ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT BÙI THỊ THANH THUÝ VAI TRÒ CỦA CƠ QUAN THANH TRA HÀNH CHÍNH TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI Ở VIỆT NAM HIỆN NAY LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI – NĂM 2007 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT BÙI THỊ THANH THUÝ VAI TRÒ CỦA CƠ QUAN THANH TRA HÀNH CHÍNH TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI Ở VIỆT NAM HIỆN NAY CHUYÊN NGÀNH: LÝ LUẬN VÀ LỊCH SỬ NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT MÃ SỐ : 603801 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS, TS. PHẠM HỒNG THÁI HÀ NỘI – NĂM 2007 MỤC LỤC NỘI DUNG TRA NG LỜI NÓI ĐẦU CHƢƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ CỦA CƠ 1 6 QUAN THANH TRA HÀNH CHÍNH TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI 1.1. Cơ sở lý luận 6 1.1.1. Quan niệm về thanh tra và thanh tra hành chính 6 1.1.2. Quan niệm về khiếu nại và giải quyết khiếu nại 10 1.1.3. Cơ quan thanh tra hành chính – phương thức bảo đảm pháp chế, kỷ luật, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của 17 cá nhân, cơ quan, tổ chức 1.2. Cơ sở pháp lý 24 CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG VAI TRÒ CỦA CƠ QUAN 37 THANH TRA HÀNH CHÍNH TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 2.1. Khái quát về tình hình khiếu nại hiện nay 37 2.2. Thực trạng hoạt động của cơ quan thanh tra 40 hành chính trong giải quyết khiếu nại 2.2.1.Hoạt động quản lí nhà nước về công tác giải quyết 41 khiếu nại 2.2.2. Hoạt động tham mưu giúp Thủ trưởng cơ quan hành 51 chính cùng cấp trong việc giải quyết khiếu nại 2.2.3 Công tác tiếp công dân 2.2.4. Hoạt động của Tổng Thanh tra Chính phủ 56 60 CHƢƠNG 3: CÁC GIẢI PHÁP NHẰM TĂNG CƢỜNG 64 VAI TRÒ CƠ QUAN THANH TRA HÀNH CHÍNH TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI 3.1 Yêu cầu khách quan và chủ quan đòi hỏi tăng 64 cƣờng vai trò cơ quan thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại 3.1.1. Yêu cầu khách quan 64 3.1.2. Yêu cầu chủ quan 68 3.2. Các giải pháp cụ thể 3.2.1. Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng và Chính quyền 74 74 các cấp đối với công tác thanh tra trong giải quyết khiếu nại 3.2.2. Hoàn thiện pháp luật quy định về vai trò của cơ quan thanh tra hành chính các cấp trong giải quyết khiếu nại 3.2.3. Đổi mới về tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh 76 tra hành chính 3.2.4. Xây dựng đội ngũ cán bộ thanh tra trong sạch, vững 81 mạnh 83 KẾT LUẬN 88 LỜI NÓI ĐẦU 1. TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI Với vị trí, chức năng, nhiệm vụ do pháp luật quy định, cơ quan thanh tra là một trong những công cụ quan trọng và hữu hiệu để thực hiện và đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tăng cƣờng pháp chế, kỷ luật xã hội chủ nghĩa. Cụ thể, thông qua giải quyết những khiếu nại của công dân, cơ quan thanh tra hành chính các cấp đã tiến hành những biện pháp nghiệp vụ cần thiết góp phần phát hiện và xử lí những hành vi vi phạm pháp luật. Nhờ đó luật pháp đƣợc bảo đảm tính nghiêm minh và nhà nƣớc có thêm thông tin về hoạt động của đội ngũ cán bộ, công chức của mình từ đó có biện pháp chấn chỉnh để phục vụ nhân dân đƣợc tốt hơn. Nhìn lại quá trình hình thành và phát triển pháp luật về khiếu nại ở nƣớc ta từ năm 1945 đến nay luôn gắn liền với tổ chức và hoạt động hệ thống cơ quan thanh tra mà trong đó chủ yếu là cơ quan thanh tra hành chính. Trƣớc khi có Pháp lệnh quy định việc xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1981, việc tiếp nhận và giải quyết khiếu nại hầu nhƣ chỉ qui định trong các văn bản pháp luật liên quan đến tổ chức và hoạt động thanh tra. Kể từ Pháp lệnh 1981 đến nay, cơ chế giải quyết khiếu nại ngày càng cụ thể, rõ nét hơn từ việc giải quyết khiếu nại giao cho cơ quan thanh tra xem xét giải quyết đến việc giao từng phần và cuối cùng là cơ quan đóng vai trò tham mƣu cho thủ trƣởng các cấp, các ngành trong việc giải quyết khiếu nại và thực hiện các công việc mang tính quản lý nhà nƣớc về giải quyết khiếu nại. Vì vậy hiện nay không ít cán bộ trong và ngoài ngành thanh tra cho rằng quyền lực cơ quan thanh tra hành chính các cấp ngày càng bị hạn chế; vai trò thanh tra bị giảm sút, không có quyền xử lý mạnh mẽ nhƣ trƣớc kia. Nếu chỉ nhìn nhận vậy có thể sẽ mang tính phiến diện. Thẩm quyền có thể bị thu hẹp nhƣng không có nghĩa vai trò giảm sút. Ngƣời thủ trƣởng có thể đƣa 1 ra đƣợc quyết định đúng đắn phụ thuộc rất lớn vào ý kiến “ ban tham mƣu”. Đặc biệt trong tình hình hiện nay công tác giải quyết khiếu nại còn nhiều vấn đề bức xúc, hiệu lực, hiệu quả của hoạt động giải quyết khiếu nại còn rất hạn chế trong đó có một phần do công tác thanh tra chƣa đƣợc thực hiện tốt. Hơn nữa cơ quan thanh tra hành chính thực hiện vai trò của mình trong việc giải quyết khiếu nại không chỉ trong phạm vi xác minh, kết luận, kiến nghị việc giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền của thủ trưởng cùng cấp . Ngoài ra còn tham mƣu cho công tác ban hành văn bản pháp luật về giải quyết khiếu nại; thanh tra, kiểm tra việc thực hiện các quy định về pháp luật khiếu nại; tuyên truyền, hƣớng dẫn, tổ chức việc thực hiện các quy định khiếu nại; đào tạo bồi dƣỡng đội ngũ cán bộ, công chức về giải quyết khiếu nại.., góp phần tăng cƣờng hiệu quả hoạt động giải quyết khiếu nại. Nhƣ vậy giữa lý luận về vai trò cơ quan thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại và thực tiễn thực hiện nhƣ thế nào? Đã tƣơng xứng chƣa. Đó cũng là một vấn đề đặt ra cần phải nghiên cứu. Mặt khác, hiện nay có rất nhiều quan điểm xung quanh vấn đề đổi mới cơ chế giải quyết khiếu nại hiện nay. Có những đề xuất nhƣ thành lập cơ quan tài phán hành chính thuộc Chính phủ để chuyên việc giải quyết khiếu nại theo con đƣờng hành chính bên cạnh việc nâng cao hiệu quả hoạt động của Toà hành chính. Nhƣ vậy liệu vai trò của cơ quan thanh tra hành chính sắp tới trong xu thế cải cách cơ chế giải quyết khiếu nại có thay đổi gì không ? Vì vậy, cần phải có sự đánh giá khách quan, toàn diện về vai trò của cơ quan thanh tra hành chính trong việc giải quyết khiếu nại, từ đó có phƣơng hƣớng, biện pháp cụ thể góp phần củng cố, tăng cƣờng vai trò cơ quan thanh tra hành chính để có thể đạt kết quả tốt nhất trong lĩnh vực giải quyết khiếu nại. Để đáp ứng mục tiêu cuối cùng là nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại; góp phần đảm bảo pháp chế, kỷ luật, quyền và lợi ích hợp pháp của 2 cá nhân, cơ quan, tổ chức . Xuất phát từ những yêu cầu, đòi hỏi của lý luận và thực tiễn, tác giả chọn đề tài: "vai trò của cơ quan thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại ở Việt Nam hiện nay ". 2. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI Trong thời gian qua đã có nhiều công trình nghiên cứu xung quanh lĩnh vực thanh tra và công tác giải quyết khiếu nại ở các cấp độ khác nhau. Nhƣ PGS.TS. Trần Ngọc Đƣờng “ vị trí, vai trò thanh tra trong quản lý nhà nƣớc “, Tạp chí Thanh tra số 9/1998; Quách Lê Thanh và nhóm nghiên cứu “ tƣ tƣởng Hồ Chí Minh về công tác thanh tra”, Đề tài khoa học cấp Bộ; Phạm văn Khanh và nhóm nghiên cứu đề tài “ Hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát nhằm nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo và chống tham nhũng”; Bài viết: " Tăng cƣờng pháp chế xã hội chủ nghĩa, phát huy dân chủ, nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo" của ông Tạ Hữu Thanh, Tổng Thanh tra nhà nƣớc, đăng trên tạp chí Thanh tra số 10/1997; Đề tài khoa học cấp Bộ “ hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam “ của Thanh tra Chính phủ năm 2004; Luận án thạc sĩ của Đinh Văn Minh “ Hoàn thiện pháp luật nhằm đổi mới cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam “ năm 2005; …. Về cơ bản, các tác giả nói trên mới chỉ đề cập đến vị trí, vai trò, tổ chức và hoạt động của hệ thống cơ quan thanh tra nói chung thể hiện trên các lĩnh vực khiếu nại, tố cáo và chống tham nhũng… chƣa đi sâu và đánh giá toàn diện về vai trò cơ quan thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại ở Việt Nam Vì vậy, việc tiếp tục nghiên cứu một cách toàn diện về vai trò của cơ quan thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại không những đáp ứng yêu cầu của thực tiễn nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại mà còn 3 góp phần làm sáng tỏ về mặt lý luận khi tìm hiểu về vai trò của cơ quan thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại. 3. MỤC ĐÍCH VÀ NHIỆM VỤ CỦA LUẬN VĂN Mục đích của luận văn: Làm rõ những cơ sở lý luận và cơ sở pháp lý về vai trò của cơ quan thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại; đánh giá thực trạng vai trò của cơ quan thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại , nêu phƣơng hƣớng và giải pháp nhằm phát huy vai trò cơ quan thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại cũng nhƣ nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại hiện nay. Luận văn có các nhiệm vụ: - Luận giải cơ quan thanh tra hành chính là phƣơng thức bảo đảm pháp chế, kỉ luật, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức thông qua giải quyết khiếu nại ; - Trình bày, đánh giá thực trạng vai trò giải quyết khiếu nại của cơ quan thanh tra hành chính trong thời gian qua; - Đƣa ra các phƣơng hƣớng, giải pháp để củng cố, tăng cƣờng vai trò cơ quan thanh tra hành chính khi giải quyết khiếu nại từ đó góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động giải quyết khiếu nại. 4. PHƢƠNG PHÁP LUẬN VÀ PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU Luận văn đƣợc thực hiện trên cơ sở phƣơng pháp luận của chủ nghĩa Mác- Lê nin và tƣ tƣởng Hồ Chí Minh về nhà nƣớc và pháp luật nói chung và công tác thanh tra nói riêng. Luận văn sử dụng các phƣơng pháp nghiên cứu cụ thể: Phƣơng pháp phân tích, phƣơng pháp tổng hợp, phƣơng pháp thống kê, phƣơng pháp so sánh và một số phƣơng pháp khác để làm sáng tỏ bản chất của vấn đề. 5. GIỚI HẠN PHẠM VI NGHIÊN CỨU 4 Đánh giá về vai trò cơ quan thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại là một lĩnh vực rộng lớn, phức tạp. Trong khuôn khổ của luận văn, tác giả tập trung nghiên cứu các vấn đề: - Toàn bộ hoạt động thanh tra hành chính của cơ quan Thanh tra hành chính các cấp khi tiến hành giải quyết khiếu nại . - Cơ quan thanh tra hành chính ( hay còn gọi là cơ quan thanh tra đƣợc lập theo cấp hành chính) ở đây bao gồm 3 cấp : Thanh tra Chính phủ, Thanh tra cấp tỉnh và Thanh tra cấp huyện nhƣng trong khuôn khổ luận văn không đi sâu vào cấp cụ thể nào mà trên cơ sở những kiến thức lý luận và số liệu thực tế chung. 6. KẾT CẤU LUẬN VĂN Ngoài lời nói đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm ba chƣơng: Chƣơng 1. Cơ sở lý luận và pháp lý của cơ quan thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại Chƣơng 2. Thực trạng vai trò của cơ quan thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại ở Việt Nam hiện nay Chƣơng 3. Các giải pháp nhằm tăng cƣờng vai trò cơ quan thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại 5 6 Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ CỦA CƠ QUAN THANH TRA HÀNH CHÍNH TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI 1.1. Cơ sở lý luận 1.1.1. Quan niệm về thanh tra và thanh tra hành chính Thanh tra (tiếng Anh là Inspect) xuất phát từ nguồn gốc La tinh (Inspectare) có nghĩa là “nhìn vào bên trong “, chỉ một sự kiểm tra, xem xét từ bên ngoài đối với hoạt động của một số đối tƣợng nhất định. Theo Từ điển pháp luật Anh – Việt ”thanh tra là sự kiểm soát, kiểm kê đối với đối tƣợng bị thanh tra” [22, tr203] . Từ điển Luật học (tiếng Đức) giải thích thanh tra là sự tác động của chủ thể đến đối tƣợng đã và đang thực hiện thẩm quyền đƣợc giao nhằm đạt đƣợc mục đích nhất định - sự tác động có tính trực thuộc [ 24, tr 528]. Theo Từ điển tiếng Việt ” thanh tra là kiểm soát, xem xét tại chỗ việc làm của địa phƣơng, cơ quan, xí nghiệp “[ 23, tr 882]. Với nghĩa này, Thanh tra bao hàm nghĩa kiểm soát nhằm: xem xét và phát hiện ngăn chặn những gì trái với quy định. Thanh tra thƣờng đi kèm với một chủ thể nhất định, ví dụ nhƣ : “Ngƣời làm nhiệm vụ thanh tra, đoàn thanh tra của Bộ” và đặt trong phạm vi quyền hành của một chủ thể nhất định. Theo giáo trình Nghiệp vụ công tác thanh tra của trƣờng Cán bộ thanh tra, khái niệm thanh tra đƣợc hiểu : “ Thanh tra là một chức năng thiết yếu của quản lí nhà nƣớc, là hoạt động kiểm tra xem xét việc làm của các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân; thƣờng đƣợc thực hiện bởi một cơ quan chuyên trách theo một trình tự thủ tục do pháp luật quy định nhằm kết luận đúng, sai, đánh giá ƣu, khuyết điểm, phát huy nhân tố tích cực, phòng ngừa, xử lý các vi phạm góp phần hoàn thiện cơ chế quản lí, tăng cƣờng pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nƣớc, các quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và cá nhân” [39, tr18] 7 Còn giáo trình Thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo của Trƣờng Đại học Luật Hà Nội, khái niệm thanh tra đƣợc hiểu “ Thanh tra là một hoạt động chuyên trách do bộ máy thanh tra đảm nhiệm có nội dung là kiểm tra, xem xét, đánh giá, kết luận chính thức về việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong quản lí hành chính nhà nƣớc nhằm phòng ngừa, xử lý các vi phạm pháp luật, bảo vệ lợi ích của Nhà nƣớc, quyền và lợi ích hợp pháp của các tổ chức, cá nhân góp phần nâng cao hiệu lực quản lí hành chính nhà nƣớc” [38- tr38] Trong Pháp lệnh thanh tra năm 1990, Điều 1: “Thanh tra là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý Nhà nƣớc; là phƣơng thức bảo đảm pháp chế, tăng cƣờng kỷ luật trong quản lý Nhà nƣớc, thực hiện quyền dân chủ xã hội chủ nghĩa”. Tuy nhiên, khi Quốc hội đã thông qua Luật Thanh tra ngày 15 tháng 6 năm 2004 với rất nhiều sửa đổi bổ sung thì khái niệm thanh tra không đƣợc đƣa ra. Mặc dù vậy theo tinh thần của Luật này, có thể hiểu thanh tra là thuật ngữ chung để chỉ hoạt động Thanh tra nhà nƣớc và hoạt động Thanh tra nhân dân. “Thanh tra nhân dân là hình thức giám sát của nhân dân thông qua Ban thanh tra nhân dân đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, việc giải quyết cá nhân có trách nhiệm ở xã, phƣờng, thị trấn, cơ quan nhà nƣớc, đơn vị sự nghiệp, doanh nghiệp nhà nƣớc” (khoản 4 điều 4 Luật Thanh tra 2004) Theo Khoản 1 Điều 4 thì quan niệm về Thanh tra Nhà nƣớc “là việc xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan quản lý nhà nƣớc đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự quản lý theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục đƣợc quy định trong Luật này và các quy định khác của pháp luật”. Căn cứ vào nội dung hoạt động, Thanh tra nhà nƣớc đƣợc phân chia thành hai hoạt động Thanh tra hành chính và Thanh tra chuyên ngành. Nội 8 dung của hoạt động thanh tra là việc kiểm tra các cơ quan, tổ chức và cá nhân trong việc thực hiện chính sách pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch của Nhà nƣớc. Trên cơ sở đó đƣa ra kết luận chính thức về vụ việc thanh tra cũng nhƣ những kiến nghị, biện pháp xử lý phù hợp với quyền hạn của bộ máy thanh tra theo quy định của pháp luật nhằm phòng ngừa, xử lý những vi phạm pháp luật, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức từ đó góp phần nâng cao hiệu lực quản lý Nhà nƣớc . Khoản 2 điều 4 Luật Thanh tra 2004 “Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nƣớc theo cấp hành chính đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp”. Hoạt động thanh tra hành chính xuất hiện trong công việc quản lý của cả cơ quan hành chính nhà nƣớc có thẩm quyền chung và cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền chuyên môn. Vì thế thanh tra hành chính đƣợc thực hiện bởi cả cơ quan thanh tra tổ chức theo cấp hành chính lẫn cơ quan thanh tra tổ chức theo ngành, lĩnh vực. Cụm từ “ thuộc quyền quản lý trực tiếp” đƣợc hiểu là đối tƣợng của thanh tra hành chính có sự lệ thuộc về mặt tổ chức đối với cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền quyết định việc thực hiện thanh tra hành chính “Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nƣớc theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật, những quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý của ngành, lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý” (khoản 3 điều 4 Luật Thanh tra 2004) Trƣớc khi có Luật thanh tra 2004, trong hệ thống văn bản pháp luật, chúng ta chƣa phân chia Thanh tra Nhà nƣớc thành hai hoạt động thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Trong Pháp lệnh Thanh tra 1990 cũng chƣa đề cập đến tổ chức và hoạt động của Thanh tra chuyên ngành mà chỉ ghi 9 nhận trong cơ cấu tổ chức của Thanh tra Nhà nƣớc bao gồm: Thanh tra Nhà nƣớc; Thanh tra Bộ, Uỷ ban Nhà nƣớc, cơ quan thuộc Hội đồng Bộ trƣởng; Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng và cấp tƣơng đƣơng; Thanh tra Sở; Thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Còn cụ thể thì Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội giao cho Chính phủ quy định chi tiết về tổ chức và hoạt động của thanh tra chuyên ngành từng lĩnh vực cụ thể. Lí do của nó, do trƣớc kia chúng ta áp dụng cơ chế tập trung bao cấp nên hầu hết các hoạt động kinh tế – xã hội đều thực hiện dƣới danh nghĩa nhà nƣớc. Chính vì vậy mà đối tƣợng của hoạt động thanh tra đƣợc nhấn mạnh trong Pháp lệnh Thanh tra 1990 chủ yếu là các cơ quan, tổ chức, đơn vị nhà nƣớc cũng nhƣ cán bộ, công nhân viên nhà nƣớc. Tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành chỉ đƣợc hình thành và phát triển cùng với việc tiến hành đổi mới cơ chế quản lí nền kinh tế đất nƣớc với sự tham gia đông đảo các thành phần kinh tế. Chính vì vậy mà yêu cầu về công tác thanh tra ngày càng đƣợc mở rộng về đối tƣợng và phạm vi không chỉ bó hẹp trong các cơ quan, đơn vị, tổ chức nhà nƣớc mà còn mở rộng đến mọi tổ chức, cá nhân. Từ đó xuất hiện khái niệm thanh tra chuyên ngành và có sự phân biệt giữa hoạt động thanh tra chuyên ngành và thanh tra hành chính. Và đến Luật Thanh tra 2004 tại điều 4 thì đã có sự phân chia rõ ràng thành hai hoạt động thanh tra hành chính và chuyên ngành thể hiện trình độ kỹ thuật lập pháp phát triển hơn. Cơ quan thanh tra theo cấp hành chính chỉ thực hiện hoạt động Thanh tra hành chính mà không thực hiện Thanh tra chuyên ngành. Điều đó có nghĩa là các cơ quan thanh tra theo cấp hành chính chỉ thực hiện hoạt động thanh tra đối với các cơ quan, tổ chức có mối liên hệ phụ thuộc về mặt tổ chức với cơ quan quản lý Nhà nƣớc cùng cấp. Nhƣ vậy cơ quan thanh tra hành chính thực hiện nhiệm vụ giải quyết mọi khiếu nại của công dân, tổ chức liên quan đến quyết định hành chính hay hành vi hành chính của cơ quan, tổ chức hoặc cán 10 bộ, công chức trong cơ quan, tổ chức có sự lệ thuộc về mặt tổ chức đối với cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền quyết định việc thực hiện thanh tra hành chính. Nhƣ đã trình bày ở phần phạm vi, luận văn sẽ chỉ nghiên cứu về hoạt động thanh tra hành chính trong hệ thống cơ quan thanh tra đƣợc thành lập theo cấp hành chính, là một bộ phận của hệ thống cơ quan Thanh tra Nhà nƣớc mà không đề cập đến hoạt động thanh tra hành chính của hệ thống thanh tra chuyên ngành. Nhƣ vậy khi nghiên cứu, đánh giá về vai trò của cơ quan thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại ở Việt Nam cũng chính thông qua tổ chức, hoạt động của cơ quan thanh tra theo cấp hành chính bao gồm: Thanh tra Chính phủ; Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng (gọi chung là Thanh tra tỉnh); Thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là Thanh tra huyện) - Điều 13 Luật Thanh tra 2004. Theo điều 14, điều17, điều 20 Luật Thanh tra 2004 thì cơ quan thanh tra hành chính các cấp đƣợc xác định là cơ quan quản lý Nhà nƣớc về công tác thanh tra (đối với Thanh tra Chính phủ) hoặc là cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân giúp cơ quan quản lý cùng cấp quản lý Nhà nƣớc về công tác thanh tra (đối với Thanh tra tỉnh, Thanh tra huyện) và thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn thanh tra trong phạm vi quản lý Nhà nƣớc của cơ quan quản lý cùng cấp. Các vấn đề liên quan đến hoạt động của cơ quan thanh tra hành chính là những vấn đề chung gắn liền với chức năng quản lý hành chính nhà nƣớc của cơ quan có thẩm quyền nhƣ thực hiện vấn đề tổ chức quản lý nhân sự, quản lý cơ sở vật chất, quản lý tài chính, giải quyết khiếu nại, tố cáo việc thực hiện kế hoạch, nhiệm vụ đƣợc giao của các cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý. Trong phạm vi luận văn, tác giả chỉ đề cập đến hoạt động giải quyết khiếu nại – một trong những hoạt động của cơ quan thanh tra hành chính . 1.1.2. Quan niệm về khiếu nại và giải quyết khiếu nại 11 Khiếu nại là một hiện tƣợng phát sinh trong đời sống xã hội, nhƣ sự phản ứng có tính tự nhiên của con ngƣời trƣớc một quyết định, một hành vi mà ngƣời khiếu nại cho rằng không phù hợp với các quy tắc chuẩn mực trong đời sống cộng đồng đƣợc Nhà nƣớc hoặc xã hội thừa nhận, xâm phạm tới quyền, tự do, lợi ích của mình. Trong khoa học thuật ngữ “khiếu nại” đƣợc xem xét dƣới nhiều góc độ khác nhau. Khiếu nại theo tiếng Latinh đƣợc giải nghĩa tƣơng ứng với từ “Complaint” nghĩa là sự phàn nàn, ca thán, phản ứng, bất bình của ngƣời nào đó về vấn đề liên quan đến bản thân họ. Theo Đại từ điển tiếng Việt thì "khiếu nại" đƣợc hiểu là: "thắc mắc, đề nghị xem xét lại những kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm, đã chuẩn y” [21, tr904]. Thắc mắc, đề nghị thực chất cũng là sự phản ứng của ngƣời khiếu nại đối với kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm, đã chuẩn y. Quan niệm này chƣa thật đầy đủ, vì ngƣời ta thắc mắc, đề nghị xem xét lại không chỉ đối với kết luận, quyết định mà còn đối với hành vi của những ngƣời có thẩm quyền, các cơ quan tổ chức. Đặt trong mối quan hệ công dân với nhà nƣớc, theo quan điểm của TS Phạm Hồng Thái và TS. Đinh Văn Mậu cho rằng: "khiếu nại là một hình thức công dân hƣớng đến các cơ quan nhà nƣớc, hay tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang khi thấy quyết định hay hành vi xâm phạm tới quyền, lợi ích của mình" [41, tr 393.]. Nếu vậy, có thể có nhiều hình thức mà công dân hƣớng tới nhà nƣớc, hƣớng tới ở đây cũng chính là sự phản ứng trƣớc những quyết định hay hành vi, mà ngƣời hƣớng tới cho rằng quyết định, hay hành vi đó xâm phạm tới quyền, lợi ích của mình. Quan niệm này cũng chƣa thật hoàn chỉnh vẫn còn bị hạn chế bởi quan niệm pháp lý về khiếu nại. Theo các quy định trong văn bản pháp luật nƣớc ta thì sao? Luật Khiếu nại, tố cáo do Quốc hội khóa X, kỳ họp thứ tƣ thông qua ngày 02-12-1998, có 12 hiệu lực thi hành từ ngày 01-01-1999 đã đƣợc sửa đổi, bổ sung ngày15/6/2004 và sửa đổi bổ sung lần hai ngày 29/11/2005 tại khoản 2 Điều 2, quy định: "Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức, hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”. Nhƣ vậy, Luật Khiếu nại, tố cáo chỉ giới hạn ở việc quy định những vấn đề liên quan tới những khiếu nại phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nƣớc; phạm vi, đối tƣợng khiếu nại bị giới hạn là "quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức”. Quan niệm này cũng có điểm chƣa hợp lý bởi thực chất quyết định kỷ luật cán bộ, công chức cũng là một loại quyết định hành chính cá biệt vì vậy không nhất thiết phải tách rời quyết định kỷ luật cán bộ, công chức ra khỏi quyết định hành chính. Rất tiếc qua lần sửa đổi bổ sung năm 2004 và 2005 nhƣng Luật khiếu nại tố cáo vẫn giữ nguyên quy định này . Đồng thời quan niệm khiếu nại trong Luật Khiếu nại, tố cáo chỉ giới hạn là quyết định hành chính, hành vi hành chính, quan niệm nhƣ vậy chƣa phù hợp với yêu cầu của đời sống xã hội dân sự, trong điều kiện xây dựng nhà nƣớc pháp quyền. Song, mặc dầu có nhiều quan niệm rộng hẹp, cách tiếp cận khác nhau, nhƣng các quan niệm trên đều có những điểm chung là: khiếu nại là một hình thức phản ứng tự vệ của công dân, cơ quan, tổ chức trước các quyết định, hành vi của các cơ quan, tổ chức, của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó mà theo họ là xâm phạm tới quyền, lợi ích của mình. Khi căn cứ vào tính chất của quyết định, hành vi và các quan hệ pháp luật phát sinh khiếu nại đƣợc phân loại thành hai loại cơ bản: khiếu nại hành chính và khiếu nại tƣ pháp. 13 Trong đó, khiếu nại hành chính là việc công dân, cơ quan, tổ chức yêu cầu cơ quan nhà nƣớc, cán bộ, công chức có thẩm quyền xem xét lại các quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính của cơ quan nhà nƣớc, cán bộ, công chức phát sinh trong quản lý hành chính, mà ngƣời khiếu nại cho rằng quyết định hành chính hay hành vi hành chính đó trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Còn khiếu nại tƣ pháp là việc công dân yêu cầu cơ quan tƣ pháp (Tòa án, Viện kiểm sát, Cơ quan điều tra, Cơ quan thi hành án), cán bộ, công chức ngành tƣ pháp có thẩm quyền xem xét lại những quyết định của cơ quan tƣ pháp hoặc hành vi công vụ của thẩm phán, kiểm sát viên, điều tra viên, chấp hành viên tiến hành các hoạt động điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án trong các lĩnh vực hình sự, kinh tế, lao động, hành chính theo quy định của pháp luật tố tụng hình sự, dân sự, kinh tế, lao động, hành chính. Trong Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 ( đã đƣợc sửa đổi, bổ sung năm 2004 và 2005) các quy định về khiếu nại thực chất là khiếu nại hành chính. Khiếu nại hành chính không phải chỉ phát sinh trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nƣớc, mà còn có thể phát sinh trong các cơ quan nhà nƣớc khác nhƣ trong quản lí nội bộ của Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chủ Tịch nƣớc, Văn phòng Hội đồng nhân dân các cấp, công tác quản lí nội bộ ngành Toà án, Viện kiểm sát các cấp. Khiếu nại hành chính có thể xảy ra ở bất cứ cơ quan Nhà nƣớc nào có ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính. Song thông thƣờng các quyết định hành chính, các hành vi hành chính đƣợc thực hiện phần lớn ở các cơ quan hành chính Nhà nƣớc, do đó không nên cho rằng khiếu nại hành chính chỉ xảy ra ở các cơ quan hành chính Nhà nƣớc. Chẳng hạn một công chức công tác trong ngành Toà án bị kỷ luật, ngƣời đó khiếu nại lại quyết định kỷ luật đó thì đó là khiếu nại hành chính, nhƣng không phải xảy ra ở cơ quan hành chính Nhà nƣớc. Nhƣ vậy, 14 khiếu nại hành chính, xét về bản chất là loại khiếu nại phát sinh trong lĩnh vực quản lí hành chính nhà nƣớc ở tất cả các cơ quan nhà nƣớc nói chung và đặc biệt xảy ra phổ biến ở các cơ quan hành chính nhà nƣớc nói riêng. Nhƣng đối tƣợng của hoạt động thanh tra hành chính để giải quyết khiếu nại theo nhƣ Điều 11 Luật khiếu nại tố cáo 1998 đã sửa đổi bổ sung năm 2004 và 2005 ” Thanh tra nhà nƣớc các cấp trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình thanh tra việc chấp hành pháp luật về khiếu nại, tố cáo của các cơ quan hành chính nhà nƣớc; xem xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo theo quy định của Luật này và các quy định khác của pháp luật”. Nhƣ vậy chúng ta sẽ chỉ đề cập loại hình khiếu nại thứ nhất là khiếu nại hành chính. Trong cuốn Tìm hiểu về pháp luật khiếu nại, tố cáo do tác giả Phạm Hồng Thái chủ biên đã nêu ra định nghĩa: “khiếu nại là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức, cán bộ, công chức, viên chức yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại mọi quyết định, hành vi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi của họ trái pháp luật, không hợp lý, xâm phạm đến quyền, tự do lợi ích hợp pháp của mình”[41] . Với cách hiểu bao quát nhƣ vậy có thể nhận diện về tính đa dạng và phổ biến của khiếu nại. Khiếu nại đƣợc đề cập trong cả tổ chức không thuộc phạm vi của bộ máy nhà nƣớc. Tất nhiên trong phạm vi nghiên cứu của luận văn chủ yếu chỉ đề cập đến khiếu nại trong phạm vi hoạt động của các cơ quan Nhà nƣớc - đối tƣợng của cơ quan thanh tra hành chính Nhà nƣớc . Qua sự phân tích ở trên cho thấy, khiếu nại là một phản ứng tất yếu khi quyền, tự do lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức bị xâm hại. Vì vậy, việc ghi nhận khiếu nại trở thành một quyền của cá nhân, cơ quan, tổ chức là một điều cần thiết. 15 Điều 74 Hiến pháp Việt Nam năm 1992 (sửa đổi bổ sung 2001 ) quy định: "Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan Nhà nƣớc, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào...". Nhƣ vậy khiếu nại là một quyền Hiến định của công dân, là một trong những hình thức để công dân thực hiện quyền dân chủ trực tiếp, phản ảnh ý chí, nguyện vọng của mình tới cơ quan nhà nƣớc để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình, đấu tranh chống các biểu hiện vi phạm pháp luật góp phần dân chủ, lành mạnh hoá các hoạt động của cơ quan công quyền. Khi có hành vi khiếu nại hành chính của cá nhân, cơ quan, tổ chức thì tất yếu sẽ dẫn đến hoạt động giải quyết khiếu nại của cơ quan Nhà nƣớc, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền. Thông qua việc giải quyết khiếu nại một mặt bảo đảm quyền dân chủ của công dân, mặt khác còn đề cao ý thức, trách nhiệm của cơ quan nhà nƣớc, cán bộ, công chức trƣớc nhân dân. Điều 2 Luật khiếu nại, tố cáo 1998 (đã sửa đổi bổ sung năm 2004 và 2005 ) quy định: " giải quyết khiếu nại là việc xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết của ngƣời giải quyết khiếu nại”. Nhƣ vậy việc giải quyết khiếu nại là cả một quá trình xem xét, đánh giá sự việc từ đó đƣa ra những quyết định nhân danh quyền lực Nhà nƣớc. Tuy nhiên khiếu nại theo Luật khiếu nại, tố cáo hiện hành chính là khiếu nại các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính Nhà nƣớc và những ngƣời có thẩm quyền nên việc giải quyết khiếu nại cũng chỉ trong phạm vi đó. Cũng trong Điều 2 tại khoản 8 Luật khiếu nại, tố cáo 1998 (đã sửa đổi bổ sung năm 2004 và 2005 ) quy định "Ngƣời giải quyết khiếu nại: là cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết khiếu nại”. Theo quy định của pháp luật hiện hành thì thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính về nguyên tắc đƣợc xem xét, giải quyết qua hai cấp. Cấp giải 16 quyết khiếu nại lần đầu là Thủ trƣởng cơ quan hành chính nhà nƣớc có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại. Sở dĩ pháp luật quy định thẩm quyền này là tạo điều kiện và cơ hội để ngƣời khiếu nại và ngƣời bị khiếu nại thƣơng lƣợng, hoà giải. Thực chất là quá trình tự xem lại của ngƣời bị khiếu nại để có thể sửa chữa những sai lầm khi khiếu nại là đúng hoặc là cơ hội để ngƣời bị khiếu nại giải thích, trả lời cho ngƣời khiếu nại biết nếu khiếu nại của họ là không có căn cứ. Nếu những mục đích trên đạt đƣợc thì khiếu nại đƣợc giải quyết dứt điểm ngay từ đầu, tranh chấp đƣợc giải quyết triệt để, không phát sinh khiếu nại tiếp. Nếu không đồng ý với cách giải quyết thì ngƣời khiếu nại có quyền khởi kiện ra Toà hành chính hoặc tiếp tục khiếu nại lên Thủ trƣởng cơ quan hành chính nhà nƣớc cấp trên trực tiếp của ngƣời đã giải quyết khiếu nại lần đầu. Quy định này phù hợp với cách thức tổ chức của nền hành chính là theo thứ bậc, hoạt động liên tục, thông suốt để quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội. Hơn nữa, quy định nhƣ vậy để tăng cƣờng trách nhiệm kiểm tra, giám sát của cấp trên đối với cấp dƣới trong quá trình quản lý hành chính nhà nƣớc. Luật Khiếu nại, tố cáo sửa đổi bổ sung năm 2005 đã bỏ thuật ngữ “quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng” của cơ quan hành chính. Nếu đồng ý với cách giải quyết của cấp giải quyết khiếu nại lần hai thì mọi tranh chấp kết thúc. Nhƣng nếu vẫn không đồng ý thì ngƣời khiếu nại có quyền khởi kiện tại Toà Hành chính. Nhƣ vậy có thể xem khiếu nại đƣợc giải quyết cuối cùng là tại Toà Hành chính chứ không phải ở hệ thống cơ quan hành chính, đảm bảo sự công bằng khi phân xử quyền lợi giữa các bên. Trong cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính hiện nay cơ quan thanh tra hành chính các cấp có trách nhiệm xem xét, kết luận, kiến nghị việc giải quyết khiếu nại đối với những vụ việc thuộc thẩm quyền của thủ trƣởng cùng cấp đồng thời thực hiện chức năng quản lí nhà nƣớc về khiếu nại . Nhƣ vậy cơ quan thanh tra hành chính thực hiện đúng chức năng là cơ quan tham mƣu 17 cho thủ trƣởng cơ quan hành chính cùng cấp. Chỉ có Tổng Thanh tra Chính phủ theo Luật khiếu nại, tố cáo (sửa đổi bổ sung năm2004 và 2005) đƣợc trao thẩm quyền giải quyết khiếu nại mà Thủ trƣởng cơ quan thuộc Chính phủ giải quyết lần đầu nhƣng còn khiếu nại. Nhƣ vậy giải quyết khiếu nại đƣợc hiểu là qúa trình cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền xem xét đánh giá đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật có đúng pháp luật hay không từ đó đƣa ra giải pháp xử lý phù hợp. Hoạt động giải quyết khiếu nại bằng con đƣờng hành chính đƣợc tiến hành theo một trình tự, thủ tục nhất định. Thủ tục giải quyết khiếu nại là một loại thủ tục hành chính đƣợc các quy phạm thủ tục hành chính điều chỉnh, bao gồm các giai đoạn: từ thụ lý vụ việc; thẩm tra, xác minh, thu thập các chứng cứ; lập hồ sơ giải quyết khiếu nại; ra quyết định giải quyết khiếu nại và thi hành quyết định giải quyết khiếu nại. Trong giải quyết khiếu nại, các chủ thể tham gia quan hệ này (bao gồm các cá nhân, cơ quan, tổ chức khiếu nại và các cơ quan hành chính nhà nƣớc, cá nhân có thẩm quyền giải quyết khiếu nại) phải nghiêm chỉnh chấp hành các quy định của pháp luật về thủ tục giải quyết khiếu nại. Mọi vi phạm các quy định về thủ tục có thể dẫn đến những vi phạm, sự không đúng đắn, minh bạch trong giải quyết khiếu nại. 1.1.3 Cơ quan thanh tra hành chính – phương thức bảo đảm pháp chế, kỷ luật; bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức Thuật ngữ “vai trò” theo Đại từ điển tiếng Việt có nghĩa là “chức năng, tác dụng của cái gì hoặc của ai trong sự vận động, phát triển của nhóm tập thể nói chung” [ 21, tr1788]. Hoặc theo Từ điển tiếng Việt của Nhà xuất bản Văn hóa thông tin thì “ vai trò có hai nghĩa: nghĩa thứ nhất là cách hành động, ăn ở cƣ xử trong cuộc sống bình thƣờng hay trong một hoàn cảnh nào đó của một ngƣời. Nghĩa thứ hai là nói về mặt tác dụng, ảnh hƣởng của một phần việc, một hành động của một ngƣời, cơ quan, tổ chức… [ 18 25 , tr 901] Nhƣ vậy khi tìm hiểu về vai trò của cơ quan thanh tra hành chính trong việc giải quyết khiếu nại tại Việt Nam hiện nay, tức là chúng ta tiếp cận dƣới góc độ nghiên cứu, bình luận đánh giá về ảnh hƣởng, tác dụng của cơ quan thanh tra hành chính các cấp thông qua hoạt động giải quyết khiếu nại. Tất nhiên công việc giải quyết khiếu nại thông qua một cơ chế với nhiều cơ quan, tổ chức khác nhau tham gia. Trong đó trực tiếp tiến hành giải quyết, theo quy định của Luật khiếu nại và tố cáo hiện hành là các cơ quan hành chính Nhà nƣớc và Toà hành chính. Ngoài ra một hệ thống cơ quan tổ chức tiến hành hoạt động giám sát đảm bảo quyền khiếu nại của ngƣời dân nhƣ Quốc hội, Hội đồng nhân dân, Mặt trận tổ quốc các cấp…Theo quy định của luật, cơ quan thanh tra hành chính các cấp không trực tiếp giải quyết khiếu nại ( ngoại trừ Tổng Thanh tra Chính phủ giải quyết khiếu nại đối với quyết định giải quyết lần đầu của Thủ trƣởng cơ quan thuộc Chính phủ nhƣng còn khiếu nại ) mà chỉ đóng vai trò là cơ quan tham mƣu, kiến nghị việc giải quyết khiếu nại cho thủ trƣởng cơ quan hành chính cùng cấp. Nhƣng trong hoạt động quản lý Nhà nƣớc, thủ trƣởng cơ quan hành chính nắm rất nhiều đầu mối công việc và phải chịu trách nhiệm trực tiếp về lĩnh vực của mình. Vì thế để đảm bảo giải quyết hiệu quả công việc phải có bộ phận tham mƣu giúp việc đắc lực. Có lẽ trong lĩnh vực giải quyết khiếu nại hành chính không cơ quan, tổ chức nào có chuyên môn và am hiểu hơn cơ quan thanh tra hành chính. Một phần vì lí do truyền thống từ khi Nhà nƣớc quy định khiếu nại là quyền của công dân thì cơ quan thanh tra hành chính đã là cơ quan trực tiếp tiến hành giải quyết. Đồng thời với hệ thống tổ chức từ Trung ƣơng đến địa phƣơng và đội ngũ cán bộ có trình độ và kinh nghiệm trong lĩnh vực giải quyết khiếu nại đã giúp cơ quan thanh tra hành chính tiếp tục củng cố và phát huy vai trò của mình. Chính vì lẽ đó đến qua rất nhiều lần sửa đổi bổ sung Luật khiếu nại, tố cáo, tuy chức năng quyền hạn của cơ quan thanh tra hành 19 chính trong lĩnh vực giải quyết khiếu nại đã bị thu hẹp đi rất nhiều nhƣng trong ý thức của rất nhiều ngƣời dân khi nói đến đi khiếu nại là nghĩ ngay đến Thanh tra để khiếu kiện. Vậy cơ quan thanh tra hành chính là mắt xích nhƣ thế nào trong cỗ máy mà Nhà nƣớc vận hành để thực hiện công việc giải quyết khiếu nại? Hiến pháp Việt Nam năm 1992 (đã sửa đổi, bổ sung năm 2001) khẳng định: khiếu nại là quyền cơ bản của công dân. Để bảo đảm quyền này của công dân, Quốc hội đã ban hành Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 (sửa đổi, bổ sung năm 2004, 2005) và Chính phủ đã ban hành hàng loạt những văn bản pháp luật để cụ thể hoá. Quyền khiếu nại là một hình thức dân chủ trực tiếp liên quan tới việc thực hiện các quyền cơ bản khác của công dân. Mục đích của khiếu nại là bảo vệ và khôi phục lại những quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm hại bởi quyết định hành chính hay hành vi hành chính của cơ quan hoặc ngƣời có thẩm quyền. Việc này ngƣời khiếu nại không thể tự làm bởi họ không đƣợc sử dụng quyền lực Nhà nƣớc trong lĩnh vực giải quyết khiếu nại cho nên họ phải đề nghị cơ quan hoặc ngƣời có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiến hành theo thủ tục pháp luật quy định. Do vậy có thể kết luận rằng khiếu nại là phƣơng tiện bảo vệ và khôi phục các quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức từ đó góp phần bảo đảm đƣợc pháp chế và kỷ luật trong quản lý Nhà nƣớc . Chính vì vậy, khi cơ quan thanh tra hành chính tham gia hoạt động giải quyết khiếu nại đã thể hiện vai trò to lớn của mình là một phƣơng thức bảo đảm pháp chế, kỷ luật và quyền lợi ích hợp pháp của công dân.Trên cơ sở nghiên cứu chủ nghĩa Mác - Lênin, tƣ tƣởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng, Nhà nƣớc ta về công tác thanh tra, có thể thấy rõ vai trò cơ bản của cơ quan thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại thể hiện ở một số điểm sau: 20 Thứ nhất: Cơ quan thanh tra hành chính – phương thức bảo đảm pháp chế, kỷ luật trong quản lý nhà nước thông qua giải quyết khiếu nại Nguyên tắc pháp chế là một trong những nguyên tắc cơ bản trong tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nƣớc ta. Điều 12 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi bổ sung năm 2001) khẳng định: “Nhà nƣớc quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cƣờng pháp chế xã hội chủ nghĩa”. Nguyên tắc pháp chế đòi hỏi các quy định của pháp luật phải đƣợc mọi cơ quan, tổ chức và cá nhân tuân thủ một cách tuyệt đối, vô điều kiện. Mọi hành vi vi phạm pháp luật dù là từ phía cơ quan quản lý Nhà nƣớc hay từ phía đối tƣợng của quản lý Nhà nƣớc đều phải bị phát hiện và xử lý kịp thời, nghiêm minh theo quy định của pháp luật. Để giữ gìn kỷ luật, tăng cƣờng pháp chế trong hoạt động quản lý Nhà nƣớc, theo TS. Phạm Hồng Thái và TS. Đinh Văn Mậu, hoạt động bảo đảm pháp chế không những phải trở thành một chức năng quan trọng của mọi cơ quan quản lý, mà trong bộ máy Nhà nƣớc và nhất là trong bộ máy quản lý cần phải “ có những cơ quan, tổ chức chuyên nghiệp thực hiện chức năng này’ [41, tr35]. Là một thiết chế trong bộ máy Nhà nƣớc, nằm trong hệ thống của các cơ quan quản lý Nhà nƣớc, cơ quan thanh tra hành chính các cấp trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình ”thanh tra việc chấp hành pháp luật về khiếu nại, tố cáo của các cơ quan hành chính nhà nƣớc; xem xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo theo quy định của Luật này và các quy định khác của pháp luật” - Điều 11 Luật khiếu nại, tố cáo 1998 ( sửa đổi bổ sung năm 2004 và 2005 ). Do hệ thống cơ quan thanh tra hành chính các cấp gắn liền với hệ thống cơ quan hành chính nhà nƣớc- là hệ thống cơ quan trực tiếp tổ chức thực hiện đƣờng lối, chính sách, pháp luật trên phạm vi toàn quốc và trên mọi lĩnh vực đời sống chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh, quốc 21 phòng, đối ngoại.... Vì thế cơ quan thanh tra hành chính có điều kiện phát hiện những bất hợp lý, thậm chí những sơ hở, khiếm khuyết trong đƣờng lối, chính sách, pháp luật sớm hơn và dễ dàng hơn so với hoạt động tự kiểm tra, giám sát khác. Thông qua công tác xem xét giải quyết các khiếu nại của công dân; cơ quan thanh tra hành chính kết luận và kiến nghị xử lý kịp thời những việc làm trái pháp luật của cơ quan, cán bộ, công chức Nhà nƣớc. Qua đó góp phần làm trong sạch bộ máy hành chính Nhà nƣớc, lành mạnh hoá các quan hệ xã hội; giữ vững trật tự, kỷ cƣơng, tăng cƣờng pháp chế xã hội chủ nghĩa trong quản lý. Từ đó các cơ quan quản lý Nhà nƣớc có hƣớng sửa đổi, bổ sung; tạo lập các môi trƣờng pháp lý lành mạnh; hoàn thiện cơ chế quản lý, ngày càng phục vụ tốt hơn các nhu cầu phát triển kinh tế, xã hội của đất nƣớc. Song song đó cơ quan thanh tra hành chính các cấp cũng xem xét, kiểm tra việc các công dân có thực hiện nghiêm chỉnh các quy định về pháp luật khiếu nại hay không, loại trừ việc lợi dụng quyền khiếu nại để gây mất trật tự an toàn xã hội. Chủ tịch Hồ Chí Minh là ngƣời luôn đề cao vai trò của công tác thanh tra trong việc đảm bảo pháp chế, giữ gìn kỷ luật, đấu tranh với các biểu hiện tiêu cực trong bộ máy Nhà nƣớc. Có thể khẳng định rằng, không ai làm công tác thanh tra, công tác tiếp nhận và giải quyết khiếu nại của dân lại không nhớ đến lời căn dặn sâu sắc của Chủ tịch Hồ Chí Minh: “Đồng bào có oan ức mới khiếu nại hoặc vì chƣa hiểu rõ chính sách của Đảng và Chính phủ mà khiếu nại. Ta phải giải quyết nhanh, tốt thì đồng bào thấy rõ Đảng và Chính phủ quan tâm lo lắng đến quyền lợi của họ, do đó mối quan hệ giữa nhân dân với Đảng và Chính phủ càng đƣợc củng cố tốt hơn [ 20, tr81-82]. Lời huấn thị đó của đã thể hiện rõ nét quan điểm sâu sắc và tính nhân văn cao cả của Ngƣời về công tác xét, giải quyết khiếu nại của công dân 22 cũng nhƣ khẳng định rõ tầm quan trọng của công tác này. Có lẽ đây là điều căn dặn mà mỗi ngƣời cán bộ, công chức nói chung và cán bộ thanh tra làm công tác giải quyết khiếu nại luôn phải suy ngẫm. Ngƣời còn nói: đồng bào chưa hiểu chính sách của Đảng và Chính phủ mà khiếu nại đó là một cách nhìn toàn diện sâu sắc và khách quan về một vấn đề tƣởng chừng nhƣ đơn giản. Nhà nƣớc ta là nhà nƣớc của dân, do dân, vì dân. Mọi chủ trƣơng của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nƣớc ban hành cũng nhằm tạo điều kiện phát triển đất nƣớc đem lại hạnh phúc, ấm no cho nhân dân. Quyền lợi của mỗi ngƣời dân và lợi ích của Nhà nƣớc là một. Làm tốt chủ trƣơng chính sách của Đảng, thực hiện nghiêm chỉnh pháp luật của Nhà nƣớc vừa là quyền, vừa là nghĩa vụ của mỗi ngƣời dân. Đó cũng chính là yêu cầu đặt ra cho các cơ quan nhà nƣớc, cán bộ, công chức nhà nƣớc phải làm cho nhân dân hiểu rõ. Nhất là trong hoàn cảnh cụ thể của nƣớc ta, điều kiện kinh tế kém phát triển, trình độ dân trí còn chƣa cao, sự hiểu biết nói chung và pháp luật nói riêng còn hạn chế . Cho nên đôi khi ngƣời dân không hiểu hay chƣa hiểu rõ việc làm của chính quyền mà sinh ra khiếu nại, thắc mắc. Nhìn ở một khía cạnh khác, bản thân các chủ trƣơng chính sách của chúng ta không phải lúc nào cũng rõ ràng, đầy đủ. Bao nhiêu năm qua, chúng ta đã cố gắng để xây dựng một hệ thống pháp luật để điều chỉnh mọi quan hệ xã hội. Các văn bản thƣờng xuyên đƣợc sửa đổi, bổ sung đáp ứng yêu cầu ngày càng cao của một nhà nƣớc pháp quyền. Nhƣng sự nắm bắt, cập nhật thƣờng xuyên và nhất là hiểu đúng tinh thần và lời văn của những quy định pháp luật hoàn toàn không dễ dàng. Các quy định đó, mặc dù không có gì khác hơn là việc cụ thể hoá, thể chế hoá định hƣớng và mục tiêu xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền của dân, do dân, vì dân, tất cả vì lợi ích nhân dân, không phải đã đƣợc mọi ngƣời dân hiểu rõ. Và trong không ít trƣờng hợp, sự mâu thuẫn giữa quyền lợi của từng cá nhân với lợi ích chung có thể 23 nảy sinh trong quá trình thực hiện sẽ là những nguyên nhân gây khiếu kiện, thắc mắc; nguyên nhân của việc vì chưa hiểu chính sách của Đảng và Chính phủ mà khiếu nại. Trong trƣờng hợp đó, cơ quan thanh tra hành chính đúng nhƣ chức năng nhiệm vụ của nó là cơ quan tham mƣu cho thủ trƣởng cơ quan hành chính cùng cấp. giúp họ “ xem xét lại chủ trƣơng, chính sách có đúng hay không, đƣợc thực hiện hay không” và “ nếu thanh tra làm đƣợc kịp thời ta sẽ tránh đƣợc sai lầm. Nếu không có lỗ tai, con mắt, các cơ quan Trung ƣơng cũng nhƣ khu, tỉnh sẽ không biết đƣợc việc dƣới nhƣ thế nào” [26, tr8] Thứ hai: Cơ quan thanh tra hành chính - phương thức bảo đảm việc thực hiện quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức Ở nƣớc ta, tất cả quyền lực Nhà nƣớc thuộc về nhân dân, nhân dân là cội nguồn, là chủ thể của quyền lực Nhà nƣớc. Điều 2 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) khẳng định: “ Nhà nƣớc Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nƣớc Pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực Nhà nƣớc thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức.” Trên thực tế, trong sự nghiệp cách mạng, Đảng và Nhà nƣớc ta luôn chăm lo, coi trọng quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức. Đây vừa là mục đích, vừa là động lực của cách mạng, là phƣơng thức xây dựng và hoàn thiện Nhà nƣớc. Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX, Đảng ta tiếp tục khẳng định vai trò, tầm quan trọng của bộ máy Nhà nƣớc trong việc bảo vệ và thực hiện các quyền, tự do, dân chủ của nhân dân. Nghị quyết Đại hội IX khẳng định: “Nhà nƣớc ta là công cụ chủ yếu để thực hiện quyền làm chủ của nhân dân, là Nhà nƣớc pháp quyền của nhân dân, do nhân dân, vì 24 nhân dân” và Đảng, Nhà nƣớc phải thƣờng xuyên chăm lo cho con ngƣời, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của nhân dân . Với vị trí, vai trò, chức năng nhiệm vụ do pháp luật quy định, cơ quan thanh tra nói chung và Thanh tra hành chính nói riêng là một công cụ quan trọng và hữu hiệu để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của nhân dân Chúng ta đều hiểu rằng giải quyết khiếu nại là hình thức biểu hiện trực tiếp của mối quan hệ giữa nhân dân với Nhà nƣớc.Việc giải quyết nhanh chóng, đúng pháp luật các khiếu nại của công dân và gắn với nó là việc khôi phục kịp thời các quyền, lợi ích hợp pháp của nhân dân, đồng thời xử lý nghiêm minh, đúng pháp luật những ngƣời có hành vi sai phạm sẽ củng cố niềm tin yêu của nhân dân vào các chủ trƣơng, đƣờng lối của Đảng và pháp luật của Nhà nƣớc, làm cho mối quan hệ giữa nhân dân với Đảng và Nhà nƣớc ngày càng gắn bó, bền chặt. Trong việc thực hiện các chủ trƣơng, đƣờng lối, chính sách, pháp luật của Đảng, Nhà nƣớc nhờ có phạm vi hoạt động rộng khắp trong tất cả các lĩnh vực mà thanh tra góp phần đấu tranh phòng, chống các hành vi vi phạm pháp luật, bảo đảm, bảo vệ các quyền tự do, dân chủ, lợi ích hợp pháp của công dân một cách nhanh chóng, hiệu quả. Có thể thấy điều đó qua sự đánh giá của TS. Phạm Tuấn Khải: “chúng ta có chính sách đúng, có pháp luật phù hợp với thực tiễn nhƣng nếu không thanh tra, kiểm tra việc thực hiện thì các chủ trƣơng, pháp luật đó sẽ không đi vào đời sống và nạn tham nhũng, sách nhiễu, phiền hà dân vẫn sẽ xảy ra” [ 42, tr 52]. Thông qua những khiếu nại của công dân và việc tham mƣu giải quyết khiếu nại của cơ quan thanh tra hành chính mà những hành vi tham nhũng, tiêu cực, hành vi vi phạm pháp luật, vi phạm quyền dân chủ của nhân dân bị phát hiện và xử lý. Nhờ đó các quyền, dân chủ, lợi ích hợp pháp của nhân dân đƣợc bảo vệ; Nhà nƣớc có thêm thông tin về hoạt động của bộ máy và cán bộ 25 công chức của mình, từ đó có biện pháp chấn chỉnh về cơ chế chính sách và tổ chức bộ máy, hƣớng tới ngày càng phục vụ nhân dân tốt hơn. Về vai trò to lớn của công tác giải quyết khiếu nại tố cáo đối với việc phát huy dân chủ, TS. Phạm Tuấn Khải khẳng định: “tác động tích cực của thanh tra trong lĩnh vực này đã góp phần mở rộng nền dân chủ xã hội chủ nghĩa, phát huy tính sáng tạo, thu hút nhân dân lao động vào việc quản lý các công việc Nhà nƣớc” [ 43, tr 50]. Quán triệt quan điểm của Chủ nghĩa Mác – Lênin và tƣ tƣởng Hồ Chí Minh, trong suốt mấy chục năm qua, Đảng và nhà nƣớc ta đã không ngừng hoàn thiện, phát triển hệ thống quan điểm, lý luận về công tác thanh tra và vận dụng một cách sáng tạo vào thực tiễn quá trình xây dựng, tổ chức hoạt động thanh tra phù hợp với yêu cầu, nhiệm vụ của từng giai đoạn cách mạng Việt Nam 1.2. Cơ sở pháp lý Nghiên cứu về cơ sở pháp lý của vai trò của cơ quan thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại thực chất là làm rõ thẩm quyền, trách nhiệm của các cơ quan thanh tra hành chính các cấp trong giải quyết khiếu nại. Bởi vai trò của cơ quan hay tổ chức đƣợc xác định bởi vị trí của nó trong bộ máy Nhà nƣớc, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định từ đó đánh giá hiệu quả hoạt động trong thực tiễn. Nhƣ phần cơ sở lý luận đã chỉ ra, vai trò hay tác dụng hiệu quả hoạt động của cơ quan thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại là phƣơng thức bảo đảm pháp chế, kỷ luật; bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức . Để thực hiện vai trò nhƣ trên, cơ quan thanh tra hành chính đƣợc Nhà nƣớc trao cho chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn nhƣ thế nào ? Từ khi bắt đầu thành lập Nhà nƣớc Việt Nam dân chủ cộng hoà ngày 2/9/1945, mặc dù chính quyền mới còn bề bộn, trăm công, nghìn việc, nhƣng 26 ngày 23 tháng 11 năm 1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 64/SL thành lập Ban Thanh tra đặc biệt của Chính phủ " có uỷ nhiệm là đi giám sát tất cả các công việc và nhân viên của Ủy ban nhân dân và các cơ quan của Chính phủ". Và một trong những nhiệm vụ quan trọng của Ban Thanh tra đặc biệt là " nhận các đơn khiếu nại của nhân dân". Để hƣớng dẫn hoạt động của Ban Thanh tra đặc biệt trong việc bảo vệ quyền khiếu nại của công dân, ngày 25 tháng 5 năm 1946 Bộ trƣởng Bộ Nội vụ đã ban hành Thông tƣ số 203 NV/VP hƣớng dẫn cho nhân dân thủ tục gửi đơn, thẩm quyền của các cơ quan và thời hạn giải quyết đơn khiếu nại và khẳng định rõ thái độ của chính quyền: "Chính phủ và các cơ quan của Chính phủ thiết lập trên nền tảng dân chủ, có bổn phận bảo đảm công lý và vì thế rất để ý đến nguyện vọng của dân chúng và sẵn lòng xem xét những oan khúc trong dân gian". Trong thời kỳ kháng chiến chống Pháp, Ban Thanh tra đặc biệt không còn phù hợp với hoàn cảnh lịch sử lúc đó, hơn nữa để thống nhất hoạt động thanh tra trong cả nƣớc, ngày 18 tháng 12 năm 1949 Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ban hành Sắc lệnh số 138B-SL thành lập Ban Thanh tra Chính phủ. Nhiệm vụ của Ban Thanh tra Chính phủ lúc này là: xem xét sự thi hành chính sách, chủ trƣơng của Chính phủ; xem xét các uỷ viên Ủy ban kháng chiến hành chính và viên chức về phƣơng diện liêm khiết; thanh tra sự khiếu nại của nhân dân ( Điều 4 Sắc lệnh). Cuộc kháng chiến chống Pháp thắng lợi, nhằm đáp ứng yêu cầu thực tiễn quản lý nhà nƣớc, ngày 28 tháng 3 năm 1956, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ban hành Sắc lệnh 261/SL thành lập Ủy ban Thanh tra Trung ƣơng của Chính phủ. Sau đó Thủ tƣớng Chính phủ đã ban hành Nghị định số 762/TTg ngày 1 tháng 4 năm 1956 qui định về công tác, lề lối làm việc của Ủy ban Thanh tra Trung ƣơng của Chính phủ. Để hoàn thiện hệ thống cơ quan thanh tra, ngày 3 tháng 12 năm 1956, Thủ tƣớng Chính phủ ban hành Nghị định số 114/TTg thành lập 27 Ban Thanh tra ở các liên khu, khu, thành phố và tỉnh. Theo qui định của các văn bản pháp luật nêu trên thì cơ quan thanh tra có nhiệm vụ: thanh tra việc chấp hành chủ trƣơng, chính sách của Đảng và Chính phủ, việc thực hiện kế hoạch của nhà nƣớc và bảo vệ tài sản xã hội chủ nghĩa, chống tham ô, lãng phí; giải quyết kịp thời đơn, thƣ khiếu nại, tố cáo của công dân, của cán bộ, nhân viên. Sau Ban Thanh tra Trung ƣơng của Chính phủ là Uỷ ban Thanh tra của Chính phủ đƣợc thành lập và hoạt động theo Nghị định số 136 ngày 29/9/1961. Đến ngày 6/11/1965 thì Uỷ ban này giải tán và giao nhiệm vụ cho thủ trƣởng các cơ quan, ngành, cấp phụ trách. Để kiện toàn tổ chức, ngày 31/8/1970 Hội đồng Chính phủ ban hành Nghị định số 165/CP qui định nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của Ủy ban Thanh tra Chính phủ trong đó qui định cụ thể một số nhiệm vụ: giải quyết và thanh tra việc xét và giải quyết các vụ khiếu nại, tố cáo của nhân dân. Tiếp đó Ủy ban Thanh tra Chính phủ đã ban hành Thông tƣ số 60/UBTT ngày 25/5/1971 hƣớng dẫn trách nhiệm của các ngành, các cấp về giải quyết đơn thƣ khiếu nại, tố cáo của nhân dân. Sau ngày miền Nam đƣợc hoàn toàn giải phóng, để thống nhất, kiện toàn tổ chức bộ máy nhà nƣớc, ngày3/1/1977 Chính phủ ban hành Nghị định số 01/CP qui định tổ chức và hoạt động của Ủy ban Thanh tra Chính phủ, trong đó qui định rõ nhiệm vụ là hƣớng dẫn, đôn đốc và thanh tra Thủ trƣởng các ngành, các cấp làm đúng trách nhiệm của mình trong việc xét, giải quyết các đơn, thƣ khiếu nại, tố cáo của nhân dân, đồng thời tự mình xét, giải quyết các đơn thƣ khiếu tố. Sang thời kỳ đổi mới, Nhà nƣớc ban hành Pháp lệnh Thanh tra ngày 1/4/1990 có ý nghĩa quan trọng cả về lý luận và thực tiễn. Là văn bản pháp lý có giá trị cao, Pháp lệnh thể chế hoá đầy đủ quan điểm, chủ trƣơng đƣờng lối của Đảng và Nhà nƣớc về tổ chức và hoạt động của thanh tra. Việc Pháp lệnh 28 thanh tra ghi nhận ngay ở Điều1: mục đích của thanh tra là : “ nhằm phát huy nhân tố tích cực, phòng ngừa, xử lý các vi phạm, góp phần thúc đẩy hoàn thành nhiệm vụ, hoàn thành cơ chế quản lý, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, các quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và công dân” cho thấy Đảng, Nhà nƣớc tiếp tục đánh giá cao vai trò của công tác thanh tra, coi thanh tra là một chức năng, một phƣơng thức của hoạt động quản lý Nhà nƣớc. Hệ thống tổ chức Thanh tra Nhà nƣớc theo Pháp lệnh Thanh tra 1990 quy định Điều 3 bao gồm: Thanh tra Nhà nƣớc; Thanh tra Bộ, Uỷ ban Nhà nƣớc, cơ quan thuộc Hội đồng bộ trƣởng;Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng và cấp tƣơng đƣơng;Thanh tra Sở; Thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh . Chức năng thanh tra Nhà nƣớc ở xã, phƣờng, thị trấn do Uỷ ban nhân dân cùng cấp trực tiếp đảm nhiệm. Căn cứ vào Pháp lệnh Thanh tra năm 1990 và Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân 1991 quy định thẩm quyền và trách nhiệm của tổ chức thanh tra bao gồm: - Tham mƣu cho thủ trƣởng cùng cấp giải quyết những khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của thủ trƣởng cùng cấp; - Giải quyết các khiếu nại mà cấp dƣới trực tiếp của thủ trƣởng cùng cấp đã giải quyết nhƣng còn khiếu nại; - Kháng nghị quyết định giải quyết khiếu nại của tổ chức thanh tra cấp dƣới trực tiếp khi phát hiện có vi phạm pháp luật . Thực tiễn thực hiện Pháp lệnh đã chỉ ra rằng các tổ chức thanh tra đã làm tốt vai trò tham mƣu cho thủ trƣởng cơ quan hành chính nhà nƣớc trong việc giải quyết khiếu nại, còn việc các tổ chức thanh tra trực tiếp ra quyết định giải quyết khiếu nại rất ít khi đƣợc thực hiện trong thực tiễn. Nguyên nhân căn bản xuất phát từ cơ chế tổ chức, thanh tra chỉ đƣợc coi là cơ quan chuyên môn của cơ 29 quan hành chính nhà nƣớc cùng cấp nên khi thanh tra ra quyết định giải quyết thì hiệu lực thi hành không cao. Thẩm quyền kháng nghị quyết định giải quyết khiếu nại của tổ chức thanh tra trực tiếp cũng hầu nhƣ không đƣợc thực hiện vì mối quan hệ giữa các tổ chức thanh tra chƣa thể hiện tính thống nhất chặt chẽ nên khó có thể phát hiện ra các dấu hiệu vi phạm pháp luật trong quyết định của tổ chức thanh tra cấp dƣới. Hơn nữa, kháng nghị có ý nghĩa về mặt pháp lý nhƣ thế nào? Cơ chế thực hiện kháng nghị nhƣ thế nào cũng chƣa đƣợc làm rõ. Khắc phục những tồn tại hạn chế của Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân 1991; Luật khiếu nại, tố cáo 1998 đã xác định rõ ràng hơn thẩm quyền và trách nhiệm của tổ chức Thanh tra Nhà nƣớc trong công tác giải quyết khiếu nại để phù hợp với tình hình thực tiễn và phù hợp với vai trò của tổ chức thanh tra trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nƣớc. Luật Khiếu nại, tố cáo 1998 cũng quy định quyền hạn và trách nhiệm cụ thể của tổ chức Tha0nh tra Nhà nƣớc từng cấp. Thẩm quyền và trách nhiệm của các tổ chức thanh tra có thể khái quát thành 3 nội dung nhƣ sau: Một là: Trách nhiệm tham mưu - Tổng thanh tra Nhà nƣớc có thẩm quyền: xác minh, kết luận, kiến nghị việc giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của Thủ tƣớng Chính phủ (Điều 26) . - Chánh Thanh tra cấp tỉnh, Chánh Thanh tra cấp huyện có thẩm quyền xác minh, kết luận, kiến nghị việc giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cùng cấp (Điều 27) Nhƣ vậy, những ngƣời đứng đầu cơ quan thanh tra nhà nƣớc ở các cấp, trên thực tế thực hiện mọi hoạt động nhằm giải quyết những khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của thủ trƣởng cơ quan hành chính nhà nƣớc cùng cấp, trừ quyền quyết định và phải chịu trách nhiệm về mọi hoạt động đó. Hai là: Về thẩm quyền trực tiếp giải quyết khiếu nại khi được uỷ quyền. 30 Khoản 3 Điều 26 Luật Khiếu nại, tố cáo 1998 quy định: “Tổng Thanh tra Nhà nƣớc có thẩm quyền giải quyết khiếu nại do Thủ tƣớng Chính phủ uỷ quyền theo quy định của Chính phủ”.Trên cơ sở đó Nghị định 67/1999/NĐCP quy định chi tiết về uỷ quyền nhƣ sau: Thủ tƣớng Chính phủ uỷ quyền cho Tổng Thanh tra Nhà nƣớc giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của Thủ tƣớng Chính phủ. Trong trƣờng hợp có ý kiến khác nhau giữa Tổng Thanh tra Nhà nƣớc và Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang Bộ thì Tổng Thanh tra Nhà nƣớc báo cáo để Thủ tƣớng Chính phủ chỉ đạo việc giải quyết hoặc ra quyết định giải quyết. Đối với tổ chức Thanh tra ở địa phƣơng, Luật Khiếu nại, tố cáo 1998 quy định: Chánh Thanh tra cấp tỉnh, Chánh Thanh tra cấp huyện có thẩm quyền giải quyết khiếu nại do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cùng cấp uỷ quyền theo quy định của Chính phủ. Nghị định số 67/1999/NĐ-CP quy định chi tiết về uỷ quyền nhƣ sau: Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh ra quyết định giải quyết hoặc uỷ quyền cho Chánh Thanh tra cùng cấp ra quyết định giải quyết đối với khiếu nại mà Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp dƣới đã giải quyết nhƣng còn có khiếu nại, trừ những vụ việc khiếu nại phức tạp tồn đọng, kéo dài. Việc uỷ quyền ra quyết định giải quyết khiếu nại phải làm thành văn bản. Nhƣ vậy, Luật Khiếu nại, tố cáo 1998 không quy định các tổ chức thanh tra là một cấp có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, thẩm quyền này chỉ đƣợc thực hiện khi đƣợc uỷ quyền. Có nghĩa là khi tổ chức thanh tra đƣợc uỷ quyền giải quyết thì quyết định giải quyết đƣợc coi nhƣ quyết định giải quyết của thủ trƣởng cùng cấp (cơ quan uỷ quyền). Quyết định này cũng không bị xem xét lại bởi chính thủ trƣởng cùng cấp đó đã uỷ quyền. Tuy nhiên, để tránh tình trạng tuỳ tiện, Luật Khiếu nại, tố cáo 1998 cũng quy định việc uỷ quyền này phải đƣợc thực hiện theo những quy định của Chính phủ trong các văn bản hƣớng dẫn sau này của Chính phủ và các cơ quan chức năng khác. 31 Ba là: Về thẩm quyền của Tổng Thanh tra Nhà nước Ngoài chức năng tham mƣu và trực tiếp giải quyết những khiếu nại đƣợc Thủ tƣớng Chính Phủ uỷ quyền, Tổng Thanh tra Nhà nƣớc có quyền: “Ra quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng đối với khiếu nại đã đƣợc thủ trƣởng các cơ quan thuộc Chính phủ giải quyết nhƣng còn có khiếu nại”. Đây là một quyền hạn khá đặc biệt của Tổng Thanh tra Nhà nƣớc. Theo xu hƣớng tăng cƣờng quản lý nhà nƣớc theo ngành và lĩnh vực thì về nguyên tắc thẩm quyền giải quyết khiếu nại cuối cùng phát sinh trong ngành, lĩnh vực thuộc về Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang Bộ phụ trách ngành, lĩnh vực đó. Khi đó, với tƣ cách là thành viên của Chính phủ, Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang Bộ ra quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng. Còn đối với một số lĩnh vực, cơ quan quản lý nhà nƣớc không phải là Bộ, cơ quan ngang Bộ, ngƣời đứng đầu cơ quan đó không phải là thành viên của Chính phủ do đó không có thẩm quyền ra quyết định giải quyết cuối cùng. Trong những trƣờng hợp này, quyết định giải quyết khiếu nại bị khiếu nại thì Tổng Thanh tra Nhà nƣớc sẽ là ngƣời xem xét và ra quyết định giải quyết cuối cùng. Về quyền hạn kiến nghị Thủ tƣớng Chính phủ xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng khi phát hiện có vi phạm pháp luật. Quyền hạn này thể hiện vai trò quan trọng của Tổng Thanh tra Nhà nƣớc trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo. Bốn là về thẩm quyền: Quản lí nhà nước về công tác giải quyết khiếu nại Tại Điều 81, Luật Khiếu nại, tố cáo hiện hành quy định: Thanh tra Nhà nƣớc chịu trách nhiệm trƣớc Chính phủ thực hiện quản lý Nhà nƣớc về công tác giải quyết khiếu nại trong phạm vi thẩm quyền của Chính phủ. Một trong những nội dung quan trọng của công tác quản lý nhà nƣớc trong lĩnh vực này là thanh tra, kiểm tra các cấp, các ngành thực hiện đúng 32 quy định của pháp luật về khiếu nại. Qua việc thực hiện công tác này mà Thanh tra Nhà nƣớc phát hiện ra các sai sót, vi phạm pháp luật của các cơ quan nhà nƣớc trong công tác giải quyết khiếu nại. Từ đó có sự tác động để sửa chữa khắc phục kịp thời. Sau 14 năm thực hiện, Pháp lệnh Thanh tra đã bộc lộ những bất cập không còn phù hợp với sự phát triển kinh tế, xã hội trong thời kỳ đổi mới. Đồng thời sự ra đời của Toà Hành chính 1996 và Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 sửa đổi, bổ sung năm 2004 đã có những tác động làm thay đổi cơ bản về nhiệm vụ giải quyết khiếu nại của cơ quan thanh tra hành chính . Đáp ứng nhu cầu đổi mới về cơ cấu, tổ chức bộ máy cơ quan thanh tra hành chính nói riêng cũng nhƣ hệ thống cơ quan Thanh tra nói chung, đồng thời đồng bộ hoá các quy định của pháp luật, ngày 15 tháng 6 năm 2004 Quốc hội đã thông qua Luật Thanh tra. Luật này có hiệu lực thi hành từ 1/10/2004. Theo quy định tại Điều 10 Luật Thanh tra 2004 thì cơ quan Thanh tra Nhà nƣớc bao gồm: cơ quan thanh tra đƣợc lập theo cấp hành chính và cơ quan thanh tra đƣợc thành lập theo ngành, lĩnh vực. Cơ quan thanh tra thành lập theo cấp hành chính đƣợc tổ chức theo ngành dọc bao gồm: Thanh tra Chính phủ; Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng (gọi chung là Thanh tra tỉnh); Thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là Thanh tra huyện) - Điều 13 Luật Thanh tra 2004. Cấp xã không thành lập cơ quan Thanh tra chuyên trách, việc Thanh tra hành chính tại xã, phƣờng, thị trấn đƣợc giao cho Thanh tra huyện đảm nhiệm. Đây là điểm mới so với Pháp lệnh Thanh tra 1990 và phù hợp với thực tiễn. Nếu tiếp tục giao chức năng Thanh tra ở xã, phƣờng, thị trấn cho Uỷ ban nhân dân cùng cấp thì hiệu quả hoạt động ở cấp này không cao vì ở xã, phƣờng, thị trấn không có Thanh tra chuyên trách, hoạt động không có tính chuyên môn nghiệp vụ. Nhƣng nếu sắp xếp cán bộ Thanh tra chuyên trách ở 33 cấp xã thì bộ máy hành chính ở cấp này lại cồng kềnh, không phù hợp với chức năng quản lý ở cấp cơ sở. Cùng với Luật Thanh tra 2004 và Luật khiếu nại, tố cáo sửa đổi bổ sung năm 2004 và 2005 đã xác định rõ vai trò của cơ quan thanh tra hành chính trong việc giải quyết khiếu nại đúng với địa vị pháp lý của hệ thống cơ quan này trong bộ máy hành chính nhà nƣớc. Điểm sửa đổi lớn nhất đó là bỏ cơ chế uỷ quyền cho Thanh tra Nhà nƣớc trong việc giải quyết khiếu nại. Việc sửa đổi này là hoàn toàn hợp lý. Việc tạo ra cơ chế uỷ quyền nhƣ vậy dƣờng nhƣ đây là giải pháp nhằm làm giảm áp lực cho các cơ quan hành chính nhà nƣớc trong việc giải quyết khiếu nại. Tuy nhiên đã có một thời kỳ chúng ta trao quyền hạn cho các cơ quan thanh tra nhƣ là một cấp giải quyết khiếu nại (theo Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân 1991), nhƣng gặp phải một thực tế là các quyết định giải quyết khiếu nại của cơ quan thanh tra nhà nƣớc không đƣợc thi hành nghiêm chỉnh. Việc tạo ra cơ chế uỷ quyền nhƣ vậy thì thực chất là các cơ quan thanh tra lại trở về cơ chế cũ, có khác chăng là về hình thức, đƣợc khoác dƣới cơ chế uỷ quyền. Mặt khác, về nguyên tắc, Thanh tra nhà nƣớc chỉ là cơ quan chức năng giúp việc cho thủ trƣởng cùng cấp, thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc về thanh tra. Vì thế đến Luật Khiếu nại, tố cáo sửa đổi bổ sung 2004 và 2005 có thể khái quát thẩm quyền của cơ quan thanh tra hành chính thể hiện ở một số lĩnh vực sau: Vai trò tham mưu giúp Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp trong việc giải quyết khiếu nại Tham mƣu cho thủ trƣởng cùng cấp có nhiều bộ phận, cơ quan nhƣng trong giải quyết khiếu nại thì các cơ quan thanh tra có vai trò đặc biệt bởi vị trí, chức năng, nhiệm vụ mà pháp luật giao cho. Về nhiệm vụ tham mƣu theo nhƣ Điều 27 Luật khiếu nại, tố cáo 1998( sửa đổi, bổ sung năm 2004,2005) : 34 “Chánh thanh tra các cấp, các ngành có trách nhiệm xác minh, kết luận, kiến nghị việc giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền. Riêng Tổng Thanh tra với tƣ cách thành viên Chính phủ, là ngƣời đứng đầu Thanh tra Chính phủ vẫn giữ nguyên thẩm quyền giải quyết đối với khiếu nại mà Thủ trƣởng cơ quan thuộc Chính phủ đã giải quyết lần đầu nhƣng còn khiếu nại. Nhƣng Luật khiếu nại, tố cáo sửa đổi bổ sung năm 2005 chỉ quy định Thủ tƣớng Chính phủ lãnh đạo công tác giải quyết khiếu nại mà bỏ quy định về việc xem xét lại những quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng vì thế nhiệm vụ tham mƣu của Tổng Thanh tra đƣợc sửa đổi là : “giúp Thủ tƣớng Chính phủ theo dõi, kiểm tra, đôn đốc các Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Uỷ ban nhân dân các cấp trong việc tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, thi hành quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật. Trƣờng hợp phát hiện có hành vi vi phạm pháp luật gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nƣớc, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức thì kiến nghị Thủ tƣớng Chính phủ hoặc kiến nghị ngƣời có thẩm quyền áp dụng biện pháp cần thiết để chấm dứt vi phạm, xem xét trách nhiệm, xử lý đối với ngƣời vi phạm.( Khoản 2 -Điều 26) Về vai trò trong việc tổ chức tiếp công dân Tiếp công dân có ý nghĩa quan trọng trong quá trình xem xét tiếp nhận giải quyết các khiếu nại. Hoạt động này không độc lập tách rời việc giải quyết khiếu nại mà nó gắn liền với việc thực hiện thẩm quyền và trách nhiệm trong quá trình xem xét giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nói chung và thanh tra nói riêng. Cơ quan thanh tra hành chính các cấp đƣợc giao nhiệm vụ giúp thủ trƣởng cùng cấp trong việc tiếp công dân, nhận các khiếu nại, kiến nghị phản ánh liên quan đến khiếu nại. Theo khoản 2 Điều 76 Luật khiếu nại, tố cáo 1998 (đã sửa đổi bổ sung năm 2004,2005):”Thanh tra nhà nƣớc 35 các cấp, các cơ quan khác của Nhà nƣớc có trách nhiệm tổ chức tiếp công dân thƣờng xuyên theo quy định của pháp luật”. Cơ quan thanh tra hành chính đƣợc giao nhiệm vụ hàng đầu trong việc tiếp công dân bởi vì thẩm quyền và trách nhiệm tham mƣu giúp thủ trƣởng cùng cấp giải quyết khiếu nại; quản lí nhà nƣớc về công tác giải quyết giải quyết khiếu nại. Mặt khác việc nắm chắc các thông tin về việc thực hiện chính sách, pháp luật, tình hình khiếu nại và giải quyết khiếu nại thì các cơ quan thanh tra sẽ có điều kiện thuận lợi trong việc hƣớng dẫn, giải thích cho ngƣời dân thực hiện đúng quyền, nghĩa vụ của mình, góp phần hạn chế khiếu nại phát sinh vƣợt cấp, đông ngƣời…Do đó, hoạt động tiếp công dân phải thực hiện đúng quy định, tuân thủ thủ tục, nguyên tắc về tiếp công dân, tránh tình trạng đến nhà riêng để khiếu nại gây phiền hà cho cán bộ, công chức làm nhiệm vụ, ngăn ngừa hiện tƣợng tiêu cực. Cơ quan thanh tra hành chính phải bố trí cán bộ tiếp công dân có năng lực, trình độ, am hiểu chính sách, pháp luật để có thể hƣớng dẫn trực tiếp ngay cho công dân. Đồng thời cơ quan thanh tra hành chính phải có trách nhiệm theo dõi, tổng hợp tình hình về việc thực hiện tiếp công dân của các cơ quan hành chính; kiểm tra, thanh tra việc thực hiện pháp luật trong công tác tiếp công dân. Vai trò trong việc thực hiện chức năng quản lí nhà nước về công tác giải quyết khiếu nại Đề cập đến vai trò của cơ quan thanh tra hành chính trong việc giải quyết khiếu nại nếu chỉ dừng lại ở xem xét đánh giá về vai trò tham mƣu giải quyết khiếu nại thì chƣa toàn diện và chƣa đầy đủ. Một hoạt động hết sức quan trọng của cơ quan thanh tra hành chính các cấp là quản lí nhà nƣớc về công tác giải quyết khiếu nại. Hoạt động này có tác động tích cực, hỗ trợ việc thực hiện các nhiệm vụ khác của cơ quan thanh tra trong giải quyết khiếu nại đạt kết quả vững chắc, toàn diện và đầy đủ hơn. 36 Theo Điều 81và điều 82 Luật Khiếu nại, tố cáo 1998 (đã sửa đổi bổ sung năm 2004, 2005):” Thanh tra Chính phủ chịu trách nhiệm trƣớc Chính phủ thực hiện quản lý nhà nƣớc về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo trong phạm vi thẩm quyền của Chính phủ.”;”Thanh tra nhà nƣớc các cấp giúp thủ trƣởng cơ quan cùng cấp quản lý công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo”. Nội dung quản lí nhà nƣớc về công tác giải quyết khiếu nại bao gồm: - Soạn thảo để Chính phủ trình Quốc hội, Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội ban hành các văn bản pháp luật về khiếu nại; trình Chính phủ ban hành các văn bản hƣớng dẫn thi hành pháp luật về khiếu nại. Ban hành theo thẩm quyền các văn bản hƣớng dẫn các Bộ, ngành, Uỷ ban nhân dân tỉnh thành phố trực thuộc trung ƣơng, cơ quan thanh tra nhà nƣớc các cấp, các ngành về công tác giải quyết khiếu nại; - Tuyên truyền phổ biến pháp luật về khiếu nại; - Đào tạo, bồi dƣỡng các cán bộ, công chức làm công tác tiếp dân, giải quyết khiếu nại; - Thanh tra nhà nƣớc các cấp trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình thanh tra việc chấp hành pháp luật về khiếu nại của các cơ quan hành chính nhà nƣớc; - Tổng Thanh tra định kỳ báo cáo Chính phủ về công tác giải quyết khiếu nại; kiến nghị các biện pháp nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại. - Tổng kết kinh nghiệm về công tác giải quyết khiếu nại Nhƣ vậy các quy định về nhiệm vụ của cơ quan thanh tra theo cấp hành chính trong việc giải quyết khiếu nại đã có sự thay đổi lớn. Trong Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân 1991, các cơ quan thanh tra Nhà nƣớc có vai trò đặc biệt quan trọng trong quá trình giải quyết vụ việc khiếu nại, là một cấp 37 giải quyết độc lập. Đến năm 1996 khi Toà Hành chính đi vào hoạt động thì vai trò của cơ quan Thanh tra Nhà nƣớc có sự thay đổi theo hƣớng giảm dần thẩm quyền. Đến Luật sửa đổi, bổ sung Luật khiếu nại, tố cáo năm 2004,2005 thì cơ quan thanh tra theo cấp hành chính chỉ là cơ quan tham mƣu, giúp việc cho thủ trƣởng cơ quan cùng cấp trong giải quyết vụ việc. Đồng thời tiến hành tiếp công dân và quản lí nhà nƣớc về công tác giải quyết khiếu nại là hoạt động có tính chất hỗ trợ trực tiếp, gắn bó chặt chẽ với việc giải quyết khiếu nại. Chính vì vậy khi nghiên cứu về vai trò thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại chúng ta phải đề cập nhiệm vụ, quyền hạn trong các lĩnh vực nêu trên mới toàn diện và đầy đủ. Tóm lại: Quyền khiếu nại của công dân là quyền hiến định. Thực tế, hầu hết các đạo luật đều có các điều khoản ghi nhận quyền khiếu nại đi kèm nhƣ một chế định đảm bảo quyền và lợi ích các bên khi tham gia vào các quan hệ pháp luật mà đạo luật đó điều chỉnh. Điều này hoàn toàn phù hợp với thực tiễn xây dựng pháp luật. Bản chất của luật là xác lập và điều chỉnh các mối quan hệ giữa các chủ thể. Mối quan hệ đó suy cho cùng cũng không ngoài những vấn đề về quyền, nghĩa vụ và lợi ích các bên liên quan mà Nhà nƣớc và pháp luật dự liệu, bảo vệ. Do vậy khi có sự vi phạm quyền, lợi ích hợp pháp thì pháp luật cũng qui định cho các bên đƣợc dùng quyền khiếu nại để tự bảo vệ thông qua sự can thiệp của Nhà nƣớc. Để đảm bảo quyền khiếu nại của công dân, Nhà nƣớc đã thiết lập cơ chế giải quyết khiếu nại với sự tham gia của rất nhiều hệ thống cơ quan, tổ chức khác nhau. Cơ quan thanh tra hành chính các cấp chỉ là mắt xích trong cỗ máy giải quyết khiếu kiện. Tuy không trực tiếp giải quyết những khiếu kiện của ngƣời dân nhƣng những hoạt động của cơ quan thanh tra hành chính khi thực hiện công tác giải quyết khiếu nại đóng một vai trò cực kỳ quan trọng trong đời sống xã hội. Những quan điểm về vai trò của cơ quan thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại là một bộ phận thống nhất của hệ thống các quan điểm của Đảng và Nhà nƣớc về 38 một Nhà nƣớc kiểu mới, Nhà nƣớc của dân, do dân và vì dân. Thanh tra và giải quyết khiếu nại luôn là hai lĩnh vực có quan hệ mật thiết với nhau. Trong các quy định của pháp luật về khiếu nại luôn gắn liền với các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra Nhà nƣớc và ngƣợc lại. Đây là hai lĩnh vực công tác có nhiều điểm tƣơng đồng về mục đích, phƣơng pháp và những yêu cầu đặt ra. Cũng chính vì vậy, giải quyết khiếu nại luôn là một nhiệm vụ quan trọng của cơ quan thanh tra hành chính trong suốt quá trình lịch sử từ khi thành lập đến nay. 39 Chƣơng 2 THỰC TRẠNG VAI TRÒ CỦA CƠ QUAN THANH TRA HÀNH CHÍNH TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 2.1. Khái quát về tình hình khiếu nại hiện nay Trong những năm vừa qua, tình hình khiếu nại của công dân phát sinh nhiều diễn biến phức tạp. Số lƣợng các vụ khiếu nại có nơi, có lúc tăng, giảm khác nhau nhƣng tính chất còn phức tạp thể hiện ở chỗ, tình trạng khiếu kiện đông ngƣời diễn ra trên diện rộng ở nhiều tỉnh, thành phố có thời điểm cả nƣớc có trên 30 tỉnh, thành phố có nhiều đoàn khiếu kiện đông ngƣời. Ở nhiều địa phƣơng đã xuất hiện nhiều "điểm nóng" về khiếu nại điển hình nhƣ tại tỉnh Thái Bình 264/285 xã; việc khiếu tố xảy ra ở 20/22 xã thuộc huyện Giao thuỷ, tỉnh Nam Định; khiếu kiện tranh chấp đất của hơn 2000 hộ dân ở 3 huyện Ba Tri, Giồng Trôm, Thạnh Phú, tỉnh Bến Tre; khiếu kiện về đất đai của hơn 300 hộ nông dân với Nông trƣờng 30/4 ở tỉnh Sóc Trăng; khiếu kiện về đất đai của nhiều hộ nông dân dân tộc Khơme ở tỉnh An Giang; những vụ việc khiếu kiện đông ngƣời gây bức xúc tại huyện Quốc Oai tỉnh Hà Tây; vụ việc của trên 100 hộ thuộc thị trấn Sao Đỏ, huyện Chí Linh, Tỉnh Hải Dƣơng liên quan đến việc đền bù, giải phòng mặt bằng trong dự án đƣờng 18 v.v..[36, tr295 -306] Tính phức tạp của thành phần tham gia khiếu kiện ngày càng tăng và có việc tổ chức, liên kết giữa các đoàn tham gia khiếu kiện. Xuất hiện những hiện tƣợng “ cò mồi, lợi dụng dân chủ trong khiếu kiện”. Các đoàn khiếu kiện đông ngƣời ở các địa phƣơng thƣờng kéo lên Trung ƣơng trong thời gian diễn ra các kiện chính trị quan trọng của đất nƣớc nhƣ: hội nghị của Ban chấp hành Trung ƣơng Đảng và các kỳ họp thƣờng kỳ của Quốc hội. Đáng lƣu ý, nhiều cá nhân và các đoàn khiếu kiện đông ngƣời ở các địa phƣơng khi về Trung ƣơng đã có sự liên kết với nhau để gây sức ép tại các cơ quan Trung ƣơng và nhà 40 riêng các đồng chí lãnh đạo Đảng và Nhà nƣớc. Có đoàn khiếu kiện đã đƣa các cụ già, phụ nữ, trẻ em, thƣơng binh, thân nhân của gia đình liệt sĩ đi cùng, trƣng khẩu hiệu, căng biểu ngữ tạo nên sự bức xúc, gay gắt, không tin tƣởng và chấp thuận việc giải quyết của địa phƣơng, đòi Trung ƣơng về giải quyết, cá biệt có đoàn kéo đến Lãnh sự quán Mỹ nhờ can thiệp. Nhiều trƣờng hợp đeo bám khiếu kiện dài ngày ở các cơ quan Trung ƣơng, Trụ sở tiếp công dân của Đảng và Nhà nƣớc ở Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh mà điển hình là sự kiện 400 công dân với hàng trăm khẩu hiệu, băng rôn dựng lều, lán trong nhiều tháng để khiếu kiện tại Trụ sở Văn phòng Chính phủ ở số 7 Lê Duẩn, thành phố Hồ Chí Minh. Ngƣời khiếu kiện đã có những hành vi vƣợt ra ngoài quyền khiếu nại mà pháp luật cho phép, dẫn đến vi phạm pháp luật nhƣ: lăng mạ, xúc phạm, hành hung, gây thƣơng tích hoặc bắt giữ cán bộ, đập phá tài sản, gây rối trật tự công cộng. Nhƣ vậy tình hình trên đã gây nhiều phức tạp về an ninh, chính trị và trật tự, an toàn xã hội, ảnh hƣởng đến hoạt động bình thƣờng của các cơ quan nhà nƣớc, làm giảm uy tín của Đảng và Nhà nƣớc đối với nhân dân. Qua tổng hợp cho thấy, nội dung khiếu nại tập trung chủ yếu là về đất đai, nhà ở (chiếm tỷ lệ gần 60%). Ở các tỉnh phía Bắc, nội dung khiếu nại chủ yếu liên quan đến việc chính quyền thu hồi đất, đền bù, giải phóng mặt bằng; tự cấp đất bán đất trái thẩm quyền nhƣ ở Sầm Sơn ( Thanh Hoá), Đồ Sơn (Hải Phòng). Ở các tỉnh Nam Bộ chủ yếu là việc đòi lại đất cũ, đất cho mƣợn, cho ở nhờ, tranh chấp đất trƣớc đây đƣa vào hợp tác xã hoặc tập đoàn sản xuất, tranh chấp trong nội bộ nhân dân hoặc giữa chủ cũ và ngƣời đang sử dụng đất, giữa dân với các nông trƣờng, lâm trƣờng, cơ quan, đơn vị quân đội. Ở miền Trung, nhất là các tỉnh Tây Nguyên, tình trạng phá rừng để lấy đất sản xuất, mua bán, đổi, lấn chiếm đất nông, lâm trƣờng, tranh chấp giữa đồng bào dân tộc với các hộ dân di cƣ, với nông trƣờng, lâm trƣờng cũng là vấn đề bức xúc. Việc khiếu 41 kiện đòi nhà, đất do Nhà nƣớc quản lý thuộc diện cải tạo trƣớc đây cũng diễn ra gay gắt, tập trung ở một số đô thị lớn nhƣ Hà Nội, Hải Phòng, Đà Nẵng, Khánh Hoà, thành phố Hồ Chí Minh, Bà Rịa - Vũng Tàu, Cần Thơ…Khiếu kiện liên quan đến chính sách xã hội nhƣ ngƣời có công, thƣơng binh, liệt sỹ…nhiều vụ việc do lịch sử để lại quá lâu, thiếu chứng cứ để xem xét xác định. Khiếu kiện liên quan đến công ăn, việc làm, xoá đói, giảm nghèo, kỷ luật cán bộ, công chức cũng đang là những vấn đề bức xúc...[ 33, tr.538 -540]. Nguyên nhân làm phát sinh tình hình khiếu nại có nhiều, nhƣng chủ yếu là do những nguyên nhân sau: Trong quá trình phát triển kinh tế- xã hội, xây dựng kết cấu hạ tầng, Nhà nƣớc phải thu hồi đất để thực hiện các dự án đã ảnh hƣởng đến quyền lợi của nhiều hộ dân. Trong khi dó quá trình triển khai thực hiện đền bù, giải toả nhiều nơi làm chƣa đúng chính sách, thiếu công khai, dân chủ thậm chí tiêu cực, tham nhũng. Khi phát sinh khiếu kiện, cấp uỷ Đảng, chính quyền nhiều nơi chƣa tập trung chỉ đạo, giải quyết kịp thời, có khi còn né tránh, đùn đẩy. Nhiều trƣờng hợp giải quyết không đúng chính sách, pháp luật, xử lý vi phạm không kịp thời, chƣa nghiêm minh. Đây là nguyên chính dẫn đến gia tăng số lƣợng vụ việc, nhất là những vụ việc khiếu kiện đông ngƣời trong những năm vừa qua. - Đất nƣớc ta trải qua nhiều giai đoạn cách mạng, có nhiều vấn đề do lịch sử để lại, đặc biệt là vấn đề nhà của, đất đai qua các thời kỳ thực hiện chính sách cải tạo. Khi nhà nƣớc qui hoạch, phát triển kinh tế- xã hội, giá trị nhà đất ngày càng tăng cao, ngƣời dân cảm thấy bị thiệt thòi đã khiếu kiện yêu cầu nhà nƣớc trả lại nhà đất trƣớc đây nhà nƣớc đã quản lý. - Hệ thống pháp luật nói chung, nhất là các qui định về quản lý, sử dụng đất đai chƣa hoàn chỉnh, thiếu đồng bộ, còn nhiều sơ hở, bất cập, lại liên tục thay đổi, nhất là qui định về giá đền bù thiệt hại khi nhà nƣớc thu hồi đất chƣa 42 phù hợp với thực tế, chƣa thực sự tạo điều kiện để ngƣời dân ổn định cuộc sống khi bị thu hồi đất, việc thực hiện còn nhiều sai phạm đã dẫn đến khiếu kiện. - Công tác quản lí nhà nƣớc trên nhiều lĩnh vực bị buông lỏng, dẫn đến vi phạm nhất là trong lĩnh vực quản lí đất đai, xây dựng, nhà ở; quy hoạch sử dụng đất, chuyển đổi mục đích sử dụng đất…còn nhiều hạn chế, thiếu sót thậm chí tiêu cực nhƣng chƣa đƣợc phát hiện và xử lý đúng đắn, kịp thời. Ở một số nơi, một số cán bộ, đảng viên còn quan liêu tham nhũng, mất dân chủ, cố tình làm trái chính sách pháp luật hoặc năng lực, trình độ yếu kém, trách nhiệm chƣa cao nhƣng chƣa đƣợc xử lý kịp thời nghiêm minh; có nơi mất đoàn kết nội bộ mà phát sinh khiếu nại. - Các quy định về pháp luật khiếu nại đã đƣợc sửa đổi bổ sung nhiều lần nhƣng vẫn còn một số bất cập nhất là các quy định về thẩm quyền giải quyết; thủ tục giải quyết chƣa công khai, minh bạch. Cơ chế giải quyết khiếu nại chƣa khoa học, khách quan, cơ quan hành chính bị khiếu nại cũng chính là cơ quan giải quyết khiếu nại. - Hiệu lực, hiệu quả của công tác tiếp dân, giải quyết khiếu nại chƣa cao. Ở một số nơi, lãnh đạo chính quyền ít trực tiếp đối thoại với ngƣời khiếu nại; chƣa giải quyết kịp thời khiếu nại thuộc thẩm quyền, còn né tránh, đùn đẩy; giải quyết thiếu công bằng, không đúng chính sách, pháp luật; việc thực hiện kết luận thanh tra, giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật còn chậm triệt để, chƣa xử lí nghiêm cán bộ vi phạm pháp luật. - Về phía ngƣời khiếu nại: một số ngƣời do không hiểu chính sách, pháp luật nên khiếu nại thiếu căn cứ, vƣợt ra ngoài phạm vi mà pháp luật qui định nhƣng cố tình đeo bám dai dẳng, cố chấp đƣợc thua hoặc do bất mãn, cố tình không chấp hành quyết định giải quyết có lý, có tình của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền. Thậm chí một số kẻ xấu lợi dụng quyền khiếu nại để 43 gây rối, làm ảnh hƣởng đến an ninh, trật tự xã hội âm mƣu chống phá Nhà nƣớc xã hội chủ nghĩa. 2.2. Thực trạng hoạt động của cơ quan thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại Để phát huy vai trò bảo đảm pháp chế, kỷ luật; quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong việc giải quyết khiếu nại, trong những năm vừa qua cơ quan thanh tra hành chính đã tiến hành những hoạt động cụ thể nhƣ sau: 2.2.1. Hoạt động quản lí nhà nước về công tác giải quyết khiếu nại Trƣớc tình hình khiếu kiện diễn biến phức tạp, nhằm tăng cƣờng pháp chế và kỷ luật trong giải quyết khiếu nại, Bộ chính trị, Ban Bí thƣ Trung ƣơng Đảng, Uỷ ban Thƣờng vụ Quốc hội và Chính phủ đã tập trung lãnh đạo, chỉ đạo bằng nhiều biện pháp, đã huy động cả hệ thống chính trị tham gia giải quyết khiếu nại coi đây là một nhiệm vụ chính trị trọng tâm vừa cấp bách, vừa lâu dài. Theo quy định của pháp luật, cơ quan thanh tra hành chính các cấp đƣợc giao giúp Thủ trƣởng cơ quan hành chính cùng cấp tiến hành quản lí nhà nƣớc về công tác giải quyết khiếu nại. Nội dung của hoạt động quản lí nhà nƣớc về công tác giải quyết khiếu nại rất đa dạng, phong phú gồm nhiều nhiệm vụ khác nhau. Cụ thể tình hình thực hiện công tác này của cơ quan thanh tra hành chính các cấp trong những năm qua nhƣ sau: Thứ nhất: Thực hiện nhiệm vụ tuyên truyền hướng dẫn và tổ chức việc thực hiện các quy định về pháp luật khiếu nại Để tổ chức thi hành pháp luật về khiếu nại có hiệu quả, Thanh tra hành chính các cấp đã biên soạn các tài liệu để học tập, tuyên truyền pháp luật về khiếu nại. Theo thống kê sau khi ban hành Luật khiếu nại, tố cáo 1998, Thanh tra Nhà nƣớc và các Bộ, ngành, địa phƣơng đã tổ chức đƣợc 4.071 lớp tập 44 huấn và quán triệt thi hành Luật khiếu nại, tố cáo cho 917.329 lƣợt cán bộ chủ chốt của các Bộ, ngành, địa phƣơng, cán bộ công chức ngành Thanh tra, hội viên Hội Nông dân và thanh tra nhân dân ở xã, phƣờng, thị trấn [32]. Từ khi Ban Bí thƣ có Chỉ thị số 32- Ct/TW ngày 9/12/2003 về “ tăng cƣờng sự lãnh đạo, chỉ đạo của Đảng trong công tác phổ biến giáo dục pháp luật, nâng cao ý thức chấp hành pháp luật của cán bộ, nhân dân” công tác tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật về khiếu nại đã đƣợc các ngành, các cấp quan tâm hơn. Chính phủ đã xây dựng và chỉ đạo, tổ chức thực hiện chƣơng trình phổ biến giáo dục pháp luật từ năm 2003 đến năm 2007. Thanh tra Chính phủ đã chủ trì thực hiện tốt Đề án “ tăng cƣờng phổ biến pháp luật về khiếu nại, tố cáo ở xã phƣờng, thị trấn” theo Quyết định số 212/2004/QĐ-TTg của Thủ tƣớng Chính phủ. Bên cạnh việc tổ chức quán triệt và triển khai thi hành những nội dung của Luật Khiếu nại, tố cáo và các cấp văn bản hƣớng dẫn cho cán bộ, công chức và những ngƣời có trách nhiệm, cơ quan thanh tra hành chính các cấp đã tham mƣu với các cấp chính quyền cũng nhƣ chủ động phối hợp với các cơ quan báo chí, phát thanh, truyền hình tổ chức tuyên truyền, hƣớng dẫn, phổ biến pháp luật về khiếu nại cho nhân dân bằng nhiều hình thức phù hợp, phong phú đa dạng. Đây là hoạt động để chuyển hoá pháp luật vào trong đời sống nhân dân, một mặt để nhân dân hiểu rõ quyền và nghĩa vụ của mình khi thực hiện quyền khiếu nại, giảm bớt khiếu nại thiếu căn cứ, không có cơ sở, từ đó góp phần ổn định tình hình chính trị, trật tự, an toàn xã hội. Mặt khác nhằm nâng cao sự hiểu biết để tăng cƣờng năng lực giám sát của nhân dân đối với các cơ quan hành chính nhà nƣớc trong công tác giải quyết khiếu nại. Cùng với việc tuyên truyền, giáo dục, phổ biến pháp luật thƣờng xuyên, liên tục, cơ quan thanh tra hành chính các cấp còn tổ chức việc hƣớng dẫn việc thực hiện các quy định pháp luật về khiếu nại . Bao gồm việc thực hiện những 45 công việc nhƣ : hƣớng dẫn nghiệp vụ tiếp công dân và giải quyết khiếu nại cho thanh tra các cấp địa phƣơng, bộ, ngành, cán bộ cơ sở; hƣớng dẫn việc xây dựng và thực hiện chƣơng trình, kế hoạch giải quyết khiếu nại của thanh tra các cấp. Bên cạnh những kết quả đã đạt đƣợc thì vẫn còn nhiều bất cập trong công tác tuyên truyền phổ biến pháp luật mà cơ quan thanh tra hành chính các cấp cần phải khắc phục. Việc tuyên truyền phổ biến pháp luật tiến hành chƣa thƣờng xuyên, liên tục, chƣa có chiều sâu, nhiều khi còn mang tính hình thức nên hiệu quả thấp. Số ngƣời dân nhận đƣợc sự hƣớng dẫn của cơ quan thanh tra hành chính các cấp chƣa nhiều nhất là vùng sâu,vùng xa, vùng dân tộc ít ngƣời. Kinh phí, điều kiện đảm bảo cho công tác này còn ít. Vì vậy mà vẫn còn rất nhiều trƣờng hợp ngƣời dân do không hiểu đúng chính sách pháp luật của Nhà nƣớc nên khiếu nại tràn lan, kéo dài, vƣợt cấp không đúng thẩm quyền, không thực thi những quyết định giải quyết khiếu nại đúng pháp luật. Ngay cả năng lực, trình độ nhận thức của cán bộ làm công tác thanh tra vẫn còn nhiều bất cập, chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu công việc. Vì thế trong công tác quản lí nhà nƣớc về giải quyết khiếu nại của Thanh tra cần làm tốt công tác đào tạo bồi dƣỡng cán bộ công chức. Thứ hai: Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ thanh tra Để thực hiện tốt vai trò thanh tra trong giải quyết khiếu nại đòi hỏi cơ quan thanh tra hành chính các cấp phải xây dựng đội ngũ cán bộ làm công tác tiếp dân, giải quyết khiếu nại đáp ứng yêu cầu về chính trị, đạo đức, lối sống, có năng lực có trình độ, am hiểu hoạt động thực tiễn. Đúng nhƣ Hồ Chủ Tịch lúc sinh thời đã nói“Cán bộ thanh tra nhƣ cái gƣơng cho ngƣời ta soi mặt, gƣơng mờ thì không soi đƣợc [26]. Trong thời gian qua, cơ quan thanh tra hành chính các cấp đã xây dựng chƣơng trình kế hoạch đào tạo đội ngũ cán bộ thanh tra, tạo cơ chế khuyến 46 khích cán bộ thanh tra tự học tập nghiên cứu. Việc đào tạo, bồi dƣỡng đã thu đƣợc những kết quả nhất định góp phần nâng cao trình độ kiến thức cơ bản cần có cho cán bộ thanh tra. Phƣơng thức, nội dung, chƣơng trình giảng dạy cho cán bộ thanh tra luôn đƣợc cải tiến, năng lực đội ngũ cán bộ giảng viên đƣợc nâng lên từng bƣớc đáp ứng với yêu cầu thực tiễn đặt ra. Tuy nhiên việc đào tạo, bồi dƣỡng cán bộ thanh tra vẫn còn những hạn chế nhất định cần phải khắc phục. Việc đào tạo bồi dƣỡng còn thiếu cơ bản về nội dung và phƣơng thức, chƣa có kế hoạch mang tính chiến lƣợc tổng thể về công tác đào tạo, bồi dƣỡng cán bộ thanh tra với đầy đủ luận cứ khoa học. Từ đó dẫn đến thực trạng công tác đào tạo, bồi dƣỡng chƣa mang tính hệ thống, chƣa thƣờng xuyên và chƣa đƣợc tiến hành một cách bài bản. Hình thức đào tạo, bồi dƣỡng chƣa mang tính chính quy, nội dung chƣơng trình còn đơn giản, chƣa phù hợp với từng loại cán bộ, công chức đƣợc đào tạo bồi dƣỡng. Đội ngũ cán bộ giảng viên còn một số bất cập, thiếu giáo viên; cơ sở vật chất, điều kiện làm việc của nhà trƣờng còn hạn hẹp. Cơ chế đãi ngộ để khuyến khích động viên những cán bộ tích cực đi học, những ngƣời có bằng cấp cao còn hạn chế… Thứ ba : Thực hiện nhiệm vụ thanh tra, kiểm tra việc thực hiện các quy định pháp luật về khiếu nại Công tác thanh tra, kiểm tra việc thực hiện pháp luật về khiếu nại là nội dung có ý nghĩa then chốt, quyết định hiệu quả quản lí nhà nƣớc về công tác giải quyết khiếu nại. Qua thanh tra, kiểm tra cơ quan thanh tra hành chính các cấp nắm đƣợc việc chấp hành những quy định pháp luật về khiếu nại, giải quyết khiếu nại từ đó kịp thời phát hiện những sở hở, yếu kém để có kiến nghị giải pháp xử lý tích cực, hiệu quả. Đồng thời qua công tác này góp phần nâng cao ý thức trách nhiệm của các cấp, các ngành trong việc chấp hành các quy định pháp luật về tổ chức tiếp dân, nhận và giải quyết khiếu nại của công dân. 47 Ở các cơ quan, đơn vị có những thiếu sót vƣớng mắc trong quá trình giải quyết khiếu nại trong việc thực thi chính sách pháp luật thì cơ quan thanh tra hành chính hƣớng dẫn chỉ đạo đồng thời rút ra những bài học kinh nghiệm để hỗ trợ các cơ quan đơn vị kịp thời khắc phục. Trên cơ sở chỉ đạo của Bộ Chính trị, Ban Bí thƣ Trung ƣơng Đảng, Uỷ ban Thƣờng vụ Quốc hội và Chính phủ, hằng năm, Thanh tra Chính phủ đã căn cứ vào chƣơng trình công tác của Chính phủ, tình hình đơn thƣ khiếu nại của công dân trong toàn quốc và những vấn đề bức xúc đang đƣợc dƣ luận xã hội quan tâm để xây dựng chƣơng trình thanh tra của toàn ngành, chỉ đạo tổ chức Thanh tra các cấp, các ngành xây dựng và trình thủ trƣởng cùng cấp phê duyệt. Chƣơng trình thanh tra và giải quyết khiếu nại đã bám sát sự chỉ đạo của Trung ƣơng Đảng và Chính phủ, tập trung chỉ đạo để giải quyết những vấn đề nổi cộm phát sinh trong quản lý nhà nƣớc, quản lý kinh tế - xã hội. Năm 2003 ngành thanh tra đã tiến hành 1295 cuộc thanh tra, kiểm tra chấp hành Luật khiếu nại, tố cáo ở 3.177 cơ quan, đơn vị. Năm 2004 đã tiến hành 1.160 cuộc kiểm tra ở 2.748 đơn vị (trong đó Thanh tra Chính phủ đã trực tiếp kiểm tra ở Hà Nội, Hà Tây, Thanh Hoá, Thái Bình, Vĩnh Long). Các tỉnh Bến Tre, Bạc Liêu, Thái Bình, Bắc Giang, Hà Nam, thành phố Hồ Chí Minh…cũng thƣờng xuyên tiến hành kiểm tra các đơn vị, địa phƣơng cấp dƣới [ 17, tr 41], góp phần quan trọng nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại. Tính trong 3 năm từ năm 2002 đến năm 2004 có 4.666 đơn gửi đến Thủ tƣớng Chính phủ và Thanh tra Chính phủ khiếu nại quyết định giải quyết cuối cùng của Bộ, ngành, địa phƣơng ( thành phố Hồ Chí Minh có 632 đơn, Đồng Tháp có 331 đơn, Đồng Nai có 224 đơn, Bắc Giang có 347 đơn, Long An có 250 đơn, An giang có 195 đơn…). Trong số đó, Thủ tƣớng Chính phủ giao cho Thanh tra Chính phủ kiểm tra lại 64 vụ việc thì có đến 34 quyết định phải sửa chữa (chiếm tỷ lệ 53%) Qua công tác thanh tra, kiểm tra trách nhiệm 48 giải quyết khiếu nại đã kiến nghị và chỉ đạo các cấp, các ngành xử lý nghiêm minh những cán bộ, công chức thiếu trách nhiệm, vi phạm chế độ công vụ, thu hồi tiền, tài sản cho nhà nƣớc, khôi phục quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức bị xâm phạm. Trong năm 2005 thực hiện Chỉ thị 36/2004CT-TTg ngày 27/10/2004, Nghị quyết số 02/2005/NQ-CPngày 03/2/2005 và ý kiến chỉ đạo của Thủ tƣớng Chính phủ và các cơ quan nhà nƣớc khác đã tập trung rà soát các vụ việc kéo dài tồn đọng và tiến hành 842 cuộc thanh tra, kiểm tra trách nhiệm tại 2196 cơ quan,đơn vị. Trong đó có 18 vụ việc kéo dài từ nhiều năm đã đƣợc xem xét và chấm dứt giải quyết. Thanh tra Chính phủ đã tiến hành thanh tra việc thực hiện pháp luật về khiếu nại tại 04 tỉnh : An Giang, Vĩnh Long, Tiền Giang, Bình Thuận. Qua xem xét 103/294 vụ việc khiếu nại có quyết định cuối cùng thì thấy có 47 quyết định phải thay đổi một phần nội dung: kiểm tra lại 21 vụ việc/154 vụ việc khiếu nại đƣợc Uỷ ban nhân dân tỉnh An Giang kết luận thì 12 quyết định cuối cùng phải xem xét lại ( chiếm 57,1%); ở Vĩnh Long, kiểm tra 47/55 vụ việc thì có 18 quyết định cuối cùng phải sửa ( chiếm 38,3%); Bình Thuận có 16/51 vụ việc kểm tra thì có 8/16 quyết định phải thay đổi một phần nội dung ( chiếm 50%); Tiền Giang trong 19/34 vụ việc thanh tra lại thì có 9 quyết định có sai sót chiếm 47,3% [28, tr 10]. Trong năm 2006, theo sự chỉ đạo của Thủ tƣớng Chính phủ, Thanh tra Chính phủ đã thành lập 13 đoàn thanh tra để tiến hành kiểm tra, rà soát việc giải quyết khiếu nại ở 16 tỉnh, thành phố có nhiều vụ việc khiếu kiện phức tạp, đông ngƣời, vƣợt cấp lên trung ƣơng. Các Đoàn thanh tra đã rà soát 526 vụ việc, có 260 vụ việc địa phƣơng đã giải quyết đúng chính sách pháp luật, ngƣời khiếu kiện không đƣa ra đƣợc tình tiết mới, các vụ việc đƣơng sự tự nguyện rút đơn khiếu nại và những vụ việc thuộc thẩm quyền của cơ quan tƣ pháp. Kiểm tra xác minh 266 vụ việc đã có quyết định giải quyết của Uỷ ban 49 nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng thì thống nhất với cách giải quyết của 125 vụ việc (47%); kiến nghị sửa đổi, bổ sung quyết định giải quyết với 55 vụ việc, trong đó các cấp các ngành đã giải quyết nhƣng chƣa đảm bảo hết quyền và lợi ích hợp pháp cho ngƣời khiếu kiện( 20,7%); kiến nghị huỷ bỏ 26 quyết định giải quyết chƣa đảm bảo cơ sở pháp luật (10%); kiến nghị Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố xem xét giải quyết theo thẩm quyền , tiếp tục giải quyết đối với 60 vụ việc (22,3%). [19] Quý I năm 2007, Thanh tra Chính phủ đã tiến hành kiểm tra trách nhiệm giải quyết khiếu nại tại Vĩnh Phúc, Bắc Ninh, Tiền Giang; kết thúc kiểm tra, xác minh 28 vụ việc do Tổ công tác 35 của Thủ tƣớng Chính phủ chuyển sang; phối hợp với Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng làm rõ một số nội dung khiếu nại của một số công dân tại Hà Đông, Hà Tây. Lãnh đạo Thanh tra Chính phủ đã trực tiếp đi kiểm tra, chỉ đạo giải quyết một số vụ việc phức tạp theo chỉ đạo của Thủ tƣớng Chính phủ tại thành phố Hồ Chí Minh, Bà Rịa Vũng Tàu, Cà Mau; phối hợp với Uỷ ban nhân dân tỉnh Cần Thơ thống nhất giải quyết 16 vụ việc do đoàn liên ngành giải quyết trƣớc đây. [ 31] Từ tình hình thực tế trên, thấy rằng việc triển khai nhiệm vụ thanh tra, kiểm tra của cơ quan thanh tra hành chính các cấp đã có nhiều nỗ lực, cố gắng và đạt đƣợc những kết quả tích cực, thực hiện đƣợc khối lƣợng rất lớn các cuộc thanh tra theo kế hoạch đƣợc giao và các cuộc thanh tra đột xuất theo yêu cầu của lãnh đạo. Nhiều cuộc thanh tra đã tiến hành đồng bộ, tập trung, dứt điểm, kết luận rõ ràng; kết quả thanh tra đã chỉ ra những yếu kém trong công tác thi hành pháp luật khiếu nại của cơ quan nhà nƣớc các cấp Tuy nhiên công tác thanh tra, kiểm tra trách nhiệm của thủ trƣởng các cấp, các ngành trong việc thực hiện pháp luật về khiếu nại nhiều nơi chƣa đƣợc quan tâm đúng mức; chất lƣợng công tác thanh tra vẫn còn những hạn chế nhất định. Vẫn có một số cuộc thanh tra kéo dài, kết luận thanh tra chƣa 50 xác định rõ hành vi vi phạm, chƣa phân tích rõ nguyên nhân sai phạm hoặc kiến nghị có trƣờng hợp thiếu thuyết phục. Công tác xử lý sau thanh tra thiếu chặt chẽ, ráo riết nhiều vụ việc đã báo cáo thủ trƣởng cơ quan hành chính cùng cấp đồng tình, chỉ đạo xử lý cụ thể nhƣng chƣa đƣợc đối tƣợng thanh tra chấp hành nghiêm. Thứ tư: Thực hiện nhiệm vụ xây dựng các văn bản pháp luật về khiếu nại Xây dựng các văn bản pháp luật để giải quyết kịp thời, hiệu qủa các khiếu nại của công dân là nội dung quan trọng hàng đầu . Muốn quản lí tốt công tác giải quyết khiếu nại trƣớc hết phải xây dựng và không ngừng hoàn thiện hệ thống các văn bản pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại. Thực hiện chức năng, nhiệm vụ đó cơ quan thanh tra hành chính các cấp nhất là Thanh tra Chính phủ đã tham mƣu giúp các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền soạn thảo nhƣ Luật Khiếu nại, tố cáo 1998, Luật sửa đổi, bổ sung Luật Khiếu nại, tố cáo 2004,2005, Luật Thanh tra 2004 và các Nghị định của Chính phủ hƣớng dẫn nhƣ Nghị định số 89 ngày 7/8/1997 của Chính phủ ban hành quy chế tổ chức tiếp công dân, Nghị định số 136 năm 2006 của Chính phủ quy định chi tiết và hƣớng dẫn thi hành Luật sửa đổi, bổ sung Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2005… Ngoài ra Thanh tra Chính phủ còn trực tiếp ban hành nhiều văn bản pháp luật theo thẩm quyền hƣớng dẫn thi hành các văn bản pháp luật do cơ quan nhà nƣớc cấp trên đã ban hành để đáp ứng các yêu cầu, tình hình thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại đang đặt ra. Đồng thời cơ quan thanh tra hành chính các cấp cũng tiến hành nhiều hoạt động cụ thể nhằm hệ thống hoá và rà soát các văn bản pháp luật để kịp thời phát hiện những bất hợp lý, chồng chéo, không còn phù hợp; từ đó kiến nghị huỷ bỏ, sửa đổi góp phần xây dựng hệ thống pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại, làm cơ sở cho cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền xem xét, 51 giải quyết tốt khiếu nại của công dân. Thanh tra Chính phủ cũng tiến hành nghiên cứu các văn bản quyết định giải quyết khiếu nại của Bộ, ngành địa phƣơng gửi đến nhằm phát hiện những dấu hiệu giải quyết sai pháp luật để kiến nghị sửa đổi, giải quyết lại, đảm bảo đúng pháp luật . Cùng với một số cơ quan hữu quan, Thanh tra Chính phủ đã phối hợp tổ chức việc nghiên cứu xây dựng Đề án thành lập cơ quan tài phán hành chính ở Việt Nam mở ra bƣớc ngoặt trong việc đổi mới cơ chế giải quyết khiếu kiện ở nƣớc ta. Chính vì hoạt động khẩn trƣơng, tích cực của Thanh tra hành chính các cấp trong việc xây dựng các văn bản pháp luật nên công tác giải quyết khiếu nại ngày càng đi vào nề nếp, hiệu quả ngày càng tăng lên. Tuy nhiên, công tác xây dựng văn bản pháp luật còn một số bất cập: các văn bản pháp luật về khiếu nại đã có nhƣng chƣa đầy đủ, nhiều quy định còn chồng chéo, mâu thuẫn, bất hợp lý. Hệ thống văn bản pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại còn thay đổi liên tục, gây khó khăn cho công dân trong việc thực hiện quyền khiếu nại và các cơ quan nhà nƣớc lúng túng trong quản lý . Đây cũng là hạn chế chung về trình độ lập pháp của nƣớc ta. Chính vì vậy trong thời gian tới cơ quan thanh tra hành chính các cấp đặc biệt là Thanh tra Chính phủ cần phải đổi mới công tác xây dựng pháp luật, thƣờng xuyên tổng kết, đúc rút kinh nghiệm, đánh giá việc thực hiện các văn bản pháp luật để có đề xuất, kiến nghị hoặc trực tiếp ban hành theo thẩm quyền nhiều văn bản với chất lƣợng cao, phù hợp với yêu cầu thực tiễn hơn. Thứ năm : Tổng hợp tình hình khiếu nại và tổng kết công tác giải quyết khiếu nại Công tác tổng hợp tình hình khiếu nại và tổng kết công tác giải quyết khiếu nại là nội dung quan trọng trong nhiệm vụ cơ quan thanh tra hành chính các cấp. Thông qua việc nắm vững tình hình, diễn biến ở các địa phƣơng, Bộ, ngành về các nội dung khiếu nại và kết quả giải quyết khiếu nại mà thấy 52 đƣợc những mặt tích cực cũng nhƣ hạn chế của một số chính sách, chủ trƣơng của Đảng và Nhà nƣớc, công tác quản lí nhà nƣớc của cơ sở cũng nhƣ đánh giá đƣợc ý thức chấp hành, thái độ của ngƣời dân với các cấp chính quyền. Mặt khác thông qua thực tiễn công tác tổng hợp tình hình và tổng kết công tác giải quyết khiếu nại, cơ quan thanh tra hành chính nắm bắt kịp thời những thông tin về những vấn đề nổi cộm bức xúc trong hoạt động giải quyết khiếu nại từ đó có đề xuất, kiến nghị Thủ trƣởng cơ quan quản lý có chính sách giải quyết kịp thời, thoả đáng. Hàng quí, trong phiên họp thƣờng kỳ Chính phủ đã nghe Thanh tra Chính phủ báo cáo tình hình và kết quả giải quyết khiếu nại trong phạm vi cả nƣớc, từ đó có những chủ trƣơng, giải pháp cụ thể. Thủ tƣớng Chính phủ đã phân công một Phó Thủ tƣớng trực tiếp chỉ đạo công tác giải quyết khiếu nại. Thanh tra các địa phƣơng cũng đã triển khai nhiều hoạt động cụ thể, thiết thực để tổng kết rút kinh nghiệm về công tác giải quyết khiếu nại trong phạm vi địa phƣơng. Từ đó có đề xuất với lãnh đạo các cấp đổi mới, nâng cao chất lƣợng, hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại. Ngoài việc báo cáo với Thủ trƣởng cơ quan hành chính cùng cấp, cơ quan thanh tra hành chính các cấp hƣớng dẫn các cơ quan, đơn vị, tổ chức thuộc phạm vi quản lí thực hiện đúng quy định về chế độ thông tin, báo cáo thƣờng xuyên. Chính vì vậy góp phần giúp công tác giải quyết khiếu nại thời gian qua đã có những chuyển biến nhất định. Để nâng cao chất lƣợng, hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại , Thủ tƣớng Chính phủ đã chỉ đạo Thanh tra Chính phủ tổng kết công tác tiếp dân, tình hình khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong các cơ quan hành chính nhà nƣớc và công tác phối hợp với các cơ quan nhà nƣớc, Đoàn thể chính trị xã hội. Thanh tra Chính phủ cũng đã thƣờng xuyên tổ chức hội nghị với lãnh đạo Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng, Chánh thanh tra bộ, ngành, Chánh thanh tra tỉnh đánh giá kết quả thực hiện trên phạm vi toàn quốc và đề 53 ra phƣơng hƣớng, giải pháp nâng cao hiệu quả, đƣa công tác tiếp dân vào nề nếp. Tuy nhiên khách quan mà đánh giá thì công tác tổng hợp, báo cáo tình hình, kết quả giải quyết khiếu nại; tổng kết rút kinh nghiệm về công tác giải quyết khiếu nại của Thanh tra hành chính các cấp trong thời gian qua còn có những tồn tại nhất định : việc thực hiện chƣa thƣờng xuyên, liên tục nhiều nơi, nhiều lúc còn hình thức, chƣa cụ thể, chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu phục vụ cho việc lãnh đạo, chỉ đạo; chủ yếu chỉ tổng kết khi chuẩn bị sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện pháp luật khiếu nại nhất là chƣa có những tổng kết chuyên để trong từng lĩnh vực cụ thể. Vì thế trong thời gian tới, cơ quan thanh tra hành chính các cấp cần đổi mới và nâng cao hơn nữa chất lƣợng công tác này. Tóm lại quản lí nhà nƣớc về công tác giải quyết khiếu nại là một trong những nhiệm vụ quan trọng của cơ quan thanh tra hành chính các cấp. Quản lí nhà nƣớc về công tác giải quyết khiếu nại là một quá trình gồm nhiều nội dung, hoạt động khác nhau có mối quan hệ biện chứng tác động lẫn nhau. Thông qua việc thực hiện nội dung của công tác này góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, khẳng định vai trò tích cực của Thanh tra hành chính, là biện pháp để bảo đảm pháp chế, kỷ luật và quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức. 2.2.2. Hoạt động tham mưu giúp Thủ trưởng cơ quan hành chính cùng cấp trong việc giải quyết khiếu nại Để thực hiện nhiệm vụ tham mƣu, hàng năm cơ quan thanh tra hành chính các cấp đã tiến hành nhiều hoạt động khác nhau. Thủ tƣớng Chính phủ đã có công văn số 1435/CP-V.II ngày 23/10/2003 giao cho Tổng Thanh tra Nhà nƣớc, Thủ trƣởng các bộ, ngành và Chủ tịch Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng rà soát, phân loại, kiểm tra những vụ việc phức tạp, tồn đọng để có biện pháp xử lý, giải quyết dứt điểm. Thanh tra 54 Chính phủ đã tiến hành kiểm tra, xác minh, kết luận trình Thủ tƣớng Chính phủ để có ý kiến chỉ đạo các Bộ, ngành, địa phƣơng giải quyết cụ thể, trong số vụ việc này phần lớn là những vụ việc phức tạp, tồn đọng, gay gắt, kéo dài, liên quan đến nhiều địa phƣơng, nhiều lĩnh vực quản lý nhà nƣớc.Thanh tra Chính phủ đã tiến hành làm việc với cấp uỷ và chính quyền các tỉnh, thành phố có nhiều khiếu kiện phức tạp, đông ngƣời và tồn đọng kéo dài để thống nhất các chủ trƣơng, biện pháp cụ thể giải quyết, nhằm góp phần ổn định tình hình ở địa phƣơng. Trƣớc tình hình bức xúc về khiếu kiện, hằng năm Thanh tra Chính phủ đã tham mƣu với Thủ tƣớng Chính phủ thành lập các Đoàn công tác liên ngành mà Thanh tra Chính phủ là thành phần chủ chốt để kiểm tra, đôn đốc việc giải quyết khiếu nại ở địa phƣơng trọng điểm. Tiếp đó, Thanh tra Chính phủ đã tham mƣu với Chính phủ hƣớng dẫn các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng còn lại thành lập các Đoàn công tác liên ngành của địa phƣơng hoạt động nhƣ cơ chế của Đoàn công tác trung ƣơng để kiểm tra, đôn đốc việc giải quyết các khiếu nại bức xúc ở địa phƣơng. Việc triển khai các Đoàn công tác của Trung ƣơng, trƣớc hết đã có tác dụng thúc đẩy, nâng cao nhận thức, trách nhiệm của lãnh đạo địa phƣơng đối với công tác giải quyết khiếu nại. Từ chỗ trƣớc đây nhiều đồng chí lãnh đạo cấp ủy, chính quyền chƣa thực sự vào cuộc để giải quyết khiếu kiện, thƣờng giao khoán cho các cơ quan chức năng giải quyết cho nên hiệu lực giải quyết thấp, làm cho tình hình khiếu kiện không chấm dứt, kéo dài gay gắt thì đến nay cấp uỷ và chính quyền các cấp đã thực sự vào cuộc, nhiều đồng chí đã trực tiếp chỉ đạo hoặc phân công cụ thể từng đồng chí lãnh đạo trực tiếp xem xét để giải quyết các vụ việc lớn, bức xúc. Đồng thời, các cấp uỷ Đảng và chính quyền các địa phƣơng đã huy động một đội ngũ đông đảo cán bộ các cấp, các ngành tham gia vào công tác giải quyết khiếu nại và thành lập các 55 Đoàn công tác của địa phƣơng làm nhiệm vụ đôn đốc, kiểm tra cấp dƣới và phối hợp với Đoàn công tác của Trung ƣơng giải quyết các vụ việc phức tạp. Có thể nói, cả bộ máy Đảng, Chính quyền, Đoàn thể ở địa phƣơng đã có bƣớc chuyển động tích cực để giải quyết có hiệu quả khiếu nại của dân. Quần chúng nhân dân ở các địa phƣơng đều hoan nghênh và rất quan tâm kết quả hoạt động của các Đoàn công tác. Qua các đợt kiểm tra, các Đoàn Công tác đã biểu dƣơng kịp thời những nơi làm tốt, chỉ rõ những yếu kém, xử lý cá nhân, tổ chức sai phạm, khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp cho công dân bị vi phạm. Từ đó, tạo niềm tin của dân đối với cấp ủy Đảng, chính quyền địa phƣơng, nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại. Những vấn đề vƣớng mắc của địa phƣơng về chính sách, thì cùng nghiên cứu, bàn bạc, kiến nghị Thủ tƣớng cho ý kiến xử lý hoặc kiến nghị bổ sung, sửa đổi chính sách. Qua thực tế hoạt động của các Đoàn Công tác liên ngành Trung ƣơng cho thấy chủ trƣơng, quyết định của Thủ tƣớng Chính phủ thành lập các đoàn công tác về cùng địa phƣơng giải quyết tình hình khiếu kiện bức xúc hiện nay, là một chủ trƣơng đúng, hợp lòng dân. Đây là dịp để công dân tiếp xúc, đối thoại cởi mở, thẳng thắn với Đoàn công tác của Trung ƣơng và ngƣời đứng đầu chính quyền địa phƣơng, thể hiện mối quan hệ gắn bó giữa các cấp chính quyền với dân. Qua đây cũng là một biện pháp trong chỉ đạo, điều hành của Chính phủ và Thủ tƣớng Chính phủ về công tác giải quyết khiếu nại. Việc làm này đã tạo ra những kinh nghiệm quí báu để địa phƣơng vận dụng để giải quyết các vụ việc tƣơng tự. Tuy nhiên, cũng còn có ý kiến đánh giá khác nhau về hoạt động của các Đoàn công tác liên ngành của Trung ƣơng, có ý kiến cho rằng: do có Đoàn công tác, nên dân mới tập trung đông ngƣời, gửi nhiều đơn, làm cho số lƣợng đơn khiếu kiện tăng, mà không thấy đƣợc những vấn đề phức tạp đang tiềm ẩn trong nội bộ nhân dân, nếu không giải quyết tốt dễ phát thành "điểm nóng" phức tạp; cũng có ý kiến cho rằng khiếu kiện của địa phƣơng thì để cho 56 địa phƣơng giải quyết, Trung ƣơng về giải quyết là làm thay địa phƣơng, vô hiệu hoá chính quyền địa phƣơng.v.v.. Những ý kiến nêu trên theo tác giả là phiến diện, nhìn vấn đề chƣa toàn diện, chƣa thấy hết những tiềm ẩn phức tạp và tầm quan trọng của công tác giải quyết khiếu nại. Trong quản lý Nhà nƣớc, việc cấp trên tiến hành kiểm tra cấp dƣới, xử lý tại chỗ các vụ việc thuộc thẩm quyền của cấp dƣới là đúng với trách nhiệm, là việc làm cần thiết, phải đƣợc tổ chức thƣờng xuyên, không chỉ trong công tác giải quyết khiếu nại mà phải kiểm tra thƣờng xuyên tất cả các mặt công tác của chính quyền cấp dƣới. Qua công tác kiểm tra này cấp trên càng nắm chắc tình hình, công việc của cấp dƣới, để từ đó có biện pháp chỉ đạo, điều hành phù hợp, linh hoạt, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nƣớc. Từ kết quả hoạt động của các Đoàn công tác đã khẳng định vai trò và trách nhiệm của địa phƣơng trong công tác giải quyết khiếu nại là rất quan trọng, Đoàn công tác Chính phủ không thể làm thay công việc của địa phƣơng. Những vụ việc thuộc thẩm quyền của Trung ƣơng nếu chỉ căn cứ vào báo cáo của cấp dƣới dễ dẫn đến quan liêu, hành chính, không sát thực tế. Với trách nhiệm của mình, Đoàn công tác Chính phủ có nhiệm vụ xác định các địa phƣơng làm đúng hay sai. Đoàn công tác của Trung ƣơng về địa phƣơng để cùng với địa phƣơng giải quyết tại chỗ những phức tạp đang đặt ra trong công tác quản lý hành chính nhà nƣớc thì càng nâng cao uy tín và hiệu lực của Chính phủ và của chính quyền địa phƣơng đối với nhân dân. Cách làm nhƣ vậy khắc phục một bƣớc tình trạng quan liêu, hiệu quả giải quyết nhanh, thiết thực, cần đƣợc phát huy. Và thực tế, với cách làm này, nhiều vụ việc tại các địa phƣơng đã đƣợc giải quyết tƣơng đối tốt. Song, trách nhiệm chính trong giải quyết khiếu kiện của dân vẫn thuộc về các địa phƣơng. Còn tại địa phƣơng, cơ quan thanh tra hành chính các cấp cũng đã làm tốt công tác tham mƣu giúp thủ trƣởng cùng cấp xem xét, kết luận, giải quyết có kết quả nhiều vụ việc khiếu kiện, nhiều điểm nóng ở các địa phƣơng. Đồng 57 thời đã chủ động bàn bạc với các đoàn thể (mặt trận tổ quốc, hội nông dân, hội cựu chiến binh, hội phụ nữ Hội Phụ nữ, Đoàn Thanh niên) tăng cƣờng phối hợp với chính quyền cơ sở để tổ chức việc hoà giải và đã hoà giải thành công nhiều vụ việc tranh chấp trong nội bộ nhân dân hoặc vụ khiếu kiện mới phát sinh ở cơ sở. Qua theo dõi thực tiễn cho thấy, đa số các vụ việc khiếu nại mà cơ quan hành chính đã giải quyết, cơ quan thanh tra hành chính các cấp đảm nhiệm việc tham mƣu chiếm tỷ lệ lớn khoảng trên dƣới 80%. Ở một số tỉnh, thành phố lớn nhƣ Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh, Hải Phòng, Nghệ An…thanh tra tham mƣu chiếm khoảng 85 % vụ việc, còn ở các tỉnh đồng bằng Bắc Bộ chiếm khoảng 80% vụ việc, ở các tỉnh phía Nam chiếm khoảng 80% vì ở đó khiếu nại chủ yếu liên quan đến vấn đề đất đai, mà ngoài các cơ quan thanh tra còn có cơ quan quản lí nhà đất và cơ quan, tổ chức hữu quan khác cùng phối hợp tham mƣu cho cơ quan hành chính cùng cấp xem xét, giải quyết [45]. Để có thể đánh giá đƣợc hiệu quả công tác tham mƣu của cơ quan thanh tra hành chính các cấp trong việc giải quyết khiếu nại chính là thông qua những kết quả giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính trong thời gian qua. Đồng thời khi nghiên cứu về kết quả giải quyết khiếu nại nay có một đặc điểm nổi lên là sự lẫn lộn và mối liên hệ chặt chẽ giữa khiếu nại và tố cáo trong các vụ việc mà việc giải quyết nó khó có thể phân định và thực hiện một cách riêng biệt nhƣ pháp luật hiện hành. Chính vì vậy khi xem xét kết quả giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính các cấp, vấn đề này cần đƣợc xem xét dƣới giác độ chung của tình hình. Từ năm 1999 đến 2004, cơ quan hành chính nhà nƣớc các cấp đã tiếp nhận 614.177 vụ việc thuộc thẩm quyền giải quyết đƣợc 513.409 vụ việc. Qua công tác giải quyết khiếu nại tố cáo nói chung đã thu hồi cho Nhà nƣớc 145 tỷ 828 triệu 500 nghìn đồng, 6.646,8 ha đất, 10.372,4 tấn lƣơng thực; trả 58 lại cho tập thể và công dân 155 tỷ 806,3 triệu đồng, 4.619,3 ha đất, 26.764,3 tấn lƣơng thực; kỷ luật hành chính 7519 ngƣời, chuyển cơ quan điều tra 155 vụ với 274 ngƣời [17 ]. Năm 2005 các cơ quan hành chính các cấp đã tiếp nhận 70.758 trƣờng hợp khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết 60.519 trƣờng hợp đạt tỷ lệ 85,5%. Qua công tác giải quyết khiếu nại tố cáo nói chung đã thu hồi cho công dân 32 tỷ 285 triệu đồng, 195,72 ha đất, 26.764,3 tấn lƣơng thực; kỷ luật hành chính 1096 ngƣời, chuyển cơ quan điều tra 29 vụ với 100 ngƣời[28]. Năm 2006 tiếp nhận khiếu nại thuộc thẩm quyền là 65.372 trƣờng hợp đã giải quyết 54.504 trƣờng hợp đạt tỷ lệ 83,3%. Qua công tác giải quyết khiếu nại tố cáo nói chung đã thu hồi cho Nhà nƣớc, tập thể và công dân 52 tỷ 329 triệu đồng, 461,3 ha đất. Phân tích kết quả giải quyết 27.667 đơn khiếu nại cho thấy có 10.798 đơn khiếu nại đúng( chiếm 39%); 6.326 đơn khiếu nại có đúng, có sai ( chiếm 22,9%) và 10.552 đơn khiếu nại sai (chiếm 38,1%). Kết quả giải quyết khiếu nại cho thấy phần lớn đơn khiếu nại của nhân dân là có cơ sở. Qua đó cho thấy rằng công tác quản lí nhà nƣớc nhất là trong lĩnh vực quản lí đất đai còn nhiều bất cập, qúa trình thực thi nhiệm vụ quản lí nhà nƣớc còn chƣa đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp của công dân [ 30]. Riêng cơ quan Thanh tra Chính phủ ngoài việc thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc đã trực tiếp xem xét, giải quyết theo thẩm quyền và các vụ việc đƣợc Thủ tƣớng Chính phủ giao. Thanh tra Chính phủ trong năm 2006 đã xem xét xác minh 83 vụ việc khiếu nại, tố cáo phức tạp do Thủ tƣớng Chính phủ giao. Quý I năm 2007, cơ quan hành chính các cấp đã giải quyết đƣợc 12.685/18.596 vụ việc khiếu nại, tố cáo thuộc thẩm quyền, đạt 68,2% (tỷ lệ giải quyết thấp do đây là thời điểm đầu năm, nhiều vụ việc còn đang trong quá trình kiến nghị, phản ảnh). Kết quả giải quyết đã thu hồi cho nhà nƣớc, 59 tập thể và trả lại cho công dân 5.718 tỷ đồng, 139.884m2 đất các loại; kiến nghị và xử lý kỷ luật hành chính 27 ngƣời. [31] 2.2.3 Công tác tiếp công dân Trong thời gian vừa qua, thực hiện nhiệm vụ đƣợc giao, cơ quan thanh tra hành chính các cấp đã triển khai nhiều hoạt động để tổ chức tốt việc tiếp công dân, nhận các khiếu nại. Thanh tra Chính phủ đã ban hành một số văn bản để chỉ đạo và hƣớng dẫn Thanh tra địa phƣơng, bộ, ngành, Uỷ ban nhân dân các cấp tổ chức các hoạt động cụ thể để tiếp công dân. Thanh tra địa phƣơng tƣ vấn cho chính quyền các cấp ban hành quy chế, nội quy tiếp công dân phù hợp với điều kiện thực tế ở địa phƣơng. Thanh tra Chính phủ phối hợp với các cơ quan, tổ chức hữu quan kiện toàn công tác tổ chức, bố trí cán bộ có năng lực, trang bị máy móc phƣơng tiện làm việc đối với trụ sở tiếp công dân của Trung ƣơng Đảng và Nhà nƣớc ở Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh. Theo qui định Trụ sở tiếp công dân của Trung ƣơng Đảng và Nhà nƣớc thƣờng xuyên có đại diện các cơ quan: Văn phòng Trung ƣơng Đảng, Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chính phủ, Uỷ Ban kiểm tra Trung ƣơng, Thanh tra Chính phủ tiếp dân thƣờng xuyên đến khiếu nại, kiến nghị, phản ánh. Theo thống kê kể từ năm 2001 đến năm 2004, Trụ sở tiếp công dân của Trung ƣơng Đảng và Nhà nƣớc tại Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh đã tiếp 70.315 lƣợt ngƣời và 1758 đoàn đông ngƣời khiếu kiện lên Trung ƣơng [ 34]. Năm 2004 Trụ sở tiếp công dân của Trung ƣơng Đảng và Nhà nƣớc tại Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh đã tiếp 11.232 (tăng 3,25%) so với năm 2003 [18]. Năm 2005 Trụ sở tiếp dân đã tiếp 14.178 lƣợt ngƣời và 309 đoàn đông ngƣời. [ 29] Trong năm 2006, tại Trụ sở Tiếp công dân của Trung ƣơng Đảng và Nhà nƣớc ở Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh, cán bộ tiếp dân và xử lý đơn thƣ của Thanh tra Chính phủ đã phối hợp cùng cán bộ các cơ quan Văn phòng 60 Trung ƣơng, Ủy ban Kiểm tra Trung ƣơng, Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chính phủ tiếp 24.199 lƣợt ngƣời (tăng 31,1% so với năm 2005) đến khiếu kiện với 10.553 việc và 554 lƣợt đoàn đông ngƣời (tăng 31,9% so với năm 2005). Thực hiện ý kiến chỉ đạo của Tổng Thanh tra đối với các vụ khiếu kiện đông ngƣời, Vụ Tiếp dân và xử lý đơn thƣ đã mời lãnh đạo Thanh tra Chính phủ cùng tiếp (nhƣ các vụ khiếu kiện của công dân xã Lai Vu, tỉnh Hải Dƣơng; công dân các xã Phụng Công, Xuân Quan, Cửu Cao, huyện Văn Giang, tỉnh Hƣng Yên; xã Tề Lỗ, tỉnh Vĩnh Phúc, và hàng chục vụ việc đơn lẻ khiếu kiện dai dẳng nhiều ngày khi ngƣời khiếu kiện có mặt tại Hà Nội và TP Hồ Chí Minh). Sau khi tiếp, Vụ đã có văn bản trình lãnh đạo trả lời công dân hoặc yêu cầu địa phƣơng xem xét, giải quyết theo thẩm quyền.Số lƣợng cán bộ ít, công việc tiếp dân và xử lý đơn thƣ trong năm có áp lực lớn, nhƣng Vụ Tiếp dân và Xử lý đơn thƣ vẫn dành thời gian, tập trung những ngƣời có năng lực và kinh nghiệm để phối hợp với các cơ quan Trung ƣơng (Văn phòng Trung ƣơng, UBKT Trung ƣơng, Văn phòng Quốc Hội, Văn phòng Chính phủ) thành lập các Đoàn công tác của Trụ sở tiếp dân kiểm tra đôn đốc các địa phƣơng có nhiều vụ việc khiếu kiện đông ngƣời bức xúc lên Trung ƣơng nhƣ: Hƣng Yên, Vĩnh Phúc, Tây Ninh, Đồng Tháp, Long An, Hải Dƣơng, Hà Tây, Ninh Bình, Bắc Ninh, Bắc Giang, Vĩnh Phúc, Bình Phƣớc, Vĩnh Long Kết quả là nhiều vụ việc đã đƣợc lãnh đạo các địa phƣơng chỉ đạo giải quyết khẩn trƣơng và đúng chính sách, pháp luật, chấm dứt khiếu nại. Ngoài việc phối hợp với các cơ quan Trung ƣơng, Vụ còn chủ động đề xuất với lãnh đạo Thanh tra Chính phủ thành lập các tổ công tác để rà soát lại các khiếu nại quyết định giải quyết cuối cùng ở một số tỉnh; đồng thời chủ trì 3 tổ công tác rà soát tại các địa phƣơng nhƣ Hà nội, Hải Phòng, Bạc Liêu và Kiên Giang. Qua rà soát đã tƣ vấn cho địa phƣơng xem xét giải quyết lại, hoặc hủy bỏ quyết định giải quyết không đúng pháp luật, bảo vệ đƣợc quyền và lợi chính 61 đáng của ngƣời dân, chấm dứt một số việc khiếu nại kéo dài. Về xử lý đơn thƣ, Vụ đã tiếp nhận và xử lý 50.807 đơn, tăng 9,8% so với năm trƣớc, trong đó mới nhận trong năm là 48.076 đơn; tồn từ năm trƣớc chuyển sang là 2.731 đơn. Đã xử lý 49.846 đơn, tăng 21,6% so với năm trƣớc, hiện còn 882 đơn chuyển sang năm 2007. Qua phân loại, có 13.510 đơn khiếu nại, bao gồm 10.767 đơn khiếu nại trong lĩnh vực hành chính, chiếm 79,7%; 2712 đơn khiếu nại trong lĩnh vực tƣ pháp, chiếm 20,07 %; 31 đơn khiếu nại về công tác Đảng, chiếm 0,23%. Sau khi xử lý, Vụ đã có 10.953 phiếu hƣớng dẫn công dân gửi đơn khiếu nại, có 3.474 phiếu chuyển đơn tố cáo, kiến nghị, phản ánh đến cơ quan có thẩm quyền giải quyết [44]. Nhƣ vậy Thanh tra Chính phủ, Thanh tra cấp tỉnh, cấp huyện đã tổ chức tốt công tác tiếp dân, nhận các khiếu nại của công dân, kịp thời giải thích hƣớng dẫn để nhân dân nắm đƣợc chủ trƣơng, chính sách pháp luật thực hiện đúng quyền khiếu nại của mình để tránh khiếu kiện đông ngƣời, gây sức ép với các cơ quan nhà nƣớc. Do có sự nhận thức đúng đắn, có định hƣớng cụ thể nên việc tiếp công dân, nhận các khiếu nại, kiến nghị của các cơ quan thanh tra hành chính các cấp trong thời gian qua đã đạt đƣợc những kết quả nhất định. Tổng hợp từ năm 1999 đến năm 2006, các cơ quan hành chính nhà nƣớc các cấp và Thanh tra hành chính các cấp đã thực hiện nhƣ sau [17]: Năm 1999 tiếp 284.264 lƣợt ngƣời với tổng số đơn thƣ là 178.738 trong đó khiếu nại thuộc thẩm quyền là 113.668 trƣờng hợp đã giải quyết 92.025 trƣờng hợp đạt tỷ lệ 80,9%; Năm 2000 tiếp 236.827 lƣợt ngƣời với tổng số đơn thƣ là 191.344 trong đó khiếu nại thuộc thẩm quyền là 124.063 trƣờng hợp đã giải quyết 107.386 trƣờng hợp đạt tỷ lệ 86,5%; Năm 2001 tiếp 282.362 lƣợt ngƣời với tổng số đơn thƣ là 185.094 62 trong đó khiếu nại thuộc thẩm quyền là 128.896 trƣờng hợp đã giải quyết 106.479 trƣờng hợp đạt tỷ lệ 82,6%; Năm 2002 tiếp 284.638 lƣợt ngƣời với tổng số đơn thƣ là 164.590 trong đó khiếu nại thuộc thẩm quyền là 92.519 trƣờng hợp đã giải quyết 81.244 trƣờng hợp đạt tỷ lệ 87,8%; Năm 2003 tiếp 242.087 lƣợt ngƣời với tổng số đơn thƣ là 144.060 trong đó khiếu nại thuộc thẩm quyền là 84.855 trƣờng hợp đã giải quyết 67.860 trƣờng hợp đạt tỷ lệ 80%; Năm 2004 tiếp 292.101 lƣợt ngƣời với tổng số đơn thƣ là 173.957 trong đó khiếu nại thuộc thẩm quyền là 70.176 trƣờng hợp đã giải quyết 58.435 trƣờng hợp đạt tỷ lệ 83%; . Năm 2005 tiếp 245.585 lƣợt ngƣời với tổng số đơn thƣ là 123.987 trong đó khiếu nại thuộc thẩm quyền là 70.758 trƣờng hợp đã giải quyết 60.519 trƣờng hợp đạt tỷ lệ 85,5%; Năm 2006 tiếp 327.729 lƣợt ngƣời với tổng số đơn thƣ là 229.109 trong đó khiếu nại thuộc thẩm quyền là 65.372 trƣờng hợp đã giải quyết 54.504 trƣờng hợp đạt tỷ lệ 83,3%. Thực hiện sử chỉ đạo của Thủ tƣớng Chính phủ tại văn bản số 14/TTg-V.II ngày 24/3/2006 và các văn bản số 292/VPCP-V.II ngày 14/4/2006, văn bản số 45/TTg-V.II ngày 21/8/2006, Thanh tra Chính phủ đã lập tổ công tác tiếp dân của Trung ƣơng để phối hợp 34 tỉnh thành phố có công dân thƣờng xuyên kéo về Hà Nội để xử lý dứt điểm. Đây là một trong những nhiệm vụ trọng tâm của công tác tiếp dân, giải quyết khiếu nại năm 2006. Quý I năm 2007 số lƣợng đơn thƣ khiếu nại, tố cáo và số lƣợt tiếp công dân ở một số địa phƣơng có tăng so với cùng kỳ năm trƣớc (có 14 địa phƣơng báo cáo đơn thƣ khiếu tố phát sinh tăng so với cùng kỳ năm 2006). Trụ sở tiếp công dân của Trung ƣơng Đảng và Nhà nƣớc tại Hà Nội và thành phố Hồ Chí 63 Minh tiếp 5.267 lƣợt công dân( tăng 102%) và 120 đoàn đông ngƣời (tăng 42%). Thanh tra Chính phủ tiếp nhận 14.901 đơn thƣ khiếu nại, tố cáo. Tổng hợp báo cáo của 58 tỉnh, thành phố và 14 bộ ngành ( tính đến ngày 5/4/2007) các cơ quan hành chính đã tiếp 45.518 lƣợt công dân, tiếp nhận 38.923 đơn khiếu nại, tố cáo và kiến nghị, phản ánh Tuy nhiên, công tác tiếp dân ở nhiều địa phƣơng vẫn chƣa đƣợc coi trọng. Việc tiếp dân mang tính hình thức, kém hiệu quả không gắn với quá trình giải quyết. Nhiều nơi việc tiếp dân còn khoán trắng cho bộ phận tiếp dân hoặc cơ quan thanh tra, Sở Tài nguyên – Môi trƣờng. Chƣa có cơ chế phối hợp giữa cơ quan có thẩm quyền, giữa trung ƣơng và địa phƣơng dẫn đến tình trạng đùn đẩy, tránh né gây mất lòng tin của nhân dân. Mô hình tổ chức tiếp dân cũng chƣa đƣợc thống nhất có nơi do cơ quan thanh tra quản lí, có nơi do Văn phòng Uỷ ban nhân dân cùng cấp quản lí, có nơi chỉ làm việc tiếp nhận, hƣớng dẫn, chuyển đơn thƣ khiếu nại do công dân chuyển đến trong khi đó có nơi có chức năng tham mƣu, kiểm tra, đôn đốc các cơ quan, đơn vị có thẩm quyền giải quyết khiếu nại của công dân. Đội ngũ cán bộ tiếp dân có nhiệm vụ tham mƣu giải quyết khiếu nại vừa thiếu về số lƣợng, vừa yếu về chất lƣợng 2.2.4. Hoạt động của Tổng Thanh tra Chính phủ Tổng Thanh tra Chính phủ với tƣ cách là thành viên Chính phủ, theo qui định Điều 26 Luật Khiếu nại, tố cáo sửa đổi, bổ sung năm 2005 có thẩm quyền : 1. Giải quyết khiếu nại mà Thủ trƣởng cơ quan thuộc Chính phủ đã giải quyết lần đầu nhƣng còn có khiếu nại; 2. Giúp Thủ tƣớng Chính phủ theo dõi, kiểm tra đôn đốc các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Uỷ ban nhân dân các cấp trong việc tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, thi hành quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật. 64 Trƣờng hợp phát hiện có hành vi vi phạm pháp luật gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nƣớc, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức thì kiến nghị Thủ tƣớng Chính phủ hoặc kiến nghị ngƣời có thẩm quyền áp dụng biện pháp cần thiết để chấm dứt vi phạm, xem xét trách nhiệm, xử lý đối với ngƣời vi phạm. Đối với thẩm quyền thứ hai có phần trùng với nội dung trong công tác quản lí nhà nƣớc về giải quyết khiếu nại của Thanh tra Chính phủ nói chung đã đƣợc đề cập ở phần trên. Ở đây vai trò của cá nhân ngƣời đứng đầu đƣợc thể hiện không tách rời thông qua hoạt động tập thể. Vì thế tác giả chỉ đề cập đến thẩm quyền thứ nhất là giải quyết khiếu nại mà Thủ trƣởng cơ quan thuộc Chính phủ đã giải quyết lần đầu nhƣng còn khiếu nại vì tính chất đặc biệt của nó. Thẩm quyền này vẫn đƣợc giữ nguyên qua hai lần sửa đổi Luật Khiếu nại, tố cáo mặc dù không phải không có những ý kiến khác. Theo tác giả Phạm Hồng Thái chủ biên trong cuốn Tìm hiểu về pháp luật khiếu nại, tố cáo của Nhà xuất bản Thành phố Hồ Chí Minh năm 2003 có ghi : Trong thẩm quyền giải quyết khiếu nại của Tổng thanh tra nhà nƣớc quy định tại Luật khiếu nại, tố cáo cũng có điểm chƣa hợp lý( … )Quy định nhƣ vậy chƣa khách quan, khi Luật khiếu nại, tố cáo xác định thẩm quyền của Tổng Thanh tra Nhà nƣớc trên cơ sở địa vị pháp lý của cá nhân ngƣời đứng đầu cơ quan thuộc Chính phủ, chứ không phải là trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan đó. Về nguyên tắc, các cơ quan thuộc Chính phủ đều có địa vị pháp lý nhƣ nhau, thậm chí nếu xét về nội dung quản lý nhà nƣớc, nhiều cơ quan thuộc Chính phủ mà ngƣời đứng đầu không phải là Bộ trƣởng, song lại có nội dung quản lý nhà nƣớc rộng hơn nhiều so với cơ quan thuộc Chính phủ mà ngƣời đứng đầu là Bộ trƣởng [ 40 , tr91]. Đây cũng là quan điểm cần nhìn nhận, tham khảo trong quá trình sửa đổi luật sau này. Thực tế, hiện nay các cơ quan thuộc Chính phủ không nhiều, 65 nội dung quản lí nhà nƣớc không lớn nên số việc khiếu nại mà Tổng Thanh tra Chính phủ giải quyết qua từng năm cũng giảm dần. Theo số liệu của Thanh tra Chính phủ năm 1999, Tổng Thanh tra nhà nƣớc ( nay là Tổng Thanh tra Chính phủ) đã giải quyết 3 vụ việc thuộc thẩm quyền, năm 2000 là 7 vụ, năm 2001 đã giải quyết 3 vụ, năm 2002 đã giải quyết giải quyết 2 vụ, năm 2004 giải quyết 1 vụ. [ 34, tr2]. Nhìn chung các quyết định giải quyết khiếu nại của Tổng Thanh tra Chính phủ cơ bản đƣợc ngƣời dân tôn trọng, các cơ quan, tổ chức, cá nhân chấp hành nghiêm chỉnh. Số vụ việc còn tiếp khiếu hầu nhƣ không có. Chính vì vậy mà thẩm quyền của Tổng Thanh tra Chính phủ vẫn đƣợc tiếp tục ghi nhận trong Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo 2005. Tóm lại: Nhìn tổng quát tình hình khiếu nại những năm qua cho thấy tuy diễn biến phức tạp nhƣng dƣới sự lãnh đạo của Bộ Chính trị, Ban Bí thƣ Trung ƣơng Đảng, sự chỉ đạo, điều hành của Chính phủ và Thủ tƣớng Chính phủ, cùng với các cơ quan quản lí; cơ quan thanh tra hành chính các cấp đã ngày càng làm tốt hơn chức năng quản lí nhà nƣớc trong công tác giải quyết khiếu nại và tham mƣu cho thủ trƣởng cùng cấp trong giải quyết khiếu nại . Ngoài việc tăng cƣờng nắm bắt tình hình để chủ động đề ra các biện pháp xử lý đã tập trung vào công tác thanh tra, kiểm tra trách nhiệm của Thủ trƣởng cơ quan hành chính cấp dƣới trong việc chấp hành Luật khiếu nại, tố cáo; phát hiện và chấn chỉnh kịp thời những hạn chế, yếu kém trong công tác tiếp dân, giải quyết khiếu nại đồng thời tập trung tham mƣu, giải quyết các vụ việc phức tạp, tồn đọng. Cơ quan thanh tra hành chính các cấp đã chủ động cùng với các cơ quan quản lí tháo gỡ những khó khăn, vƣớng mắc trong cơ chế giải quyết khiếu nại và phối hợp chặt chẽ với các cấp địa phƣơng xem xét giải quyết những vụ việc phức tạp, các vụ khiếu nại đông ngƣời, vƣợt cấp. Nhờ sự phát huy tích cực vai trò của cơ quan thanh tra hành chính mà đã tập trung giải quyết đƣợc một khối lƣợng lớn vụ việc khiếu nại phát sinh cũng nhƣ 66 nhiều vụ việc tồn đọng, phức tạp. Công tác thanh tra, kiểm tra, kiến nghị, kết luận báo cáo cấp có thẩm quyền xử lý, giải quyết đƣợc nâng cao một bƣớc về chất lƣợng và hiệu quả, đƣợc quần chúng nhân dân đồng tình ủng hộ, góp phần quan trọng vào việc giải quyết nhiều vụ việc tranh chấp, khiếu nại ngay tại cơ sở một cách thoả đáng, đúng pháp luật. Nhìn chung, là cơ quan có vị trí quan trọng trong cơ cấu tổ chức của các cơ quan hành chính nhà nƣớc, với những nhiệm vụ, quyền hạn nhất định do pháp luật trao, cơ quan thanh tra hành chính các cấp trong thời gian qua bằng những hoạt động thiết thực đã khẳng định đƣợc vai trò của mình trong công tác giải quyết khiếu nại thông qua chức năng tham mƣu giúp việc cho thủ trƣởng cơ quan quản lí nhà nƣớc cùng cấp trong giải quyết khiếu nại và tiến hành quản lí nhà nƣớc về công tác giải quyết khiếu nại. Tuy nhiên, nhiều vụ việc khiếu kiện chƣa đƣợc giải quyết kịp thời hoặc giải quyết chậm dứt điểm do công tác thẩm tra, xác minh, thu thập chứng cứ để giải quyết chƣa đảm bảo chính xác, có một số vụ do nhận thức và vận dụng pháp luật để giải quyết còn có ý kiến khác nhau hoặc áp dụng chƣa đúng chính sách, pháp luật dẫn đến quá trình giải quyết còn nhùng nhằng. Do đó khi ban hành quyết định giải quyết chƣa đƣợc công dân đồng tình. Có những vụ việc xảy ra không phức tạp nhƣng cách giải quyết ban đầu của chính quyền địa phƣơng chƣa chính xác, còn né tránh trách nhiệm, hoạt động áp dụng chính sách, pháp luật chƣa đúng, còn biểu hiện tuỳ tiện, tắc trách dẫn đến sự việc khiếu kiện kéo dài, phức tạp. Sự phối hợp giữa các cấp ngành chức năng trong quá trình giải quyết khiếu nại chƣa chặt chẽ. Công tác kiểm tra, đôn đốc của cấp trên với cấp dƣới chƣa thƣờng xuyên, nhiều quyết định giải quyết đã ban hành nhƣng không đƣợc thực hiện, kể cả một số trƣờng hợp đã rõ là có sai phạm nhƣng vẫn đùn đẩy, né tránh, không mạnh dạn sửa sai hoặc bao che cho cấp dƣới hoặc không kiên quyết xử lý những ngƣời sai phạm. 67 Chƣơng 3 CÁC GIẢI PHÁP TĂNG CƢỜNG VAI TRÒ CƠ QUAN THANH TRA HÀNH CHÍNH TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI 3.1. Yêu cầu khách quan và chủ quan đòi hỏi nâng cao vai trò cơ quan thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại 3.1.1. Yêu cầu khách quan Thứ nhất: Xuất phát từ xu hướng xây dựng nhà nước pháp quyền và quá trình dân chủ hoá đời sống nhà nước, đời sống xã hội ở nước ta hiện nay Tại Điều 2 Hiến pháp 1992 ( đã sửa đổi bổ sung 2001) của nƣớc ta ghi nhận :”Nhà nƣớc cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Nhà nƣớc bảo đảm và không ngừng phát huy quyền làm chủ của nhân dân trên tất cả lĩnh vực của đời sống xã hội. Nhà nƣớc quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cƣờng pháp chế xã hội chủ nghĩa”. Nhƣ vậy bằng việc đảm bảo về mặt hiến định, chúng ta đang tiến hành tạo những nền tảng cần thiết để xây dựng nhà nƣớc pháp quyền. Nhƣng việc xây dựng nhà nƣớc pháp quyền ở Việt Nam là một tiến trình lâu dài và có tính đặc thù. Nhà nƣớc pháp quyền phải là sự kế thừa, phát triển của nhà nƣớc dân chủ nhân dân lên tầm cao mới trên cơ sở bảo tồn, phát huy các giá trị văn hoá truyền thống. Mặt khác, quá trình xây dựng nhà nƣớc pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa không tách rời với quá trình phát huy dân chủ xã hội chủ nghĩa. Vì vậy, Văn kiện Đại hội IX chỉ rõ: "Phát huy dân chủ, giữ vững kỷ luật, kỷ cƣơng, tăng cƣờng pháp chế...Thực hiện tốt quy chế dân chủ, mở rộng dân chủ trực tiếp ở cơ sở. Chăm lo cho con ngƣời, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mọi ngƣời. Giải quyết kịp thời khiếu nại, tố cáo của công dân". Nhà nƣớc pháp quyền là nhà nƣớc ở đó pháp luật giữ địa vị thống trị, pháp luật là ý chí của toàn thể nhân dân. Quản lý nhà nƣớc bằng pháp luật là 68 yêu cầu khách quan của một xã hội văn minh, công bằng, dân chủ, là phƣơng pháp cơ bản đảm bảo hiệu lực và hiệu quả quản lý của nhà nƣớc. Xây dựng nhà nƣớc pháp quyền hoạt động trên cơ sở pháp luật, thực hiện quản lý tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, bảo đảm cho toàn xã hội nghiêm chỉnh chấp hành pháp luật. Trên cơ sở đó, các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân đƣợc bảo đảm, khắc phục đƣợc sự tuỳ tiện, lạm quyền của các cơ quan nhà nƣớc, cán bộ, công chức trong bộ máy nhà nƣớc. Việc sử dụng quyền khiếu nại là thƣớc đo phản ánh thái độ, niềm tin của công dân đối với sự công bằng mà pháp luật có thể mang lại cho họ trong việc xem xét, xử lý các vi phạm của bản thân cơ quan nhà nƣớc. Bằng việc trao cho công dân quyền năng này, Nhà nƣớc đã tạo lập công cụ pháp lý để công dân có thể tự bảo vệ mình, đấu tranh chống lại các hành vi vi phạm pháp luật mà trƣớc hết là hƣớng vào sự vi phạm từ phía cơ quan nhà nƣớc, ngƣời thừa hành công vụ. Cụ thể, các cơ quan Nhà nƣớc phải hoạt động trong khuôn khổ của pháp luật. Các quyền về chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội …của ngƣời dân phải đƣợc tôn trọng và bảo đảm không bị xâm phạm bởi quyết định, việc làm của cơ quan nhà nƣớc và cán bộ, công chức. Khi ngƣời dân thấy quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị vi phạm thì mọi khiếu nại của cá nhân, cơ quan, tổ chức phải đƣợc tiếp nhận, giải quyết kịp thời theo đúng quy định pháp luật. Mọi hành vi thiếu trách nhiệm, vi phạm pháp luật trong giải quyết khiếu nại, trong việc thực hiện quyền khiếu nại của công dân phải bị xử lý kịp thời, nghiêm minh. Cơ quan nhà nƣớc, cán bộ, công chức gây thiệt hại cho công dân trong khi thực thi nhiệm vụ, giải quyết khiếu nại phải bồi thƣờng theo quy định của pháp luật. Với việc đề cao hơn nữa trách nhiệm của cơ quan hành chính nhà nƣớc trong xu hƣớng xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền ở Việt Nam hiện nay đòi hỏi 69 phải tăng cƣờng vai trò của cơ quan thanh tra hành chính các cấp trong giải quyết khiếu nại . Bởi vì là một bộ phận nằm trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nƣớc, với chức năng, nhiệm vụ của mình cơ quan thanh tra hành chính các cấp đã chứng minh vai trò của mình trong giải quyết khiếu nại qua thực tiễn. Tuy nhiên để đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền đòi hỏi cơ quan Thanh tra hành chính các cấp cần phải tăng cƣờng trách nhiệm trong việc tham mƣu giải quyết khiếu nại, mặt khác cần làm tốt hơn nữa vai trò quản lí nhà nƣớc về công tác giải quyết khiếu nại . Có nhƣ thế mới hạn chế sự vi phạm từ phía cơ quan nhà nƣớc đồng thời đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, phát huy dân chủ tăng cƣờng pháp chế xã hội chủ nghĩa. Thứ hai, do tác động của quá trình cải cách hành chính và hiện đại hóa nền hành chính. Cải cách hành chính và hiện đại hóa nền hành chính là vấn đề mang tính phổ biến trên toàn thế giới, đƣợc mọi quốc gia quan tâm, nhƣng mức độ và nhu cầu cải cách, hiện đại hóa nền hành chính ở mỗi nƣớc lại rất khác nhau, tùy thuộc vào các quá trình chính trị, kinh tế- xã hội đang diễn ra; hình thức cấu trúc nhà nƣớc; truyền thống lịch sử của quốc gia đó và nhiều nhân tố chủ quan, khách quan khác nhau. Nhận thức đƣợc tầm quan trọng của cải cách hành chính, ngày 17/9/2001 Thủ tƣớng chính phủ đã ban hành quyết định số 136/2001/QĐ-Ttg phê duyệt chƣơng trình tổng thể cải cách hành chính nhà nƣớc giai đoạn 2001-2010 với các nội dung lớn: - Cải cách thể chế ; - Cải cách bộ máy hành chính nhà nƣớc; - Đổi mới, nâng cao chất lƣợng đội ngũ cán bộ, công chức; - Cải cách tài chính công. 70 Mục tiêu của cải cách hành chính là :” xây dựng một nền hành chính dân chủ, trong sạch, vững mạnh, hiện đại hoá, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả theo nguyên tắc của Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa dƣới sự lãnh đạo của Đảng, xây dựng đội ngũ cán bộ công chức có năng lực, phẩm chất, đáp ứng yêu cầu của công cuộc xây dựng và phát triển đất nƣớc” Nhƣ vậy mục tiêu nhiệm vụ cải cách hành chính rất lớn.Trong lĩnh vực giải quyết khiếu nại đòi hỏi phải cải cách cơ chế thủ tục giải quyết khiếu nại, xây dựng đội ngũ cán bộ công chức giải quyết khiếu nại có năng lực trình độ, nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy cơ quan hành chính. Bởi vì hiện nay các cơ quan hành chính nhà nƣớc là lực lƣợng chủ yếu giải quyết khiếu nại. Nhƣ vậy cải cách hành chính trong giải quyết khiếu nại thực chất là để đáp ứng yêu cầu chính đáng của ngƣời dân đƣợc khách quan, nhanh chóng, kịp thời. Các cơ quan hành chính nhà nƣớc trong đó có cơ quan thanh tra hành chính các cấp phải phục vụ tốt hơn để đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của nhân dân.Vì vậy, việc nâng cao vai trò của cơ quan thanh tra hành chính các cấp cũng là đòi hỏi khách quan của cải cách hành chính, góp phần tạo ra một cuộc cải cách hành chính đồng bộ, xây dựng một nền hành chính trong sạch, vững mạnh, hiệu lực, hiệu quả. Thứ ba là sự tác động của xu thế hội nhập và toàn cầu hóa Xu thế toàn cầu hoá và hội nhập là một đặc trƣng cho sự phát triển kinh tế thế giới thế kỷ 20. Cho nên nƣớc ta một mặt chủ động hội nhập, mặt khác cũng chịu sự tác động mạnh mẽ của xu thế hội nhập và toàn cầu hóa. Điều này có nghĩa là, các quan hệ xã hội mang tính quốc tế, có yếu tố nƣớc ngoài ở nƣớc ta ngày càng nhiều, phong phú, phức tạp. Trong bối cảnh mở cửa, hội nhập thì việc các tổ chức, cá nhân nƣớc ngoài vào Việt Nam với những mục đích khác nhau ngày càng nhiều và đa dạng. Do đó, việc phát sinh tranh chấp, 71 khiếu nại là không thể tránh khỏi và có thể tăng lên cùng với mức độ hội nhập của nƣớc ta. Điều đó đòi hỏi toàn bộ hoạt động của bộ máy nhà nƣớc nói chung và hoạt động giải quyết khiếu nại của các cơ quan hành chính nhà nƣớc nói riêng cũng phải đổi mới và hoàn thiện để có thể thực hiện đƣợc đầy đủ và nghiêm chỉnh những cam kết quốc tế. Vì vậy, cơ quan thanh tra hành chính các cấp cũng cần phải có những thay đổi nhất định để phù hợp với pháp luật và thông lệ quốc tế về khiếu nại và giải quyết khiếu nại góp phần tạo điều kiện cho tiến trình hội nhập của đất nƣớc. Bên cạnh những tác động tích cực của quá trình toàn cầu hoá đến nền kinh tế các nƣớc trên thế giới đặc biệt là những quốc gia đang phát triển nhƣ Việt Nam không thể không thừa nhận có những ảnh hƣởng tiêu cực nhất định. Kẻ thù vẫn không ngừng tìm mọi âm mƣu, thủ đoạn chống phá nhà nƣớc xã hội chủ nghĩa, sử dụng chiêu bài “ hội nhập”, “ phát triển kinh tế” để dễ bề tiếp cận, phá rối tình hình an ninh chính trị của nƣớc ta. Trƣớc sự phát triển của xã hội hiện nay cũng nhƣ sự phức tạp của bối cảnh chính trị, nên việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong rất nhiều trƣờng hợp đã gây tác động xấu đến tình hình chính trị trong nƣớc. Đặc biệt là các trƣờng hợp khiếu nại không đƣợc giải quyết dứt điểm, có cơ sở pháp lý và phù hợp với thực tiễn dẫn đến khiếu nại kéo dài, đơn thƣ vƣợt cấp, gửi nhiều nơi hoặc các trƣờng hợp khiếu kiện đông ngƣời. Những trƣờng hợp này, thực tiễn cho thấy, nó chứa các tiềm ẩn nguy hại cho sự ổn định chính trị trong nƣớc, dễ bị các thế lực thù địch lợi dụng, can thiệp. Vì vậy, cơ quan thanh tra hành chính các cấp cần phải phát huy mạnh mẽ vai trò của mình tham mƣu giải quyết khiếu nại dứt điểm ngay từ khi khiếu nại mới phát sinh, đồng thời làm tốt công tác quản lí nhà nƣớc về giải quyết khiếu nại để phòng ngừa, ngăn chặn những tiêu cực có thể xảy ra . 72 3.1.2. Nhân tố chủ quan Nhân tố chủ quan đòi hỏi phải tiếp tục tăng cƣờng vai trò cơ quan thanh trahành chính trong giải quyết khiếu nại xuất phát từ chính hoạt động của cơ quan thanh tra hành chính còn một số hạn chế . Các hạn chế này do một số nguyên nhân sau : 73 Thiếu cơ chế đảm bảo và phát huy hiệu quả của công tác thanh tra Cụ thể, cơ quan thanh tra hành chính các cấp chỉ có quyền kiến nghị xử lý những sai phạm đƣợc phát hiện trong quá trình thanh tra, còn việc có xử lý kiến nghị đó không, xử lý đến mức nào, có kịp thời và đầy đủ không thì phụ thuộc rất nhiều vào quyết định của Thủ trƣởng cơ quan quản lý hành chính cùng cấp. Mặt khác cũng chƣa có quy định cụ thể mang tính bắt buộc, chƣa có chế tài cƣỡng chế đối tƣợng thanh tra phải thực hiện các kiến nghị của thanh tra. Dẫn đến chỉ thanh tra xong, có kết luận kiến nghị là thanh tra không còn trách nhiệm nữa, làm cho hiệu quả công tác kiến nghị không cao. Nhiều cuộc thanh tra giải quyết khiếu nại đã đƣợc cơ quan thanh tra hành chính các cấp xác minh, kiểm tra làm rõ đúng, sai, có kiến nghị cụ thể, đúng đắn để xử lý các sai phạm kinh tế, hành chính nhƣng chậm đƣợc thực hiện. Việc xử lý của cấp có thẩm quyền không triệt để, không dứt điểm nên đã làm giảm hiệu lực, hiệu quả của công tác thanh tra, làm giảm tính nghiêm minh của pháp luật. Đây cũng là một nguyên nhân cơ bản dẫn đến tình trạng khiếu nại kéo dài, gửi đơn vƣợt cấp và hình thành các điểm nóng khiếu nại. Xét khía cạnh khác cho thấy việc không thực hiện nghiêm túc kiến nghị, kết luận của đối tƣợng thanh tra sẽ dẫn đến những đơn vị này lại mắc khuyết điểm, tồn tại một thời gian sau đó. Như Ông Lê Tiến Hào, Phó Tổng Thanh tra Chính Phủ nhận xét chung : “Hiện chỉ có khoảng 50% kết luận thanh tra tại Việt Nam đƣợc thực hiện tốt. Còn lại 50% không đƣợc thực hiện hoặc chỉ thực hiện một phần. [37] Hệ thống thanh tra thiếu công cụ và không có thẩm quyền trong việc đảm bảo thực hiện kết luận, kiến nghị và quyết định xử lý về thanh tra dẫn đến hệ quả là việc đánh giá hiệu quả hoạt động của hệ thống thanh tra là hết sức cần thiết nhƣng lại là vấn đề phức tạp. Việc kiểm tra, đôn đốc thực hiện kết luận, kiến nghị quyết định xử lý chƣa đƣợc xác định là một nội dung của công tác thanh tra. 74 Những hạn chế trong quy định pháp luật về thẩm quyền, trách nhiệm thanh tra hành chính các cấp Nhƣ đã phân tích thẩm quyền, trách nhiệm của cơ quan thanh tra theo cấp hành chính đã có sự thay đổi trong việc giải quyết khiếu nại. Đến nay cơ quan thanh tra theo cấp hành chính không có quyền giải quyết khiếu nại trừ trƣờng hợp đặc biệt Tổng Thanh tra giải quyết khiếu nại sau khi Thủ trƣởng cơ quan thuộc Chính phủ đã giải quyết mà khiếu nại không chấm dứt. Nhƣ vậy cơ quan thanh tra hành chính chỉ tham gia vào quá trình giải quyết ở giai đoạn thẩm tra, xác minh, kết luận và kiến nghị vụ việc đúng với chức năng cơ quan tham mƣu, giúp việc cho thủ trƣởng cùng cấp. Tuy nhiên trong Luật Thanh tra 2004 và Luật Khiếu nại, tố cáo 1998 ( sửa đổi bổ sung năm 2004,2005) cũng nhƣ các văn bản hƣớng dẫn thi hành đều không phân định rõ phạm vi giới hạn về thẩm quyền, trách nhiệm của cơ quan thanh tra hành chính với các cơ quan chuyên môn khác trong việc giúp Thủ trƣởng các cơ quan hành chính nhà nƣớc cùng cấp về công tác giải quyết khiếu nại. Nhƣ vậy, khi có khiếu nại xảy ra, Thủ trƣởng cơ quan quản lí có thể giao cho cơ quan thanh tra hành chính hoặc cơ quan chuyên môn để tiến hành thẩm tra, xác minh. Điều đó dẫn đến tình trạng chủ quan duy ý chí của ngƣời lãnh đạo, không xác định cụ thể trách nhiệm của cơ quan tham mƣu trong giải quyết vụ việc. Việc quản lí công tác giải quyết khiếu nại không tập trung thống nhất, phân tán về chuyên môn nghiệp vụ ảnh hƣởng quá trình nâng cao chất lƣợng giải quyết khiếu nại hiện nay. Hơn nữa việc thực hiện công tác tham mƣu nhƣ thế nào? Theo nhƣ qui định của Luật khiếu nại, tố cáo hiện hành thì tham mƣu cho Thủ trƣởng cơ quan hành chính các cấp là trách nhiệm đƣơng nhiên của cơ quan thanh tra hành chính các cấp. Nhƣ vậy mọi khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của Thủ trƣởng cùng cấp thì cơ quan thanh tra hành chính đều có trách nhiệm:” xác minh, kết luận, kiến nghị giải quyết” . Qui định đó là 75 không hoàn toàn hợp lý vì theo nhƣ sự phân tích ở trên, các địa phƣơng đều có những cơ quan chuyên môn làm công tác tham mƣu nhƣ : Sở Tài Chính, Sở Văn hoá - Thông tin…Hơn nữa trong khi Luật giao trách nhiệm chủ yếu trong công tác tham mƣu nhƣng lại không có bất cứ quy định cụ thể nào về quyền hạn và trách nhiệm. Chính vì cơ quan thanh tra hành chính các cấp không phải là cơ quan duy nhất có nhiệm vụ tiếp công dân và tham mƣu cho thủ trƣởng cơ quan quản lí nên trong thời gian qua ngƣời dân vẫn có thể đến nhiều cơ quan khác nhau để khiếu tố về một vụ việc. Chẳng hạn, khi khiếu kiện về đất đai, nếu không đồng tính với cách giải quyết của cấp cơ sở (quận, huyện) ngƣời dân cùng lúc có thể khiếu nại đến Văn phòng Tiếp công dân, đến Thanh tra cấp tỉnh hay Sở Tài nguyên Môi trƣờng…. Và do chức năng giải quyết khiếu nại chƣa đƣợc phân định rõ ràng giữa các cơ quan thẩm quyền nên tất cả các cơ quan này đều có quyền thụ lý hoặc “ chuyển đơn” của công dân đến cơ quan thẩm quyền khác. Thực trạng này đã lý giải vì sao trong thời gian qua, có quá nhiều công dân bức xúc, khiếu nại vƣợt cấp, có khi từ những vụ việc đơn giản ban đầu trở thành những vụ khiếu nại phức tạp do đơn của họ đƣợc chuyển lòng vòng mà vẫn chƣa đƣợc giải quyết dứt điểm. Đồng thời theo các văn bản pháp luật hiện hành thì thẩm quyền và trách nhiệm giải quyết các khiếu nại thuộc về thủ trƣởng cơ quan hành chính nhà nƣớc. Cơ quan thanh tra hành chính các cấp mặc dù có vai trò lớn trong quá trình giải quyết khiếu nại nhƣng cũng chỉ làm nhiệm vụ tham mƣu. Chính vì vậy, việc xác định vai trò, vị trí và trách nhiệm của cơ quan thanh tra hành chính các cấp và mối quan hệ giữa cơ quan thanh tra hành chính các cấp với thủ trƣởng cơ quan hành chính các cấp trong công tác giải quyết khiếu nại luôn là một vấn đề gây tranh luận cả khi nghiên cứu ban hành các văn bản pháp luật về giải quyết khiếu nại. Và thực tế mối quan hệ và sự phân định 76 quyền năng và trách nhiệm giữa ngƣời có thẩm quyền và cơ quan tham mƣu trong quá trình giải quyết khiếu nại chƣa đƣợc phân định rõ ràng đã gây ra những vƣớng mắc làm hạn chế hiệu quả công tác này và cũng là một trong những nguyên nhân của tình trạng đùn đẩy trách nhiệm trong tiếp nhận và giải quyết khiếu nại của công dân. Cho đến nay mặc dù Luật khiếu nại, tố cáo 1998 đã sửa đổi bổ sung hai lần, Pháp lệnh Thanh tra đã đƣợc thay thế bằng Luật thanh tra 2004 nhƣng vấn đề trên vẫn chƣa có giải pháp để khắc phục triệt để. Những nhƣợc điểm này làm cho cơ quan thanh tra hành chính chƣa thật sự phát huy đƣợc vai trò của mình trở thành là phƣơng tiện pháp lý vững mạnh bảo đảm pháp chế,kỷ luật, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho công dân thực hiện quyền khiếu nại. Do những nhược điểm chung của cơ cấu tổ chức cơ quan thanh tra hành chính ở nước ta hiện nay. Hệ thống thanh tra nhà nƣớc nói chung và hệ thống cơ quan thanh tra hành chính nói riêng còn dàn trải, phân tán. Thực chất các tổ chức cơ quan thanh tra hành chính các cấp hiện nay là thanh tra của thủ trƣởng vì các tổ chức này chịu sự chỉ đạo trực tiếp của thủ trƣởng cơ quan hành chính về chƣơng trình, kế hoạch hoạt động; về nhân sự tổ chức, kinh phí hoạt động ...Đối với cơ quan thanh tra cấp trên thì, cơ quan thanh tra hành chính các cấp chịu sự hƣớng dẫn về công tác, nghiệp vụ. Nhƣ vậy, nguyên tắc chỉ tuân theo pháp luật của hoạt động thanh tra và nguyên tắc tập trung thống nhất trong chỉ đạo, điều hành của hoạt động thanh tra còn thiếu những thiết chế đảm bảo tính khả thi. Tổ chức thanh tra nói chung đƣợc hình thành nhƣ hiện nay dẫn đến tình trạng số lƣợng tổ chức thì nhiều nhƣng hoạt động phân tán, kém hiệu quả.Thêm vào đó việc áp dụng nguyên tắc kết hợp quản lí theo ngành,lĩnh vực và theo lãnh thổ trong việc giải quyết khiếu nại đã gây ra những tình 77 trạng chồng chéo,lẫn lộn về thẩm quyền giải quyết khiếu nại ( giữa Bộ và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh; giữa sở, phòng chuyên môn và thanh tra cấp tỉnh, cấp huyện…). Có thể nói một cách khái quát rằng xét về phƣơng diện pháp luật, việc giải quyết khiếu nại hiện nay là hết sức rắc rối, phức tạp, khó xác định thẩm quyền và trách nhiệm giải quyết khi xảy ra một vụ việc khiếu nại cụ thể. Các văn bản pháp luật chƣa có sự phân định về tổ chức và hoạt động giữa thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Những bất cập trong đội ngũ cán bộ thanh tra - Thứ nhất: Chất lƣợng đội ngũ cán bộ thanh tra chƣa đáp ứng yêu cầu công tác giải quyết khiếu nại. Một số cán bộ thanh tra khi tham gia công tác giải quyết khiếu nại trình độ chuyên môn nghiệp vụ còn yếu nên tham mƣu giải quyết chƣa chính xác. - Thứ hai, tinh thần trách nhiệm, ý thức tổ chức kỷ luật của một bộ phận cán bộ chƣa cao, còn quan liêu, hách dịch, cửa quyền, tiêu cực, tham nhũng, sách nhiều, phiền hà đối với nhân dân trong quá trình thực thi công vụ. Một số cán bộ thanh tra mất phẩm chất, lợi dụng tâm lý của ngƣời khiếu nại cũng nhƣ tâm lý : chạy chọt” của ngƣời bị khiếu nại mà có những hành vi sách nhiễu, hách dịch, cửa quyền từ đó làm cho công tác giải quyết khiếu nại càng thêm phức tạp. 78 - Thứ ba: Lực lƣợng cán bộ thanh tra còn mỏng nhất là Thanh tra cấp huyện phải đảm đƣơng hoạt động thanh tra hành chính tại các xã, phƣờng, thị trấn trong phạm vi huyện mình quản lí. Đây là đơn vị cơ sở phát sinh tranh chấp, khiếu nại của ngƣời dân nhƣng trình độ của cán bộ thanh tra cấp huyện cũng nhiều nơi còn hạn chế. Số lƣợng đội ngũ cán bộ, công chức hiện nay chƣa tƣơng xứng với yêu cầu của hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại của toàn ngành, nhiều tỉnh thành phố chƣa có Thanh tra viên cao cấp và có rất ít Thanh tra viên chính. Thứ tư : Quy chế pháp lý của thanh tra viên chƣa đƣợc xác định rõ, chƣa đảm bảo điều kiện để thanh tra viên hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. Quyền hạn của thanh tra viên chƣa tƣơng xứng với yêu cầu thực hiện nhiệm vụ. Thứ năm : Cơ chế quản lý, sử dụng và chế độ chính sách đối với đội ngũ cán bộ làm công tác tham mƣu giải quyết khiếu nại, tố cáo chƣa hợp lý, chƣa có những chính sách thoả đáng để tạo động lực khuyến khích cán bộ đề cao trách nhiệm, phấn đấu rèn luyện nâng cao phẩm chất đạo đức và năng lực công tác chuyên môn, nghiệp vụ. Tính chủ động trong công tác quy hoạch, đào tạo, ổn định đội ngũ cán bộ, công chức thanh tra không đƣợc đảm bảo. Những tồn tại và bất cập nêu trên đã và đang ảnh hƣởng trực tiếp đến công tác giải quyết khiếu nại cũng nhƣ vấn đề nâng cao vai trò của cơ quan thanh tra hành chính . Do đó mục tiêu phải xây dựng đội ngũ cán bộ thanh tra làm công tác tham mƣu giải quyết khiếu nại "có số lƣợng, cơ cấu phù hợp với yêu cầu thực tiễn, từng bƣớc tiến tới chuyên nghiệp, hiện đại, có phẩm chất đạo đức tốt và năng lực thi hành công vụ, tận tuỵ phục vụ sự nghiệp phát triển đất nƣớc và phục vụ nhân dân" [16]. 79 Trƣớc sự đòi hỏi của thực tiễn, sự tác động của các nhân tố nói trên, cơ quan thanh tra hành chính hiện nay rõ ràng chƣa đáp ứng đƣợc với các yêu cầu của thực tiễn, chƣa xứng đáng đƣợc với vị trí chức năng, nhiệm vụ của mình. Vì vậy, việc tiếp tục tăng cƣờng vai trò cơ quan thanh tra hành chính trong giai đoạn hiện nay là một vấn đề cấp thiết đồng thời cũng mang tính chiến lƣợc lâu dài nhằm nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại góp phần đảm bảo pháp chế, kỉ luận, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. 3.2. Các giải pháp cụ thể 3.2.1. Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng và Chính quyền các cấp đối với công tác thanh tra trong giải quyết khiếu nại Theo Luật Thanh tra 2004, cơ quan thanh tra hành chính các cấp chịu sự chỉ đạo trực tiếp của thủ trƣởng cơ quan quản lí nhà nƣớc cùng cấp, đồng thời chịu sự chỉ đạo, hƣớng dẫn về công tác, tổ chức và nghiệp vụ của Thanh tra cấp trên. Nhƣ vậy, các tổ chức thanh tra đƣợc tổ chức theo nguyên tắc “ song trùng trực thuộc” và có “ sự độc lập tƣơng đối” nhƣng trên thực tế cơ quan thanh tra hành chính các cấp nói riêng cũng nhƣ toàn ngành thanh tra nói chung gần nhƣ lệ thuộc hoàn toàn vào cơ quan quản lí hành chính cùng cấp về mọi mặt nhƣ : tổ chức, biên chế, kinh phí, chƣơng trình hoạt động…. Thực tiễn cho thấy ở đâu lãnh đạo cơ quan cơ quan nhận thức vị trí, vai trò của tổ chức thanh tra thì ở đó hoạt động thanh tra đƣợc tăng cƣờng, có hiệu quả, thực sự tham mƣu tốt cho lãnh đạo đơn vị để hoàn thành nhiệm vụ đƣợc giao. Ngƣợc lại thì ở đó tổ chức thanh tra chậm đƣợc kiện toàn, đội ngũ thanh tra thiếu về số lƣợng và yếu về chất lƣợng, không đáp ứng đƣợc chức năng “ là tai là mắt” cho cơ quan quản lí. Chính vì vậy sự lãnh đạo, chỉ đạo của cấp uỷ đảng và chính quyền có ý nghĩa quyết định đến hiệu lực, hiệu quả hoạt động của công tác thanh tra. Thanh tra là để phục vụ sự lãnh đạo của Đảng và sự quản lý của Nhà nƣớc cho nên Hồ Chủ tịch luôn nhắc nhở các cấp 80 uỷ đảng và chính quyền phải quan tâm đến công tác thanh tra. Ngƣời nói: “Các Ban Thanh tra làm việc khá hay kém, nhanh hay chậm, trƣớc hết do bản thân mỗi Ban Thanh tra cố gắng, mỗi cán bộ thanh tra cố gắng nhiều hay ít; nhƣng còn do các cấp lãnh đạo của Đảng, chính quyền địa phƣơng có quan tâm đến công tác thanh tra hay không. Các cấp lãnh đạo cần quan tâm giúp đỡ các Ban Thanh tra làm việc tốt” [26]. Sự quan tâm của các cấp uỷ đảng và chính quyền đối với công tác thanh tra đƣợc thể hiện ở các mặt sau đây: Thứ nhất: Thƣờng xuyên chỉ đạo, lãnh đạo toàn diện, tập trung, sâu sát và cụ thể cơ quan Thanh tra hành chính các cấp xây dựng định hƣớng công tác giải quyết khiếu nại, tập trung vào những vấn đề, vụ việc nổi cộm, bức xúc đang tồn tại, bám sát yêu cầu chính trị của địa phƣơng và tình hình phát triển kinh tế xã hội Thứ hai: Phải quan tâm đến việc tăng cƣờng cán bộ, củng cố tổ chức của các cơ quan thanh tra. cả về số lƣợng và chất lƣợng. Thứ ba: Phải quan tâm đến việc thực hiện các kết luận, kiến nghị của Thanh tra. Thanh tra là công cụ, là tai, mắt của ngƣời lãnh đạo, ngƣời quản lý cho nên hiệu lực, hiệu quả của công tác thanh tra phụ thuộc rất nhiều vào việc các cơ quan lãnh đạo có quan tâm đến việc thực hiện các kết luận, kiến nghị của Thanh tra hay không. Nếu nhƣ các kết luận, kiến nghị của Thanh tra không đƣợc các cấp uỷ và chính quyền các cấp quan tâm, thực hiện thì ý nghĩa, vai trò của công tác thanh tra bị ảnh hƣởng, uy tín của Thanh tra cũng sẽ giảm sút và nói chung công tác thanh tra sẽ kém hiệu lực và hiệu quả. Xuất phát từ tính chất, vị trí và vai trò của công tác thanh tra nên đòi hỏi sự quan tâm, giúp đỡ, sự trực tiếp chỉ đạo, lãnh đạo của cấp uỷ và chính quyền các cấp. Đây là một trong những yếu tố quyết định đến hiệu lực, hiệu 81 quả công tác thanh tra. 3.2.2. Hoàn thiện quy định pháp luật về vai trò của cơ quan thanh tra hành chính các cấp trong công tác giải quyết khiếu nại Thứ nhất: về công tác tham mưu giúp thủ trưởng cùng cấp trong giải quyết khiếu nại Xác định rõ vị trí, vai trò các cơ quan tham mƣu giúp việc và cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Theo quy định hiện hành việc tham mƣu giải quyết vụ việc phụ thuộc vào chủ quan của ngƣời có thẩm quyền giải quyết, có những vụ việc giao cho cơ quan thanh tra thẩm tra, xác minh, kiến nghị, có những vụ việc giao cho cơ quan chuyên môn tham mƣu giải quyết. Hơn thế nữa mối quan hệ của các cơ quan này trong giải quyết vụ việc không đƣợc làm rõ gây cản trở lớn cho việc xác định trách nhiệm, hoàn thiện cơ chế và việc thực hiện chức năng quản lí nhà nƣớc về công tác giải quyết khiếu nại bị phân tán. Chính vì vậy cần xác định mối quan hệ giữa các cơ quan chuyên môn và cơ quan thanh tra, phân định nhiệm vụ, thẩm quyền cụ thể tránh đùn đẩy trách nhiệm cho nhau. Về vấn đề này hiện nay vẫn tồn tại hai quan điểm khác nhau. Quan điểm thứ nhất, cần quán triệt đúng quy định Luật khiếu nại, tố cáo bổ sung 2004 và 2005 tức là cơ quan thanh tra có thẩm quyền, trách nhiệm tham mƣu giúp thủ trƣởng giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền. Quan niệm thứ hai cho rằng, xuất phát từ thực tiễn phải gắn trách nhiệm của cơ quan chuyên môn trong giải quyết khiếu nại, các cơ quan này có điều kiện nắm chắc những quy định và thông tin về vụ việc thuộc lĩnh vực do mình quản lí, do đó thuận lợi khi giúp thủ trƣởng xem xét giải quyết khiếu nại liên quan đến ngành, lĩnh vực do mình phụ trách. Qua nghiên cứu, tác giả thấy rằng tuy công tác tiếp dân và tham mƣu có sự gắn bó chặt chẽ với nhau nhƣng với sự phân tích ở trên về tình trạng nhiều “cửa” tiếp dân, nhiều cơ quan có thẩm quyền tham mƣu thì rất cần một sự 82 phân định rạch ròi. Để đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính hiện nay cần “ một cửa” hoá hoàn toàn công tác tiếp dân và tiếp nhận đơn thƣ khiếu nại của ngƣời dân. Cơ quan đảm nhận tốt nhất nhiệm vụ này là Văn phòng tiếp công dân do Uỷ ban nhân dân phụ trách. Trên cơ sở tiếp nhận toàn bộ đơn thƣ khiếu nại thông qua cửa này, từ đó tiến hành phân trách nhiệm giải quyết theo lĩnh vực. Căn cứ thẩm quyền và thời hạn quy định, cơ quan chuyên môn có trách nhiệm xác minh vụ việc , đề xuất hƣớng giải quyết sau đó chuyển về cơ quan đầu mối đó là Thanh tra các cấp để trình thủ trƣởng cơ quan quản lí ban hành quyết định giải quyết. Nếu những vụ việc đơn giản cơ quan Thanh tra có thể chuyển ngay cho thủ trƣởng cùng cấp, còn vụ việc phức tạp căn cứ vào tình hình thủ trƣởng cơ quan quản lí có thể giao cho thanh tra tiến hành thẩm tra lần hai hoặc tự cơ quan Thanh tra có đề xuất thẩm tra, xác minh khi có ý kiến khác với cơ quan chuyên môn. Trong khi tiến hành thẩm tra, xác minh làm rõ vụ việc, cơ quan thanh tra có trách nhiệm phối hợp với cơ quan chuyên môn. Cần quy định về trách nhiệm của thủ trƣởng cơ quan quản lí nhà nƣớc trong việc sử dụng kết quả thẩm tra, xác minh, kết luận của thanh tra. Trƣờng hợp không đồng ý, không sử dụng đề xuất, kiến nghị của thanh tra thì thủ trƣởng phải nói rõ lý do. Cơ quan thanh tra có quyền bảo lƣu ý kiến của mình và báo cáo với thủ trƣởng cơ quan quản lí cấp trên và thủ trƣởng cơ quan thanh tra nhà nƣớc cấp trên Đây là một biện pháp nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại từ phía Nhà nƣớc . Để kiểm tra, xác minh đạt kết quả thì cần trao cho thanh tra hành chính các cấp những quyền hạn nhất định nhằm thu thập thông tin, tài liệu nhanh chóng, có hiệu quả, đồng thời có quyền xử lý đối với những cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan không cung cấp, cung cấp không đầy đủ, không chính xác các thông tin, tài liệu cần thiết để phục vụ cho việc xác minh, kết luận. Đồng 83 thời cần bổ sung các quy định để tăng cƣờng trách nhiệm của cơ quan thanh tra, cán bộ thanh tra khi tiến hành thẩm tra, xác minh. Phải chịu trách nhiệm trƣớc pháp luật về kết quả thẩm tra, xác minh, kiến nghị của mình. Trƣờng hợp gây thiệt hại cho ngƣời khiếu nại thì phải bồi thƣờng. Hiện nay không ít cán bộ trong và ngoài ngành thanh tra cho rằng quyền lực thanh tra ngày càng bị hạn chế; công tác thanh tra không đƣợc coi trọng vì thanh tra chủ yếu là kiến nghị, không có quyền xử lý mạnh mẽ nhƣ trƣớc kia. Hiểu nhƣ vậy là chƣa đầy đủ và chƣa thấy hết đƣợc ý nghĩa quan trọng và vai trò to lớn của thanh tra trong việc đóng góp vào quá trình hoàn thiện cơ chế chính sách thông qua việc thực hiện quyền kiến nghị. Vấn đề ở chỗ quyền kiến nghị đó đƣợc thực hiện nhƣ thế nào và cơ chế nào để quyền kiến nghị đó đƣợc xem xét một cách nghiêm túc. Điều này cần xuất phát từ cả hai phía: Một là: Cơ quan thanh tra cần phải có những kiến nghị thật xác đáng (kể cả kiến nghị về sửa đổi cơ chế chính sách và kiến nghị về xử lý qua thanh tra), có căn cứ pháp luật và phù hợp với thực tiễn cuộc sống. Hai là: Cần xây dựng cơ chế để phát huy hiệu quả, hiệu lực các kiến nghị của thanh tra. Trong đó cần quy định trách nhiệm của các cơ quan nhà nƣớc trong việc xem xét và xử lý một cách nghiêm túc những vấn đề mà thanh tra kiến nghị và có cơ chế để thực hiện vấn đề này một cách hiệu quả. Chỉ có nhƣ vậy thanh tra mới phát huy đƣợc vai trò của mình, mới thực sự là tai mắt của trên, là người bạn của dưới. Thứ hai: về công tác quản lí nhà nước về giải quyết khiếu nại Hiện nay, chúng ta đang tăng cƣờng quản lí nhà nƣớc theo ngành và lĩnh vực trong đó công tác thanh tra đƣợc coi là một khâu hết sức quan trọng cũng nhƣ hình ảnh: “ thanh tra là tai mắt của cơ quan quản lí” và nhƣ vậy về 84 tổ chức cũng nhƣ chức năng, nhiệm vụ, cơ quan thanh tra hành chính các cấp gắn bó chặt chẽ với việc thực hiện trách nhiệm của cơ quan quản lí. Với xu hƣớng xây dựng một Nhà nƣớc pháp quyền khi mọi tranh chấp cần đƣợc giải quyết tại cơ quan tài phán thì cùng với việc đổi mới cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính thì vai trò cơ quan thanh tra hành chính các cấp trong lĩnh vực này cũng cần có sự thay đổi. Cụ thể là : Tăng cƣờng thanh tra, kiểm tra trách nhiệm của thủ trƣởng cấp dƣới của thủ trƣởng cùng cấp trong việc giải quyết khiếu nại. Nguyên nhân khiếu nại có thể phát sinh do bất cập về chính sách, pháp luật; cơ chế điều hành quản lí của cơ quan, tổ chức; năng lực phẩm chất của đội ngũ cán bộ công chức; trình độ dân trí; tác động của kinh tế thị trƣởng và quá trình dân chủ hoá… Nhƣng một trong những nguyên nhân làm cho tình hình khiếu nại phức tạp, tồn động kéo dài là thủ trƣởng cơ quan, tổ chức nơi có vụ việc phát sinh đã không kịp thời xem xét; không có trách nhiệm đầy đủ với quá trình giải quyết, không xử lý dứt điểm các cán bộ, công chức có sai phạm đã đƣợc khiếu nại đề cập đến. Giải quyết khiếu nại là một nội dung của công tác quản lí. Do đó việc giải quyết khiếu nại của các cấp, các ngành cũng phải đƣợc tiến hành thanh tra, kiểm tra. Mà ở đây trọng tâm là cơ quan quản lí cấp trên thanh tra , kiểm tra cấp dƣới; cơ quan thanh tra hành chính các cấp thực hiện chức năng quản lí nhà nƣớc về công tác giải quyết khiếu nại ở cấp mình. Quy định hiện hành, chƣa có chế tài cụ thể ràng buộc trách nhiệm của các cấp, các ngành khi thực hiện thẩm quyền, trách nhiệm giải quyết khiếu nại. Ngoài ra có thể nghiên cứu đến phƣơng án trao thêm quyền hạn cho Thanh tra hành chính các cấp trong quá trình thanh tra, kiểm tra công tác giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nếu phát hiện thấy quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật nhƣng rõ ràng trái pháp luật gây thiệt hại đến lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức thì có quyền khởi kiện 85 vụ án hành chính để toà án xét xử vụ việc đó. Điều này phù hợp với tình hình hiện nay là Viện kiểm sát nhân dân các cấp không còn thực hiện chức năng kiểm sát chung. Còn nếu đề án thành lập cơ quan tài phán hành chính trong đƣợc phê chuẩn thì có thể xem xét đề nghị cơ quan tài phán hành chính quyết định. Một vấn đề mà chúng ta từng đề cập đến là việc xử lý những vụ việc khiếu tố đông ngƣời và chính ở đây chúng tôi thấy sự cần thiết của cơ quan thanh tra hành chính các cấp trong quá trình xử lý những vụ việc phức tạp này. Khiếu tố đông ngƣời, từ trƣớc đến nay vẫn là vấn đề thực tiễn đòi hỏi phải giải quyết nhƣng chƣa đƣợc điều chỉnh cụ thể, rõ ràng trong quy định của pháp luật. Theo pháp luật hiện hành thì khiếu nại và tố cáo là hai vấn đề khác nhau . Trong trƣờng hợp đơn vừa có nội dung khiếu nại, vừa có nội dung tố cáo thì tách ra để xử lý. Tuy nhiên với những vụ khiếu tố đông ngƣời thƣờng xuất phát từ một số ngƣời bị thiệt hại về lợi ích liên kết lại với nhau để khiếu kiện. Đồng thời với việc đòi quyền lợi cho mình thì thông thƣờng họ tố cáo những hành vi vi phạm của một số cán bộ có chức có quyền yêu cầu cơ quan nhà nƣớc có biện pháp xử lý. Vì vậy nội dung khiếu nại và tố cáo gắn chặt chẽ với nhau. Với tính chất nhƣ vậy không thể giải quyết các vụ việc khiếu tố đông ngƣời theo trình tự thủ tục chung đối với việc giải quyết khiếu nại, tố cáo nhƣ hiện nay. Điều quan trọng là giải quyết triệt để, tận gốc những vụ việc đó là phải tiến hành xem xét một cách khách quan, toàn diện tất cả những khía cạnh liên quan đến vụ việc, đánh giá những yếu tố kinh tế- xã hội và luật pháp để giải quyết từng mâu thuẫn trong vụ việc. Và để làm điều đó cần tiến hành một cuộc thanh tra toàn diện và những giải pháp đƣa ra phải hết sức thận trong trên cơ sỏ những kiến nghị xác đáng và có tính khả thi cao. Và nhƣ vậy, pháp luật nên qui định trách nhiệm cơ quan thanh tra hành chính các cấp trong việc giải quyết những vụ việc này và trong 86 trƣờng hợp đó việc xem xét sẽ tiến hành theo trình tự và thủ tục đƣợc quy định trong pháp luật thanh tra . 3.2.3 Đổi mới về tổ chức và hoạt động của Thanh tra Nhà nước nói chung cũng như cơ quan thanh tra hành chính các cấp nói riêng Một vấn đề nữa mà hiện nay chúng ta cần nhìn nhận lại đối tƣợng của hoạt động thanh tra là việc thực thi công vụ, nhiệm vụ của cơ quan nhà nƣớc và công chức nhà nƣớc. Qua quá trình phát triển và cùng với sự thay đổi cơ chế quản lý, chúng ta đã có những hoạt động thanh tra ra bên ngoài xã hội (thƣờng đƣợc gọi là thanh tra chuyên ngành) thực chất là hoạt động kiểm tra thƣờng xuyền nhằm phát hiện và xử lý vi phạm của các đối tƣợng bị quản lý. Tại các Hội thảo khoa học nhiều ý kiến cho rằng hiện nay khái niệm thanh tra đã bị lạm dụng, bị "thanh tra hoá". Từ đó gây nên một quan niệm không hay về hoạt động thanh tra, cho rằng thanh tra hiện nay là tràn lan, chồng chéo, gây khó dễ cho các đối tƣợng bị thanh tra. Vì vậy trong quá trình đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra cần nghiên cứu để thanh tra trở lại đúng vị trí của nó là tai mắt của trên. Tổ chức thanh tra phải gọn nhẹ hơn, tập trung hơn. Hoạt động thanh tra phải có trọng tâm, trọng điểm và coi trọng các cuộc thanh tra diện rộng để đánh giá cơ chế chính sách. Có sự phân biệt giữa thanh tra với các hoạt động kiểm tra thƣờng xuyên của cơ quan quản lý với mục đích bảo đảm trật tự quản lý và xử lý vi phạm hành chính. Vấn đề này đã bƣớc đầu đƣợc xử lý khi chúng ta xây dựng Luật Thanh tra và cần phải tiếp tục theo định hƣớng đó trong quá trình hoàn thiện pháp luật về thanh tra những năm tới. Hệ thống tổ chức thanh tra đƣợc thiết lập theo nguyên tắc song trùng trực thuộc là phù hợp với nguyên tắc kết hợp chặt chẽ giữa quản lí theo ngành và quản lí theo lãnh thổ trong tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nƣớc. 87 Thanh tra phải luôn đƣợc khẳng định là một chức năng thiết yếu của quản lí nhà nƣớc. Do đó vị trí của thanh tra phải gắn liền với các cơ quan quản lí hành chính nhà nƣớc . Tuy nhiên, một trong những điều kiện cơ bản để đảm bảo cho cơ quan thanh tra hành chính các cấp hoạt động có hiệu quả là hoạt động thanh tra phải có tính độc lập tƣơng đối với hoạt động của cơ quan quản lí. Cần phải có cơ chế loại trừ mọi sự can thiệp trái pháp luật vào hoạt động thanh tra. Có nhƣ vậy mới đảm bảo đƣợc hoạt động thanh tra khách quan, trung thực, chỉ tuân theo pháp luật. Từ đó cơ quan thanh tra hành chính mới thực sự là phƣơng thức đảm bảo pháp chế, kỷ luật và quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức. Để tính độc lập tƣơng đối của hoạt động thanh tra đƣợc thể hiện trên thực tế, cần phải có qui định bảo đảm bởi các thiết chế luật pháp, con ngƣời và vật chất cụ thể. Hoạt động thanh tra muốn đạt đƣợc kết quả tốt trƣớc hết phải có những qui định về mặt tổ chức độc lập với các đối tƣợng bị thanh tra, kiểm tra và sử dụng thẩm quyền của chủ thể quản lí nhà nƣớc trao cho. Ở nƣớc ta, mặc dù thanh tra đƣợc xác định là chức năng thiết yếu của quản lí nhà nƣớc nhƣng tổ chức và hoạt động còn chƣa thật phù hợp, chƣa phát huy đƣợc tính độc lập chỉ tuân theo pháp luật trong hoạt động thanh tra nói chung. Trong thời gian tới, cần nghiên cứu đổi mới cơ cấu tổ chức cơ quan thanh tra hành chính các cấp theo hƣớng tăng cƣờng sự chỉ đạo theo hệ thống ngành dọc từ Trung ƣơng đến cơ sở. Các tổ chức Thanh tra các cấp, các ngành ngày càng phụ thuộc hơn Thanh tra Chính phủ. Đây là hƣớng phù hợp với tinh thần cải cách nền hành chính nhà nƣớc nhằm nâng cao hiệu lực của các cơ quan trong bộ máy nhà nƣớc. Hệ thống cơ quan Thanh tra Nhà nƣớc hiện nay phải đƣợc sắp xếp, kiện toàn tổ chức, khắc phục tình trạng chồng chéo, trùng lắp hiện nay.Theo nguyên tắc, mỗi cơ quan quản lí chỉ có một tổ chức thanh tra, nhƣ vậy sẽ 88 tránh đƣợc sự chồng chéo, mâu thuẫn hoặc trùng lặp hiện nay về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra hành chính và Thanh tra chuyên ngành. Thống nhất ở mỗi Bộ, cơ quan ngang bộ chỉ thành lập một tổ chức thanh tra hoặc một đầu mối thanh tra đảm nhiệm hai chức năng thanh tra chuyên ngành và thanh tra hành chính . Điều này bƣớc đầu đã đƣợc ghi nhận trong Luật Thanh tra 2004, tuy nhiên khi thi hành trên thực tế quy định này lại nảy sinh nhiều vƣớng mắc khác nhất là đối với những bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực.Vì thế cần đẩy mạnh việc soạn thảo các văn bản về tổ chức và hoạt động của thanh tra bộ, ngành. 3.2.4. Xây dựng đội ngũ cán bộ thanh tra trong sạch, vững mạnh Công tác thanh tra là công tác cực kỳ quan trọng nên phải do những ngƣời có phẩm chất đạo đức tốt và có uy tín. Tại Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ƣơng Đảng (Khoá VIII) bàn về chiến lƣợc cán bộ thời kỳ đẩy mạng công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nƣớc (với chiến lƣợc cán bộ đến năm 2020) đã khẳng định rằng: Cán bộ là nhân tố quyết định sự thành bại của cách mạng, gắn liền với vận mệnh của đất nƣớc và chế độ; là cái gốc của mọi công việc. Để làm đƣợc tai mắt cho Đảng, cho Chính phủ, cán bộ thanh tra phải là những ngƣời thực sự có năng lực, kinh nghiệm và uy tín. Thực tế cho thấy để làm đƣợc các công việc quan trọng nhƣng khó khăn và phức tạp, nhất là các công việc đòi hỏi hiểu biết sâu sắc về lý luận chính trị, kiến thức chuyên môn khoa học - kỹ thuật, thì thực sự đòi hỏi khả năng về trí tuệ của con ngƣời. Công tác thanh tra đòi hỏi đội ngũ cán bộ có năng lực. Ngƣời làm việc có năng lực thì công việc mới đem lại hiệu quả. Ngƣời cán bộ thanh tra có năng lực, kinh nghiệm là ngƣời không chỉ nắm vững công việc mà họ phải làm, tức là tinh thông nghiệp vụ, giỏi về chuyên môn nghiệp vụ thanh tra, mà họ còn hiểu biết khá sâu sắc về các vấn đề xã hội mà họ đang sống, giỏi về 89 các mối quan hệ hành chính, am hiểu luật pháp, giải quyết các mối quan hệ xã hội một cách minh bạch, công tâm theo đúng pháp luật và không trái với tập quán, đạo lý truyền thống của dân tộc Bên cạnh phẩm chất có năng lực cũng đòi hỏi ngƣời cán bộ thanh tra phải giàu bản lĩnh, kinh nghiệm và có uy tín cao. Thanh tra là một công việc phức tạp, nhất là khi vụ việc thanh tra có liên quan đến nhiều ngành, nhiều cấp hoặc khi đối tƣợng thanh tra là những cán bộ cao cấp thì càng đòi hỏi bản lĩnh, kinh nghiệm của ngƣời đi thanh tra. Bản lĩnh đó thể hiện tinh thần thẳng thắn kiểm tra, phát hiện các sai phạm, đấu tranh đối với mọi đối tƣợng. Kinh nghiệm của ngƣời cán bộ thanh tra có đƣợc là do học hỏi, tôi luyện, đúc rút từ thực tế, đó là sự thuần thục chuyên môn, sắc sảo, khôn ngoan trong xử lý mọi vấn đề, các quan hệ phát sinh trong quá trình thanh tra. Thực tế, khi thanh tra các vụ việc phức tạp, kinh nghiệm sẽ giúp cán bộ thanh tra làm tốt công việc, họ sẽ bóc tách mọi vấn đề, đi đến ngọn nguồn, lạch, sông, có phƣơng sách đúng đắn với các hành vi, thủ đoạn không tích cực của đối tƣợng thanh tra nhằm che đậy các sai phạm. Ngƣời cán bộ thanh tra phải có uy tín cao. Năng lực và đạo đức là hai phẩm chất tạo ra uy tín cho ngƣời cán bộ thanh tra. Sự tinh thông nghiệp vụ thanh tra, hiểu biết sâu rộng về chính sách, pháp luật cộng với các tấm gƣơng trong sáng về đạo đức cách mạng cần, kiệm, liêm, chính, chí công vô tƣ của cán bộ thanh tra sẽ làm cho đối tƣợng thanh tra tâm phục khẩu phục, thành khẩn sửa chữa khuyết điểm, tiếp thu phê bình để hoàn thành tốt hơn chức trách, nhiệm vụ của mình. Cán bộ thanh tra phải cố gắng học tập, trau dồi đạo đức, nâng cao trình độ lý luận, nghiệp vụ, chuyên môn.Thanh tra là một công việc đặc biệt, chính vì vậy, ngƣời cán bộ thanh tra phải là một điển hình về năng lực và đạo đức 90 cách mạng, phải nhƣ cái gương cho người ta soi mặt. Nhƣng không phải ngƣời cán bộ thanh tra nào cũng đều hoàn thiện vì ai cũng có ƣu, có khuyết. Để phấn đấu trở thành một tấm gƣơng sáng về đạo đức cách mạng thì cán bộ thanh tra phải luôn rèn luyện, tu dƣỡng và có ý thức tự phê bình ,sửa mình để tiến tới sự hoàn thiện Học tập là một vấn đề chủ chốt trong việc tăng cƣờng năng lực của cán bộ thanh tra. Ngƣời cán bộ thanh tra phải không ngừng trau dồi, nâng cao nghiệp vụ thanh tra: đó là các kiến thức chuyên ngành về kinh tế, tài chính; chỉ tiêu, chế độ; chính sách, pháp luật; ngoại ngữ, tin học v.v Chỉ khi làm đƣợc nhƣ vậy thì cán bộ thanh tra mới theo kịp yêu cầu của công tác quản lý nhà nƣớc và công tác thanh tra mới thật sự hiệu lực, hiệu quả, luôn thích ứng với sự phát triển của các vấn đề xã hội là nội dung và đối tƣợng của thanh tra. Để đáp ứng đƣợc những tiêu chí trên đòi hỏi Nhà nƣớc phải chú trọng tăng cƣờng chất lƣợng và hiệu quả đào tạo, bồi dƣỡng cán bộ công chức thanh tra. Cụ thể cần: - Trên cơ sở các tiêu chuẩn về chuyên môn, nghiệp vụ và phẩm chất đạo đức thanh tra viên, cần nghiên cứu đánh giá nhu cầu đào tạo, bồi dƣỡng đội ngũ cán bộ thanh tra. Việc nghiên cứu cần tập trung khảo sát và đánh giá những nội dung nhƣ thời gian đào tạo, chuyên môn cần đào tạo, kỹ năng cần bồi dƣỡng, phƣơng thức đào tạo, bồi dƣỡng. - Xây dựng và hoàn thiện nội dung chƣơng trình đào tạo, bồi dƣỡng cải tiến nâng cao chất lƣợng giáo trình. Xuất phát từ đặc thù của ngành cần nghiên cứu tập trung vào thử nghiệm Chƣơng trình và tài liệu đào tạo bồi dƣỡng cũng nhƣ nghiên cứu thực tế nhằm xây dựng hệ thõng tài liệu tình huống trong phạm vi toàn ngành. - Xây dựng và phát triển đội ngũ cán bộ giảng viên chuyên nghiệp giỏi 91 về nghiệp vụ chuyên môn, nhuần nhuyễn về phƣơng pháp sƣ phạm. Bởi vì đội ngũ giảng viên hiện nay chủ yếu là lấy những cán bộ trong ngành có nhiều kinh nghiệm và thực hiện giảng dạy kiêm nhiệm nên chất lƣợng chƣa cao. Ngoài ra nhƣ cha ông ta từng nói “ có thực mới vực đƣợc đạo” . Để ngƣời cán bộ thanh tra yên tâm làm nhiệm vụ Nhà nƣớc giao cho, phục vụ nhân dân thì từ phía Nhà nƣớc cần cải tiến chế độ chính sách đối với cán bộ, công chức thanh tra. Đây có thể nói là một nguyện vọng không chỉ riêng cán bộ thanh tra mà của cả hệ thống cán bộ công chức trong bộ máy nhà nƣớc nói chung. Vẫn biết rằng đất nƣớc còn nghèo nhƣng tình trạng lƣơng không đủ đáp ứng nhu cầu tái sản xuất sức lao động thì ngƣời cán bộ thanh tra chƣa thật sự yên tâm để chú trọng vào nghiệp vụ chuyên môn của mình. Vì vậy cần xây dựng chế độ chính sách phù hợp về các mặt, trong đó chú trọng chế độ tiền lƣơng, tiền phụ cấp để tạo ra động lực khuyến khích, động viên cán bộ yên tâm công tác, hoàn thành tốt nhiệm vụ. Công tác thanh tra trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nƣớc chỉ thực sự phát huy hiệu quả khi có đội ngũ cán bộ có bản lĩnh chính trị, phẩm chất cách mạng, năng lực trí tuệ và tổ chức thực tiễn. Nhất là trong giai đoạn hiện này khi nƣớc ta đang bƣớc sang thời kỳ đổi mới đẩy mạnh sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá thì việc không ngừng học tập, trau dồi đạo đức cách mạng, nâng cao kiến thức chuyên môn nghiệp vụ thật sự là một yêu cầu cấp thiết đối với mọi cán bộ thanh tra . Tóm lại : Để thực hiện những giải pháp trên, trong thời gian tới chúng tôi kiến nghị cần Nghiên cứu sửa đổi, bổ sung hoàn thiện thể chế thanh tra để thanh tra thực sự là tai mắt của trên, là ngƣời bạn của dƣới và xây dựng đội ngũ cán bộ thanh tra trong sạch vững mạnh, nhƣ cái gƣơng cho ngƣời ta soi mặt, cụ thể: 92 1 - Sửa đổi Luật Thanh tra theo hƣớng nhấn mạnh hoạt động thanh tra hành chính, tăng cƣờng kiểm soát bộ máy và hoạt động của các cán bộ, công chức nhà nƣớc 2- Xây dựng Luật Khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong đó cần đánh giá xác định rõ vai trò, vị trí của thanh tra hành chính các cấp trong công tác giải quyết khiếu nại. Trong quá trình xây dựng, sửa đổi, bổ sung hoàn thiện quy định pháp luật về khiếu nại trƣớc đây, vấn đề này phản ánh sự lúng túng, chƣa rõ ràng . 3 - Nghiên cứu ban hành quy tắc ứng xử của cán bộ thanh tra, đề cao đạo đức và tác phong làm việc của các cán bộ thanh tra đặc biệt là khi đi tiến hành thanh tra tại địa phƣơng cơ sở và khi tiếp xúc trực tiếp với công dân. Làm sao để cán bộ thanh tra thực sự là ngƣời bạn của cơ sở, là nơi ngƣời dân có thể gửi gắm, trông cậy mỗi khi có oan ức. Nghiên cứu ban hành và thực hiện cơ chế kiểm tra giám sát hoạt động của các đoàn thanh tra thực hiện tốt chức trách công vụ và hoàn thành các nội dung thanh tra, phòng ngừa các hiện tƣợng tiêu cực trong quá trình tiến hành thanh tra, đồng thời xây dựng cơ chế thẩm định các báo cáo kết quả thanh tra trƣớc khi ngƣời ra quyết định thanh tra ký kết luận thanh tra. 93 KẾT LUẬN Về mặt lý luận, công tác thanh tra luôn đi kèm với quản lí. Để kiểm tra, kiểm soát nhằm đảm bảo tính đúng đắn, hiệu lực, hiệu quả của chính bộ máy làm việc thì một yêu cầu khách quan là phải có một cơ quan thực hiện chuyên trách công việc này. Kế thừa những quy định mang tính truyền thống và tính phổ biến hiện nay, tên gọi cơ quan này là cơ quan Thanh tra. Trƣớc tiên khẳng định hoạt động thanh tra không có mục đích tự thân mà là để phục vụ cho công tác quản lý điều hành của nhà nƣớc ngày càng có hiệu quả, hiệu lực, phục vụ nhân dân ngày càng tốt hơn. Chính vì vậy Cơ quan thanh tra nói chung và cơ quan thanh tra hành chính các cấp nói riêng đƣợc giao rất nhiều nhiệm vụ trong đó có công tác giải quyết khiếu nại.Trong cơ chế quản lý liên quan đến nhiệm vụ quyền hạn của thanh tra cũng nhƣ trong thực tiễn tiến hành các cuộc thanh tra thì đây là nhiệm vụ mang tính truyền thống . Điều này càng trở nên cực kỳ quan trọng khi chúng ta đang trong quá trình đổi mới toàn diện đất nƣớc, tiến hành xây dựng nhà nƣớc pháp quyền mà tiêu chí hàng đầu đó là pháp luật phải đƣợc tuân thủ, quyền và lợi ích hợp pháp của ngƣời dân phải đƣợc bảo vệ và tôn trọng. Chúng ta đang sống trong một thời kỳ phát triển hết sức sôi động từ bản thân quá trình phát triển nền kinh tế thị trƣờng với sức tăng trƣởng đáng kể do mọi tiềm năng đƣợc phát huy. Thêm vào đó là sự hội nhập của Việt Nam vào đời sống kinh tế - chính trị của thế giới. Trong bối cảnh đó, các tiêu chí đánh giá luôn có sự biến động, bộ máy quản lý nhà nƣớc vẫn còn dấu ấn của cơ chế quan liêu bao cấp. Bản thân các văn bản pháp luật cũng đƣợc thay đổi thƣờng xuyên nhƣng nhiều khi vẫn không phản ánh hết đƣợc thực tiễn cuộc sống, các quan hệ xã hội mới phát sinh. Chính vì vậy cơ quan thanh tra hành chính và cụ thể là những cán bộ thanh tra phải có quan điểm đúng và nhìn nhận các vấn đề với 94 nhãn quan biện chứng, trong sự vận động và phát triển của sự vật, hiện tƣợng để đánh giá chính xác các vấn đề mà mình đƣợc giao nhiệm vụ kiểm tra, xác minh. Từ đó đƣa ra các kiến nghị xác đáng để xử lý bản thân những vấn đề đó, đồng thời đƣa ra các giải pháp hoặc dự kiến cho tƣơng lai. Thanh tra lấy pháp luật làm chuẩn mực nhƣng hơn thế nữa phải thấy đƣợc mục đích tối thƣợng trong quản lý nhà nƣớc là hiệu quả quản lý, tính phục vụ nhân dân để xem xét đánh giá đúng sai, công và tội. Một việc làm nào đó mà chƣa đúng với quy định của pháp luật nhƣng lại có lợi cho nƣớc, cho dân thì chính quy định đó cần phải đƣợc thanh tra kiến nghị sửa đổi. Nhƣ vậy thanh tra ngoài việc xem xét việc làm của đối tƣợng thanh tra còn phải xem xét chính chủ trƣơng, chính sách có đúng không có phù hợp với thực tiễn hay không. Chủ tịch Hồ Chí Minh đã nói : “Đồng bào có oan ức mới khiếu nại hoặc vì chƣa hiểu rõ chính sách của Đảng và Chính phủ mà khiếu nại” và cũng không loại trừ những trƣờng hợp lợi dụng quyền khiếu nại để gây mất trật tự an ninh xã hội. Trong mọi trƣờng hợp, cơ quan thanh tra hành chính với tƣ cách là cơ quan chuyên môn giúp việc cho thủ trƣởng cơ quan quản lý cùng cấp phải tiến hành xem xét, kiểm tra từ đó kiến nghị xác đáng để giúp công tác quản lý nhà nƣớc đƣợc tốt hơn. Để bộ máy nhà nƣớc ngày càng thực sự là của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân Vì thế, không ngừng củng cố và tăng cƣờng hoạt động của cơ quan thanh tra hành chính các cấp trong công tác giải quyết khiếu nại là một nhiệm vụ trọng tâm của ngành thanh tra cũng nhƣ của các cơ quan quản lý. Luận văn với tƣ cách là nhìn nhận vai trò của cơ quan thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại là xem xét, đánh giá hoạt động thực tế của hệ thống cơ quan này nhƣ thế nào, có phát huy đƣợc vai trò trong thực tiễn hay không. Khách quan mà đánh giá, có những mặt làm đƣợc, có những hạn chế chƣa phát huy do cả nguyên nhân chủ quan và khách quan. Từ đó, luận văn đã 95 nghiên cứu, kiến nghị một số giải pháp để tiếp tục củng cố, tăng cƣờng vai trò Thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại: Thứ nhất: Tăng cƣờng sự lãnh đạo của Đảng và Chính quyền các cấp đối với công tác thanh tra trong giải quyết khiếu nại; Thứ hai: Hoàn thiện quy định pháp luật về vai trò của cơ quan thanh tra hành chính các cấp trong công tác giải quyết khiếu nại; Thứ ba: Đổi mới về tổ chức và hoạt động của Thanh tra Nhà nƣớc nói chung cũng nhƣ cơ quan thanh tra hành chính các cấp nói riêng ; Thứ tư: Xây dựng đội ngũ cán bộ thanh tra trong sạch, vững mạnh Dù trong thời gian tới có thể nhiệm vụ của thanh tra nói chung trong công tác giải quyết khiếu nại có thay đổi và cơ chế giải quyết khiếu nại có những cải cách đáng kể. Ví dụ nhƣ đề án thành lập cơ quan Tài phán hành chính với tƣ cách là hệ thống cơ quan độc lập thuộc Chính phủ chuyên thực hiện chức năng giải quyết khiếu kiện hành chính của nhân dân. Nếu đƣợc chấp thuận đề án này thì chức năng của cơ quan hành chính nói chung và cơ quan thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại sẽ có sự thay đổi. Nhƣng thiết nghĩ, dù chức năng, nhiệm vụ của cơ quan thanh tra hành chính có thay đổi nhƣ thế nào nhƣng những đóng góp trong công tác giải quyết khiếu nại là không thể phủ nhận. Và chức năng, quyền hạn có thể thay đổi nhƣng vai trò của cơ quan thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại vẫn là một lĩnh vực mang tính truyền thống. Vì vậy chúng ta vẫn tiếp tục cải cách nâng cao hiệu quả hoạt động của cơ quan thanh tra hành chính, để xứng đáng là “ tai mắt của trên, là ngƣời bạn của dƣới”. 96 97 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO I. Văn kiện của đảng (xếp theo thứ tự tên văn bản) 1. Chỉ thị số 32 – CT/TW của Ban Bí thư ngày 9/12/2003 2. Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX 3. Nghị quyết Hội nghị lần thứ 3 Ban chấp hành Trung ương khoá VIII 4. Nghị quyết Hội nghị lần thứ 7 Ban chấp hành Trung ương khoá VIII II. Văn bản pháp luật (xếp theo thứ tự tên văn bản) 5 Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam 1992 ( sửa đổi,bổ sung năm 2001) 6 Luật khiếu nại, tố cáo 1998 (sửa đổi, bổ sung năm 2004, năm 2005) 7 Luật Thanh tra 2004 8 Nghị định của Chính phủ số 01/CP ngày 3/1/1977 qui định tổ chức và hoạt động của Uỷ ban Thanh tra Chính phủ 9 Nghị định 165/CP của Hội đồng Chính phủ ngày 31/8/1970 quy định nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của Uỷ ban Thanh tra Chính phủ 10 Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân 1991 11 Pháp lệnh Thanh tra 1990 12 Quyết định số 69/2003/QĐ-TTg ngày 29/4/2003 phê duyệt chương trình xây dựng nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước giai đoạn I (2003-2005). 13 Sắc lệnh của Chủ tịch Chính phủ lâm thời số 64/SL ngày 23/11/1945 thiết lập một Ban Thanh tra đặc biệt 14 Sắc lệnh của Chủ tịch Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hoà số 138BSL/QĐ ngày 18 tháng 12 năm 1949 15 Sắc lệnh số 261/Sl ngày 28 tháng 3 năm 1956 16 Thông tư của Bộ Trưởng Bộ Nội vụ số 203NV/VP ngày 25 tháng 5 năm 1946 III. Sách, báo, từ điển tham khảo (xếp theo thứ tự tên văn bản và tên tác giả) 17 Báo cáo tổng kết thực hiện Chỉ thị 09 – CT/TW của các địa phương, bộ ngành 18 Chính phủ (2004), Báo cáo công tác giải quyết khiếu nại, tó cáo năm 2004 19 Chính phủ (2006), Tình hình giải quyết khiếu nại, tố cáo năm 2006 20 Hồ Chí Minh: Toàn tập, NXB Chính trị quốc gia, H.1995, tập 10, trang 81-82 21 Nguyễn Như Ý (1998),Đại từ điển Tiếng Việt, Nxb Văn hoá thông tin, Hà Nội, tr904 -1788 22 Nhà xuất bản Khoa học xã hội (1994), Từ điển Pháp luật Anh - Việt, Hà Nội, tr203 23 Nhà xuất bản Khoa học xã hội (1994), Từ điển tiếng Việt, Hà Nội, tr882 24 Nhà xuất bản Orbis Bann (1990), Từ điển Luật học, (tiếng Đức), tr528 25 Nhà xuất bản Văn hóa thông tin, Từ điển tiếng Việt, Hà Nội, tr25 26 Ủy ban thanh tra Chính phủ (1977). Một số văn kiện chủ yếu của Đảng và Chính phủ về công tác thanh tra, Hà Nội , tr8 27 Tài liệu Hội nghị tổng kết thực hiện chỉ thị 09_CT/TW của Ban bí thư và pháp luật về khiếu nại, tố cáo năm 2005 28 Thanh tra Chính phủ (2005), Báo cáo tổng kết công tác thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo 2005 và phương hướng nhiệm vụ năm 2006 29 Thanh tra Chính phủ (2005), Lịch sử Thanh tra Việt Nam 1945 -2005, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội 30 Thanh tra Chính phủ (2006), Báo cáo tổng kết công tác ngành thanh tra năm 2006 31 Thanh tra Chính phủ (2007), Báo cáo công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng chống tham nhũng quý I năm 2007 32 Thanh tra nhà nước (1998) , Báo cáo về tình hình thực hiện Luật Khiếu nại, tố cáo 33 Thanh tra Nhà nước (2003), Kỷ yếu nghiên cứu khoa học Thanh tra 1992 -2003, Hà Nội, tr.538 -540 34 Thanh tra Nhà nước (2004), Báo cáo kiểm điểm 3 năm thực hiện công tác tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phương hướng nhiệm vụ trong thời gian tới 35 Thanh tra nhà nước (2004), Báo cáo tình hình và kết quả giải quyết khiếu nại, tố cáo từ khi thực hiện Luật khiếu nại, tố cáo đến nay 36 Thanh tra Nhà nước (2005), Lịch sử Thanh tra Việt Nam 1945 -2005, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr 295 -306 37 Trang tin điện tử Thanh tra Chính http://www.thanhtra.gov.vnn phủ ngày 22 tháng 7 năm 2007 38 Trường Đại học Luật Hà Nội (2006), Giáo trình Thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo,NXB Công an, Hà Nội, tr38 39 Trường cán bộ Thanh tra (2003), Giáo trình nghiệp vụ thanh tra, NXB Thống kê, Hà Nội,tr18. 40 TS Phạm Hồng Thái (2003 ), Tìm hiểu về pháp luật khiếu nại, tố cáo, Nhà xuất bản Thành phố Hồ Chí Minh, tr91 41 TS Phạm Hồng Thái, TS Đinh Văn Mậu (2001), Luật hành chính Việt Nam, NXB thành phố Hồ Chí Minh, tr 35 - 393 42 TS. Phạm Tuấn Khải (2003), Những vấn đề pháp lý cơ bản của việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Thanh tra nhà nước ở Việt Nam, NXB Công an nhân dân, Hà Nội, tr52 43 TS. Phạm Tuấn Khải (2003), Tiếp tục cải tiến phương thức hoạt động của Chính phủ, Nghiên cứu lập pháp số 1 năm 2003 44 Võ Thị Quế theo báo Thanh Tra ttp://www.thanhtra.gov.vn/ trang tin điện tử Thanh tra Chính phủ ngày 5/1/07 45 Vụ tiếp dân và xử lý đơn thư (2004), Báo cáo tình hình giải quyết khiếu nại của cơ quan thanh tra nhà nước 2004 Thank you for evaluating AnyBizSoft PDF Merger! To remove this page, please register your program! Go to Purchase Now>> AnyBizSoft PDF Merger  Merge multiple PDF files into one  Select page range of PDF to merge  Select specific page(s) to merge  Extract page(s) from different PDF files and merge into one [...]... hoạt động thanh tra phù hợp với yêu cầu, nhiệm vụ của từng giai đoạn cách mạng Việt Nam 1.2 Cơ sở pháp lý Nghiên cứu về cơ sở pháp lý của vai trò của cơ quan thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại thực chất là làm rõ thẩm quyền, trách nhiệm của các cơ quan thanh tra hành chính các cấp trong giải quyết khiếu nại Bởi vai trò của cơ quan hay tổ chức đƣợc xác định bởi vị trí của nó trong bộ máy... cứu, đánh giá về vai trò của cơ quan thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại ở Việt Nam cũng chính thông qua tổ chức, hoạt động của cơ quan thanh tra theo cấp hành chính bao gồm: Thanh tra Chính phủ; Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng (gọi chung là Thanh tra tỉnh); Thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là Thanh tra huyện) - Điều 13 Luật Thanh tra 2004 Theo... nhà nƣớc về khiếu nại Nhƣ vậy cơ quan thanh tra hành chính thực hiện đúng chức năng là cơ quan tham mƣu 17 cho thủ trƣởng cơ quan hành chính cùng cấp Chỉ có Tổng Thanh tra Chính phủ theo Luật khiếu nại, tố cáo (sửa đổi bổ sung năm2004 và 2005) đƣợc trao thẩm quyền giải quyết khiếu nại mà Thủ trƣởng cơ quan thuộc Chính phủ giải quyết lần đầu nhƣng còn khiếu nại Nhƣ vậy giải quyết khiếu nại đƣợc hiểu... tìm hiểu về vai trò của cơ quan thanh tra hành chính trong việc giải quyết khiếu nại tại Việt Nam hiện nay, tức là chúng ta tiếp cận dƣới góc độ nghiên cứu, bình luận đánh giá về ảnh hƣởng, tác dụng của cơ quan thanh tra hành chính các cấp thông qua hoạt động giải quyết khiếu nại Tất nhiên công việc giải quyết khiếu nại thông qua một cơ chế với nhiều cơ quan, tổ chức khác nhau tham gia Trong đó trực... quyền giải quyết khiếu nại Theo quy định của pháp luật hiện hành thì thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính về nguyên tắc đƣợc xem xét, giải quyết qua hai cấp Cấp giải 16 quyết khiếu nại lần đầu là Thủ trƣởng cơ quan hành chính nhà nƣớc có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại Sở dĩ pháp luật quy định thẩm quyền này là tạo điều kiện và cơ hội để ngƣời khiếu nại và ngƣời bị khiếu nại. .. giải quyết khiếu nại ( ngoại trừ Tổng Thanh tra Chính phủ giải quyết khiếu nại đối với quyết định giải quyết lần đầu của Thủ trƣởng cơ quan thuộc Chính phủ nhƣng còn khiếu nại ) mà chỉ đóng vai trò là cơ quan tham mƣu, kiến nghị việc giải quyết khiếu nại cho thủ trƣởng cơ quan hành chính cùng cấp Nhƣng trong hoạt động quản lý Nhà nƣớc, thủ trƣởng cơ quan hành chính nắm rất nhiều đầu mối công việc và... việc; thẩm tra, xác minh, thu thập các chứng cứ; lập hồ sơ giải quyết khiếu nại; ra quyết định giải quyết khiếu nại và thi hành quyết định giải quyết khiếu nại Trong giải quyết khiếu nại, các chủ thể tham gia quan hệ này (bao gồm các cá nhân, cơ quan, tổ chức khiếu nại và các cơ quan hành chính nhà nƣớc, cá nhân có thẩm quyền giải quyết khiếu nại) phải nghiêm chỉnh chấp hành các quy định của pháp luật... xem khiếu nại đƣợc giải quyết cuối cùng là tại Toà Hành chính chứ không phải ở hệ thống cơ quan hành chính, đảm bảo sự công bằng khi phân xử quyền lợi giữa các bên Trong cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính hiện nay cơ quan thanh tra hành chính các cấp có trách nhiệm xem xét, kết luận, kiến nghị việc giải quyết khiếu nại đối với những vụ việc thuộc thẩm quyền của thủ trƣởng cùng cấp đồng thời thực hiện. .. tra hành chính tham gia hoạt động giải quyết khiếu nại đã thể hiện vai trò to lớn của mình là một phƣơng thức bảo đảm pháp chế, kỷ luật và quyền lợi ích hợp pháp của công dân.Trên cơ sở nghiên cứu chủ nghĩa Mác - Lênin, tƣ tƣởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng, Nhà nƣớc ta về công tác thanh tra, có thể thấy rõ vai trò cơ bản của cơ quan thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại thể hiện ở một... rằng khiếu nại hành chính chỉ xảy ra ở các cơ quan hành chính Nhà nƣớc Chẳng hạn một công chức công tác trong ngành Toà án bị kỷ luật, ngƣời đó khiếu nại lại quyết định kỷ luật đó thì đó là khiếu nại hành chính, nhƣng không phải xảy ra ở cơ quan hành chính Nhà nƣớc Nhƣ vậy, 14 khiếu nại hành chính, xét về bản chất là loại khiếu nại phát sinh trong lĩnh vực quản lí hành chính nhà nƣớc ở tất cả các cơ quan ... khiếu nại Chƣơng Thực trạng vai trò quan tra hành giải khiếu nại Việt Nam Chƣơng Các giải pháp nhằm tăng cƣờng vai trò quan tra hành giải khiếu nại Chƣơng CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ CỦA CƠ QUAN THANH. .. DUNG TRA NG LỜI NÓI ĐẦU CHƢƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ CỦA CƠ QUAN THANH TRA HÀNH CHÍNH TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI 1.1 Cơ sở lý luận 1.1.1 Quan niệm tra tra hành 1.1.2 Quan niệm khiếu nại giải. .. CƢỜNG 64 VAI TRÒ CƠ QUAN THANH TRA HÀNH CHÍNH TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI 3.1 Yêu cầu khách quan chủ quan đòi hỏi tăng 64 cƣờng vai trò quan tra hành giải khiếu nại 3.1.1 Yêu cầu khách quan 64