I KHÁI QUÁT CHUNG VỀ TÍNH CÔNG KHAI, MINH BẠCH TRONG VIỆC CÔNG BỐ VÀ DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Văn quy phạm pháp luật(VBQPPL) loại văn đặc thù, thể ý chí chủ thể ban hành, có tính bắt buộc chung đảm bảo thực biện pháp đa dạng có cưỡng chế nhà nước Khác với văn cá biệt, văn quy phạm pháp luật quy định quy tắc xử chung làm phát sinh thay đổi quyền, nghĩa vụ chủ thể tham gia quan hệ pháp luật tương ứng Vì vây, điều kiện để VBQPPL có hiệu lực, yêu cầu tính hợp hiến, hợp pháp, tính khả thi phải kể đến tính dân chủ, công khai trình lập pháp, lập quy tính minh bạch văn quy phạm pháp luật Thuật ngữ “Tính minh bạch pháp luật” bắt đầu sử dụng nhiều tài liệu nghiên cứu kể từ nhà nước ta thực sách đổi mới, mở cửa chuẩn bị hội nhập kinh tế quốc tế Đặc biệt từ Hiệp định thương mại ViệtMĩ kí kết thuật ngữ nhắc đến nhiều Theo cách nói thông thường “Minh bạch” hiểu rõ ràng, biết Không thể nói rằng, văn pháp luật đăng công khai phương tiện thông tin đại chúng văn có tính minh bạch, nội dung Và ngược lại, văn pháp luật cho dù xây dựng chi tiết, cụ thể, rõ ràng, bảo đảm tính phù hợp, tính thống đồng bộ, tính hợp hiến hợp pháp không công bố để người tìm hiểu thi hành nói đảm bảo tính minh bạch Như vậy, nội dung tính minh bạch bao gồm hai yếu tố : là: phải rõ ràng, rành mạch hai : phải có tính công khai, biết Minh bạch thường gắn liền với công khai, hay nói cách khác, tính công khai vừa thuộc tính 12 minh bạch, vừa điều kiện để thể tính minh bạch Có thể tài liệu nghiên cứu, tùy theo góc độ nghiên cứu khác mà người ta phân chia nhiều yêu cầu cụ thể tính minh bạch Trong phạm vi luận này, nội dung tính minh bạch, công khai tiếp cận góc độ việc công bố dự thảo văn quy phạm pháp luật II NHỮNG YÊU CẦU NHẰM ĐẢM BẢO TÍNH CÔNG KHAI, MINH BẠCH TRONG HOẠT ĐỘNG CÔNG BỐ VÀ DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Tính công khai, minh bạch giai đoạn chuẩn bị a Giai đoạn lập chương trình xây dựng pháp luật: Mục 2, chương III luật ban hành văn quy phạm pháp luật (sau gọi luật) đưa yêu cầu trình tự tiến hành việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Tính công khai minh bạch hóa việc lập chương trình thể quy định cho phép quan, tổ chức cá nhân có quyền sáng kiến lập pháp có quyền gửi để nghị xây dựng luật, pháp lệnh đến ủy ban thường vụ quốc hội(UBTVQH) phủ Sau đó, phủ lập dự kiến chương trình xây dựng pháp luật, pháp lệnh để UBTVQH xem xét định xây dựng chương trình luật, pháp lệnh nhiệm kì chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm Quốc Hội định Điều 59 yêu cầu trình tự tiến hành việc lập thông qua chương trình xây dựng nghị quyết, nghị định cho thấy tính công khai, minh bạch quy trình này, theo Bộ, quan tổ chức, cá nhân hữu quan đề xuất việc xây dựng nghị quyết, nghị định Luật không quy định để quan tổ chức cá nhân có quyền đề xuất xây dựng pháp luật định việc đề xuất xây dựng pháp luật dựa Mặc dù, theo quy định gián tiếp luật đề xuất việc xây dựng văn pháp luật quan, tổ chức cá nhân phải nêu cần thiết ban hành 12 văn pháp luật đó, thực tế cho thấy lý tính cần thiết, nghiên cứu ban hành, sửa đổi, bổ sung VBQPPL chủ yếu dựa vào ý chí chủ quan quan quyền lực nhà nước liên quan, quan thực thi văn pháp luật liên quan, trường hợp tiến hành khảo sát nghiên cứu thực tiễn xã hội, đặc biệt ý kiến đối tượng chịu điều chỉnh trực tiếp VBQPPL Việt Nam trường hợp ngoại lệ, hầu hết quốc gia, dự luật việc cán thực thi pháp luật phát khó khăn, cản trở đề xuất thay đổi pháp luật hành Thực tế cho thấy nơi mà trình chuẩn bị chương trình xây dựng dự án luật sửa đổi, bổ sung pháp luật mà ý kiến khảo sát nghiên cứu xã hội, ý kiến phản hồi người dân đặc biệt đối tượng chịu tác động trực tiếp dự án pháp luật xem xét cân nhắc chương trình xây dựng pháp luật coi sát với thực tế đáp ứng nhu cầu xã hội Điều có ý nghĩa quan trọng việc xác định trình tự ưu tiên xây dựng pháp luật tính liên kết đạo luật ban hành để đảm bảo tính đồng tính khả thi văn pháp luật Ví dụ : Khi soạn thảo luật xây dựng, việc lấy ý kiến quan quyền lực nhà nước trung ương, địa phương ý kiến đóng góp đối tượng trực tiếp thi hành văn bản, bổ sung thành viên tổ biên tập từ doanh nghiệp-tổng công ty xây dựng Sông Đà, tổng công ty xây dựng Hà Nội ban soạn thảo luật tự xét thấy cần thiết nên tổ chức lấy ý kiến đóng góp rộng rãi từ tổ chức : hiệp hội xây dựng Việt Nam, hội kiến trúc sư Việt Nam, hội tư vấn xây dựng Việt Nam, hội vật liệu xây dựng Việt Nam, Hội cấp nước Việt Nam nội dung dự thảo đóng góp luật sau lấy ý kiến cụ thể thêm tính thực tiễn, tính khoa học làm cho chất lượng văn hoàn thiện b Thành lập ban soản thảo: Soạn thảo văn pháp luật hoạt động quan nhà nước có thẩm quyền việc hình thành nên dự thảo văn 12 pháp luật Hoạt động tiến hành theo nhiều quy trình khác nhau, thể phối hợp, tham gia nhiều chủ thể Do đó, để đảm bảo tính công khai minh bạch việc công bố dự thảo VBQPPL luật quy định phải thành lập ban soạn thảo VBQPPL Quốc Hội UBTVQH ban hành Ban soạn thảo UBTVQH quan, tổ chức giao trách nhiệm chủ trì việc soạn thảo định thành lập Để soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết, nghị định phủ phải thành lập quan soạn thảo, không thiết thành lập ban soạn thảo VBQPPL khác Tính công khai, minh bạch trình soạn thảo Hoạt động soạn thảo VBQPPL có coi minh bạch công khai hay không phụ thuộc nhiều vào công việc soạn thảo văn có công khai công chúng người dân tiếp cận dự thảo hay không Mặt khác, mức độ tham gia ý kiến quan, tổ chức liên quan cá nhân bao gồm đối tượng chịu điều chỉnh VBQPPL soạn thảo tiêu chí đánh giá tính công khai, minh bạch tham gia người dân để bảo đảm thực pháp luật thể ý chí nhân dân Muốn phải thực trình tự sau: Thứ : Pháp luật phải tổ chức soạn thảo, ban hành cách dân chủ công khai, phải biết trước Khi bắt tay xây dựng VBQPPL cần tính đến khả cho phép người, đặc biệt đối tượng bị ảnh hưởng trực tiếp nhiều văn pháp luật ban hành, thiết phải biết, phải phát biểu ý kiến chừng mực định tham gia đóng góp ý kiến cho dự thảo văn bản, tham gia vào trình soạn thảo văn số vấn đề cốt yếu văn Sự tham gia đóng góp ý kiến nhân 12 dân, đặc biệt đối tượng chịu tác động trực tiếp nhiều văn có lợi yêu cầu khách quan bở lẽ sau đây: - Thông qua đó, người hoạch định sách hiểu sát thực tế để có định, sách phù hợp, làm cho đối tượng bị điều chỉnh có hội phản ánh ý kiến, hiểu nội dung quy định thực Đây hình thức tuyên truyền phổ biến mang tính tích cực, chủ động làm cho quy định văn thực vào sống ban hành Ngoài ra, việc lấy ý kiến đối tượng nhằm cung cấp thêm cho quan soạn thảo thông tin, cách nhìn thực tế để quan soạn thảo xem xét, cân nhắc có điều chỉnh cần thiết bảo đảm cho văn mang tính cụ thể, sát thực tế dễ dàng vào sống Nói bời hiểu rõ hoàn cảnh, điều kiện đối tượng trực tiếp chịu điều chỉnh văn thân họ Ví dụ : muốn biết VBQPPL đánh bắt cá tác động đến người hành nghề đánh bắt cá điều tất nhiên phải hỏi ý kiến ngư dân - Mặt khác, quy trình ban hành văn pháp luật trình phức tạp thể đầy đủ mâu thuẫn, xung đột lợi ích nhiều nhóm quan hệ xã hội, phản ánh nhiều xu khác chế thị trường đa sở hữu, đa quan hệ Vì quy trình đạt kết khách quan chủ thể trực tiếp quan hệ xã hội mà pháp luật vốn điều chỉnh không tham gia vào trình soạn thảo ban hành VBQPPL Các quan nhà nước vốn mang sẵn nhiều chất “quan liêu” cho dù nhà nước tiến phát triển Họ không bị giới hạn nhạy cảm thực tiễn, vốn sống thực tế mà tâm lí tự vệ “người gác cổng” muốn tuyệt đối hóa cho an toàn toàn xã hội Ngoài trình làm luật bị chi phối “lăng kính” chủ quan nhà làm luật, số trường hợp bị chi phối toan tính cục bộ, đặc quyền đặc lợi phận cán bộ, công chức thoái hóa biến chất 12 Bởi cần có tham gia nhân dân việc soạn thảo công bố VBQPPL nhằm đảm bảo tính dân chủ tính minh bạch hóa Thứ hai : Nội dung quy phạm pháp luật phải rõ ràng, quán Có thể nói thuộc tính quan trọng pháp luật Pháp luật phải chuẩn mực cho việc hành xử bên tham gia quan hệ xã hội mà điều chỉnh Không thể coi chuẩn mực hay nói cách khác, gọi chuẩn mực khó thực thi cách nghiêm chỉnh rối rắm, không rõ ràng không quán Yếu tố rõ ràng đòi hỏi quan trọng việc chuyền tải nội dung chủ trương, đường lối, sách đảng nhà nước thành quy phạm cụ thể Quy phạm cụ thể, rõ ràng, đơn giản dễ dàng áp dụng áp dụng thống nhiêu Tính rõ ràng, quán yêu cầu tính chất văn pháp luật với tư cách hệ thống Nếu không rõ ràng, cụ thể dẫn đến mâu thuẫn chồng chéo; không quán dẫn đến vô hiệu hóa lẫn mà hệ tất yếu làm hạn chế, làm hiệu lực hiệu VBQPPL hoạt động quản lí nhà nước Thứ ba: Văn pháp luật phải đảm bảo tính ổn định tương đối Pháp luật công cụ điều chỉnh mối quan hệ xã hội phát triển Do đó, pháp luật đại lượng bất biến mà ngược lại với tư cách hệ thống quy phạm, pháp luật phải có phát triển để thúc đẩy tạo môi trường pháp lí phù hợp cho phát triển quan hệ xã hội Tính minh bạch pháp luật ổn định pháp luật hai yếu tố tương hỗ lẫn Nếu pháp luật không ổn định khó bảo đảm tính minh bạch ngược lại pháp luật thiếu tính minh bạch dẫn đến phải sửa đổi bổ sung Có thể nói rằng, ổn định trị môi trường pháp lí điều kiện cần thiết cho phát triển kinh tế xã hội Đặc biệt lĩnh vực kinh tế, ổn định giúp nhà doanh nghiệp, nhà đầu tư có 12 sở để xác định hướng đầu tư, phát triển sản xuất, dự báo yếu tố ảnh hưởng đến sản xuất kinh doanh hội làm ăn để hoạch định kế hoạch phát triển Tính công khai, minh bạch sau thông qua văn quy phạm pháp luật Dự thảo văn pháp luật phải đăng công khai trước kí ban hành Việc soạn thảo văn pháp luật phải đăng công khai điều kiện bắt buộc không ban soạn thảo mà nhiệm vụ quan thẩm định, thẩm tra, quan Quốc Hội để nhằm, mặt đảm bảo tính minh bạch công khai hệ thống pháp luật, mặt khác tạo điều kiện quan tổ chức cá nhân có thời gian chuẩn bị cho việc thực văn Quy định nên áp dụng chung VBQPPL quan nhà nước Trung Ương địa phương Cần đăng văn công báo trước ngày văn có hiệu lực thi hành, để văn có hiệu lực thi hành đăng Cần luật hóa quy định : văn đăng tải công báo công bố công khai phương tiện thông tin đại chúng có hiệu lực thi hành Ví dụ : Dự thảo dự án luật, Pháp lệnh lấy ý kiến nhân dân thường công bố phương tiện thông tin đại chúng internet Dự thảo nghị quyêt, nghị định thường gửi tới Hội Đồng Dân Tộc, Ủy Ban Trung Ương Mặt Trận Tổ Quốc Việt Nam, Tổng Liên Đoàn Lao Động Việt Nam, Tòa Án Nhân Dân Tối Cao, Viện Kiểm Sát Nhân Dân Tối Cao, quan, tổ chức hữu quan, hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương để góp ý 12 đăng tải phương tiện thông tin đại chúng, internet theo quy định Thủ Tướng phủ Vấn đề dân chủ hóa, công khai việc soạn thảo ban hành văn pháp luật nhằm đảm bảo tính minh bạch pháp luật dư luận xã hội quan tâm Mục tiêu vấn đề chỗ người soạn thảo, mà phải tổ chức soạn thảo để văn sau ban hành chứa đứng nhiều quy phạm tốt Nói cách khác, công nghệ việc soạn thảo phải để có văn tốt Các quy phạm điều chỉnh để văn pháp luật có “đời sống lâu dài nhất” tạo dựng hệ thống pháp luật đầy đủ, đồng có tính thống nội cao III MỘT SỐ HẠN CHẾ VÀ HƯỚNG KHẮC PHỤC NHẰM ĐẢM BẢO TÍNH CÔNG KHAI, MINH BẠCH TRONG VIỆC DỰ THẢO VÀ CÔNG BỐ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Hạn chế hướng việc tổ chức lấy ý kiến nhân dân vào việc soạn thảo VBQPPL Luật quy định Quốc Hội, UBTVQH quy định việc lấy ý kiến nhân dân phải vào tính chất, nội dung dự án luật, pháp lệnh Điều có nghĩa dự án luật pháp lệnh nhân dân đóng góp ý kiến Đối với nghị nghị định phủ luật quy định việc lấy ý kiến nhân dân tùy thuộc vào tính chất nội dung nghị quyết, nghị định Điều tương tự với việc lấy ý kiến dự thảo quyêt định, thị thủ tướng phủ Đối với dự thảo VBQPPL hội đồng Thẩm Phán Tòa Án nhân dân Tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân Tối cao VBQPPL liên tịch không quy định việc tham khảo ý kiến nhân dân 12 Như vậy, luật bỏ trống chưa quy định tiêu chí để việc lấy ý kiến nhân dân bắt buộc Việc quy định chung chung “tùy theo tính chất nội dung dự thảo” tạo khó khăn, chí có tùy tiện đặc biệt trường hợp soạn thảo ban hành văn quan địa phương Mặt khác, nước ta tồn thực tế : thấy cần ban hành VBQPPL, thân văn có thực có vào sống hay không không quan tâm đến Để chấm dứt tình trạng cần đưa số tiêu chí lấy ý kiến nhân dân chủ đạo sau: Thứ nhất: Cơ quan soạn thảo có trách nhiệm lấy ý kiến nhân dân liên quan có yếu tố : toàn hay phần nội dung dự thảo liên quan đến lĩnh vực chuyên môn quyền lợi quan, tổ chức đó; việc thực thi dự thảo VBQPPL thông qua thuộc thẩm quyền quan tổ chức đó; Thứ hai: Cơ quan soạn thảo có trách nhiệm tham khảo ý kiến cá nhân có yếu tố : cá nhân thuộc điều chỉnh trực tiếp dự thảo VBQPPL đó; dự thảo VBQPPL có quy định liên quan đến việc thực thi quyền nghĩa vụ công dân quy định Hiến Pháp Hạn chế hướng việc tham khảo ý kiến người dân Khi dự án luật pháp lệnh đưa lấy ý kiến nhân dân MTTQVN tổ chức thành viên, quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân có “trách nhiệm” tổ chức, tạo điều kiện để nhân dân tham gia đóng góp ý kiến vào dự án luật, pháp lệnh Quy định nói đến trách nhiệm tổ chức, tạo điều kiện cho “công dân” cho tất “cá nhân” Do cá nhân khác công dân Việt Nam có coi 12 đối tượng điều khoản không? Mặt khác, chưa có quy định hướng dẫn cụ thể phương thức tổ chức lấy ý kiến nhân dân thực tế việc lấy ý kiến nhân dân mang nặng tính hình thức Các nội dung gợi ý lấy ý kiến mang tính chất chung chung không nêu giải pháp khác ý kiến khác để người dân suy nghĩ đóng góp ý kiến Chính quan soạn thảo cần xác định nhóm đối tượng khác nhóm vấn đề cần xin ý kiến nhóm đối tượng, nêu chi tiết ý kiến, phản ánh khác để người dân đóng góp ý kiến cách thiết thực Luật cần quy định cụ thể phương thức lấy ý kiến nhân dân Ví dụ : việc lấy ý kiến thực trực tiếp quan, tổ chức, cá nhân hữu quan cần tổ chức hội nghị, hội thảo thông qua phương tiện thông tin đại chúng mạng internet Cần quy định rõ trách nhiệm trách nhiệm quan lấy ý kiến để có chuẩn bị vấn đề cần xin ý kiến, gợi ý thảo luận, kèm theo xác định địa nhận ý kiến đóng góp trường hợp lấy ý kiến thông qua phương tiện thông tin địa chúng mạng internet Hạn chế hướng việc công khai hóa dự thảo Trên thực tế số dự thảo văn pháp luật công bố công khai nhiều dự thảo chưa công khai hóa, chí coi “tài liệu mật” Thực tiễn soạn thảo VBQPPL lâu cho thấy nhận thức phổ biến chưa có quy định lấy ý kiến nhân dân dự thảo xem tài liệu mật, dự thảo đưa lấy ý kiến quan, tổ chức hữu quan Điều cản trở đến tính minh bạch công khai hóa việc ban hành VBQPPL rào cản tổ chức cá nhân muốn tiếp cận dự thảo để tìm hiểu tham gia đóng góp ý kiến Ngoài ra, chưa có quy định luật 12 tất dự thảo VBQPPL tài liệu mật, trừ trường hợp văn có nội dung bí mật nhà nước Xuất phát từ hạn chế cần sửa đổi luật theo hướng quy định quan soạn thảo có trách nhiệm công khai hóa dự thảo VBQPPL nên điều chỉnh để VBQPPL không chứa đựng nội dung thuộc bí mật nhà nước Việc công khai quy định giống tuyên bố thức nhà nước quyền hạn, nhiệm vụ quan Từ dẫn đến việc người dân thừa nhận chúng Nhằm đạt tất mục tiêu nói cần phải tách công đoạn soạn thảo khỏi công đoạn ban hành Việc ban hành VBQPPL trách nhiệm quan ban hành việc soạn thảo công việc toàn xã hội cần phải tách người trình bày người phản biện văn trao cho họ quyền hạn trách nhiệm cụ thể Nếu cần, tổ chức đấu thầu để chọn người, quan có đầy đủ lực soạn thảo phải có chủ thể tham gia soạn thảo VBQPPL KẾT LUẬN Đôi than phiền : Đã có đạo luật tốt việc thi hành pháp luật không tốt Thực ngụy biện cho đạo luật không tốt, lẽ đạo luật thể ý chí đa số người dân xã hội điều dễ hiểu họ tự nguyện thi hành không cần phải chờ đợi cưỡng chế nhà nước Vì tham gia người dân trình soạn thảo pháp luật yếu tố bảo đảm thực nguyên tắc pháp luật thể ý chí dân, tăng cường tính công khai minh bạch toàn hệ thống pháp luật nói chung hệ thống VBQPPL nói riêng TÀI LIỆU THAM KHẢO 12 Giáo trình xây dựng văn pháp luật Trường đại học Luật Hà Nội Tạp chí nghiên cứu lập pháp số 11/2002 Tạp chí nghiên cứu lập pháp số 3/2005 Một số trang web điện tử 12 [...]... dân trong quá trình soạn thảo pháp luật là một yếu tố bảo đảm thực sự nguyên tắc của pháp luật là thể hiện ý chí của dân, và tăng cường hơn nữa tính công khai và minh bạch của toàn bộ hệ thống pháp luật nói chung và của hệ thống VBQPPL nói riêng TÀI LIỆU THAM KHẢO 12 1 Giáo trình xây dựng văn bản pháp luật Trường đại học Luật Hà Nội 2 Tạp chí nghiên cứu lập pháp số 11/2002 3 Tạp chí nghiên cứu lập pháp. .. nhà nước về quy n hạn, nhiệm vụ của các cơ quan Từ đó mới dẫn đến việc người dân thừa nhận chúng Nhằm đạt được tất cả các mục tiêu nói trên cần phải tách công đoạn soạn thảo ra khỏi công đoạn ban hành Việc ban hành VBQPPL là trách nhiệm của cơ quan ban hành còn việc soạn thảo là công việc của toàn xã hội cần phải tách người trình bày và người phản biện văn bản trao cho họ nhưng quy n hạn và trách nhiệm...rằng tất cả dự thảo VBQPPL không phải là tài liệu mật, trừ trường hợp văn bản có nội dung bí mật nhà nước Xuất phát từ những hạn chế đó thì cần sửa đổi luật theo hướng quy định cơ quan soạn thảo có trách nhiệm công khai hóa các dự thảo VBQPPL và nên điều chỉnh để VBQPPL không chứa đựng những nội dung thuộc bí mật nhà nước Việc công khai những quy định này cũng giống như là một sự tuyên bố chính thức... thầu để chọn người, cơ quan có đầy đủ năng lực soạn thảo và phải có những chủ thể cùng được tham gia soạn thảo VBQPPL KẾT LUẬN Đôi khi chúng ta than phiền rằng : Đã có những đạo luật tốt nhưng việc thi hành pháp luật không được tốt Thực ra đó chỉ là sự ngụy biện cho những đạo luật không tốt, bởi lẽ nếu đạo luật đó thể hiện ý chí của đa số người dân trong xã hội thì một điều dễ hiểu là họ sẽ tự nguyện