ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT Đào Thị Phương Thùy Trách nhiệm của hành pháp trong chế độ đại nghị LUẬN VĂN THẠC SỸ Hà nội - 2006 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT Đào Thị Phương Thùy Trách nhiệm của hành pháp trong chế độ đại nghị Luận văn Thạc sĩ Mã Số: 60 38 01 Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. Nguyễn Đăng Dung Hà nội - 2006 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Hình thức chính thể là một hình thức rất quan trọng trong các dạng hình thức nhà nước. Hình thức chính thể là sự biểu hiện bề ngoài thành mô hình, hình dáng của nhà nước thông qua cách thức, cơ cấu bên trong của việc tổ chức, vị trí, quyền hạn, trách nhiệm, mối quan hệ của các cơ quan nhà nước cấu tạo nên nhà nước tư sản và bản chất nguồn gốc của quyền lực nhà nước[6]. Việc xác định hình thức chính thể có ý nghĩa đặc biệt quan trọng bởi trong lịch sử tồn tại lâu đời của nhà nước vấn đề trọng tâm của bất kỳ quốc gia nào đều là việc tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước. Ở các quốc gia trên thế giới nhà nước được tổ chức thành ba ngành quyền lực là lập pháp – Quốc hội, hành pháp – Chính phủ và tư pháp – Toà án. Nhưng, Chính phủ chính là trung tâm của bộ máy nhà nước. Tất cả các cơ quan trên đều phải chịu trách nhiệm về phần việc của mình nhưng Chính phủ phải chịu trách nhiệm là vấn đề quan trọng nhất của mỗi nhà nước. Chính phủ – hành pháp phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội – lập pháp và một số thiết chế có liên quan nhưng chủ yếu là chịu trách nhiệm trước Quốc hội, Nghị viện – cơ quan lập pháp. Chế định trách nhiệm của Chính phủ trước Quốc hội hay Nghị viện bắt nguồn từ nguyên lý uỷ quyền. Chính phủ và hệ thống hành pháp thực hiện quyền hành pháp chính là thực hiện sự uỷ quyền của lập pháp. Hoạt động này không được vượt ra ngoài phạm vi uỷ quyền và phải được sự tán thành của cơ quan lập pháp, và khi không đáp ứng được các đòi hỏi đó, Chính phủ – hành pháp phải chịu trách nhiệm, phải chịu sự phán xét của cơ quan lập pháp. Ngoài ra, Chính phủ cũng phải chịu trách nhiệm trước một số thiết chế khác. Chính vì vậy, Hiến pháp các nước trên thế giới đều quy định một cơ chế chịu 1 trách nhiệm của Chính phủ bao gồm cơ sở, hình thức và trình tự chịu sự phán xét và gánh chịu chế tài của Chính phủ, các thành viên Chính phủ trước các cơ quan nhà nước có thẩm quyền mà trước hết là cơ quan quyền lực về lập pháp. Về bản chất, trách nhiệm của Chính phủ – hành pháp trước cơ quan lập pháp là một loại trách nhiệm chính trị. Trách nhiệm của Chính phủ – hành pháp trong các chính thể khác nhau lại có các đặc điểm khác nhau. Các nước trên thế giới ngày nay theo hai loại chính thể cơ bản là quân chủ và cộng hoà, do vậy cũng có hai mô hình chịu trách nhiệm điển hình. Trong chính thể đại nghị, Chính phủ phải chịu sự kiểm tra của Nghị viện, chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Chính phủ chỉ được hoạt động khi vẫn còn sự tín nhiệm của Nghị viện, mất tín nhiệm trước Nghị viện sẽ dẫn tới hậu quả - Thủ tướng, Bộ trưởng phải từ chức hoặc toàn bộ Chính phủ bị lật đổ và thay bằng một Chính phủ mới. Chính phủ – hành pháp nắm trọng trách đối với vận mệnh của cả một quốc gia do vậy Chính phủ – hành pháp phải chịu trách nhiệm, nhưng chịu trách nhiệm trước những ai, cách thức chịu trách nhiệm thế nào, theo cơ chế nào lại là vấn đề cần tìm hiểu. Chính vì vậy tôi lựa chọn đề tài “Trách nhiệm của hành pháp trong chế độ đại nghị” làm đề tài nghiên cứu của mình nhằm chỉ ra cơ chế, cách thức chịu trách nhiệm của Chính phủ – hành pháp trong chế độ đại nghị, và chỉ ra các minh hoạ trong các nước tư sản cụ thể. 2. Tình hình nghiên cứu Trong những năm gần đây ở nước ta việc nghiên cứu về trách nhiệm của hành pháp đã được một số tác giả đề cập đến trong các ấn phẩm như “Hình thức nhà nước đương đại” và “Sự hạn chế quyền lực nhà nước” của PGS.TS Nguyễn Đăng Dung. Bên cạnh đó còn có các ấn phẩm khác như “Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà nước ở một 2 số nước” của TS Nguyễn Thị Hồi hay tác phẩm “Một số lý thuyết và kinh nghiệm tổ chức nhà nước trên thế giới” của TS Thang Văn Phúc và PGS. TS Nguyễn Đăng Thành. Ngoài ra, còn có các bài viết trên các sách báo chính trị pháp lý đề cập đến trách nhiệm của hành pháp như bài viết “Hình thức chính thể của các nước trên thế giới” của TS Vũ Hồng Anh hay bài viết “Hoàn thiện cơ chế trách nhiệm của Chính phủ và các thành viên chính phủ” của PGS.TS Bùi Xuân Đức. Những nghiên cứu trên đã đạt được những kết quả nhất định. Tuy nhiên, các nghiên cứu trên chưa đi sâu vào nghiên cứu trách nhiệm của hành pháp trong chế độ đại nghị. 3. Mục tiêu của đề tài và nhiệm vụ nghiên cứu. Mục tiêu của đề tài nhằm chỉ ra trách nhiệm của hành pháp trong chế độ đại nghị, cơ chế chịu trách nhiệm cũng như cách thức chịu trách nhiệm, đồng thời phân tích việc áp dụng chế độ trách nhiệm này ở một số nước điển hình trên thế giới. Để thực hiện được mục tiêu của đề tài đã đặt ra, đề tài có nhiệm vụ nghiên cứu trách nhiệm của hành pháp trong chế độ đại nghị, những điểm khác biệt trong việc áp dụng chế độ này ở các nước khác nhau trên thế giới. 4. Phạm vi nghiên cứu Đề tài chỉ tập chung nghiên cứu về trách nhiệm của hành pháp trong chế độ đại nghị và việc áp dụng trách nhiệm của hành pháp ở một số quốc gia như Anh, Nhật Bản, Đức, Pháp. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu 3 Cơ sở lý luận của luận văn là Chủ nghĩa Mác- Lênin và Tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về nhà nước và pháp luật. Trong quá trình nghiên cứu luận văn, tác giả đã vận dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể như: phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, các phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, đối chiếu, tiếp cận hệ thống. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn - Luận văn đã cố gắng hệ thống hoá về chế độ trách nhiệm của hành pháp trong chế độ đại nghị, đồng thời đưa ra những nhận xét, đánh giá, phân tích khoa học có tính độc lập. - Những kết quả nghiên cứu của luận văn có thể làm tài liệu tham khảo cho việc nghiên cứu và giảng dạy lý luận về Nhà nước và Pháp luật nói chung và Luật Hiến pháp nói riêng. - Cách tiếp cận của đề tài và hướng nghiên cứu có thể có những đóng góp nhất định vào việc nghiên cứu về chế độ trách nhiệm của hành pháp trong chế độ đại nghị. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm ba chương. Chương 1: Khái quát về trách nhiệm hành pháp trong chế độ đại nghị. Chương 2: Nội dung của việc hành pháp phải chịu trách nhiệm trong chế độ đại nghị. Chương 3: Việc áp dụng trách nhiệm của hành pháp trong chế độ đại nghị ở một số nước trên thế giới. 4 Chương 1 KHÁI QUÁT VỀ TRÁCH NHIỆM CỦA HÀNH PHÁP TRONG CHẾ ĐỘ ĐẠI NGHỊ 1.1. Sự xuất hiện chính thể đại nghị và chế định trách nhiệm của hành pháp trước lập pháp ở nước Anh Anh quốc là một Nhà nước quân chủ đại nghị điển hình, cai trị bởi các vị đại diện được bầu bởi nhân dân và chịu trách nhiệm trước nhân dân. Trong chế độ đại nghị, qua bầu cử người dân uỷ quyền cho Quốc hội được bầu ra một chính phủ để điều hành đất nước và chính phủ này phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Nước Anh được coi là xuất phát điểm của mọi mô hình tổ chức nhà nước hiện nay và được coi là quê hương của các thiết chế dân chủ cổ điển. Đa số các nhà nước được tổ chức theo mô hình chính thể đại nghị đều có chế định chịu trách nhiệm của Chính phủ trước nghị viện. Chế định này có nguồn gốc từ Anh quốc và những nước theo chính thể đại nghị. Đặc điểm của loại hình tổ chức này là nguyên thủ quốc gia do thế tập truyền ngôi. Ở chính thể này nguyên thủ quốc gia là các vị Hoàng đế được truyền ngôi cho con và Chính phủ - bộ máy hành pháp được thành lập và hoạt động chỉ khi vẫn được Hạ viện tín nhiệm. Các Bộ trưởng và người đứng đầu hành pháp phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Trên thực tế việc thành lập và hoạt động của Chính phủ đều nằm trong tay đảng chiếm đa số ghế trong Hạ viện, Nhà vua hầu như không tham gia giải quyết các công việc của Nhà nước. Theo chế độ Hiến pháp bất thành văn của Anh quốc sự không chịu trách 5 nhiệm của Nhà vua là một nguyên tắc căn bản. Người Anh có những câu ngạn ngữ như: “Nhà vua trị vì nhưng không cai trị”, “Nữ hoàng không chịu trách nhiệm gì cả” hay “Nữ hoàng luôn luôn đúng”, “Nữ hoàng muốn như thế”. Nữ hoàng Anh thậm chí không chỉ không chịu trách nhiệm chính trị mà còn cả trách nhiệm hình sự. Nhà vua trở thành nhân vật tượng trưng cho sự độc lập vĩnh hằng của dân tộc, và bị tước bỏ dần dần các quyền năng của mình lúc đầu là quyền lập pháp cho Quốc hội và sau đó là nhường quyền điều hành đất nước cho Chính phủ mà đứng đầu là Thủ tướng. Trước năm 1215 Vua có toàn quyền, không bị ai kiểm soát hoạt động. Năm 1215 với sự ra đời của Hiến chương Mangna Charta, quyền lực của Vua đã bị hạn chế trong một số lĩnh vực nhất định. Quyền hành và thế lực của Vua đã bị giảm sút và chuyển dần sang tay Nghị viện. Vào thế kỷ XVII, khi có sự xuất hiện của quy chế luật phải được sự nhất trí tán thành của ba cơ quan: Thượng viện, Hạ viện, và nhà Vua thì nhà Vua buộc phải cai trị theo sự phê chuẩn của Nghị viện. Nhà vua không thể ban hành luật nếu không có sự thoả thuận của Nghị viện, Nhà vua phải tôn trọng pháp luật và pháp luật chỉ có thể bị sửa đổi bởi Nghị viện. Sau cách mạng 1688 với thắng lợi của mình, Nghị viện đã thông qua “tuyên ngôn các quyền” trong đó quy định Nhà vua chỉ còn giữ quyền hành pháp, quyền lập pháp hoàn toàn thuộc về Nghị viện. Và ngược lại với sự giảm dần quyền lực của Nhà vua là sự tăng dần quyền lực của Nghị viện. Quyền hành của Nhà vua không chỉ bị giảm dần rồi bị hạn chế đến mức tối đa trong lĩnh vực lập pháp mà còn cả trong lĩnh vực hành pháp [12, tr 126]. Về hình thức, quyền hành pháp cao nhất ở Anh thuộc về Nhà vua, Nhà vua là người đứng đầu Nhà nước đồng thời là người đứng đầu Chính phủ, quân đội và nhà thờ. Việc quản lý Nhà nước được Chính phủ thực hiện nhân danh Nữ hoàng nhưng trên thực tế Nhà vua chỉ mang tính hình thức còn thực quyền thì nằm trong tay Chính phủ. Nhà vua hay Nữ hoàng chỉ còn lại một phần của quyền hành pháp và 6 hoàn toàn chỉ mang tính tượng trưng. Nữ hoàng Anh không chỉ là nguyên thủ quốc gia của nước Anh mà còn là nguyên thủ quốc gia của Canada và của Australia. Tính hình thức của Nữ hoàng Anh quốc đã dẫn đến một sự kiện đó là khoảng năm cuối thế kỷ XX, một nghị sỹ thuộc Công đảng ông W. Benn trình lên Nghị viện bản dự luật đề nghị xoá bỏ chế độ quân chủ khỏi đời sống chính trị – xã hội của nước Anh. Nhưng xét thấy Nữ hoàng vẫn còn có những vai trò quyết định trong xã hội, Nghị viện Anh đã gạt bỏ dự luật này. Với đầu óc “hoài cổ thực dụng” nhân dân Anh vẫn mến mộ Nữ hoàng và Hoàng gia. Đây là biểu tượng của nước Anh thống nhất. Trong lúc Nội các tượng trưng cho uy quyền thì Nữ hoàng tượng trưng cho sự chính đáng. Hiện nay, Vua là một chức danh rất quan trọng nhưng hoạt động lại chỉ mang tính hình thức. Nhà vua có chức năng tượng trưng cho sự thống nhất và vững bền của dân tộc, tượng trưng cho quốc gia. Vua là nguyên thủ quốc gia, là người thay mặt cho các đảng phái, là trung tâm của lòng ái quốc. Với chức năng biểu tượng cho sự bền vững của dân tộc. Nguyên thủ quốc gia của các chính thể quân chủ có một vị trí rất quan trọng trong những thời điểm mà nền an ninh, chủ quyền độc lập của các quốc gia bị xâm phạm. Trong những trường hợp này Nhà vua với tư cách biểu tượng cho sự bền vững của dân tộc sẽ đứng ra kêu gọi tinh thần yêu nước, sự hy sinh của thần dân để bảo vệ đất nước. Đây cũng chính là lý do quan trọng cho việc tồn tại của chế định nguyên thủ quốc gia của chính thể quân chủ đại nghị. Nguyên thủ quốc gia được coi là hành pháp tượng trưng – một phần của hành pháp. Thủ tướng là người đứng đầu hành pháp, có quyền điều hành nên được gọi là hành pháp thực quyền. Nhà vua (Nữ hoàng) về mặt hình thức có rất nhiều quyền hạn như: phê chuẩn các đạo luật, bổ nhiệm công chức dân sự, quân sự, ban tước hiệu cho 7 thần dân, triệu tập Quốc hội và khai mạc các kỳ họp của Quốc hội, ban hành luật, giải tán Quốc hội, giải tán Nội các... Song trên thực tế, hoạt động của Nữ hoàng hiện nay chỉ nhằm mục đích chính thức hoá về mặt Nhà nước các hoạt động đã rồi của cả Nghị viện và Chính phủ. Nữ hoàng có thể bổ nhiệm Thủ tướng nhưng cũng không thể bổ nhiệm ai khác ngoài lãnh tụ của đảng chiếm đa số ghế trong Nghị viện. Như vậy, qua cuộc bầu cử Hạ viện dân chúng Anh quốc đã lựa chọn cho mình một người đứng đầu bộ máy hành pháp. Đây cũng chính là lý do giải thích tại sao Thủ tướng Anh lại có nhiều quyền năng trên thực tế. Về lý thuyết, Nữ hoàng có quyền phê chuẩn hoặc từ chối phê chuẩn các đạo luật mà Quốc hội đã thông qua cũng như có thể không chấp nhận đề nghị giải tán Quốc hội, giải tán Nội các nhưng Nhà vua chưa bao giờ làm như vậy trong gần hai thế kỷ qua cho dù đó là quyền pháp lý của mình. Mọi hoạt động của Nhà vua đều có sự bảo đảm từ phía cơ quan hành pháp vì mọi quyền hành của Vua đều trao cho Chính phủ [12, tr 132]. Đa số các nhà nước được tổ chức theo mô hình chính thể đại nghị đều có chế định chịu trách nhiệm của Chính phủ trước nghị viện. Chế định này có nguồn gốc từ Anh quốc và những nước theo chính thể đại nghị. Vào khoảng thế kỷ thứ 15-16 để giúp các nhà Vua trị nước, an dân có nhiều quan lại gọi là bậc quân thần thượng thư phụ tá. Nhà vua thường triệu hồi các bậc quần thần này để lấy ý kiến của họ về những vấn đề quan trọng. Đến thế kỷ 17, dựa trên cơ sở các bậc quần thần này, một cơ quan được thiết lập với tên gọi Viện cơ mật. Đó là cơ quan tối cao giúp Nhà vua thảo luận quyết định những vấn đề trọng đại và bí mật. Trong suốt thế kỷ 18, nguyên tắc “Chính phủ trách nhiệm” đã được phát triển. Nội các Anh tách ra từ Hội đồng cơ mật do Nhà vua lựa chọn thành phần. Dần dần các thành viên hội đồng được trao trách nhiệm quản lý các Bộ hay các ngành nào đó. Tổng thể các Bộ trưởng như vậy tạo nên Nội các, một bộ phận không được pháp luật hay lý thuyết nào công 8 nhận. Song cuộc sống bao giờ cũng cao hơn mọi lý thuyết. Về mặt pháp luật, Nội các chưa bao giờ tồn tại, song trên thực tế nó không chỉ hoạt động mà còn ngày càng được củng cố. Nội các tồn tại nhưng khó nhận ra. Các cuộc họp của nó rất bí mật. Trong một thời gian dài Nội các chưa có địa điểm chính thức nào dành cho các cuộc họp của mình và chỉ vào những năm cuối thế kỷ 19, Nội các được phân một toà nhà làm địa điểm họp chính thức ở phố Downing. Người ta nhận xét rằng, đó không phải là những cuộc họp mà là “những cuộc gặp tình cờ của một vài thành viên Hội đồng cơ mật” [17, tr 212]. Nhờ vào Nghị viện, Nội các nhanh chóng hạn chế quyền lực của Nhà vua song liền đó cũng nảy sinh những bất đồng giữa Nghị viện và Nội các. Có thể thấy ngay được là, không một Chính phủ nào giữ nguyên được quyền lực bao gồm quyền phê chuẩn luật, quyền quyết định ngân sách, ký kết hoà bình nếu như Chính phủ đó không được sự ủng hộ của đa số thành viên Hạ viện. Nghị viện không chỉ bó buộc trong việc lập pháp mà dành quyền của mình cho việc giám sát quyền hành pháp, đồng thời lấn sâu vào các quyền của Nhà vua. Chính vì thế đã nảy sinh ra nguyên tắc “Chính phủ trách nhiệm - tức là Chính phủ có trách nhiệm trước Nghị viện”. Đến đầu thế kỷ 18, năm 1714 khi Geogle lên ngôi, vị vua Anh này mang dòng máu Đức, không biết tiếng Anh, không thích thú với công việc làm Vua nước Anh nên rất chểnh mảng việc dự các phiên họp của Viện cơ mật và dần dần uỷ thác công việc cai trị cho Viện cơ mật. Không có Nhà vua chủ trì, Viện cơ mật buộc phải bầu ra trong số các quần thần một vị thượng thư thứ nhất chủ trì các phiên họp. Sau này, các thượng thư được chuyển đổi tên gọi là các Bộ trưởng, Hội nghị trên được đổi thành Nội các. Vị thượng thư thứ nhất điều khiển các phiên họp của viện cơ mật được gọi là Thủ tướng như ngày nay. Các Bộ trưởng ngày càng đóng vai trò quan trọng trong công việc cai trị quốc gia, thường họp thành Nội các nhưng không có mặt Vua. Nội các 9 dần dần trở thành một tập thể thống nhất hành động dưới quyền chủ toạ của Thủ tướng, liên đới chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Vua vắng mặt, các vị thượng thư càng dễ dàng chống đối các ý kiến của Nhà vua, đồng thời họ củng cố lẫn nhau bằng cách chịu trách nhiệm chung về các quyết định. Vua George III vốn sinh trưởng ở Anh, mặc dù thành thạo tiếng Anh đã tìm cách hồi phục quyền lực nhưng đã bị thất bại năm 1776 nên đành phải chấp nhận tập quán để mặc Thủ tướng và các Bộ trưởng lo việc nước. Vào những năm trị vì cuối cùng, Vua bị điên nên uy thế của Nội các đối với việc cai trị đất nước lại càng tăng. Từ đó trở đi, Chính phủ là vũ khí cơ bản để thực hiện chính sách đối nội và đối ngoại của nhà nước [12, tr 129]. Theo tiến trình của dân chủ, thế lực của vương triều ngày càng giảm sút, nhưng phiên họp Quốc hội do Vua điều hành ngày càng trở lên hình thức, trong khi đó công việc thực sự của Quốc hội là công lao của hai viện họp riêng. Ưu thế của Quốc hội đã bắt Nhà vua cai trị qua các vị Bộ trưởng có chân ở trong Quốc hội. Trong các cuộc chiến tranh chống Pháp, Nhà vua William đã vấp phải rất nhiều khó khăn trong việc điều hành đất nước thông qua các vị Bộ trưởng chỉ có chân đơn thuần trong Quốc hội mà không có uy tín trong Quốc hội. Từ năm 1693 – 1696, Nhà vua giải tán Đảng Tories và giao phó các chức vụ Bộ trưởng cho các đảng viên của Đảng Whigs, chiếm đa số tại Hạ nghị viện. Do vậy, thái độ cứng rắn trước kia của Quốc hội đã trở lên mềm dẻo hơn. Làm như vậy có lợi cho Nhà vua vì hoàn cảnh chính trị đã bó buộc các vị quân vương chỉ thu dụng làm Bộ trưởng là những vị nghị sĩ có thế lực tại Hạ nghị viện. Nếu được Hạ nghị viện tín nhiệm, các vị đó có thể kiểm soát được cơ quan này. Nhờ hoàn cảnh đó mà phát sinh ra thủ tục chọn vị Thủ tướng Chính phủ - người đứng đầu hành pháp, phải là thủ lĩnh của đảng cầm quyền. Tiếp theo thủ tục chọn Chính phủ trong đảng chiếm đa số ở Hạ nghị viện là thủ tục Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội. 10 Cũng vì không biết tiếng Anh một cách rành rọt mà Nhà vua cũng không tham dự các phiện họp của Hạ nghị viện. Do vậy, để Nhà vua nắm được tình hình. Vị Bộ trưởng đứng đầu Nội các sau mỗi phiện họp phải tấu trình chi tiết cuộc thảo luận hay quyết nghị của Nghị viện. Thời Walpole làm Bộ trưởng đứng đầu Nội các, lại không biết tiếng Đức, thành thử vua tôi chỉ trao đổi với nhau bằng tiếng La Tinh, như thế ông Bộ trưởng đứng đầu Nội các mặc nhiên trở thành Thủ tướng Chính phủ. Năm 1742, khi không được Hạ nghị viện tín nhiệm, ông Wapole từ chức và năm 1782 tương tự như vậy, ông Lord Nord cũng không được Hạ nghị viện tín nhiệm và phải từ chức, nhưng sự từ chức này đã kéo theo cả Nội các từ chức. Thủ tục trách nhiệm tập thể của Nội các dần dần được hình thành. Kể từ thời gian này Nội các tượng trưng cho hoạt động tập thể và liên đới chịu trách nhiệm về cả chính trị và hành chính. Nếu Hạ nghị viện bất tín nhiệm một nhân viên của Nội các hay chính thức điều khiển việc nước có nghĩa là Hạ nghị viện bất tín nhiệm toàn bộ Nội các. Ý niệm trách nhiệm chung được coi như là một bảo đảm chống lại sự lạm dụng quyền lực của Nhà vua. Nếu như các vị Bộ trưởng xung đột với nhau, Nhà vua sẽ tìm các cố vấn khác. Trách nhiệm chung là biện pháp để duy trì sự duy nhất và sức mạnh của đảng. Những tiến triển kể trên đã dẫn đến thủ tục trách nhiệm của Nội các Chính phủ hình thành. Nội các phải được Hạ nghị viện tín nhiệm, hay phải từ chức, trừ trường hợp giải tán Hạ nghị viện và thiết lập các cuộc tuyển cử mới. Mặc dù ở chính thể này Quốc hội thường có cơ cấu hai viện, nhưng về cơ bản Hạ viện có quyền quyết định mọi vấn đề thuộc thẩm quyền của Quốc hội. Lúc đầu, quyền cai trị đất nước thuộc về Nhà vua thông qua Đại hội đồng Hoàng gia, tiền thân của Thượng viện bây giờ. Nhưng ngày nay, hầu hết các thành viên Thượng viện là các công hầu thế tập truyền ngôi. Với sự phát triển 11 của dân chủ, Thượng viện và Nhà vua, không ai có thể dám chống lại ý chí của Hạ viện. Thượng viện còn tồn tại được cho đến hiện nay cũng là do truyền thống của người Anh, người Anh bao giờ cũng muốn giữ những định chế cổ truyền, nếu vẫn còn thì có thể được dùng vào một việc gì đó hữu ích sau này. Sự hiện diện của Thượng viện cổ truyền minh chứng một nét độc nhất vô nhị của nền dân chủ tư sản Anh quốc khác với của các nhà nước phương Tây khác như: Pháp, Đức… Ngoài chức năng lập pháp cùng với Hạ viện, Thượng viện Anh quốc còn có chức năng tư pháp. Thượng nghị sỹ có chuyên môn là 9 vị Công hầu và Chủ tịch Thượng viện. Trước năm 1911, mỗi viện Quốc hội đều có quyền phủ quyết đối với dự luật đã được Hạ viện thông qua. Nhưng, bằng đạo luật về nghị viện được ban hành năm 1911 có hai thay đổi lớn làm cho Thượng viện không còn quyền năng như Hạ viện đó là: - Mọi dự luật về tài chính - ngân sách đã được Hạ viện thông qua được gửi sang Thượng viện ít nhất 01 tháng trước ngày bế mạc khoá họp đều trở thành luật, bất chấp Thượng viện có thông qua hay không. Vì vậy, vấn đề tài chính - ngân sách dần thuộc thẩm quyền của Hạ nghị viện; - Bất cứ một dự luật nào khác, trừ dự luật tư (private), nếu được Hạ viện thông qua 3 khoá họp liên tiếp và chuyển tới Thượng viện ít nhất 01 tháng trước khi khoá họp thứ 3 kết thúc, đương nhiên sẽ trở thành luật, cho dù Thượng viện ở khoá họp nào cũng bác bỏ. Những điều trên có nghĩa là quyền phủ quyết của Thượng viện qua lần cải cách Quốc hội năm 1911 chỉ còn là quyền trì hoãn. Sau mỗi một cuộc tuyển cử, tân Quốc hội nhóm họp, các chính đảng tổ chức các cơ cấu của Hạ viện. Nữ hoàng bổ nhiệm lãnh tụ đảng chiếm đa số làm Thủ tướng Chính phủ, Thủ tướng bắt tay vào việc bổ nhiệm các cộng sự 12 của mình vào các chân trong Chính phủ. Thủ tướng sẽ bổ nhiệm 17 đến 24 Bộ trưởng vào một nhóm thân cận, chuyên việc hoạch định ra các chính sách của Chính phủ gọi là Nội các. Nội các là chính phủ của nước Anh là trung tâm của toàn thể nước Anh, nên nhiều người đã định danh Nhà nước Anh là “chính thể Nội Các” [9, tr 411]. Nội các là một thiết chế không được Hiến pháp quy định nhưng lại trở thành một thiết chế trung tâm của bộ máy Nhà nước Anh vì vậy nói Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện chính là Nội các phải chịu trách nhiệm trước Hạ nghị viện. Nội các Anh quốc có nhiệm vụ: - Quyết định chính sách để trình lên Quốc hội; - Chỉ huy tối cao mọi hành vi của Hành pháp theo chính sách đã được Quốc hội chấp thuận; - Phối hợp, điều hành hoạt động của các Bộ; - Dự thảo các dự luật cho Quốc hội thảo luận qua… Không giống như Nội các của Pháp, Nội các của Anh quốc không phải là một nhóm họp bao gồm tất cả các Bộ trưởng. Nó là một khối thống nhất một số các Bộ trưởng quan trọng trong Chính phủ Anh quốc. Mỗi một Bộ trưởng chịu trách nhiệm trực tiếp với Hạ nghị viện về công tác hành pháp thường nhật thuộc phần trách nhiệm của mình, chính Bộ trưởng phải đứng lên tại Hạ nghị viện để giải thích, biện hộ và trả lời các câu hỏi của Nghị sỹ. Tất nhiên, trong thực tế hầu hết các công việc thi hành của Bộ đều do các công chức đảm nhiệm, nhưng không phải công chức này mà chính Bộ trưởng phải chịu trách nhiệm về các sơ xuất, lỗi phạm phải của công chức dưới quyền. Nếu không thoả đáng các dân biểu sẽ có quyền đòi hỏi Bộ trưởng từ chức. Thông thường một Bộ trưởng bị công kích tức là cả Nội các bị chỉ trích. Tuy rằng, mỗi Bộ trưởng có trách nhiệm trực tiếp với Hạ nghị viện về sự điều hành của Bộ nhưng về vấn đề chính sách tổng quát, toàn thể Nội các đều phải 13 chịu trách nhiệm như nhau, có thể vẫn đứng vững hoặc bị lật đổ. Mỗi nhân viên Nội các bị mặc nhiên coi như đã chấp nhận chính sách của người đồng sự, nhất là với Thủ tướng thì chỉ còn một cách là từ chức. Hiến pháp Anh hầu như cũng không có những quy định riêng nói về vị trí vai trò của Thủ tướng Chính phủ cũng như các Bộ trưởng khác. Trên thực tế Thủ tướng tập trung ba chức vụ vào tay mình đó là: - Thủ tướng là lãnh tụ của đảng chiếm đa số ghế ở Hạ viện. - Thủ tướng là lãnh tụ tối cao của Hạ viện. Từ năm 1942, Thủ tướng đã uỷ quyền công việc này cho một vị Bộ trưởng nhưng các việc quan trọng vẫn do Thủ tướng quyết định. - Thủ tướng là người Chủ tịch Nội các, là người phối hợp các chính sách của các vị Bộ trưởng trong Nội các. Thủ tướng được quyền bổ nhiệm các chức vụ Bộ trưởng trong Chính phủ và tuỳ ý thuyên chuyển họ từ chức vụ này sang chức vụ khác. Thủ tướng có thể cách chức Bộ trưởng nếu cho là cần thiết. Thủ tướng nắm quyền quyết định khi nào có thể thỉnh cầu Nữ hoàng giải tán Quốc hội. Khi Thủ tướng chết hay từ chức, thậm chí chỉ là ốm thì toàn thể Chính phủ phải từ chức theo. Thủ tướng còn có quyền chấp nhận những quan chức cao cấp dưới cấp Bộ trưởng – các Tổng thư ký của các Bộ. Các Bộ trưởng phải có trách nhiệm tham khảo ý kiến chỉ đạo của Thủ tướng về các định hướng phát triển của Bộ mình. Thủ tướng phải là người phân xử các tranh chấp giữa các Bộ và điều khiển hoạt động của Nội các bằng nghị trình của Nội các. Thủ tướng là trung tâm để toàn thể Hạ viện chú ý, là người quyết định tối hậu các công việc của Hạ viện. Thủ tướng có trách nhiệm phải giải trình các chất vấn và tuyên bố các chính sách tổng quát. Thủ tướng là hiện thân của Nội các và là thủ lĩnh đảng cầm quyền, là mục tiêu công kích không ngừng của phe đối lập. Thủ tướng cuối cùng là người thay mặt cho đảng cầm quyền chịu trách nhiệm trước Hạ viện. 14 Cùng với sự giảm dần quyền lực của Nhà vua, mối quan hệ giữa hai cơ quan hành pháp và lập pháp cũng có sự thay đổi nhất định. Lúc đầu nghị sỹ không được hưởng chế độ bất khả xâm phạm, có thể bị Chính phủ truy tố nên khó độc lập. Nghị trình của Quốc hội có thể do Vua và Chính phủ định đoạt. Mọi cuộc thảo luận của Quốc hội đều được giữ kín nên không gây ảnh hưởng tới dư luận hoặc chịu sự tác động của dư luận. Sau đó Quốc hội có thể họp ngoài ý muốn của Nhà vua và Chính phủ nhờ có chế độ khoá họp ít nhất mỗi năm một kỳ. Việc tổ chức các cuộc thảo luận do Quốc hội quy định và Quốc hội có quyền tự soạn thảo nội quy bầu cử văn phong, ấn định nghị trình. Các kỳ họp của Quốc hội đều được truyền qua đài phát thanh và truyền hình. Mọi sự bàn bạc, thảo luận của Quốc hội đều được đăng trên công báo. Nghị sỹ được hưởng một chế độ đặc miễn khá đầy đủ như nghị sỹ không thể bị truy tố về hình sự, về dân sự hay về phương diện chính trị có nghĩa là không thể bị giải nhiệm vì những hành vi đã làm trong khi thừa hành nhiệm vụ. Chế độ này đảm bảo cho nghị sỹ có thể phát biểu hoàn toàn tự do trong hội nghị. Ngoài ra nghị sỹ còn được hưởng chế độ bất khả xâm phạm tức là không thể bị truy tố, hay bị bỏ tù vì tất cả những hành vi không có quan hệ với nhiệm vụ của mình nếu không có sự đồng ý của Quốc hội. Chế độ này nhằm bảo đảm cho các nghị sỹ đối lập tránh được sự gây khó dễ hoặc khống chế của Chính phủ. Để bảo đảm sự độc lập cũng như quyền hành của mình trước Chính phủ, Nghị viện thành lập các uỷ ban tạm thời và uỷ ban thường xuyên, ấn định số lượng và thời gian phát biểu của nghị sỹ trước Quốc hội…Ngoài ra Nhà nước còn quy định chế độ lương bổng và phụ cấp cho các nghị sỹ để đảm bảo cho người nghèo cũng có thể đảm trách chức vụ dân biểu và để giúp các nghị sỹ giữ được nhân phẩm trước sự cám dỗ của vật chất, mang lại uy thế và thanh danh cho Quốc hội. 15 Trong cuộc đấu tranh với Hạ viện, Chính phủ đã không hoàn toàn bị khống chế. Bằng những yêu cầu từ chức Chính phủ có thể phản bác lại lệnh của Nhà vua về việc giải tán Nghị viện và tiến hành bầu cử mới. Nếu thắng lợi trong các cuộc bầu cử Chính phủ sẽ ở lại giữ quyền lực còn ngược lại nó sẽ nhường chỗ cho các đối thủ của mình. Hệ thống này không phải được khẳng định ngay tức khắc. Khi trị vì vào cuối thế kỷ 18 và đầu thế kỷ 19 Vua George III đã toan phản đối song không thành công. Vào năm 1782 lần đầu tiên trong lịch sử không phải riêng một Bộ trưởng nào đó mà là cả một Chính phủ đã tuyên bố từ chức. Nghị viện đã buộc tội cả Chính phủ trong việc thất bại với Mỹ. Việc giải tán Nghị viện đầu tiên được tiến hành theo quyền lợi của Nội các xảy ra vào năm 1784 dưới thời Peter. Peter đã đánh giá đúng tình hình và đã chiến thắng trong bầu cử. Sau lần đó vào các năm 1807 và 1831 Chính phủ đã tiến hành giải tán Nghị viện và đều chiến thắng[17, tr 213]. Việc hình thành nên địa vị của Chính phủ như hiện nay là chế định Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội còn trải qua một thời gian tương đối dài, đó chính là mối quan hệ giữa Chính phủ - hành pháp với Quốc hội – lập pháp và việc chấp nhận các chính sách của Chính phủ quyết định. Việc chấp nhận chính sách cũng đồng thời hình thành dần dần trên cùng một cấp độ và cùng một lúc với việc thành lập ra Chính phủ. Năm 1946, ông Herbert Morrison - cựu Phó thủ tướng Anh đã tuyên bố: “Các ông đã chấp nhận chúng tôi thì cũng phải chấp nhận luôn cả chính sách của chúng tôi. Các ông không thể chỉ lựa chọn chính sách của chúng tôi mà lại không có chúng tôi, không chỉ lấy một cái này mà lại bỏ cả các kia kèm theo được. Một là nhận thì nhận cả luôn, hai là bỏ thì bỏ cả luôn”. Vì chính ông cũng tự nhận thấy trách nhiệm cai trị thường xuyên của Chính phủ đối với đất nước mà 16 không phải là Quốc hội. Herbert Morrison cho rằng “Chính phủ phải chịu trách nhiệm…”, công việc của Quốc hội là kiểm soát Chính phủ, vì Quốc hội không phải là cơ quan được tổ chức ra để coi việc cai trị thường xuyên. Chế định chịu trách nhiệm này được hình thành như vậy trong lịch sử Anh quốc mà không bằng một đạo luật nào của Anh quốc ghi nhận. Mãi về sau này chế định chịu trách nhiệm của Chính phủ mới được Hiến pháp của nhiều nước ghi nhận và chính nó trở thành một nguyên tắc quan trọng bậc nhất của mô hình chính thể đại nghị kể cả của các nền cộng hoà và của quân chủ lập hiến. Tóm lại, chính thể quân chủ đại nghị mà cụ thể của Anh quốc là một khuôn mẫu cho nhiều hình thức tổ chức nhà nước tư bản hiện đại. Mặc dù còn mang hình dáng của chế độ quân chủ nhưng Nhà vua hoặc Nữ hoàng chỉ mang nặng tính hình thức, là hành pháp tượng trưng chứ không phải hình thức thực quyền. Cho nên mọi biểu hiện của mô hình tổ chức này đều mang những dấu ấn của chế độ chính trị dân chủ tư sản. Quốc hội lập pháp được cơ cấu thành hai viện là Thượng viện và Hạ viện. Thượng viện là viện quý tộc có trách nhiệm đại diện quyền lợi cho giai cấp phong kiến đã lỗi thời không có thực quyền, về nguyên tắc chỉ có quyền trì hoãn các quyết định của Hạ viện – viện dân biểu do nhân dân trực tiếp bầu ra. Chính phủ được thành lập dựa trên cơ sở của lập pháp và phải chịu trách nhiệm trước lập pháp (Hạ nghị viện). Mô hình tổ chức của Nhà nước quân chủ đại nghị Anh quốc là mô hình cổ điển dân chủ cho các nhà nước tư bản sau này tuân theo. 1.2. Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước nghị viện là một đặc điểm của chính thể đại nghị Việc thành lập Chính phủ dựa trên cơ sở Nghị viện và Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện là đặc điểm của chính thể đại nghị. Ở chính thể này Chính phủ được thành lập trên cơ sở Nghị viện và chỉ hoạt động khi 17 còn sự tín nhiệm của Nghị viện. Khi không còn tín nhiệm, không còn được đa số nghị sỹ ủng hộ thì Chính phủ phải từ chức và thay bằng Chính phủ mới. Trong các hoạt động của Chính phủ, ngoài những biện pháp chất vấn hay điều tra, Quốc hội còn có thể áp dụng một biện pháp quyết liệt hơn đó là khuyến cáo nguyên thủ quốc gia giải nhiệm một phần hay toàn thể Nội các. Trách nhiệm của Chính phủ bao gồm trách nhiệm của từng thành viên của Chính phủ là một loại trách nhiệm đặc biệt. Nó khác với trách nhiệm hình sự và dân sự của công dân. Các thành viên của Chính phủ khi phạm lỗi dù không phải chịu trách nhiệm hình sự hay dân sự nhưng vẫn phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện và người ta gọi đây là trách nhiệm chính trị của Chính phủ cũng như toàn bộ các thành viên của Chính phủ [6]. Một Bộ trưởng bị Nghị viện mất tín nhiệm cũng đồng nghĩa với cả Nội các bị giải tán. Đây được gọi là trách nhiệm liên đới và gốc tích của chế độ trách nhiệm này khai sinh ở Anh quốc. Khác với trách nhiệm hình sự, trách nhiệm chính trị của hành pháp trước lập pháp không mang tính tội lỗi, trừng phạt mà chỉ là hậu quả của sự bất hoà giữa lập pháp và hành pháp. Sự bất hoà này là căn bản của trách nhiệm chính trị và hậu quả của nó là sự mất quyền. Trách nhiệm chính trị là một lối tháo gỡ bế tắc chính trị khi có sự bất hoà về chính sách giữa lập pháp và hành pháp. Việc lật đổ Chính phủ có thể diễn ra theo hai cách đó là Chính phủ đặt vấn đề tín nhiệm trước Nghị viện và Quốc hội ra quyết định khiển trách Chính phủ. Trường hợp thứ nhất, Chính phủ cảm thấy không còn được sự tín nhiệm của Quốc hội, vì vậy tự nêu vấn đề tín nhiệm để Quốc hội xem xét Chính phủ còn hay hay không còn tín nhiệm nữa. Trường hợp thứ hai, Chính phủ không tự biết mình, Quốc hội buộc phải nêu vấn đề bất tín nhiệm bằng nghị quyết khiển trách Chính phủ. Khi nghị quyết khiển trách được đa số nghị sỹ tuyệt 18 đối thông qua, Chính phủ đương nhiên phải từ chức. Lý do của việc Chính phủ bất tín nhiệm có rất nhiều, trước hết là kết quả hoạt động của Chính phủ không còn được Quốc hội chấp thuận, sau đó là những dự án mà Chính phủ trình Quốc hội nhưng không được Quốc hội thông qua, nhất là về các dự án ngân sách. Có khi Quốc hội bác bỏ dự án ngân sách do Chính phủ đệ trình được coi như là sự bất tín nhiệm bởi vì tất cả mọi chương trình hành động, mọi kế hoạch, mọi chính sách quốc gia đều được phác hoạ trong dự án ngân sách. Bác bỏ dự án ngân sách do Chính phủ đệ trình là bác bỏ chính sách và đường lối của Chính phủ và như vậy có nghĩa là bất tín nhiệm Chính phủ. Bác bỏ một dự án luật cũng là một nguyên nhân mất tín nhiệm của Chính phủ. Ngoài việc kết quả hoạt động của Chính phủ không được Quốc hội chấp thuận, và các dự án luật và chính sách bị bác bỏ thì việc Quốc hội không chấp nhận chương trình hoạt động của Chính phủ cũng là lý do buộc Chính phủ phải từ chức. Hiến pháp 1958 của Pháp quy định: Khi Quốc hội không chấp thuận chương trình tổng quát về chính sách do Chính phủ đệ trình, Thủ tướng phải đệ đơn xin Tổng thống cho Chính phủ từ chức. Hay ví dụ ở Nhật Bản về vấn đề này báo AFP (Tokio 26/11/1993) đưa tin: “Ngày 26 tháng 11 Thượng nghị viện đã bắt đầu thảo luận các dự án luật cải cách nhằm làm trong sạch nền chính trị của Nhật Bản khi tác giải của dự án này là Thủ tướng Morihiro Hosskawa đã đạt tới đỉnh cao của sự được lòng dân. Các dự án này đã được Hạ viện thông qua sau khi sự chống đối của đảng Dân chủ tự do (LDP) giảm xuống. Nhưng vẫn còn một dấu hỏi về việc chúng có trở thành luật vào cuối năm theo thời hạn ấn định của Thủ tướng Hosskawa hay không. Hosskawa tuyên bố rằng Quốc hội không thông qua ông sẽ từ chức”. Tại các nước theo chế độ lưỡng viện, thường chỉ có Hạ viện có quyền lật đổ Chính phủ (Cộng hoà Liên bang Đức, Áo, Anh, Nhật…). Sở dĩ các nước này dành quyền cho Hạ nghị viện, vì chỉ Hạ nghị viện các nước trên mới 19 được trực tiếp nhân dân các nước bầu ra. Tuy nhiên, vẫn có một số nước quy định cho cả hai viện (Thuỵ Điển, Italia…). Sự bất tín nhiệm để lật đổ Chính phủ là một hình thức chế tài rất gay gắt, biểu hiện sự mẫu thuẫn giữa lập pháp và hành pháp, gây nên khủng hoảng Hiến pháp (khủng hoảng chính trị) của đất nước. Cho nên, Hiến pháp tư sản quy định những điều kiện để hạn chế đến mức tối thiểu việc áp dụng chế định này. Bằng cách quy định sáng kiến đặt vấn đề tín nhiệm phải thu được số lượng chữ ký ủng hộ của nghị sĩ tuỳ theo quy định của từng nước. Ví dụ ở Pháp, Italia,… phải có ít nhất 1/10 tổng số Hạ nghị sĩ ký tên. Ở Nhật ít nhất là 50 Hại nghị sĩ. Từ khi đặt vấn đề bất tín nhiệm trước Quốc hội biểu quyết thành quyết định chỉ diễn ra trong vòng thời gian hết sức ngắn, thường là 3 ngày kể từ khi có dự án đặt vấn đề bất tín nhiệm (Pháp, Cộng hoà Liên Bang Đức, Italia…). Trong cùng một khoảng thời gian người đặt vấn đề bất tín nhiệm không được đưa vấn đề ra lần thứ hai khi đã không được Quốc hội chấp thuận. Ví dụ, Hiến pháp 1958 của Pháp quy định khi đã bị Quốc hội phủ nhận thì tác giả của dự án bất tín nhiệm Chính phủ không được đưa vấn đề này trở lại trong suốt thời gian tiến hành kỳ họp Quốc hội. Còn rất nhiều những hạn chế lẫn nhau tuỳ theo quy định của mỗi nước. Ví dụ, ở Cộng hoà Liên bang Đức, Hạ nghị viện chỉ có thể bất tín nhiệm Chính phủ sau khi tìm được Thủ tướng mới. Kỹ thuật giải nhiệm Chính phủ còn được kiềm chế bằng kỹ thuẫt giải tán Quốc hội. Căn cứ vào lý thuyết thuần tuý của chế độ đại nghị, các luật gia cho rằng nếu chỉ cho Quốc hội có quyền lật đổ Chính phủ mà không có biện pháp nào hạn chế chế tài đó thì sẽ phát sinh ra một thứ độc tài đó là độc tài Quốc hội. Quốc hội sẽ đàn áp hành pháp mà không bị đàn áp trở lại. Bởi thế, trong lý thuyết cổ điển có quy định, mà ngày nay vẫn còn nhiều nước áp dụng, đó là việc hiến pháp quy định việc giải tán Quốc hội. Đa phần các nước 20 quy định Quốc hội bị nguyên thủ quốc gia giải tán theo đề nghị của Chính phủ (Thủ tướng). Nếu Thủ tướng Chính phủ và Chính phủ bị thiểu số trong Nghị viện, tức là bị bất tín nhiệm, thì Thủ tướng có quyền yêu cầu nguyên thủ quốc gia gải tán Nghị viện. Tổng thống cũng có thể nghe theo lời thỉnh cầu của Thủ tướng hoặc cũng có thể đưa ra một phưpng án khác là lựa chọn một Chính phủ mới. Nếu trong vòng khoảng thời gian ngắn nhất định, Nghị viện không lựa chọn được một Chính phủ mới thì buộc Tổng thống phải gián tán Nghị viện. Ở Cộng hoà Italia, Tổng thống có quyền giải tán Thượng viện lẫn Hạ viện theo yêu cầu của Thủ tướng, nhưng không được sử dụng quyền hành trong vòng 6 tháng sau cùng của kỳ nhiệm Tổng thống. Thường khi Chính phủ bị lật đổ kéo theo sự giải tán của Nghị viện. 1.3. Cơ sở của việc chịu trách nhiệm của hành pháp Thông thường trong bộ máy nhà nước của mỗi quốc gia được tổ chức thành ba bộ phận tương ứng với ba chức năng cần có của một quốc gia: lập pháp, hành pháp, tư pháp. Mục đích của việc phân chia quyền lực nhà nước không chỉ nhằm tránh sự lạm dụng quyền lực trở thành chuyên chế của bất kể bộ phận nào nắm giữ quyền lực nhà nước, mà trước hết còn có tác dụng gia tăng hiệu quả của chính quyền nhà nước. Một cơ quan hay bộ phận đảm nhiệm một chức năng nói trên cần có những đòi hỏi riêng và những yêu cầu riêng. Những đòi hỏi và những yêu cầu được xuất phát từ chính chức năng nhiệm vụ của mỗi nhánh quyền lực. Theo quy định của Hiến pháp nhiều nước trên thế giới, hành pháp là quyền điều hành và quản lý quốc gia, không những có trách nhiệm tổ chức và quản lý quốc gia theo các văn bản luật đã được lập pháp ban hành mà còn là cơ sở cho mọi hoạt động của bộ máy nhà nước. Quyền hành pháp được coi là quyền thiết yếu nhằm bảo vệ đất nước trước sự tấn công của ngoại bang, quản lý theo pháp luật một cách công bằng, bảo vệ 21 tài sản và quyền tự do của công dân nên nhánh quyền lực này khác với các nhánh quyền lực khác là phải có uy quyền. Nhưng cũng chính từ đặc điểm này mà hành pháp phải quyết đoán, phải nhanh nhạy và phải dám chịu trách nhiệm. Tính quyết đoán và dám chịu trách nhiệm là một bản tính cần có của hành pháp [10, tr 134]. Tính chịu trách nhiệm thể hiện ở chỗ dám gánh vác hậu quả trước mọi thất bại có thể xảy ra trong quá trình điều hành đất nước, dám từ chức, dám bồi thường thiệt hại, dám xin lỗi trước công chúng khi công việc đã quyết định bị thất bại [11,tr 368]. 1.4. Những đảm bảo cho cơ sở chịu trách nhiệm của hành pháp Bộ máy nhà nước của mỗi quốc gia được tổ chức thành ba bộ phận tương ứng với ba chức năng cần có của một quốc gia: Lập pháp – Quốc hội, Hành pháp – chính phủ, Tư pháp – Toà án nhưng Chính phủ mới chính là trung tâm của bộ máy nhà nước. Tất cả ba ngành quyền lực đều phải chịu trách nhiệm về công việc của mình nhưng Chính phủ phải chịu trách nhiệm là quan trọng nhất bởi sự chịu trách nhiệm của Chính phủ chính là điều kiện tiên quyết của chế độ dân chủ. Tiêu điểm của việc Hiến pháp hạn chế quyền lực nhà nước là Chính phủ. Vì vậy, nói chính quyền phải chịu giới hạn một cách khách quan như là một quy luật thì tức là Chính phủ phải chịu trách nhiệm chứ không phải là Chính phủ vô trách nhiệm. Chính phủ - hành pháp thường được định nghĩa là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất. Hành chính nhà nước cao nhất không đơn giản là chấp hành một cách đơn thuần như là việc thụ động chỉ tổ chức thực hiện hay trực tiếp thực hiện các văn bản luật của Quốc hội – lập pháp mà còn can thiệp rất sâu vào lập pháp. Trung tâm hoạt động của nhà nước của mỗi quốc gia là hoạt động của hành pháp. Đây chính là bộ máy nhà nước nguyên nghĩa. Chủ quyền nhà nước, tức là quyền lực nhà nước của mọi nhà nước dân chủ đều xuất phát từ nhân dân. Cách thức tổ chức 22 quyền lực nhà nước khác nhau phụ thuộc vào cách thức nhân dân trao quyền lực nhà nước thuộc về mình cho những người đại diện thay mặt cho nhân dân thực hiện quyền hành pháp. Ở chế độ đại nghị qua bầu cử, người dân uỷ quyền cho một Quốc hội được bầu ra một Chính phủ để điều hành đất nước và chính phủ này phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Những biện pháp bảo đảm cho hành pháp phải chịu trách nhiệm đó là: Thứ nhất: để bảo đảm cho vai trò chịu trách nhiệm quan trọng của hành pháp, các nước tư bản phát triển đều gắn vai trò của người đứng đầu hành pháp với thủ lĩnh của đảng cầm quyền. Thủ lĩnh của đảng cầm quyền luôn luôn là người đứng đầu hành pháp. Lịch sử phát triển phát triển chính chị rất khác với những nhận thức của các triết gia chính trị của những năm đầu cách mạng tư sản. Đó là sự xuất hiện của các đảng phái chính trị và ảnh hưởng của nó đến đời sống chính trị hiện nay. Mọi sự thành bại trong đời sống xã hội hiện nay của mỗi quốc gia đều gắn liền với trách nhiệm của các đảng phái chính trị. Đảng phái chính trị là một thiết chế sinh ra trong cách mạng tư sản và dần dần có được chỗ đứng trong đời sống chính trị của mỗi quốc gia. Đảng cầm quyền thường phải được gắn liền với Chính phủ – hành pháp, nên khi nói sự chịu trách nhiệm trước Quốc hội ở chính thể đại nghị, hay khi nói đến trách nhiệm của hành pháp trực tiếp đối với nhân dân là nói đến trách nhiệm của đảng cầm quyền đối với sự phát triển hay tàn lụi của quốc gia. Thuật ngữ trách nhiệm ở đây được hiểu theo hai nghĩa: nghĩa thứ nhất là sự hạn chế quyền lực nhà nước và nghĩa thứ hai là đảng cầm quyền thông qua Chính phủ phải có trách nhiệm đối với sự phát triển và tàn lụi của một quốc gia trong thời gian họ nắm quyền hành pháp. Tất cả các ngành quyền lực khác đều phải chịu trách nhiệm nhưng hành pháp phải chịu trách nhiệm chính, trực tiếp bởi hành pháp chính là trung tâm của bộ máy nhà nước mà có ảnh hưởng sâu rộng 23 tới các ngành quyền lực khác. Trong trường hợp hành pháp không còn tín nhiệm nữa tức là không còn khả năng chịu trách nhiệm nữa thì hành pháp cần phải được thay đổi. Đảng cầm quyền và Chính phủ của nó phải thay đổi cho phù hợp. Trong chế độ đại nghị kể cả quân chủ lẫn cộng hoà, thủ lĩnh đảng chiếm đa số đông trong cuộc bầu cử Hạ nghị viện luôn luôn là Thủ tướng chính phủ. Mất thủ tướng cũng đồng nghĩa với việc mất luôn thủ lĩnh của đảng cầm quyền và ngược lại mất thủ lĩnh của đảng cầm quyền cũng là mất Thủ tướng. Trong trường hợp cuộc bầu cử Hạ viện không tìm được đảng chiếm đa số ghế thì liên minh nào chiếm đa số sẽ đứng ra thành lập Chính phủ, thủ lĩnh của liên minh sẽ là Thủ tướng – người đứng đầu hành pháp. Thứ hai: quyền hành pháp tối cao chỉ được giao cho một người đảm nhiệm và người đó phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội hoặc trước Nghị viện do nhân dân bầu ra. Quyền hành pháp tối cao chỉ được giao cho một người đảm nhiệm với một nhiệm kỳ vừa đủ và người đó phải chịu trách nhiệm trước quốc dân hoặc Nghị viện do dân bầu ra vì nếu nhiều người cùng tiến hành điều hành thì sẽ dẫn đến tình trạng ngừng trệ và tê liệt, làm mất tác dụng của phần lớn các biện pháp của chính quyền trong các trường hợp khẩn cấp, quan trọng của đất nước. Ở Anh quốc với chế độ đại nghị, Thủ tướng Anh là người đứng đầu hành pháp, về nguyên tắc phải cùng chịu trách nhiệm với các thành viên khác của Nội các trước Hạ viện Anh quốc, song trên thực tế Thủ tướng Anh vẫn là nhân vật số một của quyền lực nhà nước Anh quốc không khác nào tổng thống trong chế độ tổng thống của nước Mỹ. Trong khi lịch sử hình thành nên Thủ tướng, thủa ban đầu những năm cuối cùng của thế kỷ XVIII và những năm đầu thế kỷ XI Thủ tướng Anh chỉ là một trong những vị Thượng thư 24 khác trong Viện cơ mật của Nhà vua. Ở nước Anh, sở dĩ Nhà vua không chịu trách nhiệm gì cả bởi vì Nhà vua không có quyền lực, với câu thành ngữ “Nhà vua trị vì nhưng không cai trị”. Hành pháp ở đây được chia ra làm hai phần: hành pháp tượng trưng và hành pháp thực quyền. Hành pháp tượng trưng do Nhà vua nắm giữ còn hành pháp thực quyền do Thủ tướng nắm giữ. Vì vậy, cho dù có được quy định trong Hiến pháp thì quyền hành pháp của các nước phát triển vẫn và luôn nằm trong tay một cá nhân, thủ lĩnh của đảng cầm quyền. Các đảng phái chính trị của các nhà nước này ganh đua để giành chức vị đứng đầu hành pháp chứ không phải người chủ toạ các phiên họp của Nghị viện. Trong chế độ đại nghị cả quân chủ lẫn cộng hoà, đảng chiếm đa số đông trong cuộc bầu cử Hạ viện luôn luôn là Thủ tướng Chính phủ. Trong trường hợp cuộc bầu cử Hạ viện không tìm được đảng chiếm đa số ghế thì liên minh nào chiếm được đa số sẽ đứng ra thành lập Chính phủ và thủ lĩnh của liên minh sẽ là Thủ tướng - người đứng đầu hành pháp. Như vậy, trong chế độ này người dân không chỉ đơn giản đi bỏ phiếu bầu ra Hạ nghị viện mà còn có mục tiêu tìm cho đất nước một người có khả năng đứng đầu một cơ quan quan trọng nhất của quốc gia – người đứng đầu hành pháp. Có rất ít Hiến pháp quy định chế độ chịu trách nhiệm cá nhân của các vị Bộ trưởng trước người đứng đầu hành pháp, song trên thực tế của đất nước nào cũng như vậy trách nhiệm của cá nhân các vị Bộ trưởng đóng vai trò rất quan trọng. Trong chế độ đại nghị điển hình là Anh quốc, các Bộ trưởng phải chịu trách nhiệm trước Hạ nghị viện, nhưng trên thực tế trước khi chịu trách nhiệm trước Nghị viện thì các Bộ trưởng phải chịu trách nhiệm trước Thủ tướng vì Bộ trưởng do Thủ tướng đề cử. Tất cả những bảo đảm trên đây được hình thành dần dần trong thực tế, phần nhiều không được quy định trong Hiến pháp của các nước nhưng đều có tác dụng tạo nên tính dám chịu trách nhiệm 25 của hành pháp – một bộ phận quan trọng nhất có tính nền tảng và tạo cơ sở cho sự phát triển của các nhà nước này. Thứ ba: đó là sự độc lập của hành pháp trước lập pháp Trong một chính thể hiện đại, nhiều vấn đề thuộc thẩm quyền của quốc gia nói chung đều phải do hai cơ quan lập pháp và hành pháp cùng quyết định. Trong nhiều trường hợp ngành hành pháp không phải hoàn toàn chiều theo ý của lập pháp bởi việc điều hành và quản lý nhà nước theo các đạo luật do lập pháp làm ra là theo quy định của Hiến pháp chứ không có nghĩa hành pháp hoàn toàn phải trực thuộc lập pháp. Quyền hành pháp tối cao chỉ được giao cho một người đảm nhiệm với một nhiệm kỳ vừa đủ và người đó phải chịu trách nhiệm trước quốc dân hoặc Nghị viện do dân bầu ra vì nếu nhiều người cùng tiến hành điều hành thì sẽ dẫn đến tình trạng ngừng trệ và tê liệt, làm mất tác dụng của phần lớn các biện pháp của chính quyền trong các trường hợp khẩn cấp, quan trọng của đất nước. Nhiều người cho rằng ngành hành pháp tốt là phải tuân thủ theo ý chí của đa số dân chúng hay của đa số các thành viên Quốc hội. Điều này không nhất thiết phải hoàn toàn đúng. Việc thành lập ra Chính phủ có một mục tiêu duy nhất là để nâng cao hạnh phúc của nhân dân chứ không phải chỉ đơn giản vì đa số. Việc thành lập Chính phủ dựa trên cơ sở Nghị viện và Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện là đặc điểm của chính thể đại nghị. Việc pháp luật quy định vai trò của nguyên thủ quốc gia trong việc thành lập Chính phủ chỉ là hình thức, không có hiệu lực thực sự trên thực tế. Điều đó cũng giải thích sự ưu thế của cơ quan lập pháp đối với cơ quan hành pháp trong chính thể đại nghị. 26 Chương 2 NỘI DUNG CỦA VIỆC HÀNH PHÁP PHẢI CHỊU TRÁCH NHIỆM TRƯỚC LẬP PHÁP TRONG CHẾ ĐỘ ĐẠI NGHỊ 2.1. Trách nhiệm của hành pháp trong việc đề ra các chủ trương, chính sách. Chính phủ có nghĩa là cai trị, mà đã là cai trị (quản lý nhà nước) thì phải biết tiên liệu. Chính sự biết tiên liệu này buộc Chính phủ phải có trách nhiệm can thiệp ở một mức độ nhất định đến hoạt động của các cơ quan nhà nước khác, hoạt động của công dân cũng như định ra những quy định mà lập pháp chưa kịp hoặc không cần thiết phải quy định Một trong những nhiệm vụ quan trọng của Chính phủ – Hành pháp là Chính phủ phải có trách nhiệm hoạch định ra chính sách cho quốc gia. Vì vậy, có thể nói rằng Chính phủ là động cơ của toàn bộ hoạt động của nhà nước. Sự đi lên hay tàn lụi của một quốc gia phụ thuộc rất nhiều vào hoạt động của Chính phủ. Nếu Chính phủ có những chính sách hoạt động hợp lý sẽ đưa đất nước tiến lên ngược lại nếu các chính sách đó không thích hợp sẽ là một lực cản lớn cho sự phát triển của đất nước. Nhưng điều đáng chú ý là không có mấy bản Hiến pháp nào quy định vấn đề này. Hiến pháp các nước tư sản hầu như không quy định rõ và cụ thể quyền hạn và trách nhiệm của Chính phủ. Việc Hiến pháp không quy định rõ trách nhiệm của Chính phủ được giải thích rằng nhà nước tư sản áp dụng học thuyết phân quyền, quyền lực nhà nước được chia thành ba nhánh lập pháp, hành pháp và tư pháp đã là đủ cho việc xác định thẩm quyền của hành pháp. Hơn nữa với danh nghĩa là người đứng đầu nhà nước, nguyên thủ quốc gia thường được Hiến pháp trao cho quyền hành pháp mặc dù trên thực tế nguyên thủ quốc gia hầu như không thực hiện 27 chức năng này. Ví dụ, Hiến pháp Đan mạch 1953 quy định “Nhà vua thực hiện quyền lực tối cao giải quyết các công việc nhà nước theo quy định của Hiến pháp, thông qua các Bộ trưởng”. Dựa trên quyền lực thực tế của Chính phủ, nhiều người cho rằng việc không quy định rõ thẩm quyền chính là cơ sở làm cho Chính phủ có thẩm quyền tối cao trong việc điều hành đất nước, trong đó có việc hoạch định các chủ trương, chính sách. Nói đến Chính phủ thời hiện đại là gắn liền với chính sách. Hoạch định chính sách quốc gia là một trong những chức năng quan trọng gắn liền với sự tồn tại và tiêu vong hiện nay của Chính phủ [9, tr 507]. Chính sách thường gắn với nhiệm kỳ hoạt động của chính khách qua mỗi lần bầu cử, hoặc là qua mỗi nhiệm kỳ đảm nhiệm công việc được bổ nhiệm của mình. Chính sách chính là sáng kiến đề ra pháp luật, hoặc nếu không là như vậy thì chí ít nó cũng là nguồn làm khơi dậy sức sống thực tế của các quy phạm pháp luật, đã được Quốc hội ban hành từ những năm trước đó. Chính sách tựu trung nhất là sách lược của đảng cầm quyền, được đưa ra sau mỗi lần bầu cử, trong quá trình vận động tranh cử của các đảng chính trị. Chính sách là những gì mà Chính phủ đề ra và thực thi để đối phó với những hoàn cảnh mà Chính phủ nhận thức được. Rất nhiều chính sách được công bố rõ ràng và được thừa nhận là những tuyên bố có thẩm quyền về những gì mà Chính phủ đang thực thi hoặc dự định thực thi đối với một vấn đề cụ thể. Các chính sách có thể ảnh hưởng rất sâu rộng, ví dụ như vấn đề cấp tài trợ cho hệ thống an sinh xã hội, nhưng cũng có thể rất nhỏ nhặt như việc đặt tên cho các toà nhà của nhà nước theo tên của các quan chức nổi tiếng đã quá cố. Tuy vậy, chúng đều là những chính sách được công bố rõ ràng, được ghi nhận bằng văn bản, thường là bằng luật pháp. Tuy nhiên, không phải bất cứ chính sách nào của nhà nước cũng được ghi bằng văn bản luật. Một số chính sách được quan chức đưa ra 28 nhưng vì lý do này hay lý do khác, không bao giờ được ghi lại trong những điều luật hay những quy định của nhà nước. Chính phủ các nước tư bản phát triển cũng như đang phát triển có nhiệm vụ khởi thảo, vạch ra chính sách đối nội và đối ngoại của nhà nước. Điều 20 Hiến pháp 1958 của Pháp quy định “Chính phủ pháp xác định và thực hiện chính sách quốc gia” hay Điều 97 Hiến pháp Tây Ban Nha quy định “Chính phủ lãnh đạo chính sách đối nội, đối ngoại, lãnh đạo bộ máy hành chính dân sự, quân sự và phòng thủ quốc gia. Chính phủ thực hiện quyền hành pháp theo quy định của Hiến pháp”. Ở một số nước theo chính thể đại nghị trước đây chỉ quan niệm rằng Chính phủ là cơ quan thực hiện chức năng thi hành pháp luật thì nay cũng đã thay đổi chính quan điểm của mình. Chức năng hành pháp theo quan điểm hiện đại trước hết là khởi thảo chính sách đối nội, đối ngoại và tổ chức thực hiện chính sách ấy khi đã được thông qua. Thông thường mỗi khi một Chính phủ mới được bầu ở chính thể đại nghị, tân Chính phủ thường đưa ra một chương trình kinh tế của chính quyền. Chương trình kinh tế này có thể là chương trình phục hồi nền kinh tế, xác định mục tiêu kinh tế được ưu tiên, chương trình tạo công ăn việc làm, giảm thiểu số người thất nghiệp…Kèm theo việc thông qua chương trình kinh tế, Chính phủ còn thông qua một chương trình đầu tư tài chính, nhằm phục vụ trực tiếp cho các chương trình và mục tiêu kinh tế. Chính phủ còn có nhiệm vụ thực hiện các chính sách tài chính tiền tệ. Việc hoạch định chính sách tài chính – tiền tệ là một trong những hoạt động quan trọng của nhà nước trong lĩnh vực kinh tế. Chính sách tài chính – tiền tệ nhằm ngăn chặn nguy cơ lạm phát, đảm bảo các điều kiện để các hoạt động tài chính - tiền tệ được tiến hành thuận lợi. Chính sách bảo hộ đồng tiền quốc gia trước sức ép của các biến động kinh tế trong nước và ngoài nước luôn là một trong những hướng ưu tiên của nhà nước trong lĩnh vực kinh tế. Bên cạnh các chính sách trên, Chính phủ còn xây dựng 29 và thi hành các chính sách về thuế. Thu thuế có thể xem là hoạt động kinh tế căn bản nhất, thông qua việc quy dịnh và ban hành các văn bản pháp luật về các loại thuế Chính phủ thực hiện các tác động gián tiếp của mình đến toàn bộ đời sống kinh tế của đất nước. Chế độ thuế, trên một phương diện nào đó phản ánh các đường lối kinh tế của Chính phủ trong từng giai đoạn phát triển nhất định. Cuối cùng Chính phủ còn áp dụng các biện pháp cần thiết để bảo vệ nền sản xuất trong nước trước sức ép của thị trường quốc tế. Các biện pháp quan trọng như hàng rào thuế quan, chế độ mậu dịch, tỷ giá hối đoái giữa đồng tiền quốc gia với đồng tiền nước ngoài trong các hoạt động thanh toán quốc tế là những biện pháp Chính phủ áp dụng để bảo hộ nền kinh tế trong nước. Cơ chế xây dựng và điều phối chính sách trong hệ thống chính quyền theo mô hình cộng hoà đại nghị và cộng hoà tổng thống có những đặc điểm khác nhau. Hệ thống cộng hoà nghị viện có cấu trúc vững chắc và mang tính tập thể nhiều hơn, còn cộng hoà tổng thống có tính linh hoạt và phụ thuộc vào tính cách của cá nhân người lãnh đạo nhiều hơn. Tuy nhiên, trong bất cứ trường hợp nào các cơ chế đó phải thực hiện được năm nhiệm vụ cơ bản sau: - Cung cấp thông tin và cảnh báo trước về những vấn đề chính sách sắp xảy ra. - Bảo đảm tham vấn trước tất cả các bên liên quan thuộc chính phủ. - Cung cấp những phân tích hỗ trợ và đề xướng các giải pháp lựa chọn. - Ghi chép và phổ biến các quyết định chính sách. - Giám sát việc thực hiện các quyết định. Nhằm thực hiện tốt các nhiệm vụ trên, kinh nghiệm quốc tế cho thấy cần phải tuân thủ các nguyên tắc cơ bản sau: Thứ nhất: Tính kỷ luật, nhằm loại bỏ những quyết định, chính sách không có khả năng đảm bảo về tài chính và không có khả năng thực thi. 30 Thứ hai: Tính công khai, minh bạch của quá trình đưa ra quyết định, đồng thời vẫn đảm bảo bí mật cần thiết cho quá trình thảo luận thẳng thắn. Thứ ba: Tính dự đoán được định hướng của chính sách; Thứ tư: lựa chọn cấu trúc hay nói một cách khác là một quá trình có trình tự chặt chẽ mà nhờ đó, chỉ có những vấn đề quan trọng mới được trình lên các nhà hoạch định chính sách, phải loại bỏ những vấn đề tầm thường và ít quan trọng. Các dự án luật của Chính phủ sẽ được đệ trình lên Quốc hội. Chính phủ phải có trách nhiệm trình các dự án, cùng các chính sách để Quốc hội với đầy đủ các thành phần nhân dân thông qua thành quyết định chính thức cho quốc gia. Quốc hội với tư cách là người đại diện cho nhân dân do vậy trong bất kỳ trường hợp nào cũng vậy Quốc hội phải thực hiện tốt chức năng đại diện của mình thông qua các hoạt động lập pháp nhằm mục đích chỉnh lý các dự án luật mà Chính phủ đệ trình. Ví dụ, ở Anh quốc Nội các Anh phải ấn định chương trình và chính sách rồi trình lên Quốc hội chuẩn y. Nội các Anh cũng phải vạch những nguyên tắc chính phù hợp với những chính sách do Nội các lập nên, theo ý muốn của Quốc hội. Nội các phải sẵn sàng bênh vực trước Quốc hội chính sách mình đã vạch ra và những biện pháp thi hành chính sách đó [7, tr 291]. Hoàn toàn khác với Quốc hội – lập pháp, Chính phủ – hành pháp lại là đại diện của khuynh hướng lớn, có tính chất áp đảo hay chí ít là khuynh hướng thắng thế của quốc gia trong mỗi một giai đoạn lịch sử. Người đại diện cho khuynh hướng này không thể là ai khác, đó là đảng cầm quyền. Quốc hội – lập pháp được quyền thành lập ra Chính phủ, nhưng nguyên tắc đảng viên/ nghị sỹ của đảng nào chỉ bỏ phiếu cho người của đảng đó. Vì vậy, người ta nói rằng đảng cầm quyền, liên minh của đảng cầm quyền đứng ra thành lập chính phủ. Chính chính phủ mà không phải là một thể chế nào khác phải gắn liền với đảng cầm quyền. Chính vì những lẽ đó Chính phủ phải có 31 trách nhiệm trình các dự án, cùng các chính sách của mình, để Quốc hội với các đại diện đầy đủ thông qua thành quyết định của chính thức quốc gia. Đó là chính sách của đảng cầm quyền, đảng nắm hành pháp được thể chế hoá thành quyết định của nhà nước thông qua hoạt động của Quốc hội, những người đại diện được nhân dân toàn quốc bầu ra. Trong khoảng 100 nay trách nhiệm của Chính phủ bành trướng rất rộng lớn. Giúp việc cho Chính phủ – hành pháp là hệ thống công vụ gồm những chuyên viên thành thạo có huấn luyện, họ ở lại liên tục trong khi Nội các bao gồm các Bộ trưởng lên rồi lại xuống, hợp rồi lại tan. Thế lực ảnh hưởng của công vụ chính là ở chỗ nó có tính cách thường trực, bất biến và có khả năng chuyên môn. Nó là yếu tố tiết chế các thành phần chính trị trong quá trình hình thành chính sách của Chính phủ. Và một khi chính sách đã được thông qua, hành pháp phải đứng ra tổ chức cho sự thực hiện. Chính vì vậy, lập pháp và hành pháp do các chính khách đảm nhiệm họ phải gắn bó mật thiết với nhân dân, do lập pháp đứng ra thực hiện. Do vậy lập pháp và hành pháp rất gắn liền với bầu cử tạo nên tính chính trị của hoạt động hành pháp và lập pháp mà thành phần của chúng là những chính khách, các chính trị gia. Các chính khách này phải tham gia sinh hoạt đảng thì mới có cơ hội cho việc trúng cử. Dưới hành pháp là bộ máy hành chính là hệ thống công vụ bao gồm các công chức chuyên môn, thành thạo, thường trực và vô tư. Công chức không cần thiết phải tham gia sinh hoạt đảng vì họ không phải là chính khách. Chính vì không sinh hoạt đảng phái nên mới bảo đảm cho sự vô tư của công chức khi họ thi hành công vụ. Họ phải có trách nhiệm trước các Bộ trưởng, chính khách thi hành chính sách do các Bộ trưởng, Chính phủ đặt ra theo quy định của pháp luật. Khi trách vụ gia tăng, nhiều công việc trước đây do các Bộ trưởng và Quốc hội thi hành đã được uỷ quyền cho các công chức. Ngày nay các đạo luật chỉ có mục đích là quy định các quy phạm có tính nguyên tắc, 32 dành phần chi tiết cho các nghị định, quyết định, và quy tắc do hệ thống các công chức soạn thảo với sự đồng ý của Bộ trưởng. Hay nói cách khác quyết định của Bộ trưởng là quyết định cuối cùng. Quyền này gọi là quyền lập quy của Chính phủ. Sau đấy là việc các Bộ phải tổ chức thực thi, khuyến khích và trừng phạt những cá nhân và những tổ chức không thực thi hoặc thực thi không đúng các chính sách đã được ban hành. Ở nghĩa rộng hơn, Bộ trưởng có trong tay cả lập pháp, hành pháp và tư pháp, không khác nào như một Nhà vua thời kỳ phong kiến, nhưng chỉ khác ở chỗ quyền hạn Bộ trưởng chỉ trong một ngành, một lĩnh vực mà Bộ trưởng được phân công phụ trách và một đặc điểm nữa là họ không được truyền ngôi cho hàng con cháu [9, tr 377]. Sau mỗi một lần bầu cử chính khách có thể phải ra đi, nhưng công chức thì phải ở lại. Tầm quan trọng của Bộ trưởng còn nằm ở chỗ, các Bộ trưởng ngoài việc cùng các Bộ trưởng khác chịu trách nhiệm chung về hoạt động của Chính phủ, còn phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội về ngành hoặc lĩnh vực của mình phụ trách. Làm cho các chính sách của các Bộ tranh đua lẫn nhau phối hợp với nhau thành một chính sách chung toàn thể thống nhất là trách nhiệm nặng nề của Chính phủ. Chính phủ có trách nhiệm làm cho các chính sách của các Bộ tranh đua lẫn nhau, phối hợp lẫn nhau thành một chính sách chung, thống nhất. Định chế Nội các của các Nhà nước được tổ chức theo mô hình chính thể đại nghị kể cả quân chủ lẫn cộng hoà đều cho phép Chính phủ thực hiện chức năng quan trọng này. Ví dụ, Điều 73 Hiến pháp Nhật Bản quy định: “Nội các có quyền điều khiển chính sách ngoại giao”. Thông thường, những quyết sách về chính sách xuất phát từ Bộ, và Nội các chỉ quyết định những chính sách quan trọng được đệ trình lên. Dưới góc độ này Nội các chỉ là cấp quyết định chính sách, còn dự thảo và hoạch định chính sách phải là của Bộ. Trong một hệ thống tốt, quá trình lập chính sách phải có sự tham gia của cả 33 Bộ, ngành cụ thể có liên quan. Đứng trên phương diện toàn thể quốc gia thì vai trò của Thủ tướng – người đứng đầu Chính phủ là rất lớn, nhưng đứng trên phương diện của một ngành, một lĩnh vực, cũng như trên toàn thể lãnh thổ quốc gia thì vai trò của từng Bộ trưởng một cũng là rất quan trọng. Xét cho cùng thì Thủ tướng như trong lịch sử hình thành cũng là một Bộ trưởng – Bộ trưởng thứ nhất trong các Bộ trưởng, thậm chí mặc dù là người đứng đầu hành pháp nhưng vẫn phải đảm trách trực tiếp lãnh đạo một ngành, một lĩnh vực của Chính phủ. Một trong những trách nhiệm của Bộ trưởng là phải điều hoà lợi ích của các ngành, các lĩnh vực dưới lợi ích tổng thể của một quốc gia. Vì vậy, trong mọi chính thể hiện đại, Thủ tướng là người đứng đầu hành pháp là quan trọng nhưng xét ở một lĩnh vực, một ngành thì Bộ trưởng là quan trọng hơn. Bộ trưởng là người đứng đầu Bộ hoặc cơ quan ngang bộ. Việc thành lập ra các Bộ và việc điều hành của các Bộ bao giờ cũng là vấn đề được nổi lên thường nhật vì so với các cơ quan nhà nước khác, các chính sách, chủ trương và pháp luật của Bộ có quan hệ mật thiết nhất đối với đời sống của mọi công dân. Chính sách thì do chính khách, Bộ trưởng, những nhà hoạt động chính trị đề ra. Xét cho cùng chính sách của quốc gia là chính sách của các Bộ tổng hợp lại. Luật mặc dù do Quốc hội thảo luận thông qua, nhưng xét cho cùng thì cũng xuất phát từ một ngành, một lĩnh vực cụ thể do Bộ tương ứng điều hành vì Bộ là chủ thể đầu tiên có trách nhiệm phải dự thảo dự án luật. Hay nói một cách khác mọi chính sách, pháp luật của quốc gia đều có thể quy về một ngành hoặc một lĩnh vực của một Bộ hoặc một uỷ ban ngang bộ nào đó. Ngược lại, mọi phản ánh từ cuộc sống xã hội đều có thể quy vào một ngành hoặc một lĩnh vực nào đó của một Bộ. Ở Anh quốc không có một lĩnh vực nào lại không có một Bộ chịu trách nhiệm. Ví dụ, ở Anh có các Bộ như Bộ 34 quốc phòng, Bộ nội vụ, Bộ ngoại giao và công tác Liên bang, Bộ tài chính, Bộ công vụ, Bộ môi trường…và mỗi Bộ này đều có một Bộ trưởng điều hành. Hiện nay những chính khách thường là những người đứng đầu các cơ quan, các tổ chức, có một nhiệm kỳ nhất định, phải có trách nhiệm đề ra các chính sách mới khác hẳn với những người đảm nhiệm kỳ trước, hay chí ít cũng là chỉnh sửa lại những gì thái quá hay lệch lạc của nhiệm kỳ trước. Bằng những chính sách mới kế tiếp nhau như vậy sẽ có cơ hội cho việc đi đúng hướng hơn của ngành hoặc lĩnh vực nói riêng và cũng như của Nhà nước nói chung. Những Bộ trưởng thông minh, sáng suốt thường có những chính sách táo bạo thậm chí còn ngược cả với đường lối bảo thủ hoặc thái quá đang hiện hành mà số đông không nhận ra. Nhưng việc thi hành những chính sách táo bạo, sáng suốt đó thường là mở ra một bước ngoặt phát triển của xã hội. Chính khách, Bộ trưởng phải có trách nhiệm nghĩ ra cho được các chính sách, sau đó phải tổ chức cho các công chức tập trung sức lực của Bộ cho việc thực thi chính sách đó theo quy định của pháp luật. Về nguyên tắc, trách nhiệm của chức danh nào phải làm tốt chức danh ấy, nhưng quan trọng nhất vẫn là người chính khách, Bộ trưởng phải biết đề ra chính sách. Không có khả năng đề ra các chính sách mới thì không nên làm chính khách, bộ trưởng. Sự tín nhiệm của Quốc hội đối với chính sách của Bộ cũng là sự tín nhiệm đối với chính Bộ trưởng. Con người phải đi đôi với chính sách, không có điều ngược lại, con người tách rời khỏi chính sách. Điều 65 Hiến pháp Cộng hoà Liên Bang Đức quy định: “Thủ tướng Liên bang quy định đường lối chiến lược trong lĩnh vực chính trị và chịu trách nhiệm về điều đó. Trong khuôn khổ đường lối chiến lược chung đó. Các Bộ trưởng Liên bang đảm nhận phần công việc trong phạm vi lĩnh vực của ngành mình và chịu trách nhiệm cá nhân về phần việc đó”. 35 Chủ thể chủ yếu trong việc đề ra chính sách là hành pháp, các Bộ trưởng. Một số chính sách quan trọng buộc phải thông qua Quốc hội, tuỳ theo quy định của từng nước nhưng có những chính sách không cần thiết phải được thông qua lập pháp. Trong trường hợp hệ thống pháp luật của Nhà nước đã chứa đựng đầy đủ các quy định cho việc thực hiện chính sách, thì không nhất thiết Quốc hội phải thông qua chính sách đó. Chính sách liên quan đến phân bổ ngân sách, phát động tất cả các nguồn lực và vật lực của quốc gia. Việc thông qua ngân sách chi tiêu cũng đủ cho một chính sách được lập pháp thông qua. Việc thực thi luật, hành pháp chưa hẳn đã liên quan đến việc chi ngân sách của Nhà nước, vì nhiều văn bản luật không phải chỉ được thực thi từ phía nhà nước. Đất nước phát triển trước hết bằng các chính sách, chứ chưa chắc đã bằng luật pháp. Hiến pháp của Pháp năm 1958 là một bản Hiến pháp của nhà nước phát triển quy định vai trò hoạch định chính sách quốc gia cho Chính phủ (Điều 20) hay Hiến pháp Cộng Hoà Liên Bang Đức 1959 quy định: “Thủ tướng ấn định chính sách và chịu trách nhiệm về chính sách đó”. Ưu thế của hành pháp là làm cho các văn bản pháp luật được lập pháp ban hành đi vào cuộc sống thông qua các chính sách và cũng từ thực tế sôi động mà chính sách mới lại được hình thành tiếp theo. Trong cùng một thời điểm, Nhà nước có thể có nhiều chính sách nhưng phải có những chính sách quan trọng được ưu tiên thực hiện trước. Thường những chức vụ của Nhà nước mà quyết định của nó có sự ảnh hưởng đến toàn bộ quốc gia thì những người đảm nhiệm các chức vụ đó được gọi là chính khách và hoạt động của họ được gọi là hoạt động chính trị. Đó là các đại biểu quốc hội – nghị sỹ do nhân dân trực tiếp bầu ra. Đó là các nguyên thủ, Thủ tướng và các Bộ trưởng mà hoạt động của họ ảnh hưởng đến toàn bộ quốc gia. Trong số đó quan trọng nhất vẫn là người đứng đầu mỗi một ngành 36 hoặc mỗi một lĩnh vực - đó chính là các Bộ trưởng. Các chính khách - Bộ trưởng phải chịu trách nhiệm về việc thực thi các quyết định, chính sách của chính bản thân các công chức. Thậm chí nhiều chính khách phải rời chức vụ Bộ trưởng của mình vì những hành vi vi phạm pháp luật của công chức. Khi công chức phạm sai lầm, mắc tội phạm, ảnh hưởng đến uy tín của Bộ thì Bộ trưởng phải từ chức, không thể chịu các hình thức kỷ luật thay cho các công chức được. Đó chính là trách nhiệm chính trị của các vị Bộ trưởng. Trách nhiệm chính trị là buộc các Bộ trưởng phải từ chức, họ không phải chỉ gánh chịu kỷ luật như công chức để rồi còn có thể tại vị. Từ các phân tích trên chúng ta có thể thấy rõ vai trò của Bộ trưởng trong bộ máy hành pháp. Xét từ lịch sử hình thành cho đến thực tế hiện tại, Bộ trưởng phải có trách nhiệm hoàn toàn về tình trạng phát triển hay đình trệ mà ngành hoặc lĩnh vực của mình phụ trách. Bộ trưởng không khác nào một “ông Vua hiện tại” vì chính sách xuất hiện ở nơi Bộ trưởng, luật pháp xuất hiện từ nơi Bộ trưởng, thưởng phạt các công chức do Bộ trưởng và thực thi chính sách và pháp luật cũng chính do Bộ trưởng quy định. Các Bộ trưởng bao gồm những thành viên xuất sắc nhất của Đảng cầm quyền, phải có các quyết sách đúng đắn làm cho ngành, lĩnh vực mà mình phụ trách phát triển, đồng thời phải dám chịu trách nhiệm về tình trạng ngành hoặc lĩnh vực mình phụ trách. Trong trường hợp có sự cố phải dám xin từ chức để cho người khác có khả năng hơn đưa ngành hoặc lĩnh vực đó đi lên trên con đường phát triển. Vai trò chính trị của các đảng phái chính trị trong xã hội rất quan trọng trong việc hoạch định ra các chính sách đường lối cho sự phát triển của quốc gia. Lãnh đạo chính trị xuất phát từ Quốc hội và nhất là từ Hạ viện, những chức vụ chính trị do đảng chính trị chiếm đa số tại Hạ viện đề cử. Các vị lãnh đạo này không chỉ chịu trách nhiệm trước Hạ viện về chính sách chính trị mà 37 họ vạch ra mà còn cả về công việc hành chính hàng ngày. Đây là một chức năng quan trọng nhất của đảng cầm quyền. Đất nước phát triển hay tàn lụi đều do các chính sách của các đảng cầm quyền quyết định. Chính sách là những gì mà chính quyền cảm nhận được cần phải giải quyết ngay cũng như là định hướng mục tiêu của chính quyền. Chính sách cũng có khi được thể hiện bằng các quy phạm pháp luật hoặc cũng có khi không, mà thể hiện bằng ẩn ý đằng sau của pháp luật. Pháp luật như là hình thức chứa đựng các nội dung chính sách. Muốn có pháp luật đúng thì trước tiên phải có chính sách đúng. Chính sách quyết định việc phân bổ thu và chi ngân sách. Muốn cho chính sách không áp đặt, không phiến diện, thể hiện đúng quy luật khách quan thì phải có ý kiến của nhiều tổ chức, nhiều chủ thể khác nhau. Thậm chí muốn có một dự thảo chính sách đúng cần phải có người phản biện có trách nhiệm. Phản biện ở đây là tìm ra sự đúng đắn mà không phải là phủ nhận vấn đề. Qua các phân tích trên ta thấy được trách nhiệm của hành pháp trong việc đề ra các chủ trương chính sách phát triển đất nước. Hành pháp phải đề ra được các chủ trương, chính sách hợp lý, hợp lòng dân, làm cho đất nước ngày càng phát triển. Ngược lại, nếu không có những quyết sách hợp lý, đời sống của nhân dân không được cải thiện, Chính phủ sẽ bị mất tín nhiệm dẫn đến việc phải từ chức. Quyền lực nhà nước lại được trả lại cho nhân dân bằng hoạt động bầu cử, nhân dân có một chính phủ khác với thành phần khác hơn và có thể có một chính sách khác hơn. 2.2. Trách nhiệm của hành pháp phải từ chức Hành pháp phải chịu trách nhiệm tức là nói đến nhiệm vụ của hành pháp phải thực hiện nghiêm chỉnh các nhiệm vụ, quyền hạn của mình, thúc đẩy xã hội phát triển. Ở nghĩa này trách nhiệm được hiểu là nghĩa vụ phải gánh vác. Hành pháp không những phải làm mà còn phải làm tốt các nhiệm 38 vụ của mình. Trong trường hợp làm không tốt thì phải có nghĩa vụ rút lui, nhường chỗ cho người khác làm tốt hơn. Đây chính là trách nhiệm chính trị của những người có trách nhiệm quản lý nhà nước, của các chính trị gia. Khác với trách nhiệm hình sự và dân sự, trách nhiệm chính trị là phải từ chức mà không cần chỉ ra lỗi của người có trách nhiệm. 2.2.1. Trách nhiệm từ chức của hành pháp ở chính thể quân chủ đại nghị Ở chính thể quân chủ đại nghị nguyên thủ quốc gia do thế tập truyền ngôi, Chính phủ - bộ máy hành pháp được thành lập và hoạt động chỉ khi vẫn được Hạ viện tín nhiệm. Các Bộ trưởng và người đứng đầu hành pháp phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Trên thực tế, việc thành lập và hoạt động của Chính phủ đều nằm trong tay đảng chiếm đa số ghế trong Hạ viện. Nhà vua hầu như không tham gia giải quyết các công việc của nhà nước. Nguyên thủ quốc gia được coi là hành pháp tượng trưng – một phần của hành pháp. Thủ tướng là người đứng đầu hành pháp, có quyền điều hành nên được gọi là hành pháp thực quyền. Thêm vào đó, ở chính thể quân chủ đại nghị Nghị viện là tối cao, chính vì sự tối cao này mà mô hình tổ chức của nhà nước được gọi là quân chủ đại nghị. Nghị viện có quyền giải quyết mọi vấn đề của nhà nước, hay chí ít thì những vấn đề của nhà nước phải được giải quyết dựa trên cơ sở của Nghị viện, do vậy một đặc điểm của chính thể quân chủ đại nghị đó là Chính phủ phải được Nghị viện thành lập ra hay nói khác đi Chính phủ – hành pháp được thành lập từ cơ sở của thành phần Hạ viện. Chính vì vậy, Chính phủ chỉ được hoạt động khi vẫn còn sự tín nhiệm của Nghị viện, khi không còn sự tín nhiệm của Nghị viện thì Chính Phủ phải từ chức và Nghị viện sẽ thành lập ra một Chính Phủ mới. Trong trường hợp không thành lập được Chính phủ mới thì Nghị viện bị giải tán do Nghị viện tuy là cơ quan lập 39 pháp nhưng lại có nhiệm vụ quan trọng phải thực hiện trước khi lập pháp là phải thành lập cho được một Chính Phủ, khi không thực hiện được nhiệm vụ này Nghị viện cũng có thể bị giải tán. Đây chính là điểm khác cơ bản với chế độ tổng thống. Nghị viện, bên cạnh chức năng cơ bản là lập pháp còn phải thành lập và giám sát Chính phủ do vậy Chính phủ có thể bị lật đổ theo quyết định của Nghị viện hoặc có thể tự rút lui theo quyết định của người đứng đầu Chính phủ. Việc Chính phủ - hành pháp phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện là đặc điểm quan trọng bậc nhất của chính thể đại nghị kể cả quân chủ lẫn cộng hoà. Do đó mà phát sinh ra thủ tục chọn vị Thủ tướng chính phủ người đứng đầu hành pháp, phải là thủ lĩnh của đảng cầm quyền. Tiếp theo thủ tục chọn Chính phủ trong đảng chiếm đa số ở Hạ nghị viện là thủ tục Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Thủ tục trách nhiệm tập thể của Nội các dần dần được hình thành. Nội các tượng trưng cho hoạt động tập thể và liên đới chịu trách nhiệm về cả chính trị và hành chính. Nếu Hạ nghị viện bất tín nhiệm một nhân viên của Nội các hay chính thức điều khiển việc nước có nghĩa là Hạ nghị viện bất tín nhiệm toàn bộ Nội các. Những tiến triển kể trên đã dẫn đến thủ tục trách nhiệm của Nội các Chính phủ hình thành. Nội các phải được Hạ nghị viện tín nhiệm, hay phải từ chức, trừ trường hợp giải tán Hạ nghị viện và thiết lập các cuộc tuyển cử mới. Xuất xứ của từ “Nội các” rất có ý nghĩa. Từ đầu thế kỷ XVII, vua nước Anh hễ có việc cơ mật quan trọng, triệu tập một số người thân tín đến nội thất, nơi bàn bạc công việc của Hoàng gia để bàn bạc bí mật. Cách làm này kéo dài đến đời vua Sáclơ I và trở thành một thể chế mang tên gọi là “Nội các” [20, tr 89]. Như vậy Chính phủ và Nội các không đồng nghĩa với nhau, Chính phủ bao gồm tất cả các Bộ trưởng trong khi Nội các chỉ bao gồm một số Bộ trưởng có ảnh hưởng quan trọng đối với đời sống chính trị quốc gia. Nội các là hạt nhân lãnh đạo của Chính phủ 40 Anh, quyết định mọi quyết sách quan trọng; các cơ quan bạo lực như quân đội, cảnh sát chịu sự chỉ huy và kiểm soát trực tiếp của Nội các, Quốc hội và Nhà vua cũng chịu sự kiềm chế của nó. Nội các là then chốt của toàn bộ cơ cấu hành chính nhà nước. Trong các phiên họp thường kỳ của Nội các, các vấn đề quan trọng nhất của nhà nước được đưa vào thảo luận và thông qua sau đó các quyết định này được trao cho các thành viên của Chính phủ để thực hiện. Vai trò của Nội các không chỉ thể hiện trong lĩnh vực lập pháp mà cả trong hành pháp vì các nhân vật của Nội các còn là các Bộ trưởng. Trong hoạt động độc lập, họ có trách nhiệm điều hành các Bộ khác nhau của nhà nước. Trong hoạt động tập thể, họ cùng nhau tạo nên mối liên hệ trong công tác hành chính và quyết định những vấn đề lớn nhất của chính sách quốc gia vì vậy vai trò của Nội các tất yếu mang tính chất lưỡng tính. Trách nhiệm lãnh đạo tối cao ở khu vực lập pháp cũng như hành pháp đều ở Nội các. Do có sự khác nhau giữa khái niệm “Chính phủ” và “Nội các” nên các Bộ trưởng cũng được chia thành: Bộ trưởng thành viên của Nội các và Bộ trưởng không là thành viên của Nội các. Vì mọi hoạt động của Nhà vua đều có sự bảo đảm từ phía cơ quan hành pháp do mọi quyền hành của Nhà vua đều trao cho nội các nên sự chuyển quyền này được thực hiện bằng một thủ tục kỹ thuật gọi là “phó thự’ của Bộ trưởng. Điều này đã tạo nên chế độ trách nhiệm chính trị liên đới của các Bộ trưởng trước Nghị viện và Nhà vua. Ví dụ, Nội các của Anh không phải là một nhóm ô hợp phần nhiều Bộ trưởng mà nó là một khối thống nhất. Mỗi Bộ trưởng chịu trách nhiệm trực tiếp với chính Hạ viện về công tác thường nhật thuộc phần nhiệm vụ của mình. Chính Bộ trưởng phải có trách nhiệm giải thích tại Hạ viện các câu hỏi, câu chất vấn có liên quan đến phần trách nhiệm của mình. Tất nhiên trong thực tế, hầu hết các công việc thi hành của Bộ đều do các công chức đảm nhiệm, nhưng không phải công chức này mà chính Bộ trưởng phải chịu trách nhiệm về các sơ xuất, lỗi phạm 41 phải của công chức dưới quyền. Mặc dầu bản chất Nội các phải liên đới chịu trách nhiệm về hành vi chính trị và hành chính của Chính phủ nhưng thông thường một Bộ trưởng bị công kích tức là cả Nội các bị chỉ trích. Nếu không thoả đáng các dân biểu sẽ có quyền đòi hỏi Bộ trưởng từ chức. Tuy rằng, mỗi Bộ trưởng có trách nhiệm trực tiếp với Hạ nghị viện về sự điều hành của Bộ nhưng về vấn đề chính sách tổng quát toàn thể Nội các đều phải chịu trách nhiệm như nhau, có thể vẫn đứng hoặc bị lật đổ. Mỗi nhân viên Nội các bị mặc nhiên coi như đã chấp nhận chính sách của người đồng sự nhất là với Thủ tướng thì chỉ còn một cách là từ chức. Trong hiến pháp của nhiều nước theo chính thể này, quy định Nghị viện có quyền luận tội các quan chức có hàm Bộ trưởng như các quy định tại Hiến pháp Đan Mạch, Na Uy, Bỉ… Thủ tục luận tội được pháp luật tư sản gọi là thủ tục đàn hạch. Mặc dù, thủ tục đàn hạch có khác nhau nhưng nói chung buộc tội thuộc quyền Hạ viện, luận tội và kết tội thuộc quyền Thượng viện. Trong trường hợp này, Quốc hội bị phân vai và hoạt động không khác nào một phiên toà xét xử của tư pháp. Bên cạnh thông lệ nêu trên vẫn còn một số biệt lệ về vấn đề này. Ví dụ, cũng là chính thể quân chủ nghị viện nhưng Hiến pháp của Nhật, Thuỵ Điển không quy định quyền luận tội và buộc tội các quan chức cao cấp của Nghị Viện. Cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước của chính thể quân chủ đại nghị không phải ở chỗ có trách nhiệm hình sự của từng vị Bộ trưởng trước Nghị viện mà là chế độ chịu trách nhiệm chính trị của toàn bộ Chính phủ trước Nghị viện. Ở Nhật bản, Hiến pháp Minh trị 1946 quy định các Bộ trưởng trong Nội các chỉ chịu trách nhiệm cá nhân trước Thiên hoàng, thay vì Nội các chịu trách nhiệm tập thể trước Quốc hội. Hiến pháp chỉ rõ “Nội các là cơ quan quyền lực tối cao trong hệ thống hành chính quốc gia có trách nhiệm điều hành hoạt động của các cơ quan hành chính cấp dưới, có nhiệm vụ liên hệ với Quốc hội về cách thức tiến hành các hoạt động hành chính” (Điều 66). Nội các chịu trách nhiệm 42 về quyền hành pháp gồm có Thủ tướng và không quá 20 Bộ trưởng, phải chịu trách nhiệm tập thể trước Quốc hội. Thủ tướng do Quốc hội chỉ định, phải là thành viên của Quốc hội, có quyền bổ nhiệm, bãi miễn các Bộ trưởng và tất cả các Bộ này đều phải là dân sự và phần lớn phải là thành viên của Quốc hội. Thủ tướng và các Bộ trưởng có tính cách dân sự. Nội các trong quyền hành pháp, chịu liên đới trách nhiệm trước Quốc hội. Trách nhiệm này buộc các vị bộ trưởng và Thủ tướng – người đứng đầu hành pháp phải từ chức khi bị mất uy tín trước lập pháp. 2.2.2. Trách nhiệm từ chức của hành pháp ở chính thể cộng hoà đại nghị Chính thể cộng hoà hay chính thể quân chủ là loại hình tổ chức nhà nước trước hết phụ thuộc vào việc bầu cử hay thế tộc truyền ngôi ra người đứng đầu nhà nước – nguyên thủ quốc gia. Nhưng việc tiếp theo muốn xác định là một loại hình chính thể quân chủ hay cộng hoà gì thì phải xét đến vị trí, vai trò của các cơ quan nhà nước khác tiếp theo. Chính thể cộng hoà đại nghị hay còn được gọi là chính thể cộng hoà nghị viện là chính thể mà ở đó nguyên thủ quốc gia không hình thành bằng phương pháp thế tộc mà bằng phương pháp bầu cử và Nghị viện về nguyên tắc là cơ quan đóng vai trò quan trọng hơn mọi cơ quan nhà nước khác trong việc thực hiện quyền lực nhà nước. Trong ý niệm là một loại hình tổ chức nhà nước dân chủ, văn minh của nhân loại. Với loại hình thức tổ chức này, quyền lực nhà nước thể hiện nguồn gốc xuất phát từ nhân dân. Về nguyên tắc hình thức tổ chức nhà nước theo chính thể hoàn toàn giống như của quân chủ đại nghị, trừ nguyên thủ quốc gia ở đây không do thế tập mà do bầu cử mà ra. Nhân dân trực tiếp hoặc gián tiếp bầu ra người đứng đầu nhà nước của mình. Vị nguyên thủ quốc gia này được 43 hiến pháp gọi là Tổng thống. Cũng giống như chính thể dân chủ, về nguyên tắc nhà nước có quyền thay mặt nhà nước về mặt đối ngoại và đối nội. Nhưng Tổng thống nước cộng hoà có thực hiện được những quyền lợi to lớn trên hay không, điều này còn phụ thuộc vào bản thân chính thể đó là đại nghị hay cộng hoà tổng thống. Trong nhận thức của nhân loại thời kỳ cách mạng tư sản, cũng như hiện nay, thì chính thể cộng hoà đại nghị là chính thể dân chủ nhất. Chính thể này được xem như một mô hình nhà nước hoàn hảo có đầy đủ tư cách để phủ nhận chế độ chuyên chế với mô hình tổ chức quyền lực dân chủ truyền ngôi của nó. Quyền lực vô hạn định của Nhà vua được chuyển sang cho một nghị viện một tập thể bao gồm nhiều đại diện do nhân dân trực tiếp bầu ra. Phân tích dấu hiệu chính thể cộng hoà đại nghị nhiều nhà nghiên cứu luật học cũng như chính trị học cho rằng chính thể cộng hoà đại nghị là chính thể có nhiều đặc điểm giống như chính thể quân chủ đại nghị, chỉ khác phần nguyên thủ quốc gia. Nếu nguyên thủ quốc gia do thế tộc truyền ngôi mà ra thì được gọi là quân chủ đại nghị, và nếu do bầu cử mà ra được gọi là cộng hoà đại nghị. Điều 54 Hiến pháp Cộng Hoà Liên Bang Đức quy định: “Tổng thống liên bang do Hội nghị liên bang bầu trực tiếp. Mọi người Đức có quyền được bầu vào Nghị viện đều có thể được bầu làm Tổng thống liên bang khi đạt độ tuổi 40”. Vì vậy, cộng hòa đại nghị là chính thể được tổ chức ở những nhà nước có nguyên thủ quốc gia do Nghị viện bầu ra, Chính phủ do Thủ tướng đứng đầu, không chịu trách nhiệm trước nguyên thủ quốc gia mà chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Bên cạnh việc đồng ý với các dấu hiệu trên, có tác giả còn cho rằng một số dấu hiệu không thể thiếu được của chính thể này đó là việc tuyên bố nguyên tắc quyền lực tối cao của Nghị viện thành chế độ đại nghị; có chức danh Thủ tướng và sự tham gia một cách hình thức của nguyên thủ quốc gia vào việc thành lập Chính phủ; nguyên thủ quốc gia được Hiến pháp quy định rất nhiều quyền hạn nhưng trên thực tế không trực tiếp 44 tham gia vào việc giải quyết các công việc của nhà nước. Nguyên thủ quốc gia của chính thể này được thành lập dựa trên cơ sở của Nghị viện, do Nghị viện bầu ra hoặc trên cơ sở của Nghị viện có thêm các thành phần khác như đại diện của các lãnh địa trực thuộc, mà không do nhân dân trực tiếp bầu ra. Chính việc không do nhân dân trực tiếp bầu ra, Tổng thống đã không cho phép nguyên thủ quốc gia có thực quyền. Ở tất cả các nước theo chính thể này, Hiến pháp hay tục lệ không quy định nguyên thủ quốc gia là người đứng đầu hành pháp và cũng không là thành viên của hành pháp, hoặc có quy định đi chăng nữa thì nguyên thủ quốc gia không bao giờ thực hiện được một cách đích thực những quyền này. Cũng giống như đặc điểm hình thành nên chính thể quân chủ đại nghị, Chính phủ - hành pháp, trung tâm của bộ máy nhà nước tư sản được hình thành dựa trên cơ sở của Nghị viện, nên Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Đây là đặc điểm chính yếu của chính thể đại nghị kể cả cộng hoà lẫn quân chủ. Xuất phát từ nguyên tắc Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện đã làm cơ sở cho việc Nghị viện có thể lật đổ Chính phủ, và người đúng đầu Chính phủ có quyền hoặc yêu cầu nguyên thủ quốc gia giải tán Nghị viện [9, tr 85]. Về cơ bản các nước theo chính thể cộng hoà đại nghị giống như các nước theo chính thể quân chủ đại nghị đều tuyên bố nguyên tắc “nguyên thủ quốc gia không chịu trách nhiệm”. Ví dụ, như Điều 90 Hiến pháp Italia tuyên bố: “Tổng thống nước cộng hoà không chịu trách nhiệm các hoạt động của mình trong thời gian đảm nhiệm chức vụ trừ trường hợp phản bội tổ quốc hoặc hành động xâm phạm tới Hiến pháp”. Hiến pháp Hy lạp tại Khoản 1 Điều 49 cũng có điều khoản tương tự như vậy. Bên cạnh thông lệ này, còn có nước vẫn quy định trách nhiệm của nguyên thủ quốc gia ví dụ như Hiến pháp 45 của nước cộng hoà Áo tại Điều 142 quy định: “Tổng thống liên bang chịu trách nhiệm việc thực hiện chức năng của mình trước Quốc hội liên bang”. Nói chung, về nhiệm vụ, quyền hạn của các nguyên thủ quốc gia ở chính thể cộng hoà đại nghị đều được các nhà luật học tư sản thừa nhận rằng thực chất nguyên thủ quốc gia không tham gia vào việc lãnh đạo quốc gia, không có quyền đích thực ban hành văn bản quy phạm pháp luật và cũng không có những quyền hạn đặc biệt nào. Ví dụ, ở Đức thì “Chức danh Tổng thống Liên bang cộng hoà Đức gắn liền với nhiệm vụ có tính cách đại diện hơn là các thẩm quyền quyết định các công việc của Nhà nước” hay ở Anh đại diện của chính thể quân chủ đại nghị thì “Nhà vua trị vì nhưng không cai trị”. Một số Hiến Pháp quy định tính trung lập không đảng phái của nguyên thủ quốc gia ở loại hình chính thể này để tỏ rõ sự vô tư của các nguyên thủ quốc gia. Khi được bầu làm Tổng thống thì phải từ bỏ đảng phái như ở CHLB Đức hay ở Italia. Nhưng, trên thực tế quy định này rất khó thực hiện bởi vì việc được bầu vào chức danh Tổng thống trước hết bắt đầu bằng việc được giới thiệu ra ứng cử Tổng thống hoặc chí ít phải được ủng hộ của đảng khi ra tranh cử. Đặc biệt, khi chúng ta phân tích chế định “phó thự” thì lại càng nổi bật tính không thể hoạt động trung lập của nguyên thủ quốc gia. Mọi văn bản của tổng thống chỉ có hiệu lực trên thực tế khi có chữ ký “phó thự” của các bộ trưởng hoặc trên bộ trưởng (Thủ tướng là người đứng đầu hành pháp). Với quy định này đã tước hẳn quyền quyết định đích thực của tổng thống và cũng chính vì vậy, Tổng thống mới có cơ sở “là vô trách nhiệm”, chính người ký “phó thự” mới là người chịu trách nhiệm văn bản do Tổng thống ban hành. Theo thông lệ của họ, người ta không thể bắt ai không có quyền lại phải đứng ra gánh trách nhiệm. 46 Về mối quan hệ giữa nguyên thủ quốc gia với Chính phủ đa số các nước tư sản theo loại hình chính thể cộng hoà đại nghị đều quy định Tổng thống có quyền bổ nhiệm người đứng đầu Chính phủ nhưng quy định bổ nhiệm và tiêu chuẩn của người đứng đầu Chính phủ như thế nào thì lại không được pháp luật quy định rõ. Sự thiếu hụt này của Hiến pháp thành văn được thay thế bằng tập tục bất thành văn: “Người dứng đầu bộ máy hành pháp phải có sự ủng hộ của đa số nghị sỹ trong Nghị viện hay nói một cách khác đi nguyên thủ quốc gia - Tổng thống nước cộng hoà đại nghị không thể bổ nhiệm một người nào đó khác hơn là thủ lĩnh của đảng chiếm đa số ghế trong nghị trường làm người đứng đầu bộ máy hành pháp”. Ở Đức, Thủ tướng do Tổng thống bổ nhiệm nhưng sự bổ nhiệm phải được chuẩn y bởi đa số tuyệt đối và Tổng thống phải bổ nhiệm vị trúng cử. Qua các phân tích trên ta thấy, nguyên thủ quốc gia không còn một vị trí vai trò nào đích thực trong thế giới tư sản. Theo quan điểm của nhiều nhà nghiên cứu, vai trò của nguyên thủ quốc gia của chính thể cộng hoà đại nghị cũng như Nhà Vua trong chính thể quân chủ đại nghị chỉ có thể được đánh giá cao trong trường hợp đất nước bị khủng hoảng, điều này có nghĩa là trong tình trạng khủng hoảng thì Tổng thống mới có điều kiện độc lập hành động mà không phụ thuộc vào các đảng phái chính trị. Nguyên thủ quốc gia như là một chế định tiềm tàng của nhà nước tư sản hòng giải quyết những tình trạng khủng hoảng chính trị có thể xảy ra. Theo quy định của Hiến pháp Cộng hoà liên bang Đức, Tổng thống liên bang có quyền đề nghị ứng cử viên Thủ tướng để Hạ nghị viện bỏ phiếu. Trong vòng 14 ngày nếu ứng cử viên của Tổng thống không nhận được đa số tuyệt đối số phiếu thuận thì Hạ nghị viện có quyền bầu ứng cử viên của mình. Trong trường hợp vẫn không bầu được Thủ tướng, thì Tổng thống có quyền bổ nhiệm Thủ tướng theo ý của mình, hoặc chọn người có nhiều phiếu hơn 47 hoặc giải tán Hạ nghị viện (khoản 4 Điều 63). Sau khi sự bổ nhiệm được xác nhận, Thủ tướng chỉ định Bộ trưởng nhưng sự bổ nhiệm chính thức do Tổng thống phê chuẩn. Theo Hiến pháp, Thủ tướng chứ không phải Nội các chịu trách nhiệm trước Hạ viện, nên Bộ trưởng lệ thuộc vào Thủ tướng. Hạ nghị viện Đức có thể không tín nhiệm Thủ tướng bằng cách bầu theo đa số tuyệt đối, một vị kế nhiệm và đệ lên Tổng thống đơn xin bãi chức Thủ tướng. Tổng thống có thể chấp thuận đơn và bổ nhiệm vị Thủ tướng mới được bầu. Nói khác hơn, Hạ nghị viện phải bầu vị kế nhiệm trước khi đánh đổ nguyên Thủ tướng. Nói tóm lại, ở loại hình chính thể cộng hoà đại nghị có nhiều điểm cơ bản giống như chính thể quân chủ đại nghị chỉ khác chính thể quân chủ đại nghị ở chỗ nguyên thủ quốc gia không do thế tập truyền ngôi mà do nghị viện hoặc trên cơ sở nghị viện bầu ra. Mặc dù được Hiến pháp quy định là một quyền hạn hết sức rộng rãi nhưng mọi hoạt động của nguyên thủ đều có sự đề nghị, yêu cầu từ hành pháp. Hành pháp với người đứng đầu hành pháp ngày càng trở thành cơ quan trung tâm thực hiện chủ yếu quyền lực nhà nước tư sản được thành lập dựa trên cơ sở của nghị viện và phải chịu trách nhiệm trước nghị viện. Chính phủ – hành pháp chỉ được hoạt động khi vẫn còn sự tín nhiệm của Nghị viện, khi không còn sự tín nhiệm của Nghị viện thì Chính phủ có thể bị lật đổ và kèm theo đó Nghị viện có thể bị giải tán và đây cũng là dấu hiệu quan trọng của chế độ quân chủ đại nghị. 2.3. Trách nhiệm của hành pháp ở những nước có sự biến dạng của chính thể đại nghị Chính thể đại nghị nhất là chế độ quân chủ theo lịch sử là loại hình tổ chức có nhiều biến dạng nhất vì đây là loại hình cổ điển và lâu đời nhất. Sự biến chuyển của chính thể đại nghị cũng như sự hình thành chính thể này chủ 48 yếu được thể hiện qua lịch sử của nước Anh. Nội dung biểu hiện của sự biến dạng chính thể nằm ở chỗ không thực hiện được những mục đích các dấu hiệu tạo nên đặc điểm của chính thể, được ghi nhận bằng các quy định của Hiến pháp thành văn hoặc bất thành văn, thậm chí trong nhiều trường hợp mục đích đó hoàn toàn bị đặt ngược lại. Ví dụ, một trong những dấu hiệu tạo nên đặc điểm của chính thể đại nghị là Quốc hội có thẩm quyền giám sát hoạt động của hành pháp – Chính phủ. Mục đích của quy định này là các cơ quan hành pháp do Quốc hội thành lập ra để tổ chức thực thi các quyết định luật của Quốc hội nhưng trên thực tế là hoàn toàn khác. Với sự hoạt động chặt chẽ của đảng chiếm đa số trong Quốc hội các đảng viên phải tuân thủ các quyết định của đảng nên dưới sự chỉ đạo của đảng này - chính là đảng có quyền đứng ra thành lập Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ là thủ lĩnh của đảng cầm quyền nên mọi quyết định của Quốc hội đều là quyết định của Chính phủ, tức là đảng cầm quyền. Điều này có nghĩa là Chính phủ có quyền giám sát lại hoạt động của Quốc hội chứ không phải là Quốc hội giám sát Chính phủ. Trước đây chắc chắn có thể định nghĩa Nghị viện là cơ quan có nhiệm vụ làm luật, ngày nay sẽ đúng hơn nếu nói rằng Nghị viện là công cụ tuyển lựa các dự án thường được soạn thảo ở nơi khác thành các văn bản luật. Ở chính thể đại nghị, Chính phủ được thành lập dựa vào cơ sở thành phần của Nghị viện. Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Nhưng, trên thực tế với đa số ghế trong Nghị viện đảng cầm quyền, đảng đứng ra thành lập Chính phủ, đã chi phối Nghị viện và kiểm tra hoạt động của các Nghị viện. Những quy định của chính thể được quy định trong hiến pháp, nhưng trên thực tế giống như ở các nước có chính thể cộng hoà đại nghị, chính phủ được thành lập từ đảng phái chiếm đa số trong Hạ viện cho nên bao giờ Chính phủ cũng khống chế Nghị viện. Vì vậy, Chính phủ và Hạ viện không khác nào như hai cơ quan trực thuộc một đảng phái chính trị cầm 49 quyền. Ở đây sự phân chia quyền lực nhà nước giữa lập pháp và hành pháp theo quy định của Hiến pháp không còn nữa mà có chăng chỉ là sự phân chia giữa một đảng cầm quyền và một đảng đối lập có trách nhiệm. Biến chuyển này là hậu quả của một hiện tượng chính trị quan trọng, đó là sự hiện diện của một hệ thống lưỡng đảng. Sinh hoạt chính trị ở Anh dựa trên hai chính đảng có tổ chức, kỷ luật, đủ khả năng đảm bảo một hành động thống nhất của chính đảng trong chính phủ cũng như ở Quốc hội. Hệ thống lưỡng đảng này đã làm thay đổi hẳn ý nghĩa phân quyền của chế độ đại nghị. Ở chính thể này trong các cuộc bầu cử Hạ viện cử tri toàn quốc không những bầu ra nghị sĩ làm đại diện cho mình mà còn tìm ra một đảng cầm quyền. Thủ lĩnh của đảng cầm quyền nghiễm nhiên sẽ là người đứng đầu bộ máy hành pháp của nhà nước. Việc đặt vấn đề tín nhiệm của Quốc hội đối với Chính phủ chính là vấn đề tín nhiệm đối với chính đảng đang cầm quyền. Nhưng trên thực tế vấn đề này rất hiếm khi xảy ra vì với kỷ luật đảng chặt chẽ, đảng đối lập có đặt vấn đề tín nhiệm thì cũng không bao giờ thu được số phiếu ủng hộ quá bán nếu như không có một vấn đề nào đó gây nên sự khủng hoảng của chế độ đảng cầm quyền. Vấn đề giải tán Nghị viện cũng diễn ra tương tự. Một khi đa số nghị viện và Chính phủ của cùng một đảng thì không mấy khi có mâu thuẫn giữa lập pháp và hành pháp. Giải tán Quốc hội không còn ý nghĩa ban đầu của nó nữa. Đảng cầm quyền lợi dụng quy định này giải tán Quốc hội cho tiến hành tuyển cử trước thời hạn để kéo dài sự tồn tại chính quyền trong tay của đảng mình. Hoặc trong một số trường hợp khác người cầm quyền hành pháp muốn củng cố hơn nữa quyền lực của mình trong khi nó đang bị sa sút. Như vậy, chế định Chính phủ – hành pháp phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội – lập pháp cũng như chế định tín nhiệm Chính phủ về nguyên tắc 50 được sinh ra với mục đích để kiểm tra, giám sát Chính phủ nhưng với sự nắm giữ đảng cầm quyền, chính phủ đã sử dụng để kiểm tra, giám sát Quốc hội và mưu tính có lợi cho sự cầm quyền của Chính phủ – hành pháp. Chế độ ở Anh quốc là chế độ điển hình của loại hình chính thể đại nghị kể cả cộng hoà đại nghị lẫn quân chủ đại nghị. Mối tương quan giữa lập pháp và hành pháp đã biến thành mối tương quan giữa hai cơ quan của một đảng cầm quyền. Nhiều người còn cho rằng đây là mối quan hệ giữa Ban chấp hành trung ương (những thành viên của Chính phủ) với các đảng viên, quần chúng (những nghị sĩ trong Hạ nghị viện). Trong thực tế, Nội các của Anh được hậu thuẫn của đảng cầm quyền bởi các lý do sau: Thứ nhất: Chính phủ nói chung cũng như Nội các nói riêng bao gồm hầu hết cấp lãnh đạo của đảng, nhân viên trong Nội các là những người có nhiều uy tín nhất trong đảng. Thứ hai: Giữa Chính phủ và các dân biểu luôn có sự tham khảo ý kiến của nhau, mỗi bên thường nhượng bộ một chút nhưng nhiều vấn đề dân biểu đa số thường để mặc cho Nội các tuỳ ý quyết định. Nội các Anh quốc của đảng cầm quyền với chế độ sinh hoạt đảng chặt chẽ, rất an tâm cho việc điều hành đất nước của mình chỉ có một số điểm đáng lo ngại đó là: - Đảng đối lập luôn tìm cách đánh bại để có cơ hội thay Chính phủ của đảng cầm quyền - Các cuộc tuyển cử của nhân dân bằng đa số phiếu của mình họ có thể thay đổi đảng cầm quyền bằng đảng đối lập. - Sự chia rẽ nội bộ của chính đảng cầm quyền. Nhiệm vụ chính yếu của các cơ quan Nghị viện là thông qua các dự án luật cũng như các dự án chính sách của đảng cầm quyền. Nhưng thực ra, trên thực tế lại không phải là như vậy, nhiệm vụ chính yếu của Quốc hội (chủ yếu 51 là Hạ nghị viện) là ủng hộ hay chống đối Chính phủ. Chỉ cần qua hình dạng của Hội trường Hạ nghị viện Anh quốc cũng cho ta thấy sự phân biệt giữa Chính phủ cầm quyền và đối lập. Phần đông Quốc hội các nước có hội trường hình bán nguyệt nhưng hội trường của Hạ viện Anh có hình chữ nhật [11, tr 133]. Bên phải của Chủ tịch Hạ viện có những dãy ghế dài là chỗ ngồi của dân biểu đảng cầm quyền. Hàng ghế đầu là của các Bộ trưởng và Thủ tướng đương nhiệm, bên trái là hàng ghế của các dân biểu đối lập gồm có Chính phủ mờ là lãnh đạo đảng đối lập và các thành viên. Theo quy định của Hiến pháp bất thành văn của Anh quốc thì Hạ nghị viện có một vai trò lớn trong việc làm luật cũng như quyết định các vấn đề quan trọng nhất của họ nhưng với chế độ sinh hoạt đảng chặt chẽ thì Hạ viện tựu trung chỉ còn lại 3 điểm do đảng đối lập thực hiện đó là: tranh luận về những nguyên tắc tổng quát và biểu quyết luật, phê bình Chính phủ cầm quyền và kiểm soát tài chính. Nghị trình thảo luận của Hạ viện hoàn toàn do Chính phủ cầm quyền định đoạt, ngoại trừ một số trường hợp đặc biệt mà quy tắc thủ tục cho phép đối lập lựa chọn vấn đề cần tranh luận. Tuy nhiên, khi ấn định nghị trình Chính phủ không thể bừa bãi mà phải chú ý đến: các quy định của Hiến pháp bất thành văn cũng như Chính phủ phải dè dặt trước phản ứng hay ủng hộ của các dân biểu mà đặc biệt là của đảng viên nghị sĩ đối lập vì đảng đối lập sẽ tìm cách gây hậu quả nghiêm trọng nếu Chính phủ không tính đến các lợi ích của đảng đối lập. Thỉnh thoảng, đảng đối lập phản đối cách thức Chính phủ xếp đặt chương trình buổi họp, cứ tranh luận cả đêm hoặc gây cản trở bằng hình thức khác. Chính phủ có thể có hai cách rút ngắn các cuộc tranh luận. Thứ nhất là, kết thúc phiên họp. Đây là cách thức cổ nhất, nhưng Chủ tịch Hạ viện có quyền không đưa đề nghị ra biểu quyết, nếu thấy cuộc tranh luận chưa lâu và các quan điểm chưa được phát biểu một cách đầy đủ. Cách thứ hai còn gọi là, 52 “máy chém”, một thể thức mà dân biểu đối lập rất căm ghét là “quy định phân bổ thời gian”. Quy định này ấn định tỷ mẩn mọi phần thảo luận của dự luật sẽ được tranh luận vào lúc nào và bao nhiêu lâu. Dự thảo theo quy tắc trên được đem ra thảo luận rồi biểu quyết theo trong giai đoạn. Đến cuối mỗi giai đoạn ghi rõ trong quy tắc, “máy chém” được sập xuống và chấm dứt tranh luận. Bất cứ điều khoản nào ghi trong giai đoạn này dù chưa tranh luận cũng sẽ đem ra biểu quyết. Cách thức này được gọi là kết thúc từng ngăn. Nội các sẽ không bao giờ bị lật đổ theo đúng như quy định của Hiến pháp, nếu như một khi Nội các thi hành các điều cần thiết cho phù hợp với khuynh hướng của Hạ viện, bằng cách phải lưu ý hay còn gọi là quan tâm trước hết đến các dân biểu của đảng mình, và sau đấy là sự nhún nhường, thậm chí có thể thoả hiệp với đảng đối lập. Nội các phải chú ý đến việc chỉnh sửa lại các chính sách của mình để ngăn lại các trì chích của Hạ viện. Việc này thường phải làm ở hậu trường chứ không phải trên diễn đàn nghị viện. Trong trường hợp gặp phải sự chống đối quá mạnh mẽ của phe đối lập, Nội các cần phải chỉnh sửa một cách nghiêm túc các dự án hoặc bỏ hẳn là xong. Nếu Nội các vẫn ngoan cố không theo khuynh hướng của Nghị viện, các dân biểu nghị sĩ có nhiều phương án để tỏ sự phản đối như: bỏ phiếu trắng, hay không bỏ phiếu. Nếu dấu hiệu phản đối là nghiêm trọng thì Chính phủ phải thay đổi chính sách hoặc nhường chỗ cho một Nội các mới, cũng có thể Nội các mới cùng một đảng với Nội các trước nhưng phải với thành phần khác hơn. Chính phủ dân chủ nào cũng phải tìm cách dung hoà các quyền lợi đối lập với nhu cầu phải giữ sao cho Chính phủ được tiếp tục điều hành. Nhiều chính thể trong đó có chính thể Cộng hoà của Tổng thống Mỹ thực hiện sự dung hoà này bằng cách phân chia quyền hày cho các cơ qua riêng và ngang quyền nhau theo quy định của Hiến pháp. Quyền hạn của mỗi cơ quan đều bị tiết chế kiểm soát bằng các cơ quan khác. Ngược lại, các nhà nước theo chế 53 độ đại nghị không có sự tiết chế nhưng thay vì vậy, cơ quan tối cao trong chính thể đại nghị là Hạ viện thì lại bị tiết chế ngay trong nội bộ của nó bằng hoạt động của các đảng đối lập. Đối lập của chính thể đại nghị Anh quốc cũng như của các nhà nước khác được tổ chức theo chế độ đại nghị là đối lập có tổ chức chặt chẽ, luôn luôn thường trực, thậm chí có thể tổ chức thành Chính phủ mờ (Shadow Cabinet). Đối lập là dự phòng để sẵn sàng thay thế Chính phủ đang cầm quyền. Nếu chính phủ bị thất bại trong tuyển cử, thì đảng đối lập lên thay thế. Vì có thể lên thay nên đảng đối lập phải có thái độ ôn hoà khi chì trích cũng như khi phải hứa hẹn. Đối lập có trách nhiệm tham gia vào các cuộc tranh luận, chống đối chính sách dở, không hay của Chính phủ đang cầm quyền bằng tiếng nói, sự bỏ phiếu, dùng các phương pháp đứng đắn buộc Chính phủ phải thay đổi…Mục tiêu lớn nhất của phe đối lập là gây tin tưởng cử tri bằng chính sách Chính phủ là sai lầm, để có cơ hội trong cuộc bầu cử tới giành nhiều hơn. Sự biến dạng của chính thể đại nghị trước hết nằm ở chỗ: mọi hành vi của Chính phủ Anh quốc về nguyên tắc, tức là theo quy định của Hiến pháp đều là phải nhân danh Nữ hoàng. Tuy vậy, Nữ hoàng có rất ít quyền quyết định, quyền của Nữ hoàng chỉ là tượng trưng. Ngày nay tất cả mọi quyền hành của Nữ hoàng, trừ những đặc quyền riêng, còn lại đều do các Bộ trưởng hành xử. Các bộ trưởng đều do Thủ tướng lựa chọn rồi đưa sang cho Nữ hoàng phê chuẩn. Các Bộ trưởng đứng đầu một bộ và những Bộ trưởng quan trọng họp thành Nội các – nơi quyết định mọi vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền của Chính phủ. Nội các là một thiết chế không được Hiến pháp quy định nhưng lại trở thành một thiết chế trung tâm của bộ máy Nhà nước Anh. 54 Qua các phân tích trên ta thấy Chính phủ trong chính thể đại nghị phải có trách nhiệm đề ra các chủ trương, chính sách phát triển đất nước. Nếu các chủ trương, chính sách của Chính phủ đề ra không phù hợp, đẩy lùi sự phát triển của đất nước thì Chính phủ đó phải có trách nhiệm từ chức để thành lập một Chính phủ mới với những chính sách mới hơn, phù hợp với sự phát triển của đất nước. Chương 3 VIỆC ÁP DỤNG TRÁCH NHIỆM CỦA HÀNH PHÁP TRƯỚC LẬP PHÁP Ở MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI 3.1. Việc áp dụng triệt để chế độ trách nhiệm của hành pháp trước lập pháp 3.1.1. Việc áp dụng trách nhiệm của hành pháp trước lập pháp ở Đức Nước tư bản Đức hình thành muộn so với một số nước tư bản khác ở Châu Âu. Từ 1871 – 1918, Đức là liên bang của 25 bang với chính thể quân chủ lập hiến. Từ 1918 – 1932 Đức là liên bang của 17 bang với chính thể cộng hoà đại nghị. Nhưng nền cộng hoà này đã sụp đổ vào năm 1932 khi chế độ Tổng thống được thành lập ở nhiều bang. Từ năm 1932 trở đi, chính quyền bị thâu tóm bởi Hitler và chế độ phát xít được thiết lập. 55 Sau thất bại của chủ nghĩa phát xít năm 1945, nước Đức bị chia làm bốn vùng do Mỹ, Liên Xô, Anh và Pháp chiếm đóng. Thủ đô Berlin cũng bị chia thành các vùng tương ứng. Sau những cuộc thương lượng không thành nhằm thiết lập một nước Đức thống nhất, ba vùng phía tây đã thống nhất về mặt kinh tế. Năm 1948, với sự thành lập Cộng hoà Liên Bang Đức và với sự ban hành Hiến pháp ngày 23/5/1949, ba vùng này đã thống nhất về mặt chính trị mặc dù chỉ với chủ quyền giới hạn do còn bị quân đồng minh chiếm đóng. Vào tháng 10 năm 1949 vùng lãnh thổ do Liên Xô chiếm đóng tuyên bố thành lập Cộng hoà dân chủ Đức với thủ đô là phần lớn lãnh thổ tương ứng ở Berlin Liên Xô trao trả chủ quyền hoàn toàn cho Cộng hoà dân chủ Đức ngày 23/7/1954. Hiệp định Pari năm 1954 cũng trao quyền cho Cộng hoà liên bang Đức tháng 5 năm 1955. Hiến pháp năm 1949 được coi là một Hiến pháp tạm thời có hiệu lực cho tới khi một Hiến pháp chính thức lâu dài cho toàn nước Đức được thông qua. Với việc sát nhập năm Bang mới thành lập phía Đông Berlin vào Cộng hoà Liên bang Đức ngày 03/10/1990, Hiến pháp 1949 đã trở thành Hiến pháp của toàn bộ nước Đức thống nhất. Theo Hiến pháp này, Đức là nước có chính thể cộng hoà đại nghị với sự phân chia quyền lực giữa lập pháp, hành pháp với tư pháp và giữa Liên bang với Bang. Hiến pháp còn trù liệu cơ chế kiềm chế, kiểm soát cũng như hợp tác giữa các ngành nêu trên. Quyền lập pháp thuộc về Nghị viện Liên Bang và Nghị viện các bang trong đó thẩm quyền của mỗi bên được Hiến pháp xác định rõ. Nghị viện Liên bang gồm hai viện là Thượng viện và Hạ viện. Thượng viện được gọi là Hội đồng Liên bang gồm đại diện của các bang. Thượng nghị sỹ thường là các Bộ trưởng của các bang và Chính phủ Bang có quyền cử hoặc phế truất đại biểu này. Mỗi Bang có thể có ít nhất ba Thượng nghị sỹ và nhiều nhất là năm Thượng nghị sỹ tuỳ theo số dân. Hạ viện được gọi là Nghị viện Liên 56 bang, được bầu theo lối phổ thông, trực tiếp với nhiệm kỳ bốn năm. Nghị viện Liên bang có độc quyền lập pháp trong một số lĩnh vực như: ngoại giao, quốc tịch, tự do cư trú, đi lại, tài chính, thuế quan, bưu điện…Trong những lĩnh vực này, các bang chỉ có quyền tham gia lập pháp khi và trong giới hạn một luật Liên bang uỷ quyền rõ ràng. Các lĩnh vực khác như: Luật Hình sự, Luật Dân sự, Luật tự do lập hội và hội họp, Luật cư trú và định cư của người nước ngoài…thì các Bang có quyền tham gia lập pháp trong thời gian và chừng mực mà Liên bang không sử dụng quyền lập pháp của nó. Ở Nghị viện Liên bang, quyền lập pháp cũng được chia cho hai viện, song phần chủ yếu thuộc về Hạ viện. Quyền lập pháp của Hạ viện bị hạn chế trong các lĩnh vực thuộc thẩm quyền của Thượng viện và Hạ nghị sỹ không thể tự mình trình dự luật trước Quốc hội mà dự luật phải được thảo bởi các luật gia có kinh nghiệm nhưng không giúp việc Hạ viện. Chức năng chính của Hạ viện là lập pháp, giám sát Chính phủ và bầu cử Thủ tướng Liên bang. Sự phân quyền lập pháp giữa Thượng viện và Hạ viện không chỉ thể hiện trong lĩnh vực có thể làm luật mà cả trong việc xây dựng các đạo luật. Sáng kiến lập pháp có thể xuất phát từ dân biểu của hai viện hay từ Chính phủ. Các dự luật do Chính phủ thiết lập phải được trình bày tại Thượng viện và Thượng viện phải gửi sang Hạ viện qua Chính phủ. Nhờ đó, Hạ viện có thể biết được lập trường của Thượng viện và phản ứng của Chính phủ đối với lập trường của hai viện. Chính phủ có thể rút ngắn thủ tục bằng cách nhờ một nhóm chính trị trong Hạ viện đưa trình dự luật với danh nghĩa là dự luật do nhóm làm ra. Các dự luật do Thượng viện sáng lập phải đệ trình Hạ viện qua Chính phủ như trong trường hợp dự luật do Chính phủ sáng lập và phải có tờ khai trong đó Chính phủ trình bày lập trường của mình. 57 Các dự luật được Hạ viện thông qua phải chuyển sang Thượng viện và Thượng viện có quyền phủ quyết trì hoãn hoặc phủ quyết tuyệt dối với chúng. Đối với những dự luật thông thường, không đòi hỏi phải có sự chấp thuận của Thượng viện thì khi bị Thượng viện bác bỏ, Hạ viện có thể dùng đa số tuyệt đối (2/3 tổng số đại biểu) để bác bỏ sự phủ quyết đó và dự luật vẫn trở thành luật. Trong trường hợp này, sự phủ quyết của Thượng viện chỉ có tính chất trì hoãn hay tạm đình chỉ. Đối với các dự luật đòi hỏi phải có sự chấp thuận của Thượng viện như các đạo luật có liên quan tới quyền lợi của các bang như dự luật về tài chính, phân chia lợi tức giữa các bang, nếu bị Thượng viện phủ quyết thì dự luật không thể trở thành luật. Việc sửa đổi Hiến pháp phải có sự chấp thuận của 2/3 thành viên của cả hai viện. Khi có sự tranh chấp giữa hai viện thì một Uỷ ban gồm 10 hội viên của mỗi viện, mỗi hội viên được đề cử một vị dân biểu. Ngoài các Bộ trưởng của chính quyền trung ương, không ai được dự phiên họp của Uỷ ban nếu không dược sự chấp thuận của Uỷ ban. Như vậy, sự phân quyền trong lĩnh vực lập pháp không chỉ thể hiện giữa Liên bang và các Bang mà còn thể hiện giữa hai viện của cơ quan lập pháp Liên bang. Cơ chế kìm chế, kiểm soát lẫn nhau giữa hai viện cũng thể hiện rõ trong quá trình xây dựng luật, từ khi nêu sáng kiến lập pháp, trình dự án luật và chuyển giao các đạo luật qua hai viện đến việc phủ quyết và bác bỏ phủ quyết của mỗi viện. Ngoài lập pháp, Nghị viện còn có quyền giám sát hoạt động của Chính phủ thông qua việc chất vấn, đặt câu hỏi và bỏ phiếu tín nhiệm Chính phủ. Nghị viện có quyền luận tội các quan chức cao cấp nhất của nhà nước, từ hàm Bộ trưởng đến Nguyên thủ quốc gia. Nếu họ phạm tội, Nghị viện sẽ khởi tố rồi chuyển sang Toà án Hiến pháp. 58 Quyền hành pháp thuộc về Tổng thống và Chính phủ mà đứng đầu là Thủ tướng. Tổng thống Liên bang được bầu lên bởi Hội nghị Liên bang mà thành phần gồm các Nghị sỹ Quốc hội và số lượng tương đương nghị sỹ Nghị viện các bang. Tổng thống được bầu là ứng cử viên nhận được đa số tuyệt đối phiếu thuận của Hội nghị nói trên. Cách bầu này đã làm cho Tổng thống không có thực quyền. Nhiệm kỳ của Tổng thống là năm năm và có thể được bầu lại một lần. Sau khi trúng cử, Tổng thống phải từ bỏ chức vụ công hay chức vụ tư có lương bổng hiện đang nắm giữ. Tổng thống không thể đồng thời là thành viên Chính phủ, không thể kiêm nhiệm dân biểu Liên bang hay dân biểu Bang, không được hành nghề nào khác ngoài chức vụ Tổng thống và còn phải từ bỏ cả đảng của mình để tỏ rõ sự vô tư của nguyên thủ quốc gia. Chức năng của Tổng thống Liên bang đơn thuần là đại diện chính thức cho nhà nước nên chủ yếu mang tính chất lễ nghi, hình thức. Thực chất, Tổng thống không tham gia vào việc lãnh đạo quốc gia, không có quyền đích thực ban hành các văn bản quy phạm pháp luật và cũng không có các quyền hạn đặc biệt nên ít có ảnh hưởng tới Chính phủ và Thủ tướng. Chức danh Tổng thống Đức gắn liền với nhiệm vụ có tính cách đại diện hơn là thẩm quyền quyết định các công việc nhà nước. Tổng thống Liên bang tiến cử ứng cử viên Thủ tướng trên cơ sở tương quan lực lượng chính trị trong Quốc hội. Nếu một đảng có đa số ghế trong Quốc hội, Tổng thống phải lựa chọn lãnh tụ của đảng đó. Nếu không đảng nào có đa số hay không có sự thống nhất giữa các đảng, Tổng thống có toàn quyền lựa chọn Thủ tướng. Theo Hiến pháp, Tổng thống Liên bang có quyền đề nghị ứng cử viên Thủ tướng để Hạ viện bỏ phiếu. Trong vòng 14 ngày nếu ứng cử viên của Tổng thống không nhận được đa số tuyệt đối phiếu thuận thì Hạ viện có quyền bầu cử đối với ứng cử viên của mình. Nếu vẫn không bầu được Thủ tướng thì Tổng thống có quyền bổ nhiệm Thủ tướng theo ý mình hoặc giải tán Hạ viện. Tổng thống không có quyền bãi 59 chức Thủ tướng và Nội các. Khác với các nguyên thủ khác, Tổng thống Đức không có quyền tuyên bố tình trạng khẩn cấp. Quy định này nhằm ngăn chặn tình trạng như đã xảy ra ở Đức 1933, khi lấp cớ bảo vệ nhân dân và quốc gia, Tổng thống đã ban hành sắc lệnh tuyên bố tình trạng khẩn cấp, Sắc lệnh này đã đình chỉ các quyền tự do dân chủ cơ bản của công dân, cho phép Chính phủ sử dụng quyền hành vô giới hạn và dẫn đến tình trạng độc tài vô cùng nguy hiểm, đặc biệt khi Hitler kiêm nhiệm cả chức vụ Tổng thống lẫn Thủ tướng. Hậu quả của tình trạng này là đưa đến sự hình thành và tồn tại chế độ phát xít. Tổng thống bổ nhiệm các Bộ trưởng Liên bang theo sự tiến cử của Thủ tướng và về hình thức thì có cả quyền miễn nhiệm các Bộ trưởng. Ngoài việc bổ nhiệm Thủ tướng các hành vi khác của Tổng thống phải được “phó thự” bởi Thủ tướng hay Bộ trưởng Liên bang có thẩm quyền mà không có chức vụ Phó tổng thống. Nếu khuyết Tổng thống, Chủ tịch Thượng viện sẽ thay thế Tổng thống trong nhiệm kỳ còn lại. Chính phủ Liên bang được thành lập từ Thủ tướng và các Bộ trưởng Liên bang. Những người này do Hạ viện bầu ra với đa số phiếu của các thành viên rồi sau đó được Tổng thống chính thức bổ nhiệm. Sau khi sự bổ nhiệm được xác nhận, Thủ tướng chỉ định Bộ trưởng, nhưng sự bổ nhiệm chính thức do Tổng thống phê chuẩn. Tổng thống có thể góp ý cho Thủ tướng về việc bổ nhiệm nhưng Thủ tưóng không phải tuân theo sự khuyến cáo của Tổng thống. Theo Hiến pháp thì Thủ tướng chứ không phải Chính phủ chịu trách nhiệm trước Hạ nghị viện nên Bộ trưởng lệ thuộc vào Thủ tướng. Thủ tướng có quyền xác định số lượng Bộ trưởng, đề nghị ai làm Bộ trưởng, xác định phạm vi trách nhiệm của các Bộ và quyết định một trong các Bộ trưởng là Phó thủ tướng. Các thành viên Nội các có thể kiêm nhiệm chức vụ Hạ nghị sỹ. Thành phần Nội các gồm từ 15 đến 20 nhân viên. 60 Như vậy, giống như ở Anh sự phân quyền giữa lập pháp và hành pháp ở Đức không dứt khoát vì có sự chung nhân viên giữa hai cơ quan này. Chính phủ có thể tham gia vào quá trình lập pháp từ khâu nêu sáng kiến đến khâu thảo luận và thông qua luật. Các Thượng nghị sỹ đảm nhiệm cả chức vụ lập pháp lẫn hành pháp. Họ tham dự việc biểu quyết luật nhưng nhân danh là công chức đại diện Bang thi hành các đạo luật của Quốc hội Liên bang. Họ cũng theo dõi việc thi hành các đạo luật của Quốc hội liên bang tại các địa phương. Thủ tướng phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Tuy nhiên, cơ chế kiềm chế giữa lập pháp và hành pháp vẫn thể hiện rõ qua việc bổ nhiệm Thủ tướng và việc Thủ tướng phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện [12, tr 152]. Thủ tướng ấn định chính sách và chịu trách nhiệm về chính sách đó. Ví dụ, Thủ tướng quyết định phương hướng chung, các nguyên tắc, các mục tiêu hoạt động của Chính phủ cho cả một nhiệm kỳ. Thủ tướng có thể tham khảo ý kiến của Nội các song các Bộ trưởng không phải chịu trách nhiệm liên đới trước Nghị viện mà chỉ có Thủ tướng phải chịu trách nhiệm, mặc dù họ có thể phải ra trước Nghị viện Liên bang và Uỷ ban của Viện này để trả lời các câu hỏi khi Viện yêu cầu. Nhưng điều khoản này không được thi hành nên Hạ nghị viện chỉ còn biện pháp là không tín nhiệm Thủ tướng. Hệ thống Nghị viện Đức về cơ bản bảo đảm rằng trong hoạt động của mình Thủ tướng được sự ủng hộ của Hạ viện vì đa số thành viên của Hạ viện thuộc liên minh các đảng đứng ra thành lập Chính phủ. Tuy nhiên, cũng có lúc có sự bất đồng lớn giữa Chính phủ và Hạ viện. Ví dụ, về một chính sách nào đó do Thủ tướng đề ra mà Hạ viện không tán thành hoặc vì một lý do nào đó liên quan đến cá nhân Thủ tướng khiến uy tín của Thủ tướng bị giảm sút, khi ấy Hạ viện có thể bỏ phiếu không tín nhiệm Thủ tướng. Điều 67 Hiến pháp năm 1949 quy định: “Nghị viện Liên bang chỉ có thể thông báo cho Thủ tướng Liên bang sự thiếu tín nhiệm của mình bằng cách bầu một người kế tục với đa số phiếu của các 61 nghị sỹ và đệ đơn yêu cầu Tổng thống Liên bang bãi miễn Thủ tướng Liên bang. Tổng thống Liên bang phải chấp nhận yêu cầu này và bổ nhiệm người trúng cử”. Như vậy, Nghị viện Liên bang phải bầu người kế nhiệm trước khi đánh đổ nguyên Thủ tướng. Thủ tướng có thể tự mình đặt vấn đề tín nhiệm. Nếu không được đa số Hạ viện tín nhiệm, Thủ tướng có thể đề nghị Tổng thống giải tán Hạ viện. Tổng thống có thể chấp thuận việc giải tán trong vòng 21 ngày, nếu trong thời gian đó Hạ viện bầu Thủ tướng mới thì đơn xin giải tán Hạ viện không còn giá trị. Dù vấn đề tín nhiệm là sáng kiến của Thủ tướng hay của Hạ viện thì cũng phải sau 48 giờ mới có cuộc bỏ phiếu tín nhiệm. Ngoài “sự bỏ phiếu tín nhiệm có tính cách xây dựng”, lập pháp còn có nhiều biện pháp khác để kiểm soát, kiềm chế hành pháp. Một là, các cuộc thảo luận tại Hạ viện và các Uỷ ban của Hạ viện. Song các cuộc thảo luận này có giá trị không cao vì các dân biểu Đức không có thói quen thảo luận trong diễn trình lập pháp. Hai là, thủ tục chất vấn và đặt câu hỏi của các dân biểu đối với các Bộ trưởng. Nếu có 30 đại biểu nêu sáng kiến chất vấn Chính phủ về một vấn đề nào đó thì cuộc chất vấn sẽ được thực hiện. Nếu quyết định được 50 Hạ nghị sỹ chấp thuận thì sau khi một thành viên của Chính phủ trả lời sẽ có một cuộc thảo luận tại Hạ viện. Nếu Bộ trưởng không chịu trả lời thì cuộc thảo luận vẫn diễn ra. Một quyết nghị căn cứ vào cuộc chất vấn và câu trả lời của Chính phủ sẽ được mang ra bàn nếu có ít nhất 30 Hạ nghị sỹ chấp thuận. Trước đây thì phải có tối thiểu là 10 dân biểu mới có thể đặt câu hỏi cho các Bộ trưởng, song hiện tại một dân biểu cũng có thể đặt câu hỏi cho các Bộ trưởng nhưng sau khi Bộ trưởng trả lời, Hạ viện không thảo luận. Ba là, Hạ viện có thể lập Uỷ ban điều tra các công sử hoặc mở các cuộc thảo luận có tính chất kín đối với nhân dân nếu có sự ủng hộ của một phần tư số dân biểu. 62 Trong tình trạng khẩn cấp, sự kiềm chế của Nghị viện với Chính phủ thể hiện rất rõ. Mặc dù Quốc hội không thể uỷ quyền rộng rãi cho Chính phủ trong tình trạng khẩn cấp, song Hiến pháp cũng cho phép Chính phủ có thể đề nghị tuyên bố tình trạng khẩn cấp trong một dự luật. Nếu Thượng viện chấp thuận, Tổng thống có thể cho phép Chính phủ sử dụng quyền khẩn cấp. Sau đó, Hạ viện với sự chấp thuận của Thượng viện, biểu quyết trong thời hạn bốn tuần đạo luật dành quyền khẩn cấp cho Chính phủ. Quốc hội có thể biểu quyết đạo luật trên trong thời hạn sáu tháng. Mỗi Thủ tướng trong một nhiệm kỳ chỉ được dùng quyền khẩn cấp một lần, song không được dùng quyền này để ngừng thi hành hay sửa đổi Hiến pháp. Ngoài Nghị viện, công luận cũng được coi là một thế lực kiềm chế Chính phủ vì người Đức cho rằng công luận có thể kiểm soát chính sách và chương trình hoạt động của Chính phủ [12, tr 155]. Ngược lại, hành pháp cũng có thể kiềm chế lập pháp thông qua quyền nêu sáng kiến lập pháp, đặc biệt là trong những trường hợp Nghị viện không thể quyết định nếu không có đề nghị của Chính phủ. Về quyền lực của Chính phủ, Hiến pháp quy định Chính phủ liên bang, các Bộ trưởng và Chính phủ các bang có thể ban hành các nghị định nhưng giới hạn và mục tiêu của các nghị định phải đựơc ấn định trong đạo luật. Trong một số vấn đề nhất định, Chính phủ liên bang không thể ban hành nghị định nếu không có sự chấp thuận của Thượng viện. Do các Bộ trưởng phải chịu trách nhiệm riêng trước Thủ tướng mà không chịu trách nhiệm trước Hạ viện nên họ đã giao một số công việc họ phải đảm nhiệm cho các công chức. Các công chức này có thể thay mặt các Bộ trưởng thuyết trình tại hạ viện, trả lời trong cuộc chất vấn của Quốc hội, phê duyệt các văn bản, chỉ thị và có thể được các Bộ trưởng mời tham dự các phiên họp của các uỷ ban của Quốc hội. 63 Qua các phân tích trên ta thấy, do có cơ chế đảng phái chặt chẽ nên việc phân quyền trong bộ máy nhà nước Đức khá mềm dẻo. Cũng giống như các nước tư bản khác các đảng phái chính trị ở Đức đóng vai trò vô cùng quan trọng trong việc tổ chức và hoạt động của Nghị viện và Chính phủ. Việc đề cử ứng cử viên vào Nghị viện là công việc của các đảng trong các bang. Nước Đức là nước có cơ cấu đa đảng. Song, thường chỉ có hai đảng có đa số ghế trong Nghị viện. Các đảng này có tổ chức tương đối chặt chẽ, các đảng viên phải tuân thủ ý kiến của đảng mình. Đảng nào muốn đề cử ứng cử viên của mình thì phải có hiến chương và chương trình dân chủ. Các cơ quan chấp hành của đảng và các lãnh tụ đóng vai trò quan trọng trong tiến trình đề cử ứng cử viên, hoà giải tranh chấp giữa các ứng cử viên trong cùng một đảng. Trong Nghị viện các dân biểu chỉ gây được ảnh hưởng nếu họ là đảng viên các đảng phái chính trị lớn và phải có từ 15 dân biểu trở lên mới có thể thành lập một nhóm chính trị trong Hạ viện mà cũng chỉ có nhóm chính trị mới có quyền trình dự án luật trước Nghị viện, mới được đề cử vào các uỷ ban của Nghị viện. Hiện nay, ở Đức không xác định được đảng cầm quyền nên Chính phủ là Chính phủ liên hợp gồm đại diện của ba đảng: Liên minh dân chủ, Cơ đốc giáo, Đảng dân chủ tự do và Liên minh xã hội Cơ đốc giáo. Trong quá trình hoạt động, các Bộ trưởng do không phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện nên thường chú trọng đến ý kiến, nguyện vọng của đảng mình hơn là của Nghị viện. Vì vậy, Chính phủ cũng kiểm tra, lấn át, điều hành Nghị viện giống như ở Anh. Với đa số ghế trong Nghị viện, Chính phủ luôn khống chế và ép Nghị viện phải thông qua những quyết định thể hiện ý chí của mình. Chính phủ là cơ quan quyết định toàn diện về chính sách đối nội và đối ngoại của Liên bang. Nó không đơn thuần là đại diện cho đa số trong Nghị viện mà là một quyền lực chính trị độc lập, có khả năng quyết và có những quyền hạn 64 cần thiết bảo đảm thực hiện chức năng của mình vì thế chính thể cộng hoà và quân chủ đại nghị còn được gọi là chế độ nội các. Do lập pháp và hành pháp hợp nhất bởi cơ chế đảng phái nên nhiều khi các đặc tính của chế độ: lập pháp lật đổ hành pháp, hành pháp giải tán lập pháp đã trở thành những kỹ thuật, thậm chí là thủ thuật chính trị. Ví dụ ngày 1 tháng 7 năm 2005 khi Thủ tướng Đức Gerhard Schroeder không vượt được qua cuộc bỏ phiếu tín nhiệm tại Quốc hội đã dọn đường cho việc giải tán Quốc hội và tổ chức bầu cử sớm trước thời hạn. Trước đó Thủ tướng Gerhard Schroeder đã kêu gọi các nghị sỹ bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ để tạo điều kiện cho ông tiến hành bầu cử sớm và thực hiện những chính sách cải cách của mình. Giải tán lẫn nhau là một thủ thuật chính trị để kéo dài thời kỳ cầm quyền của đảng cầm quyền. Trong trường hợp này không phải có sự mâu thuẫn hay bất đồng giữa lập pháp và hành pháp mà là chính Thủ tướng Gerhard Schroeder tự kêu gọi Nghị viện bất tín nhiệm mình vì Thủ tướng Gerhard Schroeder cũng chính là thủ lĩnh của đảng cầm quyền nên Thủ tướng với đa số trong Nghị viện là một. Nghị viện trong chế độ đại nghị có nhiệm vụ phải thành lập cho được Chính phủ, trong trường hợp không thành lập được Chính phủ thì Nghị viện sẽ bị giải tán. Là thủ lĩnh của đảng chiếm đa số trong nghị viện Thủ tướng Gerhard Schroeder tin tưởng rằng kết quả bỏ phiếu bất tín nhiệm mình sẽ thu được đa số phiếu bất tín nhiệm và khi Thủ tướng Gerhard Schroeder đã bị mất tín nhiệm sẽ kéo theo sự giải tán Chính phủ và Nghị viện phải thành lập Chính phủ mới. Nhưng vì đa số trong Nghị viện hiện thời là đảng viên cùng đảng với Thủ tướng Gerhard Schroeder nên Nghị viện không thể thành lập được Chính phủ và do vậy buộc Nghị viện cũng phải giải tán. Thủ tướng Đức chọn giải pháp tự đặt vấn đề tín nhiệm Chính phủ của mình trước Nghị viện để dẫn đến việc giải tán Nghị viện là một giải pháp cứu vãn tình thế vì Đảng dân chủ xã hội của ông đã thất bại trong cuộc tuyển cử 65 quan trọng tại bắc Rhine – Westphalia. Thủ tướng Gerhard Schroeder lo ngại đến kỳ tuyển cử Nghị viện theo đúng thời hạn, Đảng CDU đối lập sẽ càng được lòng dân và khi đó đảng của ông ta sẽ thất cử. Trong trường hợp như vậy bất tín nhiệm Chính phủ để dẫn đến giải tán Nghị viện, bầu cử Nghị viện trước thời hạn là chiêu bài cuối cùng của Thủ tướng và đó chính là cơ sở để Thủ tướng Gerhard Schroeder lựa chọn thủ thuật này. 3.1.2. Trách nhiệm của hành pháp trước lập pháp ở Nhật bản Nhật Bản thời cận đại trải qua hai Hiến pháp. Hiến pháp thứ nhất gọi là Hiến pháp Nhật hoàng hay Hiến pháp Minh Trị được Hoàng đế Minh trị ban hành ngày 11/2/1889 và có hiệu lực vào tháng 11/1890. Hiến pháp thứ hai được gọi là Hiến pháp Nhật Bản, sửa đổi Hiến pháp Minh Trị được ban hành ngày 3/11/1946 và có hiệu lực từ ngày 3/5/1947. Hiến pháp 1946 đã thay đổi một cách căn bản Hiến pháp Minh Trị, đặc biệt về nguyên tắc chủ quyền cho nhân dân. Hiến pháp đã bãi bỏ tất cả các quyền chính trị của Thiên hoàng, nêu rõ nguyên tắc chủ quyền thuộc về nhân dân, quy định các quyền chính trị của nhân dân tham gia các hoạt động chính trị và Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất của nhân dân. Thiên hoàng chỉ đóng vai trò tượng trưng cho sự đoàn kết của dân tộc. Về thể chế chính trị nhà nước, sau khi ban hành Hiến pháp năm 1946, Nhật Bản về hình thức là nhà nước quân chủ lập hiến nhưng về thực chất Vua không có quyền hành mà chỉ có vai trò tượng trưng. Mọi quyền hành đều nằm trong tay Quốc hội- cơ quan đại diện cho quyền lợi của nhân dân. Do vậy có người cho rằng Nhật bản là nhà nước quân chủ đại nghị. Quốc hội Nhật Bản gồm hai viện là Thượng viện và Hạ viện. Hạ nghị viện có quyền lực rất lớn và ưu tiên hơn so với Thượng nghị viện. Hạ nghị viện có quyền xem xét dự thảo ngân sách của nhà nước trước khi được Nội các trình qua Quốc hội. Hạ viện cũng có quyền ưu tiên hơn so với Thượng 66 nghị viện trong việc chỉ định. Hạ viện có quyền đưa ra đề nghị tín nhiệm hoặc không tín nhiệm Nội các. Đây là quyền quan trọng nhất của Hạ viện trong hoạt động nghị trường. Thượng viện không có quyền đưa ra đề nghị không tín nhiệm Nội các. Theo Hiến pháp 1946, Nhật hoàng là người đứng đầu nhà nước và là biểu tượng thống nhất của đất nước và dân tộc. Nhật hoàng không có quyền hành riêng. Chính quyền hành pháp ở Nhật bản do Chính phủ thực hiện, Chính phủ Nhật bản được gọi là Nội các. Việc thành lập Chính phủ Nhật bản được tiến hành theo các bước sau : trước hết hai viện của Quốc hội trong cuộc họp riêng của mình bằng đa số phiếu bầu ra ứng cử viên vào chức Thủ tướng Chính phủ. Nếu Thượng nghị viện trong thời gian 10 ngày, sau khi Hạ nghị viện đề cử ứng cử viên vào chức Thủ tướng Chính phủ mà không có ý kiến thì quyết định của Hạ nghị viện được coi là quyết định của Quốc hội. Nếu có sự khác biệt trong sự lựa chọn của hai viện thì một uỷ ban phối hợp được thành lập từ các thành viên của hai viện. Nếu như uỷ ban phối hợp không đạt được sự thoả hiệp giữa hai viện thì quyết định của Hạ viện được coi là quyết định của Quốc hội. Sau đó Quốc hội đệ trình ứng cử viên đó lên Nhật hoàng bổ nhiệm làm Thủ tướng Chính phủ. Trong thực tế, Thủ tướng là lãnh tụ của đảng hay liên minh đảng phái chiếm đa số ghế trong Quốc hội. Từ năm 1988 đến đầu những năm 90, Đảng dân chủ tự do liên tục chiếm đa số ghế trong Quốc hội và trong những năm đó lãnh tụ của đảng này là Thủ tướng Chính phủ Nhật bản. Nhưng từ đầu những năm 90 của thế kỷ XX đến nay, Đảng dân chủ tự do không còn giữ vai trò chủ đạo trong Quốc hội, Chính phủ Nhật bản được thành lập trên cơ sở liên minh các đảng phái có ghế trong Quốc hội. Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm và bãi nhiệm các thành viên còn lại của Nội các. Nhật hoàng chỉ xác nhận việc bổ nhiệm và bãi nhiệm đó. Đa số thành viên của Nội các phải là đại biểu Quốc hội. Theo Hiến pháp năm 1947, Thủ tướng 67 Chính phủ và các thành viên khác của Chính phủ phải là viên chức dân sự. Viên chức quân sự không được tham gia vào Nội các. Đặc điểm thay đổi quan trọng của Hiến pháp 1946 so với Hiến Pháp Minh trị đó là Hiến pháp 1946 đã quy định trách nhiệm và quyền lực của Nội các và Thủ tướng. Hiến pháp Minh Trị quy định các Bộ trưởng trong Nội các chỉ chịu trách nhiệm cá nhân trước Thiên hoàng, thay vì Nội các chịu trách nhiệm tập thể trước Quốc hội. Thủ tướng chỉ đơn giản là người đứng đầu một nhóm người chịu trách nhiệm cá nhân trước Thiên hoàng, không có một quyền lực nào cụ thể đảm bảo tính thống nhất của Nội các. Ngược lại Hiến pháp 1946 quy định rất rõ ràng về quyền hạn của Nội các và Thủ tướng. Điều 66 Hiến pháp Nhật Bản chỉ rõ “ Nội các là cơ quan quyền lực tối cao trong hệ thống hành chính quốc gia có trách nhiệm điều hành hoạt động của các cơ quan hành chính cấp dưới, có nhiệm vụ liên hệ với Quốc hội về cách thức tiến hành các hoạt động hành chính”. Theo Hiến pháp Nhật bản, Nội các Nhật bản chịu trách nhiệm thực hiện quyền hành pháp, gồm có Thủ tướng và không quá 20 Bộ trưởng, phải chịu trách nhiệm tập thể trước Quốc hội. Ngoài những chức năng hành chính chung, Hiến pháp còn trao cho Nội các quyền lãnh đạo các công việc của nhà nước, lãnh đạo chính sách đối ngoại, ký kết các hiệp định quốc tế, chuẩn bị và đệ trình lên Quốc hội dự thảo luật về ngân sách nhà nước, quyết định đại xá và đặc xá. Nội các có quyền ban hành sắc lệnh trên cơ sở thi hành Hiến pháp và luật, sắc lệnh mang tính quy phạm luật. Mọi luật và sắc lệnh đều được các Bộ trưởng hữu quan và Thủ tướng ký chứng thực trước khi có hiệu lực. Ngoài ra Nội các còn đóng vai trò quan trọng trong việc thực hiện một số quyền hạn của Nhật hoàng. Theo đề nghị của cố vấn và sự đồng ý của Nội các, Nhật hoàng công bố những sửa đổi Hiến pháp, luật, sắc lệnh, các hiệp ước, triệu tập kỳ họp của Quốc hội, giải thể Viện dân biểu, tuyên bố bầu cử Quốc hội, chứng nhận việc bổ nhiệm và bãi nhiệm các Bộ trưởng và các 68 quan chức khác, trao huân chương, phong cấp, tiếp đại biểu ngoại giao các nước. Nội các phảI thống nhất và chịu trách nhiệm trước Quốc hội trong việc sử dụng các quyền hành chính. Người ta gọi đó là chế độ Nội các chịu trách nhiệm. Tóm lại Nội các là cơ quan hành chính cao nhất của Nhật bản, chỉ huy, giám sát hệ thống hành chính cả nước. Trách nhiệm của Chính phủ Nhật Bản thể hiện ở chỗ: Chính phủ phải chịu trách nhiệm liên đới trước Quốc hội về các hoạt động hành pháp của mình. Khi Quốc hôị biểu quyết không tín nhiệm Chính phủ, thì Nội các phải từ chức nếu trong thời hạn 10 ngày Nhật hoàng không tuyên bố giải thể Quốc hội. Trong trường hợp Quốc hội bị giải tán thì Nội các sẽ từ chức sau khi triệu tập kỳ họp đầu tiên của Hạ nghị viện mới được bầu và Nội các mới được thành lập theo trình tự như trên. Quốc hội có thể mở cuộc điều tra về hoạt động của Chính phủ. Theo yêu cầu của Quốc hội các thành viên của Chính phủ phải cung cấp những thông tin, tư liệu cần thiết, phải có mặt trong các cuộc họp của Quốc hội và trả lời các câu hỏi của đại biểu Quốc hội. Trách nhiệm của Chính phủ còn thể hiện ở nguyên tắc làm việc. Hiến pháp 1946 ghi nhận nguyên tắc lãnh đạo cá nhân trong hoạt động của Chính phủ. Nguyên tắc thể hiện ở sự tập trung vào Thủ tướng Chính phủ toàn bộ quyền hành pháp. Thủ tướng Chính phủ không những có quyền bổ nhiệm mà còn có quyền bãi nhiệm các Bộ trưởng thành viên của Nội các. Thủ tướng còn đệ trình lên Quốc hội các dự thảo luật, báo cáo trước Quốc hội tình hình công tác đối nội và đối ngoại, thực hiện việc giám sát toàn bộ công việc và hoạt động của bộ máy hành pháp. Bộ trưởng đang đương nhiệm không thể bị truy tố nếu không được phép của Thủ tướng. Việc Thủ tướng từ chức sẽ dẫn đến sự từ chức của toàn bộ Nội các [20, tr 121]. Thủ tướng phụ trách tổ chức Nội các, chủ trì các hội nghị Nội các, chỉ huy giám sát các Bộ, ngành, Chính phủ, chỉ huy và điều hành quân đội, ký các dự án luật… 69 3.2. Việc áp dụng không triệt để chế độ trách nhiệm của hành pháp trước lập pháp ở Pháp Việc Chính phủ - hành pháp phải chịu trách nhiệm ở mỗi chính thể khác nhau lại có sự khác nhau nhất định. Nếu như ở chính thể đại nghị, Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước nghị viện, ở chế độ tổng thống cộng hoà, Tổng thống phải chịu trách nhiệm trực tiếp trước nhân dân, còn ở chế độ khác lưỡng tính cộng hoà, thì Chính phủ không những chỉ chịu trách nhiệm trước Nghị viện, mà còn cả Tổng thống người đứng đầu nhà nước cũng phải chịu trách nhiệm trước cử tri, thông qua các cuộc bầu cử tổng thống. So với chính thể đại nghị kể cả quân chủ lẫn của cộng hoà, thì chính thể lưỡng tính ra đời muộn hơn cả. Chính thể cộng hoà lưỡng tính là chính thể mà ở đó việc tổ chức nhà nước vừa có đặc điểm của cộng hoà đại nghị, vừa có những đặc điểm của cộng hoà tổng thống. Hình mẫu của loại chính thể cộng hoà lưỡng tính là nước Pháp nền Cộng hoà thứ V của Hiến pháp 1958 đang hiện hành. Cũng giống như của chính thể tổng thống cộng hoà, sự hình thành chính thể này là sự rút kinh nghiệm từ những điểm yếu của chính thể đại nghị. Trước Hiến pháp năm 1958, nhà nước Pháp được tổ chức theo mô hình cộng hoà đại nghị. Về nguyên tắc cách thức tổ chức và hoạt động mang các đặc điểm của nhà nước Anh của chế độ đại nghị, chỉ trừ nguyên thủ quốc gia của Pháp quốc không như Anh quốc là thế tập truyền ngôi, mà do bầu cử mà thành. Chế độ đại nghị rất thành công ở Anh quốc, nhưng ngược lại ở Pháp quốc những năm sau đó của Hiến pháp năm 1946 thì lại là khủng hoảng. Nguyên nhân của vấn đề nằm ở chỗ, nếu nhà nước có chế độ lưỡng đảng cầm quyền: Có đảng đa số cầm quyền và đảng thiểu số là đảng đối lập, thì ở Pháp quốc lại thi hành một chế độ đa đảng, nên không có một Chính phủ thuần khiết, mà luôn phải thành lập một Chính phủ liên hiệp. Mà Chính phủ liên hiệp thì lại hay tan rã, do quyền lợi của các đảng liên hiệp quá mâu thuẫn 70 nhau. Từ năm 1946 cho đến năm 1958 có tới 26 lần thay đổi Chính phủ, bình quân mỗi một Chính phủ chỉ tồn tại trên hoặc dưới 6 tháng. Sở dĩ có hiện tượng như vậy là vì: Khác với chế độ lưỡng đảng Anh quốc - hai đảng thay nhau cầm quyền, có đảng cầm quyền, có đảng đối lập, nên chế độ ổn định, ở Pháp quốc với chế độ đa đảng, không có đảng mạnh như Anh quốc để trở thành đảng cầm quyền và đảng đối lập, nên Chính phủ là Chính phủ liên hiệp, với thành phần thay đổi luôn luôn, không tạo nên một sự ổn định chế độ chính trị. Tháng 5 năm 1958 Đệ Tứ Cộng hoà Pháp quốc bị sụp đổ, hệ thống chính trị trong nước Pháp thay đổi liên miên. Điều mà người Pháp sau Chiến tranh Thế giới Thứ hai không mong muốn. Hậu quả của tình hình này là những vấn đề trọng yếu của đất nước không giải quyết được. Tình trạng trực tiếp đưa đến sự sụp đổ hoàn toàn của nền Cộng hoà thứ Tư là phong trào đấu tranh của An- giê- ri, và thất bại của Pháp ở Việt Nam sau chiến thắng lịch sử của người Việt ở Điện Biên Phủ. Trước tình trạng đó, Chính phủ Paris phải mời Tướng Charles de Gaulle đứng ra thành lập Chính phủ mới. Ngày 1 tháng 6 năm 1958 ông giữ chức Thủ tướng Chính phủ, vị Thủ tướng sau cùng của chế độ Đệ Tứ Cộng hoà. Ông đòi hỏi phải thay đổi Hiến pháp một cách căn bản. Quốc hội chấp nhận và nền Cộng hoà đệ Tứ chấm dứt, Đệ Ngũ Cộng hoà ra đời bằng việc thông qua Hiến pháp mới năm 1958. Hiến pháp có thể nói là khai sinh ra chính thể lưỡng tính cộng hoà. Mục tiêu của nhà soạn thảo Hiến pháp năm 1958 Pháp quốc là bãi bỏ địa vị ưu thế của Quốc hội khiến cho sự lãnh đạo không được bền vững, một trong những nguyên nhân của sự sụp đổ Đệ Tứ Cộng hoà. Họ muốn gia tăng quyền hành của người đứng đầu đất nước - Nguyên thủ quốc gia, để tạo nên sự ổn định và vững mạnh của chế độ chính trị. Họ đã dùng hai giải pháp để đạt được mục tiêu trên. Trước hết giao nhiều quyền thêm cho Nguyên thủ 71 quốc gia, ông ta không chỉ còn là hành pháp tượng trưng nữa, mà phải trực tiếp điều hành đất nước, nhất là trong cơn khủng hoảng. Sau nữa là công nhận cho vị Thủ tướng được rộng quyền bằng cách hạn chế quyền của Quốc hội. Hiến pháp mới trù liệu những đặc tính cơ bản của chế độ đại nghị truyền thống, nhưng sửa đổi nó dành cho hành pháp bao gồm cả Tổng thống lẫn Thủ tướng quyền được ấn định chính sách. Vì vậy có thể gọi Cộng hoà đệ ngũ Pháp quốc là chính thể "Tổng thống được tăng cường", hay cùng với nghĩa đó là chính thể "Nghị viện được hợp lý hoá". Việc nhận ra vai trò hoạch định chính sách và quyền lập quy của hành pháp là một trong những thành công cơ bản nhất của chính thể này trong lịch sử lập hiến của nhân loại. Theo nhận định của một số nhà khoa học: Hiến pháp năm 1958 của Pháp, bên cạnh việc tuyên bố một đặc trưng của chế độ nghị viện, có thiết lập một chế độ chính quyền cá nhân của Tổng thống. Trung tâm của bộ máy chính quyền là Tổng thống. Tổng thống không do Nghị viện hoặc dựa trên cơ sở Nghị viện bầu ra như các nước theo chính thể cộng hoà đại nghị, mà do nhân dân trực tiếp bầu ra. Thủa ban đầu của Hiến pháp này, Tổng thống do tuyển cử đoàn bầu ra. Tuyển cử đoàn bao gồm các thành viên của Quốc hội, các hội đồng hàng tỉnh, và của các lãnh thổ hải ngoại. Đến năm 1962 thì Hiến pháp được chỉnh lý lại, Tổng thống Pháp do nhân dân trực tiếp bầu với nhiệm kỳ là 7 năm. Hiện nay nhiệm kỳ của Tổng thống được sửa lại là 5 năm. Tổng thống có nhiệm vụ quyền hạn rất lớn kể cả quyền giải tán Nghị viện của cộng hoà đại nghị, lẫn quyền tự thành lập Chính phủ của cộng hoà tổng thống. Hiến pháp năm 1958 của Pháp tăng cường sự chịu trách nhiệm của Bộ trưởng trước Tổng thống, và giảm tính chịu trách nhiệm của Bộ trưởng trước Nghị viện. Điều 23 của Hiến pháp này quy định: "Chức năng 72 của Bộ trưởng không thể trùng hợp với chức năng của nghị sĩ và với một chức năng chuyên nghiệp nào khác". Chính điều khoản này hạn chế sự chịu trách nhiệm của Bộ trưởng trước Nghị viện. Thực ra nguyên tắc các Bộ trưởng phải chịu trách nhiệm trước Nguyên thủ quốc gia và trước Nghị viện (Hạ nghị viện) có từ thời đầu tiên của chế độ đại nghị Anh quốc. Chính phủ Anh quốc được gọi là Chính phủ của Hoàng gia. Nhưng vì Nhà Vua hoặc Nữ Hoàng về sau này theo đà phát triển của dân chủ trở thành một thiết chế hình thức, nên Chính phủ - hành pháp chỉ còn hay tập trung vào chịu trách nhiệm trước Hạ viện - một dấu hiệu căn bản của chính thể đại nghị. Nếu như ở trong mô hình đại nghị, Chính phủ chỉ chịu trách nhiệm trước Nghị viện, và ở mô hình chính thể cộng hoà tổng thống Chính phủ lại chỉ chịu trách nhiệm trước Tổng thống, thì ở cộng hoà lưỡng tính Chính phủ bao gồm các Bộ trưởng và Thủ tướng đứng đầu không những chỉ phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện, mà còn chịu trách nhiệm thực sự trước Tổng thống. Giống như chính thể cộng hoà đại nghị, chính phủ Pháp có thủ Tướng đứng đầu. Nhưng Chính phủ vẫn phải đặt dưới sự lãnh đạo trực tiếp của Tổng thống. Tổng thống chủ tọa các phiên họp Hội đồng bộ trưởng để quyết định các chính sách quốc gia. Thủ tướng chỉ được quyền lãnh đạo các phiên họp này khi Tổng thống cho phép. Ngoài ra, Thủ tướng chỉ được quyền chủ tọa các phiên họp Nội các để chuẩn bị cho các phiên họp chính thức của Hội đồng bộ trưởng (chính phủ) dưới sự chỉ đạo của Tổng thống. Sau khi chính sách của Tổng thống được thông qua Thủ tướng phải có trách nhiệm lãnh đạo Chính phủ thực thi các chính sách đã được Tổng thống hoạch định, và phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội và Tổng thống việc thực thi các chính sách này. Trong trường hợp không thực thi được thì, Thủ tướng và các Bộ trưởng 73 của Thủ tướng phải từ chức, Tổng thống không phải chịu trách nhiệm, theo quy tắc “không chịu trách nhiệm" của nguyên thủ quốc gia trong chế độ đại nghị. Việc Tổng thống trực tiếp lãnh đạo hành pháp là một trong đặc điểm quan trọng của chính thể tổng thống cộng hoà. Đây là dấu ấn quan trọng của chính thể Tổng thống trong tổ chức của nhà nước này. Thủ tướng vẫn được hiến pháp quy định là người đứng đầu hành pháp, nhưng có trách nhiệm tổ chức việc thực thi các chính sách của Tổng thống. Trong trường hợp không thực thi được chính sách có thể bị Quốc hội lật đổ, theo thể thức của chế độ đại nghị, như đã phân tích ở phần trên. Chính phủ đứng đầu là Thủ tướng được thành lập ra dựa trên cơ sở của lập pháp, phải chịu trách nhiệm trước lập pháp và có thể bị lật đổ, và Quốc hội có thể bị giải tán. Chính đây lại là đặc điểm quan trọng của chính thể đại nghị. Tổng thống được quyền bổ nhiệm Thủ tướng và các Bộ trưởng, nhưng cũng như của chế độ đại nghị, không thể bổ nhiệm một người nào đó khác hơn nếu như người đó không là thủ lĩnh của liên minh cầm quyền. Sau đó Thủ tướng đứng ra thành lập Chính phủ bao gồm các Bộ trưởng. Thủ tướng quyết định thành phần Nội các, chủ toạ các buổi họp và điều khiển hệ thống hành chính. Thủ tướng biện hộ chính sách của mình trước Quốc hội, giải đáp các chất vấn của nghị sỹ nêu lên, loan báo chương trình đại cương của chính phủ trong các bản tuyên bố đặc biệt và đặt vấn đề biểu quyết tín nhiệm trước Hạ viện. Hiến pháp đã đặt ra một Chính phủ đại nghị bên cạnh Tổng thống mạnh [7, tr406]. Tổng thống càng có nhiều quyền lực hơn trong trường hợp tổng thống và đa số nghị viện cùng một Đảng. Quyền hành của Thủ tướng và của chính phủ chỉ được gia tăng khi đa số nghị viện không cùng một đảng với Tổng thống. Ví dụ: Chính vì mong muốn tập trung quyền lực vào đảng cánh hữu (bảo thủ) mà Jacques Chirac, tháng 5 năm 1997, đã giải tán Quốc hội (Hạ viện) và tuyên bố bầu cử Hạ viện vào tháng 7 năm 1997. Thủ lĩnh liên minh 74 các đảng phái tả Lionel Jospin đã lớn tiếng cho rằng, Tổng thống quá lạm quyền và độc đoán vì Tổng thống không những vô cớ giải tán Quốc hội, mà còn ấn định cuộc bầu cử quá nhanh, khiến cho các đảng đối lập không có thời gian cho việc vận động tranh cử. Nhưng cũng không may cho Tổng thống, đảng của ông và liên minh phái hữu của ông vẫn không giành được thắng lợi, không chiếm được đa số ghế ở Quốc hội, buộc Tổng thống phải bổ nhiệm Thủ tướng là người không thuộc liên minh các đảng phái cánh tả. Buộc Tổng thống Jacques Chirac phải bổ nhiệm ông L. Jospin, người vừa chỉ trích ông gay gắt trong cuộc bầu cử làm Thủ tướng chính phủ của mình. Sở dĩ có hiện tượng này, vì trước đó liên minh phái hữu của Tổng thống chiếm đa số ghế trong Hạ viện, Thủ tướng - đứng đầu Chính phủ là người của mình, nên Tổng thống J. Chirac rất có nhiều quyền, dễ dàng cho việc ông điều hành đất nước, nhưng khoảng thời gian sau đó, liên minh của ông bị mất uy tín trước quần chúng, sợ rằng uy tín này càng ngày, càng giảm, ông vận dụng quyền hạn được quy định trong Hiến pháp (Điều 11) của mình để giải tán Quốc hội, mong muốn có một cuộc bầu cử sớm hơn hạn trong luật định để liên minh có thể vẫn có một đa số trong Quốc hội. Nhưng, sự đời đã không đáp ứng được sự mong mỏi đó, buộc ông phải bổ nhiệm người của liên minh cánh tả (cấp tiến) làm Thủ tướng. Thời gian sau đó, quả thực ông rất khó khăn trong việc điều hành cũng như thực thi chính sách của mình. Phân tính chính thể cộng hoà lưỡng tính của Pháp quốc nhiều học giả trước đây của chế độ Liên xô cũ cho rằng: Đây là chính thể phản dân chủ. Nó chỉ thích hợp trong điều kiện nhất thời lúc đó của Pháp và nhất là với tính cách của Tổng thống Charles de Gaulle. Sở dĩ như vậy, bởi vì thiết chế nghị viện - một thiết chế dân chủ bị hạn chế quyền lực, chỉ được làm luật trong một phạm vi cho phép, và Tổng thống - một thiết chế nguyên gốc là của chế độ chuyên chế cá nhân, không chỉ đảm nhiệm chức năng hành pháp tượng trưng, 75 mà còn trực tiếp lãnh đạo hành pháp, bằng cách trực tiếp điều hành các phiên họp chính thức của Chính phủ, để thông qua các chính sách của Tổng thống, buộc hành pháp - đứng đầu Thủ tướng phải tổ chức thực thi. Mà sự thực với những thể chế này cộng với sự lãnh đạo của Tổng thống Charles de Gaulle đã giải thoát cho nước Pháp khỏi cuộc khủng hoảng chính trị lúc bấy giờ. Không những thế Hiến pháp năm 1958 vẫn còn tồn tại cho đến hiện nay. Nhiều nhà nước sau này của Đông Âu sau khi Liên Xô tan rã, kể cả nước Nga hiện nay đều áp dụng mô hình tổ chức nhà nước này. Về nguyên tắc của tổ chức nhà nước của các nhà nước mới chuyển đổi từ một nền kinh tế tập trung xã hội chủ nghĩa đều tuân thủ theo các dấu hiệu của chế độ chính thể cộng hoà lưỡng tính, nhưng có phần nghiêng quyền lực về phía Tổng thống. Ví dụ như, việc Tổng thống vừa có quyền giải tán Chính phủ, lại có thể có quyền giải tán Quốc hội. Hay nói một cách khác nếu như ở chính thể đại nghị những quyền trên của nguyên thủ chỉ được thực hiện một cách hình thức theo đề nghị của Chính phủ, thì ở đây mặc sức theo quyết định cá nhân của một mình Tổng thống. Nhiều người cho rằng, riêng đối với Đông Âu, cũng như của Châu Á chậm phát triển, vì trong lịch sử có sự duy trì chế độ phong kiến chuyên chế quá lâu, đang trong một nền kinh tế tập trung chuyển đổi sang một nền kinh tế thị trường, thì có thể lại thích hợp với mô hình này. Đây cũng là một trong những lý do quan trọng cho việc giải thích tại sao nhà nước của họ lại được tổ chức theo mô hình chính thể lưỡng tính cộng hoà, vừa có Tổng thống trực tiếp lãnh đạo hành pháp và lại vừa có Thủ tướng đứng đầu hành pháp. Cũng như phần trên đã phân tích sự biến dạng của chính thể tổng thống cộng hoà có phần ít hơn của chính thể đại nghị kể cả của cộng hoà lẫn của quân chủ, vì ở loại hình chính thể này có sự rút kinh nghiệm thực tế đại nghị, 76 thì ở mô hình tổ chức lưỡng tính sự biến dạng cũng diễn ra tương tự - ít hơn của chế độ đại nghị, vì cũng có sự rút kinh nghiệm của loại hình chính thể đại nghị. Cộng hoà lưỡng tính chẳng qua là mô hình cộng hoà rút kinh nghiệm thực tế của chế độ đại nghị. Hay nói một cách khác hơn, chế độ lưỡng tính cộng hoà là hệ quả của chế độ đại nghị, một phương án giải quyết sự biến dạng của chế độ đại nghị. Vì lẽ đó, sự biến dạng của mô hình này ít hơn. Nhưng trên thực tế, chúng vẫn có sự biến dạng nhất định. Vì cộng hoà lưỡng tính là sự pha tạp các yếu tố của đại nghị với các yếu tố của cộng hoà tổng thống, nên sự biến dạng của cộng hoà lưỡng tính chứa đựng gần như đầy đủ các yếu tố biến dạng của chế độ đại nghị và chế độ tổng thống. Nguyên nhân của sự biến dạng cũng như của các chính thể trước là do các đảng phái chính trị gây ra. Sự biến dạng của chính thể lưỡng tính có thể biểu hiện bằng một số dạng sau đây: Nếu như Tổng thống và Thủ tướng cùng một đảng thì Thủ tướng không khác gì phó của Tổng thống. Sự điều hành đất nước cả đối nội lẫn đối ngoại đều do Tổng thống quyết định. Chế độ lưỡng tính chuyển dần sang chế độ Tổng thống. Trong trường hợp ngược lại Tổng thống và Thủ tướng không cùng một Đảng thì quyền hành pháp được chia ra làm hai phần. Phần đối ngoại, an ninh, và tài chính thuộc lĩnh vực điều khiển của Tổng thống. Thủ tướng chỉ phụ trách công việc quốc phòng, đối nội, kinh tế - xã hội. Nhưng chính sách thuộc các lĩnh vực này cũng như của đối ngoại, quốc phòng và tài chính vẫn phải nằm trong tay của Tổng thống. Do nguyên thủ quốc gia trực tiếp nắm quyền hành pháp nên ông ta dễ dàng hơn cho việc giải tán Quốc hội để kéo dài nhiệm kỳ hay tăng cường quyền lực của mình. Ví dụ, Tổng thống J. Chirac đột nhiên tuyên bố giải tán Quốc hội, bầu Quốc hội mới sớm hơn thời hạn luật định là 9 tháng, với mục đích cứu vãn tình thế uy tín Đảng của ông đang xuống dốc, để ông có thể có cơ hội cho việc bổ nhiệm 77 người của Đảng mình làm Thủ tướng Chính phủ. Nhưng con bài của ông cũng không thể cứu vãn được tình thế của đảng ông, và cuối cùng ông vẫn phải bổ nhiệm người của Đảng đối lập làm Thủ tướng Chính phủ. Đầu tháng 02 năm 2004 Tổng thống Nga - V. Putin đột nhiên giải tán Chính phủ Nga, mặc dù cuộc bầu cử Tổng thống đang đến gần. Một trong những nguyên nhân mà giới báo chí cho rằng: Thủ tướng không thực hiện được chính sách của Tổng thống. Nhưng sự thực không phải hoàn toàn như vậy. Với mục đích phải giành được thắng lợi áp đảo trước các đối thủ của mình trong cuộc bầu cử Tổng thống sắp tới, ngay trong vòng bầu cử đầu tiên, tránh phải đối đầu tiếp tục trong cuộc bầu cử vòng thứ hai như đã diễn ra với người tiền nhiệm - nguyên Tổng thống B.Ensin. Mặc dù chưa hết nhiệm kỳ Chính phủ, nhưng V. Putin đã giải tán Chính phủ, bổ nhiệm Chính phủ mới, với lý do, chính phủ không thi hành chính sách của Tổng thống. Với Thủ tướng mới được bổ nhiệm, V. Putin muốn mọi người biết đường lối chính sách phát triển kinh tế và chính trị của ông là có xu hướng phát triển nền kinh tế đối ngoại và giao lưu chính trị chặt chẽ với châu Âu. Tổng thống đã hứa với giới truyền thông rằng, ông sẽ không thay đổi thành phần Chính phủ vừa được bổ nhiệm, nếu như trúng cử Tổng thống. Bằng động tác này, Tổng thống đã tạo ra ngay cho các cử tri hiểu biết rõ đường lối chính sách của mình, để tạo ra một niềm tin hơn nữa đối với các cử tri, trước giờ bỏ phiếu. Và thực tế ông đã thắng cử ngay ở vòng bầu cử đầu tiên, không phải như người tiền nhiệm đã đề cử ông vào chức vụ Tổng thống trước đây, phải chật vật mãi mới thắng cử ở vòng hai. Tóm lại, cho dù các nhà lập hiến có được quy định như thế nào đi chăng nữa, thì việc tổ chức và hoạt động của nhà nước vẫn có những điểm chung. Những điểm chung này không do những quy định của hiến pháp, dựa trên những đặc điểm của chính thể mỗi quốc gia tạo ra, mà do những thực tế 78 hoạt động, cũng như mục đích và vai trò thực tế của nhà nước thông qua những bộ phận tổ chức hoạt động của nhà nước tạo ra và nhất là do ảnh hưởng của hoạt động của các đảng phải chính trị. Nếu có một sự so sánh tương đối giữa các chính thể với nhau, thì có thể rất dễ dàng nhận thấy rằng chính thể đại nghị kể cả quân chủ lẫn của cộng hoà có nhiều biến dạng hơn cả. Sở dĩ có hiện tượng như vậy, vì rằng các chính thể Tổng thống, và của cả chính thể lưỡng tính sau đều là những hệ quả rút kinh nghiệm của mô hình tổ chức nhà nước của chế độ đại nghị mà thôi. Hay nói một cách khác, chế độ Tổng thống cộng hoà cũng như chế độ lưỡng tính cộng hoà, đều là những phương án khác nhau cho việc giải quyết sự biến dạng của mô hình chính thể đại nghị mà thôi. Việc biến dạng của các mô hình cộng hoà tổng thống cũng như của cộng hoà lưỡng tính, mặc dù đã được chỉnh lý cho phép chúng ta có thể kết luận rằng, tổ chức quyền lực nhà nước là một vấn đề phức tạp. Nó luôn luôn biến dạng chỉ có cái là biến dạng nhiều hay ít. Từ những điều phân tích ở phần trên, chúng ta rất dễ nhận thấy rằng cách thức hạn chế quyền lực nhà nước phụ thuộc vào mô hình tổ chức chính thể của nhà nước. Nếu hành pháp phải chịu trách nhiệm trước lập pháp thì mô hình ấy là của chính thể đại nghị, và ngược lại hành pháp vừa đặt dưới sự lãnh đạo trực tiếp của nguyên thủ quốc gia, và không phải chịu trách nhiệm trước lập pháp là của chính thể Tổng thống. Sự phối kết hợp hai cách thức hạn chế quyền lực trên: Hành pháp vừa phải chịu dưới sự lãnh đạo trực tiếp của Nguyên thủ quốc gia và vừa phải chịu trách nhiệm trước lập pháp là chính thể lưỡng tính cộng hoà. 79 KẾT LUẬN Việc hành pháp phải chịu trách nhiệm trước lập pháp là một đặc điểm căn bản của chính thể đại nghị. Ở chính thể này Chính phủ được thành lập trên cơ sở Nghị viện và chỉ hoạt động khi còn sự tín nhiệm của Nghị viện. Khi không còn tín nhiệm, không còn được đa số nghị sỹ ủng hộ thì Chính phủ phải từ chức và thay bằng Chính phủ mới. Việc Chính phủ- hành pháp phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội – Lập pháp có nguồn gốc từ nước Anh sau đó được áp dụng ở một số nước trên thế giới. Tuy nhiên việc áp dụng chế độ chịu trách nhiệm của hành pháp ở các nước khác nhau lại có những đặc điểm riêng nhất định tuỳ thuộc vào hoàn cảnh của mỗi quốc gia. Nhưng tựu trung lại, sự hình thành chế định Chính phủ-hành pháp là cơ quan duy nhất trong toàn bộ bộ máy nhà nước chịu trách nhiệm chính trong việc điều hành và quản lý đất nước, phải chịu trách nhiệm một cách gián tiếp trước nhân dân là 80 một thành công lớn trong lịch sử phát triển dân chủ nhân loại. Từ chỗ quyền lực nhà nước do thiên định, quyền lực của Nhà vua không bị hạn chế, chuyển dần sang chế độ phân quyền rồi chuyển sang hành pháp phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Chính phủ – hành pháp với người đứng đầu ngày càng trở thành cơ quan trung tâm thực hiện chủ yếu các công việc của quyền lực nhà nước, được thành lập trên cơ sở của Nghị viện và chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Khi không còn sự tín nhiệm thì Chính phủ có thể bị lật đổ và Nghị viện có thể bị giải tán. Với sự phát triển của dân chủ, sự vô trách nhiệm của nhà nước mà đại diện là nhà Vua trước đây đã trở thành sự phải chịu trách nhiệm của Chính phủ trước cơ quan do nhân dân trực tiếp bầu ra và sự hạn chế quyền lực đó cho phép thay đổi một Chính phủ đang cầm quyền trong trường hợp Chính phủ không còn nhận được sự tín nhiệm của Nghị viện. DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Vũ Hồng Anh (1997), Tổ chức và hoạt động của Chính phủ ở một số nước trên thế giới, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia, Hà nội. 2. Vũ Hồng Anh (1998), “Hình thức chính thể của các nước trên thế giới”, Tạp chí Luật học(4), tr 40-47. 3. Nguyễn Văn Bông (1967), Luật Hiến pháp và chính trị học, Tủ sách Đại Học Sài Gòn. 4. Cơ quan thông tin đại sứ quán Mỹ (1991), Dân chủ là gì, Hà nội. 5. Lê Đình Chân (1974), Luật Hiến Pháp và các định chế chính trị, Tủ sách Đại Học Sài gòn. 6. Nguyễn Đăng Dung (2001), Giáo trình Luật Hiến Pháp các nước tư bản, Nhà xuất bản Đại Học Quốc Gia Hà Nội, Hà nội. 81 7. Nguyễn Đăng Dung (1996), Luật Hiến Pháp đối chiếu, Nhà xuất bản Thành phố Hồ Chí Minh. 8. Nguyễn Đăng Dung (2002), Một số vấn đề về Hiến Pháp và Bộ máy Nhà nước, Nhà xuất bản Giao Thông Vận Tải, Hà nội. 9. Nguyễn Đăng Dung (2005), Sự hạn chế quyền lực Nhà nước, Nhà xuất bản Đại Học Quốc Gia, Hà nội. 10. Nguyễn Đăng Dung (2004), Tính Nhân Bản của Hiến Pháp và Bản tính của các cơ quan nhà nước, Nhà xuất bản Tư pháp, Hà nội. 11. Nguyễn Đăng Dung (2004), Hình thức của các nhà nước đương đại, Nhà xuất bản Thế giới, Hà nội. 12. Nguyễn Đăng Dung (2006), “Đi tìm phiên thiết triều trong chế độ chính trị dân chủ”, Tạp chí khoa học pháp lý (5), tr 34-41. 13. Minh Đức (2004), “Trách nhiệm chính trị”, Tạp chí nghiên cứu lập pháp (6), tr 3-7. 14. Nguyễn Thị Hồi (2005), Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà nước ở một số nước, Nhà xuất bản Tư pháp, Hà nội. 15. Nguyễn Thị Hồi (2003), “Chính quyền hành pháp của Australia”, Tạp chí luật học(1), tr 61-66. 16. Nguyễn Thị Hồi (1998), “Hình thức chính thể nước Anh ”, Tạp chí luật học(1), tr 6-13. 17. Dương Phú Hiệp – Phạm Hồng Thái (2004), Nhật Bản trên đường cải cách, NXB Khoa học xã hội, Hà nội. 18. Phạm Khắc Hoè (1987), So sánh Hiến Pháp tư Bản và Hiến Pháp XHCN, Nhà xuất bản Chính Trị Quốc Gia, Hà nội. 19. Khoa Luật (1997), Lịch sử nhà nước và pháp luật thế giới, Nhà xuất bản Đại Học Quốc Gia, Hà nội. 82 20. Ngô Đức Mạnh (2004), “Một số vấn đề về xây dựng nhà nước pháp quyền hiện nay ở Pháp”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật (1), tr 70-74. 21. Chử Thị Nhuần (2006), “Sự ảnh hưởng của các Đảng chính trị đến chính thể nhà nước một số nước phương tây”, Tạp chí Nghiên cứu Châu Âu (4), tr 28-33. 22. Thang Văn Phúc –Nguyễn Đăng Thành (2005), Một số lý thuyết và kinh nghiệm tổ chức nhà nước trên thế giới, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia, Hà nội. 23. Thang Văn Phúc (1999), Tổ chức bộ máy nhà nước và cải cách hành chính ở Cộng hoà Liên bang Đức, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia Hà nội, Hà nội. 24. Bùi Ngọc Sơn (2003), “Trách nhiệm Hiến pháp”, Tạp chínghiên cứu lập pháp(4), tr 20-27. 25. Lê Minh Tâm (2000), “Quyền hành pháp và chức năng của quyền hành pháp”, Tạp chí Luật học (6), tr 44-49. 26. Tống Đức Thảo (2006), “Các đảng phái chính trị ở Châu Âu”, Tạp chí Nghiên cứu Châu Âu (4), tr 19-27. 27. Thái Vĩnh Thắng (2004), “Những hạt nhân hợp lý trong tổ chức và hoạt động của chính phủ tư sản”, Tạp chí nghiên cứu lập pháp (2), tr 26-34. 28. Hồ Văn Thông (1998), Hệ thống chính trị các nước tư bản phát triển hiện nay, NXB Chính trị Quốc gia, Hà nội. 29. Thông Tấn Xã Việt Nam (2002), Trật tự thế giới sau 11/9, Nhà xuất bản thông tấn, Hà nội. 30. Vũ Thư (2003), “Trách nhiệm pháp lý theo luật hiến pháp”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật (12), tr 36. 31. Viện Khoa học pháp lý (2005), Thiết chế chính trị và bộ máy nhà nước một số nước trên thế giới, Nhà xuất bản Tư pháp, Hà nội. 83 32. Viện Thông tin Khoa học Xã hội (1991), Thuyết tam quyền phân lập và bộ máy nhà nước tư sản hiện đại, Hà nội. 33. Hoài Vũ (2006), “Trách nhiệm và niềm tin”, Đời sống và pháp luật (5), tr 5-6. 34. Đinh Ngọc Vượng (2004), “Quá trình xây dựng Hiến pháp Liên minh Châu Âu”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật (1), tr 56-63. 35. Montesquieu (1995), Tinh thần Pháp luật, Nhà xuất bản Giáo dục, Hà nội. 36. Jean-Jacques Rousseau (2004), Bàn về khế ước xã hội, Nhà xuất bản Lý luận chính trị, Hà nội. 84 [...]... thế của cơ quan lập pháp đối với cơ quan hành pháp trong chính thể đại nghị 26 Chương 2 NỘI DUNG CỦA VIỆC HÀNH PHÁP PHẢI CHỊU TRÁCH NHIỆM TRƯỚC LẬP PHÁP TRONG CHẾ ĐỘ ĐẠI NGHỊ 2.1 Trách nhiệm của hành pháp trong việc đề ra các chủ trương, chính sách Chính phủ có nghĩa là cai trị, mà đã là cai trị (quản lý nhà nước) thì phải biết tiên liệu Chính sự biết tiên liệu này buộc Chính phủ phải có trách nhiệm. .. các Trách nhiệm của Chính phủ bao gồm trách nhiệm của từng thành viên của Chính phủ là một loại trách nhiệm đặc biệt Nó khác với trách nhiệm hình sự và dân sự của công dân Các thành viên của Chính phủ khi phạm lỗi dù không phải chịu trách nhiệm hình sự hay dân sự nhưng vẫn phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện và người ta gọi đây là trách nhiệm chính trị của Chính phủ cũng như toàn bộ các thành viên của. .. Bộ trưởng bị Nghị viện mất tín nhiệm cũng đồng nghĩa với cả Nội các bị giải tán Đây được gọi là trách nhiệm liên đới và gốc tích của chế độ trách nhiệm này khai sinh ở Anh quốc Khác với trách nhiệm hình sự, trách nhiệm chính trị của hành pháp trước lập pháp không mang tính tội lỗi, trừng phạt mà chỉ là hậu quả của sự bất hoà giữa lập pháp và hành pháp Sự bất hoà này là căn bản của trách nhiệm chính... phủ để điều hành đất nước và chính phủ này phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội Những biện pháp bảo đảm cho hành pháp phải chịu trách nhiệm đó là: Thứ nhất: để bảo đảm cho vai trò chịu trách nhiệm quan trọng của hành pháp, các nước tư bản phát triển đều gắn vai trò của người đứng đầu hành pháp với thủ lĩnh của đảng cầm quyền Thủ lĩnh của đảng cầm quyền luôn luôn là người đứng đầu hành pháp Lịch sử... lập pháp và hành pháp cùng quyết định Trong nhiều trường hợp ngành hành pháp không phải hoàn toàn chiều theo ý của lập pháp bởi việc điều hành và quản lý nhà nước theo các đạo luật do lập pháp làm ra là theo quy định của Hiến pháp chứ không có nghĩa hành pháp hoàn toàn phải trực thuộc lập pháp Quyền hành pháp tối cao chỉ được giao cho một người đảm nhiệm với một nhiệm kỳ vừa đủ và người đó phải chịu trách. .. chịu trách nhiệm trước lập pháp (Hạ nghị viện) Mô hình tổ chức của Nhà nước quân chủ đại nghị Anh quốc là mô hình cổ điển dân chủ cho các nhà nước tư bản sau này tuân theo 1.2 Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước nghị viện là một đặc điểm của chính thể đại nghị Việc thành lập Chính phủ dựa trên cơ sở Nghị viện và Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện là đặc điểm của chính thể đại nghị Ở chính... Chính phủ phải có trách nhiệm đối với sự phát triển và tàn lụi của một quốc gia trong thời gian họ nắm quyền hành pháp Tất cả các ngành quyền lực khác đều phải chịu trách nhiệm nhưng hành pháp phải chịu trách nhiệm chính, trực tiếp bởi hành pháp chính là trung tâm của bộ máy nhà nước mà có ảnh hưởng sâu rộng 23 tới các ngành quyền lực khác Trong trường hợp hành pháp không còn tín nhiệm nữa tức là không... các vị Bộ trưởng trước người đứng đầu hành pháp, song trên thực tế của đất nước nào cũng như vậy trách nhiệm của cá nhân các vị Bộ trưởng đóng vai trò rất quan trọng Trong chế độ đại nghị điển hình là Anh quốc, các Bộ trưởng phải chịu trách nhiệm trước Hạ nghị viện, nhưng trên thực tế trước khi chịu trách nhiệm trước Nghị viện thì các Bộ trưởng phải chịu trách nhiệm trước Thủ tướng vì Bộ trưởng do... đây được hình thành dần dần trong thực tế, phần nhiều không được quy định trong Hiến pháp của các nước nhưng đều có tác dụng tạo nên tính dám chịu trách nhiệm 25 của hành pháp – một bộ phận quan trọng nhất có tính nền tảng và tạo cơ sở cho sự phát triển của các nhà nước này Thứ ba: đó là sự độc lập của hành pháp trước lập pháp Trong một chính thể hiện đại, nhiều vấn đề thuộc thẩm quyền của quốc gia nói... tự do trong hội nghị Ngoài ra nghị sỹ còn được hưởng chế độ bất khả xâm phạm tức là không thể bị truy tố, hay bị bỏ tù vì tất cả những hành vi không có quan hệ với nhiệm vụ của mình nếu không có sự đồng ý của Quốc hội Chế độ này nhằm bảo đảm cho các nghị sỹ đối lập tránh được sự gây khó dễ hoặc khống chế của Chính phủ Để bảo đảm sự độc lập cũng như quyền hành của mình trước Chính phủ, Nghị viện thành ... 1: Khái quát trách nhiệm hành pháp chế độ đại nghị Chương 2: Nội dung việc hành pháp phải chịu trách nhiệm chế độ đại nghị Chương 3: Việc áp dụng trách nhiệm hành pháp chế độ đại nghị số nước... nghiên cứu trách nhiệm hành pháp chế độ đại nghị Mục tiêu đề tài nhiệm vụ nghiên cứu Mục tiêu đề tài nhằm trách nhiệm hành pháp chế độ đại nghị, chế chịu trách nhiệm cách thức chịu trách nhiệm, đồng... VỀ TRÁCH NHIỆM CỦA HÀNH PHÁP TRONG CHẾ ĐỘ ĐẠI NGHỊ 1.1 Sự xuất thể đại nghị chế định trách nhiệm hành pháp trước lập pháp nước Anh Anh quốc Nhà nước quân chủ đại nghị điển hình, cai trị vị đại