trong các văn bản pháp luật về PPP cần bổ sung nội dung này, và trong các hợp đồng dự án PPP phải thể hiện sự cam kết đó của Cơ quan Nhà nước có thẩm quyền 20 KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ I Kết luận 1) Triển khai các dịch vụ môi trường đô thị theo hình thức hợp tác công tư là sự lựa chọn phù hợp với tình hình của Việt Nam hiện nay: Từ nay... năm) với các dự án cụ thể 2) Môi trường kinh doanh: Thúc đẩy các cơ chế minh bạch thông tin về quy hoạch, định hướng đầu tư, lựa chọn dự án, lựa chọn nhà đầu tư và các thông tin về thị trường dịch vụ môi trường Đẩy nhanh cổ phần hóa Doanh nghiệp Nhà nước, dần dần xóa bỏ sự độc quyền cung ứng dịch vụ của Doanh nghiệp Nhà nước Đẩy nhanh chương trình cải cách thủ tục hành chính, nhằm xóa bỏ cơ chế “nhiều ... đối tư ng 4.4 Đổi chế Hợp tác công tƣ dịch vụ môi trƣờng đô thị 4.4.1 Quan điểm đổi chế Hợp tác công tư dịch vụ môi trường đô thị 1) Đổi chế PPP dịch vụ môi trường đô thị phải đồng với đổi chế. .. TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI CƠ CHẾ HỢP TÁC CÔNG TƢ TRONG CUNG ỨNG DỊCH VỤ MÔI TRƢỜNG ĐÔ THỊ Ở VIỆT NAM 4.1 Thực trạng chế cung ứng dịch vụ môi trƣờng đô thị theo hình thức Hợp tác công tƣ Việt Nam. .. nước 1.2.2 Tổng quan nghiên cứu chế Hợp tác công tư cung ứng dịch vụ môi trường đô thị Việt Nam Ở Việt Nam nghiên cứu PPP chưa nhiều, chưa có nghiên cứu PPP lĩnh vực dịch vụ môi trường mà tập trung