ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN ĐỨC CHÍNH THÈM QUYÒN XÐT Xö CñA TßA HµNH CHÝNH THEO LUËT Tè TôNG HµNH CHÝNH VIÖT NAM Chuyên ngành: Lí luận lịch sử Nhà nước và pháp luật Mã số: 60 38 01 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hướng dẫn khoa học: PGS. TS. NGUYỄN HOÀNG ANH HÀ NỘI - 2014 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan kết quả nghiên cứu trong luận văn này là do chính bản thân tôi thực hiện, được xuất phát từ nhu cầu học tập và nghiên cứu của bản thân và được hoàn thành dưới sự hướng dẫn của PGS . TS. Nguyễn Hoàng Anh . Tôi cũng xin cam đoan rằng mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện luận văn này đã được cảm ơn và các thông tin trích dẫn trong luận văn là trung thực và đã được chỉ rõ nguồn gốc. NGƯỜI CAM ĐOAN Nguyễn Đức Chính MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các chữ viết tắt MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THẨM QUYỀN XÉT XỬ CỦA TÒA HÀNH CHÍNH .......................................................... 7 1.1. Khái niệm thẩm quyền xét xử của tòa hành chính .......................... 7 1.1.1. Khái niệm thẩm quyền xét xử của Tòa án ............................................ 7 1.1.2. Khái niệm Tòa hành chính .................................................................... 9 1.1.3. Thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính ............................................. 11 1.2. Những căn cứ để xác định thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính ... 12 1.2.1. Căn cứ vào tính đặc thù của đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính ............................................................................. 12 1.2.2. Căn cứ vào mục tiêu, định hướng của Nhà nước trong phát triển tư pháp, quản lý hành chính ................................................................ 13 1.3. Thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính trước khi ban hành luật tố tụng hành chính ..................................................................... 14 1.3.1. Giai đoạn 1996 đến 1998 .................................................................... 15 1.3.2. Giai đoạn 1998 đến 2006 .................................................................... 20 1.3.3. Giai đoạn 2006 đến khi ban hành Luật tố tụng hành chính ................ 22 1.4. Vài nét về luật tố tụng hành chính Việt Nam ................................. 24 1.4.1. Sự cần thiết ban hành Luật tố tụng hành chính ................................... 25 1.4.2. Bố cục Luật tố tụng hành chính .......................................................... 27 1.4.3. Vai trò của Luật tố tụng hành chính .................................................... 28 Chương 2: THẨM QUYỀN XÉT XỬ CỦA TÒA HÀNH CHÍNH THEO LUẬT TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG ........................................................................................... 30 2.1. Đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính ............. 30 2.1.1. Quyết định hành chính, hành vi hành chính ....................................... 31 2.1.2. Danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân ........................................................... 44 2.1.3. Quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống ............................................... 47 2.1.4. Quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh ........................................................................................... 50 2.2. Thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo địa giới hành chính ... 56 2.3. Thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo cấp xét xử ............. 60 2.3.1. Xét xử theo thủ tục sơ thẩm ................................................................ 60 2.3.2. Xét xử theo thủ tục phúc thẩm ............................................................ 63 2.3.3. Xét lại Bản án, Quyết định theo thủ tục Giám đốc thẩm, Tái thẩm ......... 64 2.3.4. Thủ tục đặc biệt xem xét lại Quyết định của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao ...................................................................... 65 2.4. Thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính trong một số trường hợp cụ thể ........................................................................................... 66 2.4.1. Thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính trong trường hợp người khởi kiện vừa có khiếu nại đến người có thẩm quyền, vừa có khiếu kiện tại Tòa án ........................................................................... 66 2.4.2. Sự mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo Luật tố tụng hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai .................................. 69 2.5. So sánh với thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính một số nước trên thế giới .............................................................................. 73 2.5.1. Về đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử ............................................... 74 2.5.2. Về phân định thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính ........................ 75 2.6. Thực tiễn áp dụng quy định của luật tố tụng hành chính về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính .......................................... 76 2.6.1. Tình hình xét xử khiếu kiện hành chính nói chung ............................ 76 2.6.2. Bước phát triển trong xác định thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính từ sau khi ban hành Luật tố tụng hình sự .................................. 78 2.6.3. Một vài hạn chế trong xác định thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo Luật tố tụng hình sự .......................................................... 80 Chương 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÁC QUY ĐỊNH CỦA LUẬT TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH VỀ THẨM QUYỀN XÉT XỬ CỦA TÒA HÀNH CHÍNH .............................................. 85 3.1. Khắc phục những nội dung còn hạn chế trong luật tố tụng hành chính.......................................................................................... 86 3.2. Đảm bảo sự phù hợp với các quy định pháp luật có liên quan .... 92 3.3. Đảm bảo khả năng xét xử độc lập của Tòa hành chính ................ 95 KẾT LUẬN .................................................................................................... 99 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................... 100 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT BHXH: Bảo hiểm xã hội HVHC: Hành vi hành chính QĐHC: Quyết định hành chính TTHC: Tố tụng hành chính UBND: Ủy ban nhân dân WTO: Tổ chức thương mại thế giới MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính được Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua ngày 21/5/1996, có hiệu lực thi hành ngày 01/7/1996; được sửa đổi, bổ sung lần thứ nhất ngày 25/12/1998 và sửa đổi, bổ sung lần thứ hai ngày 5/4/2006. Việc ban hành Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính và các Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung đã tạo điều kiện cho việc giải quyết các khiếu kiện hành chính, góp phần bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân; tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa. Tuy nhiên, qua thực tiễn 14 năm áp dụng Pháp lệnh đã bộc lộ những hạn chế và bất cập; có những quy định trong Pháp lệnh mâu thuẫn với các văn bản khác (như Luật đất đai, Luật khiếu nại tố cáo...); có những quy định chưa phù hợp hoặc không còn phù hợp, chưa đầy đủ, thiếu rõ ràng và còn có nhiều cách hiểu khác nhau. Những hạn chế, bất cập của Pháp lệnh nêu trên đã làm giảm hiệu quả giải quyết các vụ án hành chính của Tòa án, gây trở ngại cho người dân khởi kiện vụ án hành chính để bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của mình. Với chính sách mở cửa, hội nhập kinh tế, cùng với việc Việt Nam đã là thành viên của nhiều điều ước quốc tế và đã gia nhập Tổ chức thương mại thế giới (WTO) thì việc pháp điển hóa quy định của pháp luật tố tụng để giải quyết các khiếu kiện hành chính, cụ thể hóa các cam kết của Việt Nam là rất cần thiết. Ngày 02/6/2005, Bộ chính trị đã ban hành Nghị quyết số 49 – NQ/TW về chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2010; trong đó một trong các nhiệm vụ được xác định là: “Mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa án đối với các khiếu kiện hành chính tại Tòa án; tạo điều kiện thuận lợi cho người dân tham 1 gia tố tụng, đảm bảo sự bình đẳng giữa công dân với các cơ quan công quyền trước Tòa án” [6]. Để phù hợp với Nghị quyết của Bộ chính trị, Quốc hội đã ban hành Luật tố tụng hành chính (sau đây viết là Luật TTHC), có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2011. Khác với Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính trong việc xác định những loại việc thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án, nay Luật TTHC không quy định theo hướng liệt kê 21 loại vụ việc thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án mà quy định theo hướng loại trừ những vụ việc không thuộc thẩm quyền của Tòa án, số còn lại sẽ do Tòa án giải quyết. Theo đó, thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính đã được mở rộng rất nhiều, về nguyên tắc tất cả các Quyết định hành chính (sau đây viết là QĐHC), hành vi hành chính (sau đây viết là HVHC) đều có thể trở thành đối tượng xét xử của Tòa hành chính, trừ một vài ngoại lệ - những loại việc không thuộc thẩm quyền của Tòa án bao gồm: các QĐHC, HVHC thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các QĐHC, HVHC mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức. Quy định như trên của Luật TTHC là bước ngoặt trong việc ghi nhận và hiện thực hóa quyền được khởi kiện của công dân đối với QĐHC, HVHC mà theo họ các QĐHC, HVHC đó xâm phạm đến quyền lợi hợp pháp của họ. Tuy nhiên, để việc hiểu và áp dụng đúng quy định trên trên thực tế không phải lúc nào cũng được dễ dàng và thuận lợi cho mỗi công dân, tổ chức khi thực hiện quyền khởi kiện của mình. Mặt khác, quy định trên cũng chưa được hướng dẫn, xác định rõ ràng, cụ thể các QĐHC, HVHC nào thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao và các QĐHC, HVHC mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức? Tại sao chỉ được khiếu kiện về danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân mà không được khiếu kiện danh sách ứng cử?... 2 Để trả lời các câu hỏi đó, rất cần những nghiên cứu cập nhật về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính ở Việt Nam. Nói cách khác, việc nghiên cứu vấn đề này sẽ góp phần nhất định cho việc áp dụng pháp luật trong thực tiễn và hoàn thiện pháp luật trong tương lai. Do đó tác giả chọn “Thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo Luật Tố tụng hành chính Việt Nam” làm đề tài nghiên cứu. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Ở Việt Nam, việc nghiên cứu về thẩm quyền xét xử vụ án hành chính là một đề tài không mới, thậm chí còn được các học giả đặt ra từ trước khi Tòa hành chính được thành lập. Có thể kể đến các công trình nghiên cứu: “Một số vấn đề về tài phán hành chính ở Việt Nam” - PTS. Lê Bình Vọng, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 1994; “Tài phán hành chính ở Việt Nam”- PTS. Đinh Văn Mậu và PTS. Phạm Hồng Thái, Nxb Thành phố Hồ Chí Minh, 1995. Những công trình nghiên cứu này chủ yếu phân tích và đưa ra những nhận định về việc xây dựng một mô hình thích hợp để giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam. Sau khi Tòa hành chính được thành lập vào năm 1995, các công trình nghiên cứu tập trung vào việc đánh giá tính hiệu quả, sự phù hợp của thiết chế Tòa án trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính. Tiêu biểu là một số công trình nghiên cứu như: “Một số vấn đề về đổi mới cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam”- TS. Nguyễn Văn Thanh và LG. Đinh Văn Minh, Nxb Tư pháp, Hà Nội, 2004; “Tài phán hành chính trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế ở Việt Nam hiện nay” Nguyễn Cảnh Hợp, chủ biên PGS.TS Nguyễn Như Phát, Nxb. Khoa học Xã hội, Hà Nội, 2010. Nhìn chung, các công trình nghiên cứu này nghiên cứu về tổng thể quy chế giải quyết khiếu nại, khiếu kiện hành chính, bao gồm cả trình tự, thủ tục và kỹ năng giải quyết vụ việc hành chính; và cả hệ thống tài 3 phán hành chính, mà Tòa án là cơ quan giải quyết các khiếu kiện, cùng với các cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính. Một số công trình chỉ tập trung nghiên cứu về thẩm quyền xét xử vụ án hành chính của Tòa án, như: “Thẩm quyền xét xử khiếu kiện hành chính của Tòa án” - Nguyễn Thanh Bình, Nxb Tư pháp, Hà Nội, 2004; Luận văn thạc sĩ luật học của tác giả Nguyễn Mạnh Hùng về “Thẩm quyền xét xử hành chính của Tòa án nhân dân”. Ngoài các công trình nghiên cứu tiêu biểu kể trên, vấn đề thẩm quyền xét xử vụ án hành chính của Tòa án cũng được đặt ra trong các bài đăng trên báo, tạp chí. Tuy nhiên các công trình trên hoặc là nghiên cứu về quy chế xét xử hành chính một cách chung, toàn diện; hoặc nghiên cứu về thẩm quyền xét xử hành chính của Tòa án nhưng không đảm bảo tính mới vì đã được nghiên cứu, công bố trước khi Luật TTHC được ban hành. Do vậy, tác giả tin tưởng rằng công trình nghiên cứu về “Thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo Luật tố tụng hành chính Việt Nam” này là một đóng góp mới vào hoạt động nghiên cứu trong lĩnh vực này tại Việt Nam. 3. Mục đích nghiên cứu Trên cơ sở nghiên cứu các quy định của pháp luật TTHC, thực tiễn xét xử của Tòa án, mục đích của luận văn nhằm làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực tiễn, bản chất, nội dung của chế định thẩm quyền của Tòa hành chính, chỉ ra những điểm không hợp lý, những vướng mắc khi áp dụng chúng, qua đó đề xuất những giải pháp hoàn thiện các quy định của Luật TTHC về thẩm quyền của Tòa hành chính trong hoạt động xét xử vụ án hành chính. 4. Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt được mục đích trên luận văn có nhiệm vụ: - Phân tích những vấn đề lý luận để làm rõ các quan niệm, quan điểm khoa học, nhận thức chung về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính trong TTHC; lý giải những căn cứ để quy định thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính; 4 - Phân tích các quy định pháp luật về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính trước khi ban hành Luật TTHC và đặc biệt kể từ năm 2010 – sau khi Luật TTHC ra đời; - Đánh giá thực tiễn áp du ̣ng các quy đinh ̣ pháp lý này trong ho ạt động giải quyết vụ án hành chính ở Việt Nam, đưa ra những đề xuất nhằ m ứng du ̣ng tố t hơn các quy đinh ̣ pháp lý này; - Đề xuất những giải pháp hoàn thiện và bảo đảm thực hiện các quy định của Luật TTHC về thẩm quyền của Tòa hành chính. 5. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Trên cơ sở các quy định của pháp luật Việt Nam nói chung và pháp luật về hành chính nói riêng, đề tài tập trung phân tích và làm rõ về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo Luật TTHC Việt Nam. Trong phạm vi nghiên cứu, đề tài nghiên cứu về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính, không nghiên cứu về cơ cấu tổ chức, quản lý, hoạt động của Tòa hành chính, cũng không nghiên cứu về trình tự, thủ tục giải quyết, xét xử của Tòa hành chính hay thẩm quyền của Hội đồng xét xử trong giải quyết vụ án hành chính. Đồng thời, đề tài chủ yếu tập trung làm rõ thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính được quy định trong Luật TTHC, theo đó, phân tích làm rõ các quy định trong Luật TTHC và các văn bản hướng dẫn Luật TTHC, không đi sâu nghiên cứu các quy phạm pháp luật khác. Việc phân tích, đánh giá các quy phạm pháp luật khác có liên quan chỉ nhằm làm rõ về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo quy định của Luật TTHC. 6. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn là triết học Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và pháp luật, những quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về xây dựng Nhà nước pháp quyền về cải cách tư pháp và cải cách nền hành chính quốc gia. 5 Việc nghiên cứu đề tài còn dựa vào quy định của pháp luật về thẩm quyền của Tòa án trong xét xử hành chính, các số liệu thống kê về xét xử, v.v... để đánh giá, chỉ rõ những bất cập trong các quy định của pháp luật để kiến nghị bổ sung, sửa đổi cho phù hợp. Một cách khái quát, đề tài sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng để làm rõ đối tượng nghiên cứu của đề tài. Trên cơ sở đó, đối tượng nghiên cứu của đề tài được nghiên cứu một cách khách quan, theo đúng bản chất vốn có của nó, trong mối liên hệ của nó với các nội dung khác có liên quan. Để làm rõ các nội dung cần nghiên cứu, đề tài sử dụng phương pháp tổng hợp và phương pháp phân tích, để từ các quy định pháp luật về hành chính nói chung và Luật TTHC nói riêng, có được cái nhìn tổng quát cũng như chi tiết về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính. Phương pháp phán đoán và phương pháp suy luận cũng được sử dụng để làm rõ những vấn đề có tính logic, hoặc chứng minh một giả thuyết được đặt ra để làm sáng tỏ các vấn đề liên quan đến đối tượng nghiên cứu của đề tài. Đồng thời đề tài cũng sử dụng phương pháp so sánh để làm rõ những điểm mới trong Luật TTHC quy định về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính, so với các văn bản ban hành trước đây. 7. Kết cấu của đề tài Ngoài phần Lời nói đầu, phần thống kê các thuật ngữ thường gặp trong đề tài, danh mục các tài liệu tham khảo và phần kết luận cuối cùng, nội dung chính của đề tài gồm ba phần được chia thành 3 chương cụ thể như sau: Chương 1: Một số vấn đề lý luận về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính. Chương 2: Thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo Luật tố tụng hành chính Việt Nam và thực tiễn áp dụng. Chương 3: Một số giải pháp hoàn thiện Luật tố tụng hành chính về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính. 6 Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THẨM QUYỀN XÉT XỬ CỦA TÒA HÀNH CHÍNH 1.1. Khái niệm thẩm quyền xét xử của tòa hành chính 1.1.1. Khái niệm thẩm quyền xét xử của Tòa án 1.1.1.1. Thẩm quyền Theo Từ điển tiếng Việt “Thẩm quyền là quyền xem xét để kết luận và định đoạt một vấn đề theo pháp luật” [82, tr.922] Theo Từ điển Luật học thì Thẩm quyền được hiểu là: “Quyền chính thức được xem xét để kết luận và định đoạt, quyết định một vấn đề” [79, tr.701]. Theo các khái niệm này, thẩm quyển gắn liền với quyền và nghĩa vụ mà pháp luật quy định cho cơ quan nhà nước, người nắm giữ những chức vụ lãnh đạo, quản lý trong các cơ quan đó để thực hiện chức năng và nhiệm vụ của họ. Mỗi cơ quan Nhà nước có chức năng và thẩm quyền được phân định theo lĩnh vực, ngành, khu vực hành chính, cấp hành chính. Thực hiện chức năng này, Tòa án có thẩm quyền xét xử. 1.1.1.2. Thẩm quyền xét xử của Tòa án Trước hết, xét xử là hoạt động xem xét, đánh giá bản chất pháp lý của vụ việc nhằm đưa ra một phán xét về tính chất, mức độ pháp lý của vụ việc, từ đó nhân danh Nhà nước đưa ra một phán quyết phù hợp với bản chất, mức độ trái hay không trái pháp luật của vụ việc.... Theo pháp luật hiện hành, Tòa án nhân dân tối cao, Tòa án nhân dân các địa phương, các Tòa án quân sự và các Tòa án khác do luật định là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam [79, tr.869-870]. Nghĩa là, thẩm quyền xét xử là thẩm quyền chuyên biệt của Tòa án mà 7 không thuộc bất kỳ một cơ quan Nhà nước nào khác. Đó là quyền của Tòa án được xem xét, đánh giá, đưa ra phán xét về tính chất, mức độ pháp lý của một vụ việc, nhưng quan trọng nhất chính là được nhân danh Nhà nước đưa ra một phán quyết để giải quyết vụ việc về mặt pháp lý. Theo Từ điển Luật học “Thẩm quyền xét xử của Tòa án là quyền xem xét và định đoạt trong hoạt động xét xử của Tòa án theo quy định của pháp luật” [79, tr.701]. Để làm rõ khái niệm này, Từ điển Luật học đưa ra hai cách hiểu cụ thể: Thứ nhất, “thẩm quyền xét xử của Tòa án” được hiểu là một quyền chuyên biệt được trao riêng cho Tòa án, khác với thẩm quyền của các cơ quan khác. Thẩm quyền xét xử là quyền chung của các Tòa án không phân biệt phân cấp, phân vùng lãnh thổ. Theo cách hiểu này, thẩm quyền xét xử được khẳng định là thẩm quyền chuyên biệt của Tòa án, mà không một cơ quan Nhà nước nào khác có thẩm quyền này. Thứ hai, “thẩm quyền xét xử của Tòa án” còn được hiểu là thẩm quyền riêng của từng Tòa án cụ thể được phân định theo cấp, theo lãnh thổ và theo vụ việc. Theo đó, phân định theo cấp xét xử có: thẩm quyền xét xử sơ thẩm và thẩm quyền xét xử phúc thẩm; phân định theo vụ việc có thẩm quyền của Tòa án xét xử vụ án, vụ việc dân sự, hình sự, hành chính, hôn nhân gia đình...; phân định theo lãnh thổ có vụ án, vụ việc thuộc thẩm quyền xét xử của từng Tòa án nhân dân quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, của từng tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương theo địa giới hành chính [79, tr.701-702]. Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài “Thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo Luật tố tụng hành chính Việt Nam”, tác giả làm rõ thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo cách hiểu thứ hai. Nghĩa là ở đây, 8 khái niệm “thẩm quyền xét xử” được phân tích dựa trên các quy định của pháp luật nhằm làm rõ thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo vụ việc, theo cấp (có thẩm quyền xét xử theo thủ tục sơ thẩm và phúc thẩm), theo lãnh thổ (phân biệt thẩm quyền của các Tòa hành chính trong phạm vi địa giới hành chính). Như vậy, một cách khái quát, thẩm quyền xét xử của Tòa án có thể hiểu là quyền của Tòa án được xác định trên cơ sở phân định vụ việc, cấp xét xử, trong phạm vi địa giới hành chính nhất định, nhằm thực hiện việc xem xét, đánh giá, đưa ra kết luận và định đoạt các vấn đề pháp lý của vụ việc thông qua hoạt động xét xử. 1.1.2. Khái niệm Tòa hành chính Ngày 28/10/1995, Tòa hành chính được thành lập trong hệ thống Tòa án nhân dân tối cao, Tòa án nhân dân cấp tỉnh bên cạnh các Tòa hình sự, Tòa dân sự, Tòa kinh tế, Tòa lao động, trên cơ sở việc Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa IX thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Tòa án nhân dân. Trải qua quá trình hoạt động từ khi thành lập cho đến nay, việc thành lập Tòa hành chính đã góp phần thúc đẩy quá trình cải cách nền hành chính Nhà nước, buộc các cơ quan Nhà nước phải tự nâng cao năng lực quản lý và ý thức trách nhiệm; làm cho các cơ quan quản lý hành chính phải cân nhắc, thận trọng hơn khi ban hành một Quyết định hành chính hay thực hiện hành vi hành chính. Tòa hành chính là “Tòa chuyên trách của Tòa án nhân dân tối cao, tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có nhiệm vụ giải quyết các vụ án hành chính theo quy định của pháp luật” [79, tr.775]. Luật tổ chức Tòa án nhân dân năm 2002 không đưa ra định nghĩa thế nào là Tòa hành chính, nhưng quy định về việc Tòa hành chính tại Điều 18 về cơ cấu tổ chức của Tòa án nhân dân tối cao và Điều 27 về cơ cấu tổ chức của Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương [35]. 9 Bằng khái niệm được giải thích trong Từ điển Luật học như nêu trên và quy định tại Luật tổ chức Tòa án nhân dân năm 2002 [35, Điều 18, 27], Tòa hành chính có những đặc điểm cơ bản như sau: - Tòa hành chính là tòa chuyên trách của Tòa án nhân dân tối cao, Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, mà không có ở Tòa án quân sự, Tòa án nhân dân quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; - Tòa hành chính có nhiệm vụ giải quyết các vụ án hành chính. Ở đây cần làm rõ, thế nào là vụ án hành chính. Có quan điểm cho rằng, vụ án hành chính là vụ án phát sinh tại Tòa hành chính do cá nhân, cơ quan, tổ chức khởi kiện ra Tòa án để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Song, cách hiểu này chưa thể hiện được đặc điểm của vụ án hành chính, đồng thời cho rằng việc vụ án hành chính phát sinh tại “Tòa hành chính” là khá phiến diện, chưa đầy đủ. Theo khái niệm “vụ án” được định nghĩa trong Từ điển Luật học thì vụ án là: Một vụ việc có dấu hiệu trái pháp luật mang tính chất hình sự hoặc tranh chấp giữa các chủ thể pháp luật được đưa ra tòa án hoặc cơ quan trọng tài giải quyết. Vụ việc thuộc thẩm quyền xét xử của tòa án; tranh chấp thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan trọng tài. Theo Luật tổ chức tòa án nhân dân, tòa xét xử những vụ án hình sự, dân sự, hôn nhân và gia đình, lao động, kinh doanh, thương mại, hành chính và giải quyết những việc khác theo quy định của pháp luật [79, tr.860]. Theo đó, vụ án hành chính là loại vụ án phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính Nhà nước, do các cá nhân, tổ chức khởi kiện tại Tòa án nhằm bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Như vậy, một cách khái quát, Tòa hành chính là các tòa chuyên trách của Tòa án nhân dân tối cao, Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, có nhiệm vụ giải quyết các vụ án hành chính. 10 Trong khoa học pháp lý, khái niệm Tòa hành chính thường được hiểu một cách “tương đối”: nghĩa là, thông thường khi nói “Tòa hành chính” các học giả thường nhằm đến các Tòa án có thẩm quyền xét xử vụ án hành chính. Theo đó, bao gồm cả hệ thống các Tòa án nhân dân cấp huyện, quận, thị xã – cũng có thẩm quyền xét xử vụ án hành chính. Khi nghiên cứu Luận văn này, tác giả cũng nghiên cứu về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo cách hiểu thông thường. Do vậy, trong Luận văn này, khái niệm Tòa hành chính được hiểu là hệ thống Tòa án được tổ chức ở các cấp (Tòa án nhân dân cấp huyện, cấp tỉnh và Tòa án nhân dân tối cao) có thẩm quyền xét xử vụ án hành chính. 1.1.3. Thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính Theo khái niệm thẩm quyền xét xử của Tòa án đã được phân tích trên đây, cũng hiểu rằng, thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính cũng mang đặc tính chuyên biệt so với các cơ quan Nhà nước khác không thuộc hệ thống Tòa án nhân dân. Với chức năng là một tòa chuyên trách trong hệ thống tổ chức Tòa án nhân dân, thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính có thể được tiếp cận ở nhiều bình diện khác nhau như sau: Thứ nhất, theo tiêu chí về vụ việc: Tòa hành chính có thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính. Điều này đã được làm rõ trong khái niệm về Tòa hành chính. Trong các nội dung dưới đây của luận văn phân tích và làm rõ nhiều nhóm đối tượng khác nhau thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính, gồm: Quyết định hành chính, hành vi hành chính, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân, Quyết định kỷ luật buộc thôi việc… Nhưng một cách khái quát thì các nhóm đối tượng này đều được coi là những vụ án hành chính. Cho nên, thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo phân loại vụ việc, chính là quyền của Tòa 11 hành chính được xem xét, đánh giá, đưa ra kết luận và định đoạt các vấn đề pháp lý trong vụ án hành chính. Thứ hai, theo tiêu chí về cấp xét xử: Tòa hành chính có thẩm quyền xét xử theo thủ tục sơ thẩm và thủ tục phúc thẩm các vụ án hành chính. Tòa hành chính xét xử theo thủ tục sơ thẩm những loại vụ việc nào và xét xử theo thủ tục phúc thẩm những loại vụ việc nào sẽ được làm rõ trong những phần sau của luận văn, song cần khẳng định rằng, Tòa hành chính có thẩm quyền xét xử theo cả thủ tục sơ thẩm và thủ tục phúc thẩm các vụ án hành chính. Thứ ba, theo địa giới hành chính: Tòa án nhân dân cấp huyện và cấp tỉnh xét xử những vụ án hành chính phát sinh trên cùng địa giới hành chính nơi Tòa án có trụ sở [44, Điều 29, 30]), Tòa án nhân dân tối cao xét xử những vụ án hành chính trong phạm vi cả nước. Như vậy, thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính cũng được hiểu là quyền của Tòa hành chính được xác định theo cấp xét xử, trong phạm vi địa giới hành chính nhất định, nhằm thực hiện việc xem xét, đánh giá, đưa ra kết luận và định đoạt các vấn đề pháp lý của vụ án hành chính thông qua hoạt động xét xử. 1.2. Những căn cứ để xác định thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính 1.2.1. Căn cứ vào tính đặc thù của đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính Đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính (sẽ được làm rõ trong Chương 2 của Luận văn) là những QĐHC, HVHC, Quyết định kỷ luật buộc thôi việc cán bộ công chức, khiếu kiện giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh. Nghĩa là, về bản chất, đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính là những hoạt động trong hoạt động quản lý hành chính Nhà nước. Hầu hết các đối tượng này cũng đồng thời là đối tượng trong giải quyết 12 khiếu nại hành chính. Trong đó, các cơ quan Nhà nước là chủ thể ban hành, thực hiện các đối tượng này, đồng thời lại cũng là chủ thể giải quyết các vấn đề, tranh chấp phát sinh từ các đối tượng đó, mà như người ta vẫn nói nôm na là “vừa đá bóng vừa thổi còi”. Điều này tạo ra những bất cập, không đảm bảo tính khách quan, minh bạch, cũng như đảm bảo được các quyền và lợi ích hợp pháp cho các chủ thể trong quan hệ hành chính. Theo đó, đặt ra vấn đề là khi các chủ thể phát hiện ra những nội dung của các đối tượng này xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của họ, thì các đối tượng này cần phải được xem xét, giải quyết bằng một cơ chế độc lập hơn, khách quan hơn, theo một trình tự thủ tục riêng biệt. Và hình thức tài phán đáp ứng được các yêu cầu cần thiết để xem xét, giải quyết các vụ việc liên quan đến các đối tượng này, chính là giải quyết tại Tòa án. Do vậy mà các đối tượng này (QĐHC, HVHC, Quyết định kỷ luật buộc thôi việc cán bộ công chức…) trở thành đối tượng xét xử trong vụ án hành chính, thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính. Tính đặc thù của các đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính có ý nghĩa rất quan trọng trong việc xác định thẩm quyền của Tòa hành chính. Bởi các đối tượng này chính là yếu tố chủ yếu để xác định một vụ việc là một khiếu kiện hành chính, chứ không phải loại vụ án nào khác. Và theo đó, là đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính, chứ không phải Tòa dân sự, hình sự, kinh tế, lao động… 1.2.2. Căn cứ vào mục tiêu, định hướng của Nhà nước trong phát triển tư pháp, quản lý hành chính Trong văn kiện đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX, tại mục 2 “Kiện toàn hợp lý tổ chức bộ máy nhà nước” thuộc phần VII về “Đẩy mạnh cải cách hành chính, xây dựng bộ máy nhà nước trong sạch, vững mạnh”, Đảng đã khẳng định cần “nâng cao vai trò của Tòa hành chính trong việc giải quyết khiếu kiện hành chính” [3, mục 2]. 13 Ngày 02/6/2005, Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 49-NQ/TW về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020, trong đó một trong các nhiệm vụ được xác định đó là: ... mở rộng thẩm quyền xét xử của Toà án đối với các khiếu kiện hành chính; đổi mới mạnh mẽ thủ tục giải quyết các khiếu kiện hành chính tại Toà án; tạo điều kiện thuận lợi cho người dân tham gia tố tụng, bảo đảm sự bình đẳng giữa công dân và cơ quan công quyền trước Toà án... [6]. Theo những quan điểm chỉ đạo này thì thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính của Tòa án nhân dân có xu hướng được mở rộng, đồng thời tạo thuận lợi cho công dân tham gia Tố tụng hành chính, bảo đảm sự bình đẳng giữa công dân và cơ quan công quyền trước Tòa án. Xuất phát từ những ưu thế của cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính tại Tòa án so với các cơ chế giải quyết khác, quan điểm chỉ đạo về việc mở rộng thẩm quyền xét xử các tranh chấp hành chính của Tòa án nhân dân là quan điểm đúng đắn trong thời kỳ hiện nay. 1.3. Thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính trước khi ban hành luật tố tụng hành chính Trước đây, việc giải quyết khiếu nại do các cấp quản lý hành chính và tổ chức Thanh tra giải quyết. Các cơ quan hành chính Nhà nước, công chức Nhà nước vừa là người bị khiếu kiện, vừa là người giải quyết (xét xử) nên không đảm bảo tính khách quan, dân chủ và có hiệu quả. Vì vậy, đơn thư khiếu nại bị đùn đẩy, tồn đọng, người khiếu nại bị oan ức kéo dài. Nên đặt ra vấn đề cần phải tổ chức Toà án hành chính để xét xử những khiếu kiện hành chính, đảm bảo xét xử nhanh chóng, có hiệu quả để củng cố lòng tin của nhân dân đối với chính quyền, đồng thời góp phần chống quan liêu, cửa quyền, tham nhũng trong bộ máy hành chính nhà nước. 14 Nghị quyết Hội nghị lần thứ 8 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá VII (23/01/1995) đã quyết định về việc thành lập Toà hành chính trong hệ thống Toà án nhân dân. Ngày 28/10/1995, Quốc hội nước Cộng hoà xã hội Chủ nghĩa Việt Nam, khoá IX, kỳ họp thứ 8 đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số Điều của Luật tổ chức Toà án nhân dân, trong đó giao cho Toà án nhân dân chức năng xét xử những vụ án hành chính. Như vậy, một thiết chế tài phán mới - thiết chế bảo vệ hữu hiệu quyền hợp pháp của công dân trong mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân đã chính thức được thành lập [2]. Do vậy, với mục đích nghiên cứu về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính, tác giả chỉ tập trung phân tích những quy định, những đặc trưng của các quy phạm pháp luật từ năm 1996 đến nay. Cùng với sự thành lập Tòa hành chính, Ủy ban thường vụ quốc hội cũng ban hành Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính làm cơ sở cho hoạt động xét xử các vụ án hành chính. Trên cơ sở các lần sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, tác giả chia thành 03 giai đoạn: 1.3.1. Giai đoạn 1996 đến 1998 Khái niệm Tòa hành chính ở Việt Nam xuất hiện lần đầu trong Luật sửa đổi, bổ sung Luật tổ chức Tòa án nhân dân do Quốc hội thông qua ngày 28.5.1995 [32]. Tại khoản 3 Điều 1 (bổ sung khoản 2 Điều 17) và khoản 6 Điều 1 (bổ sung khoản 1 Điều 27) của Luật này thể hiện Tòa hành chính là một tòa chuyên trách của Tòa án nhân dân tối cao và Tòa án nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương [32, Điều 1]. Cũng theo quy định tại Điều 1 của Luật sửa đổi, bổ sung Luật tổ chức Tòa án nhân dân được Quốc hội thông qua năm 1995 thì thẩm quyền của Tòa hành chính Tòa án nhân dân tối cao là: Sơ thẩm đồng thời chung thẩm những vụ án theo quy định của pháp luật tố tụng; Giám đốc thẩm, tái thẩm những vụ án mà bản 15 án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật bị kháng nghị theo quy định của pháp luật tố tụng; thẩm quyền của Tòa hành chính Tòa án nhân dân cấp tỉnh là: Sơ thẩm những vụ án theo quy định của pháp luật tố tụng; Phúc thẩm những vụ án mà bản án, quyết định sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật của Toà án cấp dưới bị kháng cáo, kháng nghị theo quy định của pháp luật tố tụng [32, Điều 1]; còn thẩm quyền của Tòa án nhân dân cấp huyện thì vẫn giữ nguyên như trong Điều 32 Luật tổ chức Tòa án nhân dân được ban hành năm 1992 “Toà án nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh có thẩm quyền sơ thẩm những vụ án theo quy định của pháp luật tố tụng” [31, Điều 32]. Nghĩa là, thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo Luật này được phân định theo cấp xét xử. Theo đó, Tòa hành chính Tòa án nhân dân tối cao có thẩm quyền xét xử sơ thẩm, chung thẩm, thẩm quyền xét lại Bản án, quyết định đã có hiệu lực theo thủ tục Giám đốc thẩm, Tái thẩm; Tòa hành chính Tòa án nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có thẩm quyền xét xử sơ thẩm, xét xử phúc thẩm; và Tòa án nhân dân cấp huyện có thẩm quyền xét xử sơ thẩm. Thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính trong giai đoạn này còn được quy định trong Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính do Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành ngày 21/5/1996 [74] (sau đây gọi là Pháp lệnh năm 1996). Chương II của Pháp lệnh này quy định về thẩm quyền của Tòa án trong việc giải quyết các vụ án hành chính. Cụ thể: Tại Điều 11 Pháp lệnh năm 1996 quy định về những vụ án hành chính thuộc thẩm quyền của Tòa án, gồm: 1- Khiếu kiện quyết định xử phạt vi phạm hành chính, quyết định áp dụng biện pháp buộc tháo gỡ công trình xây dựng trái phép đối với nhà ở, công trình, vật kiến trúc kiên cố; 2- Khiếu kiện quyết định áp dụng các biện pháp xử lý hành chính với hình thức giáo dục 16 tại xã, phường, thị trấn, đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục, đưa vào cơ sở chữa bệnh, quản chế hành chính; 3- Khiếu kiện quyết định về buộc thôi việc, trừ các quyết định về buộc thôi việc trong Quân đội nhân dân và các quyết định về sa thải theo quy định của Bộ luật lao động; 4- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc cấp giấy phép, thu hồi giấy phép trong lĩnh vực về xây dựng cơ bản, hoạt động sản xuất, kinh doanh, quản lý đất đai; 5- Khiếu kiện quyết định trưng dụng, trưng mua tài sản, quyết định tịch thu tài sản; 6- Khiếu kiện quyết định về thu thuế, truy thu thuế; 7- Khiếu kiện quyết định về thu phí, lệ phí; 8Khiếu kiện các quyết định hành chính, hành vi hành chính khác theo quy định của pháp luật [74, Điều 11]. Tại Điều 12 Pháp lệnh năm 1996 quy định về thẩm quyền xét xử theo địa giới hành chính: 1- Toà án nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là Toà án cấp huyện) giải quyết theo thủ tục sơ thẩm những khiếu kiện hành chính đối với quyết định hành chính của cơ quan nhà nước từ cấp huyện trở xuống trên cùng lãnh thổ và quyết định hành chính, hành vi hành chính của cán bộ, viên chức của cơ quan nhà nước đó. 2- Toà án nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là Toà án cấp tỉnh) giải quyết theo thủ tục sơ thẩm những khiếu kiện hành chính đối với: a) Quyết định hành chính của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Văn phòng Chủ tịch nước, Văn phòng Quốc hội, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và quyết định hành chính, hành vi hành chính của Thủ trưởng các cơ quan đó mà người khởi kiện có nơi cư 17 trú, nơi làm việc hoặc trụ sở trên cùng một lãnh thổ; b) Quyết định hành chính của cơ quan nhà nước cấp tỉnh trên cùng lãnh thổ và quyết định hành chính, hành vi hành chính của cán bộ, viên chức của cơ quan nhà nước đó; c) Quyết định hành chính của các đơn vị chức năng của cơ quan nhà nước quy định tại điểm a khoản 2 Điều này và quyết định hành chính, hành vi hành chính của cán bộ, viên chức của các đơn vị chức năng đó mà người khởi kiện có nơi cư trú, nơi làm việc hoặc trụ sở trên cũng lãnh thổ; Trong trường hợp cần thiết, Toà án cấp tỉnh có thể lấy lên để giải quyết vụ án hành chính thuộc thẩm quyền của Toà án cấp huyện đối với khiếu kiện quyết định hành chính của Uỷ ban nhân dân, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện có liên quan đến nhiều đối tượng, phức tạp hoặc trong trường hợp các Thẩm phán của Toà án cấp huyện đó đều thuộc trường hợp phải từ chối tiến hành tố tụng hoặc bị thay đổi. 3- Toà án nhân dân tối cao giải quyết theo thủ tục sơ thẩm đồng thời chung thẩm những khiếu kiện hành chính thuộc thẩm quyền của Toà án cấp tỉnh mà Toà án nhân dân tối cao lấy lên để giải quyết đối với khiếu kiện quyết định hành chính của cơ quan nhà nước quy định tại điểm a khoản 2 Điều này và quyết định hành chính, hành vi hành chính của Thủ trưởng các cơ quan đó liên quan đến nhiều tỉnh, phức tạp hoặc trong trường hợp khó xác định được thẩm quyền của Toà án cấp tỉnh nào; khiếu kiện quyết định hành chính của Uỷ ban nhân dân, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh liên quan đến nhiều đối tượng, phức tạp hoặc trong trường hợp các Thẩm phán của Toà án cấp tỉnh đó đều thuộc trường hợp phải từ chối tiến hành tố tung hoặc bị thay đổi [74, Điều 12]. 18 Theo đó, tác giả có một vài nhận định về các quy định về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính trong Pháp lệnh năm 1996 như sau: - Một là, các nhóm vụ việc được coi là thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính được quy định bằng phương pháp liệt kê. Cụ thể, theo Điều 11 của Pháp lệnh năm 1996 được trích dẫn trên đây, có 08 nhóm vụ việc thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính. Ưu điểm của phương pháp liệt kê nói chung và đối với quy định tại Điều 11 nêu trên nói riêng, đó là, từng nhóm vụ việc hành chính thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa án được quy định một cách cụ thể, được gọi tên một cách chính xác, dẫn đến việc rất dễ dàng để xác định một vụ việc có thuộc thẩm quyền của Tòa hành chính hay không. Tuy nhiên, hạn chế của việc liệt kê các nhóm vụ việc thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính, đó là, làm giới hạn thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính. Rất nhiều vụ việc thuộc lĩnh vực hành chính nhưng không thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa án. Việc qua hai lần sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh năm 1996 đều điều chỉnh tăng số nhóm vụ việc thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính chính là minh chứng cho hạn chế này. - Hai là, Tòa án chỉ có thẩm quyền xét xử vụ án hành chính khi vụ việc đã được giải quyết khiếu nại bởi cơ quan Nhà nước, người có QĐHC hoặc có HVHC được cho là trái pháp luật (theo Điều 2 của Pháp lệnh năm 1996 [74, Điều 2]). - Ba là, không chỉ giới hạn thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính trong một số nhóm vụ việc cụ thể, Pháp lệnh năm 1996 có những quy định nhằm chuyển giao thẩm quyền thụ lý, xét xử của Tòa án đối với các vụ án hành chính sang cơ quan hành chính Nhà nước: Nếu có nhiều người, trong đó có người khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án có thẩm quyền, có người khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo thì việc giải 19 quyết thuộc thẩm quyền của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo [74, Điều 13]. Quy định này không những làm cho việc thụ lý, xét xử của Tòa án bị hạn chế mà còn xâm phạm đến quyền được yêu cầu Tòa án bảo vệ của công dân, tổ chức. Tuy nhiên, dù còn tồn tại nhiều hạn chế, song cần phải nhìn nhận một cách khách quan, việc ban hành Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính đã tạo điều kiện tốt cho các Tòa án giải quyết các vụ án hành chính, góp phần bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, bảo vệ quyền con người, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa. Trong ba năm 1996, 1997, 1998, ngành Tòa án đã thụ lý, giải quyết nhiều vụ án hành chính hơn so với giai đoạn trước đây. Cụ thể: Năm 1996, thụ lý 535 vụ án hành chính; Năm 1997, thụ lý 645 vụ án hành chính [1, tr.85]; Năm 1998, thụ lý mới 282 vụ, đã xét xử 227 vụ, đạt tỷ lệ 80,5% [69, tr.104]. 1.3.2. Giai đoạn 1998 đến 2006 Ngày 25/12/1998, Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính [75] (sau đây gọi là Pháp lệnh năm 1998). Theo đó, thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính được quy định trong 10 nhóm vụ việc, thay vì 08 nhóm vụ việc như quy định tại Điều 11 Pháp lệnh năm 1996. Tuy nhiên, về bản chất, thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo Pháp lệnh năm 1998 không hề được mở rộng thêm. Bởi lẽ, thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính đối với nhóm vụ việc tại khoản 1 Điều 11 Pháp lệnh năm 1996 thì được tách thành hai nhóm vụ việc tại khoản 1 và khoản 2 Điều 11 Pháp lệnh năm 1998 “1-Khiếu kiện quyết định xử phạt vi phạm hành chính” và “2-Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc áp dụng biện pháp buộc tháo dỡ nhà ở, công trình, vật kiến trúc kiên cố khác” [75, Điều 11]. Tương tự như vậy, nhóm vụ việc quy định tại khoản 4 Pháp 20 lệnh năm 1996 thì được tách thành hai nhóm vụ việc tại khoản 5 và khoản 6 Điều 11 Pháp lệnh năm 1998 “5-Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai” và “6-Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc cấp giấy phép,thu hồi giấy phép về xây dựng cơ bản, sản xuất, kinh doanh” [75, Điều 11]. Do vậy, dù về hình thức, nhóm các vụ việc thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính đã tăng từ 08 nhóm vụ việc lên 10 nhóm vụ việc qua lần sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính vào năm 1998. Nhưng thực chất thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính không hề được mở rộng hơn. Mặc dù thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính ở giai đoạn này vẫn bị giới hạn, không được mở rộng thêm so với từ năm 1996, nhưng đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính lại được giải thích một cách chi tiết hơn. Sự chi tiết, rõ ràng hơn của các đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính không chỉ biểu hiện ở việc sửa đổi, bổ sung các khái niệm về QĐHC, HVHC... tại Điều 4 của Pháp lệnh. Mà còn bởi việc ban hành Nghị quyết số 03/2003/NQ-HĐTP ngày 18/4/2003 của Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao hướng dẫn thi hành Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính [17]. Sự ra đời của văn bản này đã làm giảm đi đáng kể những khó khăn, lúng túng của các Tòa án trong quá trình thụ lý, giải quyết các vụ án hành chính. Đặc biệt, bằng việc quy định rõ tại mục 3 của Nghị quyết về việc “quyết định hành chính là đối tượng khiếu kiện để yêu cầu Toà án giải quyết vụ án hành chính phải là quyết định hành chính lần đầu” [17, mục 3]. Quy định này đã làm rõ về QĐHC là đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính. Bởi, khi giải quyết, xử lý những việc cụ thể thuộc thẩm quyền của mình, cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức thường ra nhiều quyết định trên cơ sở tự nhận thấy cần thiết hoặc trên cơ sở 21 có khiếu nại của công dân, quyết định sau hủy bỏ hoặc thay thế quyết định trước. Vì thế, cả về phía người khiếu kiện, cả về phía Tòa án đều gặp khó khăn trong việc xác định đâu là đối tượng khiếu kiện vụ án hành chính và những quyết định nào cần phải được Tòa án xem xét tính hợp pháp. Theo đó, trên cơ sở hướng dẫn cụ thể tại mục 3 nghị quyết nêu trên, xác định được QĐHC là đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính phải là quyết định được ban hành để xử lý, giải quyết vụ việc cụ thể, chứ không phải các Quyết định giải quyết khiếu nại. Cho nên, không khó để lý giải nguyên nhân số vụ án hành chính được Tòa án thụ lý, giải quyết trong những năm đầu của giai đoạn này ít có sự chuyển biến so với giai đoạn trước (Năm 1999, giải quyết 319 vụ án trong tổng số 408 vụ án hành chính đã thụ lý; Năm 2000, 419/539 vụ... [58]), nhưng lại gia tăng mạnh mẽ kể từ năm 2003 (Năm 2004, Các Toà án cấp sơ thẩm đã thụ lý 1.172 vụ, đã giải quyết 1.006 vụ; Các Toà án cấp phúc thẩm đã thụ lý 552 vụ, đã giải quyết được 498 vụ; xét xử theo thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm, đã thụ lý 22 vụ; đã giải quyết 20 vụ [59]; Năm 2005, Toà án nhân dân các cấp đã giải quyết theo thủ tục sơ thẩm, phúc thẩm và giám đốc thẩm được 1.201 vụ trong tổng số 1.361 vụ [60]...). 1.3.3. Giai đoạn 2006 đến khi ban hành Luật tố tụng hành chính Ngày 05/4/2006, Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính [78] (sau đây gọi là Pháp lệnh năm 2006). Qua lần sửa đổi, bổ sung này, thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính đã thực sự được mở rộng cả về lượng và chất. Cụ thể, theo quy định tại Điều 11 của Pháp lệnh năm 2006 thì có 22 nhóm vụ việc thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính, tăng thêm 12 nhóm vụ việc gồm: 22 2. Khiếu kiện quyết định áp dụng các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm việc xử lý vi phạm hành chính; 3. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc áp dụng biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính; 7. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính liên quan đến thương mại hàng hoá quốc tế hoặc trong nước; 8. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính liên quan đến chuyển giao tài chính trong nước và quốc tế, dịch vụ và cung ứng dịch vụ; 12. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý nhà nước về sở hữu trí tuệ và chuyển giao công nghệ; 13. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý nhà nước về đầu tư; 14. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hải quan, công chức hải quan; 15. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý hộ tịch; 16. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính đối với việc từ chối công chứng, chứng thực; 18. Khiếu kiện về danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân; 20. Khiếu kiện quyết định của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giải quyết khiếu nại đối với quyết định của Ban Chủ nhiệm, Hội đồng khen thưởng, kỷ luật của Đoàn luật sư; 21. Khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh [78, Điều 11]. 23 Không những vậy, nhóm “các khiếu kiện khác” cũng có sự thay đổi đáng kể. Nếu như theo Pháp lệnh năm 1996, Pháp lệnh năm 1998 thì các khiếu kiện khác được hiểu các khiếu kiện hành chính thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa án theo các văn bản pháp luật khác của Việt Nam, thì theo Pháp lệnh năm 2006, thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính còn được mở rộng thêm đối với các khiếu kiện hành chính thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo các Điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên. Do việc mở rộng một cách đáng kể thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính, nên tình hình thụ lý, giải quyết các vụ án hành chính của ngành Tòa án cũng có sự chuyển biến rõ rệt so với giai đoạn trước. Trong năm 2007, toàn ngành Tòa án đã thụ lý 1.926 vụ án hành chính (tăng 694 vụ so với năm 2006) [64]. Năm 2008, Toà án nhân dân các cấp đã thụ lý 1.399 vụ án hành chính; đã giải quyết, xét xử được 1.234 vụ [66]. Tuy nhiên, những hạn chế của Pháp lệnh năm 1996, Pháp lệnh năm 1998 về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính thì vẫn còn tồn tại trong các quy định của Pháp lệnh năm 2006. Cụ thể: (1) các nhóm vụ việc được coi là thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính được quy định bằng phương pháp liệt kê; (2) thủ tục khiếu nại vẫn là thủ tục bắt buộc trước khi khiếu kiện hành chính tại Tòa án; (3) chuyển giao thẩm quyền thụ lý, xét xử của Tòa án đối với các vụ án hành chính sang cơ quan hành chính Nhà nước, khi cùng một vụ việc mà vừa có yêu cầu giải quyết khiếu nại lần hai tại cơ quan hành chính vừa có yêu cầu khởi kiện tại Tòa án. 1.4. Vài nét về luật tố tụng hành chính Việt Nam Trong giới hạn nghiên cứu của luận văn về “Thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo Luật tố tụng hành chính Việt Nam”, tác giả không đi sâu vào việc phân tích cụ thể về Luật TTHC mà chỉ làm rõ một vài nội dung mà theo tác giả là cần thiết và liên quan đến đối tượng, mục đích nghiên cứu của luận văn. 24 1.4.1. Sự cần thiết ban hành Luật tố tụng hành chính Có thể nói, từ khi thành lập hệ thống Tòa hành chính và ban hành Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, số lượng vụ án hành chính mà hệ thống Tòa án nhân dân ở nước ta thụ lý và giải quyết có xu hướng tăng lên, năm sau cao hơn năm trước (như các số liệu thống kê trên đây). Tuy nhiên, số vụ việc khiếu kiện hành chính được thụ lý và giải quyết còn rất khiêm tốn so với số lượng đơn thư khiếu nại, tố cáo mà các cơ quan hành chính nhà nước thụ lý giải quyết. Mỗi năm, cơ quan hành chính nhà nước các cấp phải tiếp nhận và giải quyết hàng chục nghìn vụ khiếu nại. Chỉ tính riêng 03 năm từ 2006 - 2008, các cơ quan hành chính đã nhận được 303 nghìn đơn khiếu nại về gần 235 nghìn vụ việc. Cụ thể, Uỷ ban nhân dân các cấp đã tiếp nhận hơn 214.000 đơn khiếu nại về hơn 182 nghìn vụ việc, các Bộ ngành tiếp nhận gần 89.000 đơn về khoảng 53.000 vụ việc [20]. Điều này cho thấy, pháp luật về tố tụng hành chính, cơ chế tố tụng hành chính cũng như chất lượng giải quyết các vụ án hành chính chưa thực sự đáp ứng được nhu cầu của thực tiễn, chưa tạo được niềm tin cho người dân. Kể từ khi được ban hành và qua hai lần được sửa đổi, bổ sung, Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính bộc lộ nhiều hạn chế. Một trong các hạn chế có thể kể đến là việc quy định của Pháp lệnh có sự mâu thuẫn với một số văn bản quy phạm pháp luật khác. Chẳng hạn, trong lĩnh vực quản lý đất đai: theo quy định của Pháp lệnh năm 2006 thì đối với khiếu nại các QĐHC, HVHC về quản lý đất đai, nếu khiếu nại do Ủy ban nhân dân cấp huyện giải quyết lần đầu mà không đồng ý thì người khiếu nại chỉ được chọn một trong hai phương thức, hoặc là khởi kiện ra Tòa án, hoặc là khiếu nại tiếp tục đến Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Nếu tiếp tục khiếu nại thì Tòa án sẽ từ chối thụ lý giải quyết. Trong khi đó, theo quy định của Luật khiếu nại, tố cáo thì người khiếu nại được khiếu nại lần hai trước khi khởi kiện vụ án hành chính ra Tòa án. 25 Bên cạnh đó, với việc Việt Nam trở thành thành viên chính thức của Tổ chức thương mại thế giới (WTO) vào đầu năm 2007, cũng như là thành viên của nhiều Điều ước quốc tế khác nhau đã khiến cho bối cảnh kinh tế - chính trị - xã hội của Việt Nam có nhiều chuyển biến, các quy định trong Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính không còn phù hợp để điều chỉnh hoạt động giải quyết các vụ án hành chính nữa. Một trong những điều kiện để Việt Nam được chấp nhận trong liên minh khu vực, cũng như các tổ chức quốc tế, đó là sự phù hợp của pháp luật Việt Nam nói chung và pháp luật về tố tụng hành chính của Việt Nam nói riêng với pháp luật quốc tế. Theo Báo cáo ngày 27/10/2006 của Ban công tác về việc Việt Nam gia nhập WTO thì: Đại diện của Việt Nam xác nhận thêm rằng sẽ sửa đổi các luật và các quy định trong nước sao cho phù hợp với các yêu cầu của hiệp định WTO về thủ tục và rà soát pháp lý đối với các quyết định hành chính, trong đó bao gồm cả khoản X:3(b) của Hiệp định GATT 1994. Đại diện của Việt Nam cho biết thêm rằng các Toà án chịu trách nhiệm rà soát phải có quan điểm công bằng và độc lập với cơ quan có thẩm quyền ra quyết định hành chính và không có quyền lợi thực chất nào liên quan tới kết quả của vụ việc [4, đoạn 135, tr.66]. Trong khi đó, xét về việc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính trong các văn bản Pháp lệnh được quy định bằng hình thức liệt kê đã bộc lộ sự lạc hậu, thiếu sót, không phù hợp với bối cảnh mới của đất nước, cũng như hình thức quy định của nhiều nước trên thế giới. Do vậy, việc ban hành Luật TTHC thay thế Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, nhằm bảo đảm tính đồng bộ và thống nhất của hệ thống pháp luật, đảm bảo sự phù hợp hơn nữa của pháp luật về tố tụng hành chính Việt Nam với pháp luật quốc tế, góp phần bảo vệ các quyền và lợi ích chính đáng của cá nhân, cơ quan, tổ chức là hết sức cần thiết. 26 1.4.2. Bố cục Luật tố tụng hành chính Luật TTHC gồm 18 chương với 265 Điều, cụ thể như sau: Chương I: "Những quy định chung" (27 Điều từ Điều 1 đến Điều 27); Chương II: "Thẩm quyền của Tòa án" (6 Điều từ Điều 28 đến Điều 33); Chương III: "Cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành tố tụng và việc thay đổi người tiến hành tố tụng", (13 Điều từ Điều 34 đến Điều 46); Chương IV: "Người tham gia tố tụng, quyền và nghĩa vụ của người tham gia tố tụng" (13 Điều từ Điều 47 đến Điều 59); Chương V: "Các biện pháp khẩn cấp tạm thời" (12 Điều từ Điều 60 đến Điều 71); Chương VI: "Chứng minh và chứng cứ" (20 Điều từ Điều 72 đến Điều 91); Chương VII: "Cấp tống đạt thông báo văn bản tố tụng" (11 Điều từ Điều 92 đến Điều l02); Chương VIII: "Khởi kiện, thụ lý vụ án" (14 Điều từ Điều 103 đến Điều 116); Chương IX: "Chuẩn bị xét xử” (8 Điều từ Điều 117 đến Điều 124); Chương X: "Phiên tòa sơ thẩm" (43 Điều từ Điều 125 đến Điều 167); Chương XI: "Thủ tục giải quyết kiếu kiện về danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội hoặc danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân" (5 Điều từ Điều 168 đến Điều 172); Chương XII: “Thủ tục phúc thẩm” (36 Điều từ Điều 173 đến Điều 208); Chương XIII: "Thủ tục giám đốc thẩm" (23 Điều từ Điều 209 đến Điều 231); Chương XIV: "Thủ tục tái thẩm" (7 Điều từ Điêu 232 đến Điều 238); Chương XV: "Thủ tục đặc biệt xem xét lại quyết định của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao" (2 Điều - Điều 239 và Điều 240); Chương XVI: "Thủ tục thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính" (8 Điều từ Điều 241 đến Điều 248); Chương XVII: "Khiếu nại, tố cáo trong Tố tụng hành chính" (14 Điều từ Điều 249 đến Điều 262); Chương XVIII "Điều khoản thi hành” (3 Điều từ Điều 263 đến Điều 265). 27 Theo đó, thẩm quyền xét xử của Tòa án đối với các vụ án hành chính được quy định thành một chương riêng biệt (Chương II), với 6 điều từ Điều 28 đến Điều 33. Việc quy định những khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án theo hướng loại trừ, thay vì phương pháp liệt kê như trong Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. Việc quy định như vậy không những khắc phục được những hạn chế khi quy định bằng cách liệt kê như trước đây, mà còn tạo điều kiện thuận lợi cho cá nhân, cơ quan, tổ chức trong việc xác định quyền khởi kiện các vụ án hành chính, đảm bảo sự công bằng cho người dân và đáp ứng được yêu cầu của cải cách tư pháp và hội nhập kinh tế quốc tế của nước ta. Về mặt kỹ thuật lập pháp, việc quy định theo phương pháp loại trong trường hợp này là rất hợp lý và bảo đảm tính ổn định của điều luật. 1.4.3. Vai trò của Luật tố tụng hành chính Xét về bản chất, Tố tụng hành chính là một phương thức giải quyết các khiếu kiện hành chính, nó tồn tại song song với cơ chế giải quyết các khiếu nại, tố cáo hành chính bằng thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo. So với cơ chế giải quyết các khiếu kiện hành chính bằng thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính, Tố tụng hành chính có ưu điểm lớn đó là các khiếu kiện được giải quyết bởi một hệ thống cơ quan chuyên trách độc lập – đó là các Tòa hành chính thuộc Tòa án nhân dân. Không những thế, thủ tục tụng hành chính còn bảo đảm sự bình đẳng giữa công dân và cơ quan công quyền trước Toà án, đây là điều không thể có được khi giải quyết theo thủ tục hành chính các khiếu kiện hành chính. Chính vì vậy, đây là một cơ chế hữu hiệu góp phần bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của các cá nhân, cơ quan, tổ chức khi những quyền lợi của họ bị xâm phạm bởi các QĐHC, HVHC của các cơ quan công quyền. Tuy nhiên, Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính chưa thực sự giải quyết được trọn vẹn vai trò này của tố tụng hành chính nói chung cũng như của Tòa hành chính nói riêng. Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành 28 chính có những quy định chưa phù hợp hoặc không còn phù hợp, chưa đầy đủ, thiếu rõ ràng và còn có những cách hiểu khác nhau, đặc biệt là các quy định về thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện hành chính của Toà án nhân dân, điều kiện khởi kiện, thời hiệu khởi kiện, nghĩa vụ chứng minh và cung cấp chứng cứ.... Bên cạnh đó, Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính cũng chưa có quy định cụ thể về thi hành bản án, quyết định của Toà án về vụ án hành chính và cũng chưa có văn bản quy phạm pháp luật nào quy định về vấn đề này dẫn đến thực trạng có nhiều bản án, quyết định của Toà án về vụ án hành chính không được thi hành hoặc không được thi hành đầy đủ. Do vậy, sự ra đời của Luật TTHC thay thế Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, nhằm bảo đảm tính đồng bộ và thống nhất của hệ thống pháp luật. Việc mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính cũng chính là tạo cho các tổ chức, cá nhân khi nhận thấy các QĐHC, HVHC… xâm phạm đến các quyền và lợi ích hợp pháp của mình sẽ có nhiều phương án lựa chọn cơ chế giải quyết hơn, thay vì chỉ được yêu cầu giải quyết theo thủ tục khiếu nại, hoặc phải qua giai đoạn giải quyết khiếu nại lần đầu mới được khiếu kiện tại Tòa án. Điều này góp phần bảo vệ các quyền và lợi ích chính đáng của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong vụ án hành chính. Luật TTHC cũng như quy định rõ ràng hơn, đầy đủ hơn về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính (nội dung này sẽ được phân tích cụ thể hơn trong những phần sau của Luận văn). 29 Chương 2 THẨM QUYỀN XÉT XỬ CỦA TÒA HÀNH CHÍNH THEO LUẬT TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG 2.1. Đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính Luật TTHC quy định những khiếu kiện sau đây thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án: (1) Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính, trừ các quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức; (2) Khiếu kiện về danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân; (3) Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống; (4) Khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh [44, Điều 28]. Trước hết, sự khác biệt về mặt hình thức của quy định về các nhóm vụ việc thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo Luật TTHC so với các văn bản Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, đó là: việc quy định các nhóm vụ việc này trong Luật TTHC kết hợp cả phương thức liệt kê và phương thức loại trừ. Mà cụ thể là đối với nhóm vụ việc “khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính…”. Thay vì liệt kê từng loại QĐHC, HVHC như trong các văn bản Pháp lệnh, dẫn đến những thiếu sót, hạn chế như đã phân tích trong Chương 1, thì quy định trong Luật TTHC đã khắc phục được những hạn chế này. Tuy nhiên, để làm rõ khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa 30 hành chính theo Luật TTHC thì điều căn bản là cần làm rõ khái niệm và phạm vi của bốn nhóm đối tượng này. 2.1.1. Quyết định hành chính, hành vi hành chính 2.1.1.1. Quyết định hành chính a) Khái niệm “quyết định hành chính” và đặc điểm: Luật TTHC đã định nghĩa: Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành, quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể [44, Điều 3, Khoản 1]. Theo định nghĩa này, QĐHC phải thỏa mãn ba đặc điểm: - (1) về chủ thể ban hành: do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành; - (2) về nội dung: quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể; - (3) về hình thức: là một văn bản. Theo đó, để có thể hiểu một cách chính xác thế nào là QĐHC thì cần làm rõ ba yếu tố nêu trên. Thứ nhất, xét về chủ thể ban hành QĐHC. Theo định nghĩa nêu trên, có ba nhóm chủ thể có thẩm quyền ban hành QĐHC, bao gồm: Một là, cơ quan hành chính Nhà nước. Theo Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013 [48, Điều 94] và Luật tổ chức Chính phủ năm 2001 thì “Chính phủ là cơ quan hành chính cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam” [34, Điều 1]. Điều 31 2 Luật tổ chức Chính phủ năm 2001 quy định cơ cấu tổ chức của Chính phủ gồm các bộ và các cơ quan ngang bộ (hiện nay gồm 18 bộ và 04 cơ quan ngang bộ). Theo Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 thì “Uỷ ban nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân cùng cấp và cơ quan nhà nước cấp trên” [36, Điều 2]. Nghị định 24/2014/NĐ-CP ngày 04/04/2014 của Chính phủ quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quy định rằng, “các sở và các cơ quan tương đương sở là các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương” [14, Điều 1, Khoản 2]. Tại Nghị định 14/2008/NĐ-CP ngày 04/02/2008 của Chính phủ quy định “tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh quy định về các Phòng, Ban là các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện” [12, Điều 7,8]. Từ các quy định trên, nhận định rằng, các cơ quan hành chính Nhà nước bao gồm: Chính phủ, các bộ và cơ quan ngang bộ, các cơ quan của Trung ương được tổ chức theo ngành dọc; Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, các sở và cơ quan tương đương sở, cơ quan của sở và cơ quan tương đương sở đặt tại huyện; Ủy ban nhân dân cấp huyện, các Phòng, Ban là cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện; Ủy ban nhân dân cấp xã. Hai là, cơ quan, tổ chức khác. Theo Luật TTHC, thuật ngữ “cơ quan, tổ chức” trong Luật này được hiểu là bao gồm “cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị sự nghiệp, đơn vị vũ trang nhân dân” [44, Điều 3, Khoản 9]. 32 Trên cơ sở đó, vì các cơ quan hành chính Nhà nước cũng thuộc các cơ quan Nhà nước, nên “cơ quan, tổ chức khác” được nêu trong khái niệm QĐHC được hiểu là: các cơ quan Nhà nước không phải là cơ quan hành chính Nhà nước và các tổ chức được liệt kê trong khoản 9 Điều 3 Luật TTHC. Ba là, người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó. Với khái niệm “thẩm quyền” như đã phân tích tại Chương 1, “người có thẩm quyền” ở đây hiểu là người có quyền chính thức được ban hành QĐHC. Theo Nghị quyết 02/2011/NQ-HĐTP thì người có thẩm quyền phải là “người có chức vụ, chức danh cụ thể và theo quy định của pháp luật thì người có chức vụ, chức danh đó mới có thẩm quyền ra quyết định hành chính” [19, Điều 2, Khoản 2]. Nghĩa là, xét về vấn đề ai là người có quyền chính thức được ban hành QĐHC thì phụ thuộc vào từng cơ quan, từng tổ chức, trong từng ngành, từng lĩnh vực cụ thể theo quy định của pháp luật, hoặc theo sự phân công của người đứng đầu cơ quan tổ chức đó, hoặc của cơ quan cấp trên. Như vậy, chủ thể ban hành QĐHC bao gồm: các cơ quan hành chính Nhà nước, các cơ quan Nhà nước không phải cơ quan hành chính, các tổ chức được nêu tại khoản 9 Điều 3 Luật TTHC và những người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó. Thứ hai, xét về nội dung của QĐHC, có hai vấn đề cần làm rõ như sau: Một là, QĐHC quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính. Có thể hiểu rằng, quản lý hành chính nhà nước là hoạt động thực thi quyền hành pháp của Nhà nước, đó là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước trên cơ sở pháp luật đối với hành vi hoạt động của con người và các quá trình xã hội, do các cơ quan trong hệ thống hành chính Nhà nước từ Trung ương đến cơ sở tiến hành để thực hiện những mục tiêu, chức năng và nhiệm vụ của nhà nước. 33 Trên cơ sở đó, QĐHC được ban hành để thực thi quyền hành pháp của Nhà nước, do các cơ quan trong hệ thống hành chính Nhà nước tiến hành. Một vấn đề đặt ra là, điều này liệu có mâu thuẫn với quy định về chủ thể ban hành QĐHC đã phân tích ở trên. Bởi chủ thể ban hành QĐHC có thể bao gồm các cơ quan quyền lực Nhà nước (Hội đồng nhân dân các cấp), cơ quan tư pháp (Tòa án nhân dân các cấp, Viện kiểm sát nhân dân các cấp)… Những cơ quan này có thẩm quyền ban hành một văn bản trong hoạt động quản lý hành chính Nhà nước hay không? Theo quan điểm của tác giả thì điều này không có sự mâu thuẫn. Bởi cần hiểu theo nghĩa rộng rằng, hoạt động quản lý hành chính Nhà nước không chỉ là hoạt động của cơ quan hành chính Nhà nước, mà là hoạt động của tất cả các cơ quan Nhà nước, các cơ quan, tổ chức khác nhằm thực thi quyền lực Nhà nước trên cơ sở pháp luật đối với hành vi hoạt động của con người và các quá trình xã hội. Hai là, QĐHC được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. Nghĩa là, QĐHC là loại quyết định cá biệt chỉ được áp dụng trong một vụ việc cụ thể, áp dụng với một hoặc một số đối tượng cụ thể, không thể được dùng để áp dụng lặp đi lặp lại cho những loại vụ việc khác nhau, hoặc những chủ thể khác nhau. Đặc tính này để phân biệt QĐHC với các văn bản quy phạm pháp luật, bởi, theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 văn bản quy phạm pháp luật là những văn bản chứa đựng những “quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội” [41, Điều 1, Khoản 1]. Thứ ba, về hình thức của QĐHC. QĐHC được biểu hiện dưới hình thức văn bản. 34 Cần lưu ý rằng, không chỉ những văn bản được ban hành dưới hình thức “Quyết định” mới được coi là QĐHC. Mà những văn bản chứa đựng các nội dung như đã phân tích trên đây (ban hành trong hoạt động quản lý hành chính Nhà nước, áp dụng một lần với một hoặc một số đối tượng cụ thể) thì đều được coi là QĐHC. Vấn đề đặt ra là, những hình thức được coi là tương đương văn bản như thư tín, điện tín, fax, dữ liệu điện tử... chứa đựng đầy đủ nội dung của QĐHC như đã phân tích ở trên, thì có được coi là QĐHC hay không? Theo hướng dẫn tại khoản 8 Điều 3 Nghị định 64/2007/NĐ-CP ngày 10/4/2007 của Chính phủ về Ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động của cơ quan Nhà nước thì “Văn bản điện tử là văn bản được thể hiện dưới dạng thông điệp dữ liệu” [11, Điều 3], theo đó, văn bản dưới hình thức dữ liệu điện tử cũng được coi là hình thức văn bản hợp pháp của các cơ quan Nhà nước. Khoản 2 Điều 18 Nghị định 110/2004/NĐ-CP ngày 08/4/2004 của Chính phủ về công tác văn thư quy định về việc “Văn bản đi có thể được chuyển cho nơi nhận bằng Fax hoặc chuyển qua mạng để thông tin nhanh” [10, Điều 18], theo đó, văn bản do cơ quan Nhà nước ban hành được gửi đi dưới hình thức fax hoặc hình thức khác cũng được coi là văn bản hợp pháp của các cơ quan Nhà nước. Cho nên, tác giả cho rằng, văn bản hoặc hình thức tương đương văn bản chứa đựng đầy đủ các nội dung cần thiết gồm: ban hành trong hoạt động quản lý hành chính Nhà nước, áp dụng một lần với một hoặc một số đối tượng cụ thể, đều được coi là QĐHC. Cách hiểu về QĐHC đều đã được khái quát một cách tương đối đầy đủ tại Nghị quyết 02/2011/NQ-HĐTP ngày 29/7/2011 của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao: Quyết định hành chính thuộc đối tượng khởi kiện để yêu cầu Toà án giải quyết vụ án hành chính là văn bản được thể hiện dưới hình 35 thức quyết định hoặc dưới hình thức khác như thông báo, kết luận, công văn do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành có chứa đựng nội dung của quyết định hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính... [19, Điều 1, Khoản 1]. b) Những QĐHC thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính: Theo quy định tại Điều 28 Luật TTHC thì những văn bản thỏa mãn các tiêu chí về QĐHC đã phân tích ở trên, và không thuộc các trường hợp loại trừ, thì thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính. Những trường hợp loại trừ thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính cụ thể như sau: Một là, QĐHC thuộc phạm vi bí mật Nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định. Theo quy định này, không phải mọi QĐHC ban hành trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao đều thuộc trường hợp loại trừ thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính. Mà chỉ những QĐHC trong các lĩnh vực này thuộc phạm vi bí mật Nhà nước, theo một danh mục cụ thể do Chính phủ quy định mới rơi vào những trường hợp loại trừ thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính. Năm 2000, Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh bảo vệ bí mật Nhà nước. Theo quy định tại Pháp lệnh này thì: Bí mật Nhà nước là những tin về vụ, việc, tài liệu, vật, địa điểm, thời gian, lời nói có nội dung quan trọng thuộc lĩnh vực chính trị, quốc phòng, an ninh, đối ngoại, kinh tế, khoa học, công nghệ, các lĩnh vực khác mà Nhà nước không công bố hoặc chưa công bố và nếu bị tiết lộ thì gây nguy hại cho Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam [76, Điều 1], trên cơ sở đó, các Bộ, cơ quan ngang Bộ của Chính phủ đều có nghĩa vụ công bố danh mục bí mật Nhà nước trong lĩnh vực của mình. 36 Tuy nhiên, Điều 28 Luật TTHC chỉ loại trừ thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính đối với những QĐHC liên quan đến lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao. Trên cơ sở Pháp lệnh bảo vệ bí mật Nhà nước năm 2000 và các văn bản hướng dẫn, Chính phủ đã ban hành Quyết định về danh mục bí mật Nhà nước trong một số lĩnh vực, trong đó có lĩnh vực ngoại giao. Cụ thể, theo Quyết định số 17/2014/QĐ-TTg ngày 25/02/2014 của Thủ tướng Chính phủ về danh mục bí mật Nhà nước độ tuyệt mật và tối mật của ngành ngoại giao [57] thì có 07 nhóm bí mật Nhà nước độ tuyệt mật (Điều 1) và 15 nhóm bí mật Nhà nước độ tối mật (Điều 2) trong lĩnh vực ngoại giao. Song, bên cạnh văn bản trên do Chính phủ ban hành, Bộ Công an cũng ban hành Thông tư số 12/2014/TT-BCA-A81 ngày 19/3/2014 quy định danh mục bí mật Nhà nước độ mật của ngành ngoại giao [7]. Vấn đề đặt ra là, danh mục này không do Chính phủ ban hành thì có thuộc trường hợp loại trừ thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo điều 28 Luật TTHC hay không? Cần làm rõ rằng, Điều 28 Luật TTHC quy định về trường hợp danh mục bí mật Nhà nước theo quy định của Chính phủ, chứ không mặc định đó phải là danh mục do Chính phủ ban hành. Tại khoản 2 Điều 3 Nghị định 33/2002/NĐ-CP ngày 28/3/2002 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành Pháp lệnh bảo vệ bí mật Nhà nước quy định rằng, người có trách nhiệm lập danh mục bí mật Nhà nước của các Bộ, cơ quan ngang Bộ có nhiệm vụ “Lập danh mục bí mật nhà nước thuộc độ Mật gửi Bộ trưởng Bộ Công an” [9, Điều 3]. Theo đó, việc Bộ Công an ban hành danh mục bí mật Nhà nước độ mật của các ngành nói chung và của ngành ngoại giao nói riêng, là phù hợp quy định của Chính phủ. Do vậy, các QĐHC liên quan đến danh mục bí mật Nhà nước độ mật của ngành ngoại giao do Bộ Công an ban hành theo văn bản nêu trên, cũng thuộc trường hợp loại trừ thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính. Trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh Chính phủ, Bộ Công an, Bộ Quốc 37 phòng chưa công bố danh mục bí mật Nhà nước trong lĩnh vực này, hoặc không công bố (theo quy định tại Điều 5 Nghị định 33/2002/NĐ-CP ngày 28/3/2002 của Chính phủ [9, Điều 5]). Tuy nhiên, danh mục bí mật Nhà nước trong các lĩnh vực khác được công bố theo quy định của Chính phủ đều có nội dung liên quan đến an ninh, quốc phòng. Chẳng hạn: các bí mật Nhà nước của ngành Tài chính về tài liệu, số liệu về tài sản, dự toán, quyết toán ngân sách cho an ninh, quốc phòng theo Quyết định số 59/2013/QĐ-TTg ngày 15/10/2013 của Thủ tướng Chính phủ quy định danh mục bí mật Nhà nước độ Tuyệt mật và Tối mật của ngành Tài chính [56]; các bí mật Nhà nước trong linh vực Tài nguyên môi trường về bản đồ, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, tài nguyên khác liên quan đến quốc phòng, an ninh theo Quyết định 21/2013/QĐ-TTg ngày 24/4/2013 của Thủ tướng Chính phủ [55]; các bí mật Nhà nước trong lĩnh vực Công thương về các công trình khoa học, công nghệ mới, phát minh sáng chế có ý nghĩa đặc biệt trong hoạt động an ninh, quốc phòng theo Quyết định 106/2008/QĐ-TTg ngày 21/7/2008 của Thủ tướng Chính phủ [54]…. Trong khi Chính phủ, Bộ Công an, Bộ Quốc phòng chưa công bố hoặc không công bố danh mục bí mật Nhà nước trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh, thì các nội dung liên quan đến lĩnh vực an ninh, quốc phòng của các ngành khác được công bố theo quy định của Chính phủ, cũng là những nội dung loại trừ thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính. Vấn đề đặt ra là: (1) tại sao những QĐHC thuộc phạm vi bí mật Nhà nước trong các lĩnh vực này lại loại trừ thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính? (2) tại sao những vấn đề thuộc phạm vi bí mật Nhà nước trong các ngành, lĩnh vực khác lại không loại trừ thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính? Đối với (1), tác giả cho rằng, có một số lý do như sau dẫn đến việc loại trừ thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính đối với các QĐHC thuộc phạm vi bí mật Nhà nước trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao: 38 - Về bản chất, theo Pháp lệnh bảo vệ bí mật Nhà nước năm 2000 thì “Bí mật Nhà nước là những vấn đề mà Nhà nước không công bố hoặc chưa công bố và nếu bị tiết lộ sẽ gây nguy hại cho Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam” [76, Điều 1]). Đặc biệt, các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao không chỉ có vai trò quan trọng trong Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, mà còn gắn bó mật thiết và có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đối với chủ quyền Quốc gia, một vấn đề thiêng liêng, có ý nghĩa sống còn đối với bất kỳ Quốc gia nào. Nghĩa là, các bí mật Nhà nước trong các lĩnh vực này cần phải bảo vệ một cách tuyệt đối, không thể để lộ dưới bất kỳ hình thức nào. Trong khi đó, việc xét xử vụ án hành chính theo quy định của Luật TTHC là xét xử công khai, trường hợp cần thiết có thể xét xử kín nhưng phải tuyên án công khai [44, Điều 17]). Theo đó, các QĐHC thuộc phạm vi bí mật Nhà nước trong các lĩnh vực này không thể là đối tượng xét xử trong vụ án hành chính được, bởi bất kể việc xét xử kín, nhưng việc tuyên án công khai cũng có thể gây ảnh hưởng đến vấn đề chủ quyền thiêng liêng của đất nước. - Có cơ chế giải quyết khác đối với những QĐHC thuộc lĩnh vực này. Chẳng hạn, trong lĩnh vực an ninh quốc phòng có thể được giải quyết tại Tòa án Quân sự thông qua việc xét xử kín [77, Điều 10]. Đối với (2), tác giả cho rằng, các QĐHC thuộc phạm vi bí mật Nhà nước trong các lĩnh vực khác (không phải lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao) vẫn có thể là đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính, là bởi: tuy các vấn đề này cũng thuộc phạm vi bí mật Nhà nước cần được bảo mật, nhưng việc xét xử kín, chỉ tuyên án công khai cũng đã đủ để giữ gìn sự ổn định của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, nên không cần phải loại trừ thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính. Hai là, QĐHC mang tính chất nội bộ của cơ quan, tổ chức. Cần hiểu rằng, các QĐHC này, về bản chất, vẫn là QĐHC cá biệt, 39 nghĩa là vẫn mang đầy đủ các đặc tính của QĐHC như đã phân tích ở trên, do cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành, thực hiện nhưng lại điều chỉnh các vấn đề trong nội bộ cơ quan áp dụng cho các thành viên của cơ quan, tổ chức. Tính nội bộ của các văn bản này thể hiện việc các QĐHC này quản lý, chỉ đạo, điều hành hoạt động thực hiện chức năng, nhiệm vụ trong phạm vi cơ quan, tổ chức đó [44, Điều 3, Khoản 4]. Ví dụ như: các văn bản về việc điều động, luân chuyển cán bộ, đề bạt, khen thưởng, phân công nhiệm vụ giữa người đứng đầu cơ quan, tổ chức với cấp phó của họ, giữa lãnh đạo cơ quan, tổ chức với các phòng ban trong nội bộ cơ quan…. Lý do quy định các QĐHC mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức không thuộc đối tượng khởi kiện để giải quyết vụ án hành chính tại Toà án là: - Các QĐHC này điều chỉnh các quan hệ nội bộ của cơ quan hành chính nhà nước, phân công trách nhiệm, quản lý, điều hành giữa thủ trưởng và nhân viên, phân công trách nhiệm giữa các bộ phận trong cơ quan hành chính nhà nước chú không điều chỉnh mối quan hệ giữa cơ quan hành chính với công dân, cơ quan, tổ chức khác. Nếu coi các QĐHC mang tính nội bộ này là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính thì sẽ dẫn đến tình trạng khiếu kiện tràn lan, làm mất ổn định về tổ chức, hoạt động của cơ quan Nhà nước và làm giảm hiệu lực lãnh đạo, điều hành của người đứng đầu cơ quan đó. - Các vấn đề về nội bộ của cơ quan hành chính được giải quyết theo phương thức khác theo quy định của pháp luật. Chẳng hạn, giải quyết theo quy định của Luật khiếu nại năm 2011 [46], Luật tố cáo năm 2011 [47], giải quyết theo quy chế của Tòa lao động…. Như vậy, một lần nữa khẳng định rằng, QĐHC là đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính là các văn bản thỏa mãn các tiêu chí về chủ thể, về nội dung, về hình thức của QĐHC theo khoản 1 Điều 3 Luật TTHC; 40 đồng thời không thuộc các trường hợp loại trừ thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo khoản 1 Điều 28 Luật TTHC. Ngoài ra, theo quy định tại Nghị quyết 02/2011/NQ-HĐTP các QĐHC là đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính còn bao gồm “Quyết định hành chính được ban hành sau khi có khiếu nại và có nội dung sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính được hướng dẫn tại điểm a khoản này” [19, Điều 1, Khoản 1]. Nghĩa là, đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính cũng là một văn bản thỏa mãn các điều kiện: (1) có đầy đủ các yếu tố về chủ thể, nội dung, hình thức của một QĐHC; (2) ban hành sau khi có khiếu nại; (3) nội dung nhằm sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ QĐHC đã được ban hành trước đó. 2.1.1.2. Hành vi hành chính. a) Khái niệm “hành vi hành chính” và đặc điểm: Khái niệm “HVHC” được định nghĩa tại Luật TTHC: “Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật” [44, Điều 3, Khoản 2]. Theo định nghĩa này, HVHC có các đặc điểm sau: - Về chủ thể: Chủ thể thực hiện HVHC là cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó. - Về hình thức: biểu hiện của HVHC là thực hiện hoặc không thực hiện các quy định của pháp luật. - Về nội dung: HVHC là thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. 41 Thứ nhất, về chủ thể thực hiện HVHC. Rõ ràng, chủ thể thực hiện HVHC cũng chính là chủ thể ban hành QĐHC như đã phân tích ở trên. Do vậy, chủ thể thực hiện HVHC bao gồm: các cơ quan hành chính Nhà nước, các cơ quan Nhà nước không phải cơ quan hành chính, các tổ chức được nêu tại khoản 9 Điều 3 Luật TTHC và những người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó. Thứ hai, về hình thức biểu hiện của HVHC. HVHC cũng giống như các loại hành vi thông thường “là những phản ứng, các cư xử biểu hiện ra bên ngoài của một chủ thể trong một hoàn cảnh cụ thể nhất định” [79, tr.423]. Hình thức biểu hiện của hành vi là hành động hoặc không hành động. Xét dưới góc độ pháp luật, HVHC là một hành vi pháp lý “là hành vi của các chủ thể nhằm làm phát sinh hậu quả pháp lý” [71, tr.226]. Hành vi pháp lý có hai loại là hành vi hợp pháp (những hành vi phù hợp với các nguyên tắc, quy định của pháp luật) và hành vi bất hợp pháp (những hành vi không phù hợp với các nguyên tắc, quy định của pháp luật). Cần lưu ý rằng, không phải hành vi biểu hiện dưới dạng hành động thì sẽ là hợp pháp và hành vi biểu hiện dưới dạng không hành động thì sẽ bị coi là bất hợp pháp. Mà việc hành động hoặc không hành động phù hợp với các nguyên tắc, quy định pháp luật là hợp pháp, còn hành động hoặc không hành động không phù hợp với các nguyên tắc, quy định pháp luật là bất hợp pháp. Theo đó, trên cơ sở sự phù hợp với các quy định của pháp luật, hành vi pháp lý biểu hiện dưới hai hình thức là thực hiện hay không thực hiện các quy định của pháp luật. Với việc khẳng định rằng, HVHC là một hành vi pháp lý, cũng khẳng định rằng, HVHC (dưới dạng hành động hoặc không hành động) 42 được biểu hiện dưới hai hình thức là thực hiện hoặc không thực hiện các quy định của pháp luật. Thứ ba, về nội dung của HVHC. Nội dung của HVHC là việc các chủ thể của hành vi đó, thực hiện hay không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Cần hiểu rằng, có hai loại HVHC là: hành vi thực hiện và hành vi không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Hành vi của người hoặc cơ quan có thẩm quyền khi thực hiện công vụ theo quy định của pháp luật được hiểu là hành vi thực hiện công vụ, nhiệm vụ. Loại hành vi này được thể hiện dưới các dạng họ thực hiện đúng các hành vi công vụ theo quy định của pháp luật như: Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn tiến hành việc hòa giải tranh chấp đất đai; hành vi cắm mốc giao đất cho người được nhận đất theo quyết định giao đất của cơ quan có thẩm quyền.... Ngược lại, hành vi của người hoặc cơ quan có thẩm quyền không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật thể hiện dưới dạng họ không thực hiện đúng, đầy đủ các nhiệm vụ, công vụ được giao theo quy định của pháp luật như: Ủy ban nhân dân có thẩm quyền không cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho người dân, phòng đăng ký kinh doanh không cấp giấy chứng nhận đăng ký doanh nghiệp cho Doanh nghiệp... b) Những HVHC là đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính: Tương tự như đối với QĐHC, theo quy định tại Điều 28 Luật TTHC thì những hành vi thỏa mãn các tiêu chí về HVHC đã phân tích ở trên, và không thuộc các trường hợp loại trừ, thì thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính. Những trường hợp loại trừ thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính cụ thể như sau: Một là, HVHC thuộc phạm vi bí mật Nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định. 43 Hai là, HVHC mang tính chất nội bộ của cơ quan, tổ chức. Tuy nhiên, nếu như đối với QĐHC thì chủ thể ban hành được thể hiện rõ ràng trên văn bản, thì đối với HVHC lại không hề dễ dàng trong việc phân biệt HVHC do chủ thể nào thực hiện, hay khi nào thì HVHC là do cơ quan, tổ chức thực hiện, khi nào thì HVHC do người có thẩm quyền thực hiện. Bởi lẽ, cơ quan, tổ chức là những chủ thể rất trừu tượng, hành vi của các cơ quan, tổ chức chính là tổng hợp hành vi của tất những người thuộc cơ quan, tổ chức đó (bao gồm cả những người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó). Do vậy, tại Nghị quyết 02/2011/NQ-HĐTP có hướng dẫn chi tiết các căn cứ để xác định những HVHC là đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính, cần xác định HVHC khi nào là của cơ quan, tổ chức, khi nào của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó [19, Điều 1, Khoản 2]. - Trường hợp theo quy định của pháp luật, việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ cụ thể là của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác, nhưng do người trong cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác đó thực hiện theo sự phân công hoặc uỷ quyền, uỷ nhiệm thì hành vi đó là HVHC của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác mà không phải là HVHC của người đã thực hiện HVHC đó; - Trường hợp theo quy định của pháp luật, việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ cụ thể là của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác thì việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ cụ thể đó là HVHC của người có thẩm quyền, không phụ thuộc vào việc họ trực tiếp thực hiện hay phân công, uỷ quyền, uỷ nhiệm cho người khác thực hiện. 2.1.2. Danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân 2.1.2.1. Khái niệm và đặc điểm Điều 22 Luật bầu cử đại biểu Quốc hội năm 1997 quy định “Trong thời 44 gian lập danh sách cử tri, công dân có quyền bầu cử đại biểu Quốc hội đều được ghi tên vào danh sách cử tri. Mỗi cử tri chỉ được ghi tên vào danh sách ở một nơi mình thường trú hoặc tạm trú” [33, Điều 22]; và Điều 23 Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân năm 2003 quy định: Trong thời gian lập danh sách cử tri, những công dân có quyền bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân đều được ghi tên vào danh sách cử tri. Mỗi cử tri chỉ được ghi tên vào một danh sách cử tri nơi mình cư trú. Trong thời gian lập danh sách cử tri, những người thay đổi nơi cư trú trong phạm vi một đơn vị hành chính cấp huyện được ghi tên vào danh sách cử tri để bầu đại biểu Hội đồng nhân dân cấp huyện, cấp tỉnh; thay đổi nơi cư trú trong phạm vi một đơn vị hành chính cấp tỉnh được ghi tên vào danh sách cử tri để bầu đại biểu Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Cử tri là sinh viên, học sinh, học viên ở các trường chuyên nghiệp, trường đại học, trường cao đẳng, trường trung học chuyên nghiệp và cử tri là quân nhân ở các đơn vị vũ trang nhân dân được ghi tên vào danh sách cử tri để bầu đại biểu Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện ở nơi tạm trú hoặc đóng quân [37, Điều 23]. Theo đó, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội là danh sách gồm những công dân có quyền bầu cử đại biểu Quốc hội do Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn lập [33, Điều 24], và danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân là danh sách gồm những công dân có quyền bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân do Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn lập [37, Điều 25]). Điều 2 Luật bầu cử đại biểu Quốc hội năm 1997 và Điều 2 Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân năm 2003 đều quy định “Công dân nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, không phân biệt dân tộc, nam nữ, thành phần xã hội, tín ngưỡng, tôn giáo, trình độ văn hoá, nghề nghiệp, thời hạn cư trú, đủ mười tám tuổi trở lên đều có quyền bầu cử” [33, Điều 2]; [37, Điều 2]. 45 Theo đó, việc lập danh sách cử tri phải đảm bảo: (1) các cử tri đều đủ 18 tuổi trở lên; (2) các cử tri đều có năng lực hành vi dân sự đầy đủ, không thuộc các trường hợp không được ghi tên vào danh sách cử tri (theo Điều 24 Luật bầu cử đại biểu Quốc hội năm 1997 và Điều 25 Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân năm 2003); (3) mỗi cử tri chỉ ghi tên trong một danh sách cử tri theo quy định. Không giống như đối với QĐHC và HVHC, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội và danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân không phải là đối tượng của giải quyết khiếu nại theo Luật khiếu nại năm 2011. Do vậy, khi phát hiện những sai sót liên quan đến danh sách cử tri thì các chủ thể tiến hành thủ tục khởi kiện vụ án hành chính theo Luật TTHC mà không tiến hành thủ tục khiếu nại tới người có thẩm quyền. 2.1.2.2. Thẩm quyền của Tòa hành chính đối với khiếu kiện liên quan đến danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân. Theo Luật TTHC, việc giải quyết vụ án hành chính liên quan đến danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân được giải quyết theo một trình tự đặc biệt hơn so với các vụ án hành chính khác, được quy định riêng biệt tại Chương XI của Luật TTHC. Theo đó, khiếu kiện về danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân sẽ được thụ lý ngay khi có đơn khởi kiện, mà không có việc yêu cầu sửa đổi bổ sung đơn khởi kiện hay trả lại đơn khởi kiện (việc trả lại đơn khởi kiện chỉ được áp dụng sau khi Tòa án có thẩm quyền đã thụ lý vụ án); thời hạn giải quyết đối với loại vụ án này cũng ngắn hơn rất nhiều lần so với các vụ án hành chính khác. Đặc biệt, vụ án hành chính liên quan đến danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân không áp dụng chế độ xét xử hai cấp, 46 mà Bản án, Quyết định của Tòa án (tạm coi là Tòa án cấp sơ thẩm) có hiệu lực thi hành ngay, đương sự không có quyền kháng cáo, Viện kiểm sát không có quyền kháng nghị (Điều 172 Luật TTHC [44, Điều 172]). Tại Luật TTHC quy định “Khiếu kiện về danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân của cơ quan lập danh sách cử tri trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Toà án” [44, Điều 29, Khoản 3] thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án nhân dân quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Và loại vụ việc này chỉ do Tòa án nhân dân cấp huyện xử lý giải quyết theo thủ tục sơ thẩm. 2.1.3. Quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống 2.1.3.1. Khái niệm “Quyết định kỷ luật buộc thôi việc” và đặc điểm Theo Luật TTHC “Quyết định kỷ luật buộc thôi việc là văn bản thể hiện dưới hình thức quyết định của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng hình thức kỷ luật buộc thôi việc đối với công chức thuộc quyền quản lý của mình” [44, Điều 3, Khoản 3]. Theo đó, Quyết định kỷ luật buộc thôi việc có các đặc điểm như sau: - Về hình thức: Quyết định kỷ luật buộc thôi việc phải là văn bản, được thể hiện dưới hình thức Quyết định. Khác với QĐHC là văn bản có thể được thể hiện dưới các hình thức khác nhau như quyết định, thông báo, công văn, kết luận… thì Quyết định kỷ luật buộc thôi việc phải được ban hành dưới hình thức “quyết định” mà không phải các hình thức khác. - Về chủ thể ban hành: do người đứng đầu cơ quan, tổ chức ban hành. Nếu như QĐHC có thể do cơ quan, tổ chức và người đứng đầu của cơ quan, tổ chức đó ban hành, thì Quyết định kỷ luật buộc thôi việc phải là văn bản do người đứng đầu cơ quan, tổ chức ban hành. 47 - Về chủ thể áp dụng: công chức. Khoản 2 Điều 4 Luật cán bộ, công chức năm 2008 quy định: Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật [42, Điều 4]. Theo đó, trong các cơ quan, tổ chức có nhiều loại chủ thể khác nhau, nhưng chỉ Quyết định kỷ luật buộc thôi việc đối với công chức, là những chủ thể có các đặc điểm như quy định nêu trên, mới được xem xét là đối tượng thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa hành chính. - Về nội dung: áp dụng hình thức kỷ luật buộc thôi việc đối với công chức. Khoản 1 Điều 79 Luật cán bộ, công chức năm 2008 quy định sáu hình thức kỷ luật đối với công chức. Tuy nhiên, chỉ Quyết định về việc áp dụng hình thức kỷ luật buộc thôi việc, cũng được coi là hình thức kỷ luật cao nhất đối với công chức, mới được xem xét là đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính. 2.1.3.2. Quyết định kỷ luật buộc thôi việc là đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính Theo khoản 3 Điều 28 Luật TTHC thì đối tượng thuộc thẩm quyền xét 48 xử của Tòa hành chính là Quyết định kỷ luật buộc thôi việc đối với công chức giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống. Nghị định 36/2012/NĐ-CP ngày 18/4/2012 của Chính phủ Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ quy định “Tổng cục là tổ chức thuộc Bộ, thực hiện chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng quản lý nhà nước và tổ chức thực thi pháp luật đối với chuyên ngành, lĩnh vực lớn, phức tạp trên phạm vi cả nước theo phân cấp, ủy quyền của Bộ trưởng” [13, Điều 20] và Tổng cục có tư cách pháp nhân, có con dấu, tài khoản riêng. Theo đó, Tổng cục trưởng là người đứng đầu của Tổng cục. Theo khoản 2 Điều 12 Nghị định 36/2012/NĐ-CP thì các Bộ, cơ quan ngang Bộ có nhiệm vụ, quyền hạn: Quyết định bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu các tổ chức, đơn vị thuộc cơ cấu tổ chức của Bộ, bao gồm: tổng cục và tổ chức tương đương, cục, vụ, thanh tra, văn phòng, các đơn vị sự nghiệp công lập và phòng trong vụ thuộc Bộ, Thanh tra Bộ, Văn phòng Bộ [13, Điều 12] và Người đứng đầu các tổng cục và tổ chức tương đương, cục, đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Bộ quyết định bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức các chức danh lãnh đạo, quản lý của các đơn vị thuộc cấp mình quản lý [13, Điều 12]. Tương tự, đối với các cơ quan, đơn vị hành chính Nhà nước tại địa phương, việc bổ nhiệm, miễn nhiệm công chức là do người đứng đầu cơ quan, đơn vị thực hiện. Theo đó, các Quyết định kỷ luật buộc thôi việc đối với công chức giữ chức vụ Tổng cục trưởng trở xuống có thể là đối tượng giải quyết trong vụ án hành chính, thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính. Đối với các vị trí cao hơn Tổng cục trưởng trong hệ thống cơ quan 49 quản lý Nhà nước, có thể kể đến như: Thứ trưởng, Bộ trưởng và tương đương, Phó Thủ tướng Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ… thì việc bổ nhiệm, miễn nhiệm các vị trí này tuân thủ các quy trình riêng theo quy định của pháp luật, thay vì quy chế như đối với công chức thông thường theo quy định của Luật cán bộ công chức. Do vậy, văn bản liên quan về việc miễn nhiệm đối với các vị trí này không phải là đối tượng giải quyết trong vụ án hành chính, thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính giống như Quyết định kỷ luật buộc thôi việc đối với công chức giữ chức vụ Tổng cục trưởng trở xuống. 2.1.4. Quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh 2.1.4.1. Khái niệm và đặc điểm Dễ dàng nhận thấy, trong nhóm đối tượng này tồn tại hai loại Quyết định, gồm: Quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh và Quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh. Trong đó, Quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh mới là đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính. Trước hết, cũng cần làm rõ về thế nào là Quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, để trên cơ sở đó có căn cứ phân biệt với Quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh. Căn cứ các quy định tại Chương V và Điều 105 Luật cạnh tranh năm 2004 [39], khẳng định rằng, Quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh là Quyết định của Thủ trưởng cơ quan quản lý cạnh tranh hoặc Hội đồng xử lý vụ việc cạnh tranh, nhằm đưa ra kết luận xử lý vụ việc cạnh tranh giữa các chủ thể trong vụ việc cạnh tranh. Theo đó, chủ thể ban hành Quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh là Thủ trưởng cơ quan quản lý cạnh tranh hoặc Hội đồng xử lý vụ việc cạnh tranh. Thủ trưởng cơ quan quản lý cạnh tranh do Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm, 50 miễn nhiệm theo đề nghị của Bộ trưởng Bộ Thương mại [39, Điều 50, Khoản 1]. Liên quan đến việc giải quyết vụ việc cạnh tranh, Thủ trưởng cơ quan quản lý cạnh tranh có thẩm quyền xử lý, giải quyết đối với hành vi cạnh tranh không lành mạnh [39, Điều 50]. Hội đồng xử lý vụ việc cạnh tranh là do chủ tịch Hội đồng cạnh tranh thành lập. Có thể nói, Hội đồng xử lý vụ việc cạnh tranh là một cơ quan mang tính ad-hoc, nghĩa là được thành lập để giải quyết một vụ việc cạnh tranh cụ thể [39, Điều 54, Khoản 3]. Đặc điểm này để phân biệt với Hội đồng cạnh tranh - là một cơ quan thường trực do Chính phủ thành lập để tổ chức xử lý, giải quyết khiếu nại đối với các vụ việc cạnh tranh liên quan đến hành vi hạn chế cạnh tranh theo quy định của Luật cạnh tranh [39, Điều 53]. Xét về thẩm quyền, Hội đồng xử lý vụ việc cạnh tranh giải quyết các vụ việc cạnh tranh liên quan đến hành vi hạn chế cạnh tranh (theo chức năng và quyền hạn của Hội đồng cạnh tranh, là cơ quan ra quyết định thành lập Hội đồng xử lý vụ việc cạnh tranh). Về mặt nội dung, Quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh đưa ra kết luận xử lý vụ việc cạnh tranh giữa các chủ thể trong vụ việc cạnh tranh, sau khi điều tra vụ việc cạnh tranh, hoặc sau khi tổ chức Phiên điều trần theo trình tự, thủ tục được quy định trong Luật cạnh tranh năm 2004. Quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh có hiệu lực pháp luật sau ba mươi ngày, kể từ ngày ký nếu trong thời hạn đó không bị khiếu nại [39, Điều 106]. Một lần nữa khẳng định rằng, Quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh với các đặc tính như nêu trên không phải là đối tượng xét xử trong vụ án hành chính, nên cũng không là đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính. Thứ hai, về Quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh. 51 Khi không nhất trí một phần hoặc toàn bộ nội dung của quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, các bên chủ thể có quyền khiếu nại lên cơ quan có thẩm quyền để yêu cầu giải quyết [39, Điều 107]. Cho nên, Quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh là quyết định của cơ quan có thẩm quyền ban hành nhằm giải quyết khiếu nại đối với quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh. Chủ thể ban hành Quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh là Hội đồng cạnh tranh hoặc Bộ trưởng Bộ thương mại [39, Điều 111, 112, 113]. Hội đồng cạnh tranh ban hành Quyết định giải quyết khiếu nại đối với quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh do Hội đồng xử lý vụ việc cạnh tranh ban hành [39, Điều 107, Khoản 1]. Tức là Hội đồng cạnh tranh giải quyết khiếu nại quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh liên quan đến hành vi hạn chế cạnh tranh. Bộ trưởng Bộ thương mại ban hành Quyết định giải quyết khiếu nại đối với quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh do Thủ trưởng cơ quan quản lý cạnh tranh ban hành [39, Điều 107, Khoản 2]. Tức là Bộ trưởng Bộ thương mại giải quyết khiếu nại quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh liên quan đến hành vi cạnh tranh không lành mạnh. Xét về nội dung, căn cứ quy định tại Luật cạnh tranh năm 2004 thì Quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh có thể chứa đựng một trong các nội dung như sau: - (1) Giữ nguyên quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh nếu xét thấy việc khiếu nại là không đủ căn cứ; - (2) Sửa một phần hoặc toàn bộ quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh nếu quyết định này không đúng pháp luật; - (3) Hủy quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh và chuyển hồ sơ vụ việc cạnh tranh cho Cơ quan quản lý cạnh tranh hoặc Hội đồng xử lý vụ việc cạnh tranh giải quyết lại [39, Điều 111, 112]. 52 Như vậy, Quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh với các đặc điểm như nêu trên là đối tượng trong vụ án hành chính thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa án, cũng là đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính đã được quy định tại Điều 28, 30 Luật TTHC. 2.1.4.2. Thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính đối với Quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh Tại Luật cạnh tranh năm 2004 quy định: Trường hợp không nhất trí với quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, các bên liên quan có quyền khởi kiện vụ án hành chính đối với một phần hoặc toàn bộ nội dung của quyết định giải quyết khiếu nại ra Toà án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có thẩm quyền [39, Điều 115, Khoản 1]. Theo các quy định tại khoản 4 Điều 28 và điểm e khoản 1 Điều 30 Luật TTHC thì mọi khiếu kiện đối với Quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh đều thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính, không có bất cứ loại trừ nào. Vấn đề đặt ra là, hành vi cạnh tranh không lành mạnh hay hành vi hạn chế cạnh tranh là những hoạt động hết sức đặc thù trong lĩnh vực thương mại, bản thân Luật cạnh tranh năm 2004 cũng quy định những quy chế tố tụng riêng biệt đối với loại vụ việc cạnh tranh, thì tại sao Quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh lại là đối tượng xét xử trong vụ án hành chính, thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính? Xét thấy, hành vi hạn chế cạnh tranh hay hành vi cạnh tranh không lành mạnh đúng là những hoạt động đặc thù trong lĩnh vực thương mại. Nhưng việc quản lý, điều tiết, giải quyết, xử lý các loại hành vi vi phạm trong cạnh tranh, nhằm đảm bảo một môi trường thương mại có sự cạnh tranh lành mạnh, đảm bảo sự bình đẳng giữa các Doanh nghiệp và đảm bảo quyền và lợi ích của người tiêu dùng, thì lại là một hoạt động quản lý Nhà nước. 53 Bên cạnh đó, Hội đồng cạnh tranh là cơ quan do Chính phủ thành lập nhằm tổ chức xử lý, giải quyết vụ việc cạnh tranh [39, Điều 53]. Nên theo các quy định và nguyên tắc về quản lý hành chính Nhà nước đã phân tích trên đây, Hội đồng cạnh tranh là một cơ quan hành chính Nhà nước. Bộ trưởng Bộ thương mại là người đứng đầu Bộ thương mại, cũng đã được làm rõ là một cơ quan hành chính Nhà nước. Do vậy, Quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh chính là một loại Quyết định do cơ quan Nhà nước ban hành trong hoạt động quản lý hành chính Nhà nước. Cho nên, về nguyên tắc, đây là loại đối tượng xét xử trong vụ án hành chính, thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính. Một vấn đề khác được đặt ra là, tại sao khoản 4 Điều 28 và điểm e khoản 1 Điều 30 Luật TTHC chỉ xem xét thẩm quyền của Tòa hành chính đối với Quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh là đối tượng xét xử trong vụ án hành chính, mà không xem xét đối với các loại Quyết định khác được ban hành trong quá trình giải quyết vụ việc cạnh tranh? Chẳng hạn, bản thân quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, Quyết định đình chỉ điều tra, Quyết định đình chỉ giải quyết vụ việc cạnh tranh (Điều 88, 101 Luật cạnh tranh năm 2004). Theo quan điểm của tác giả, việc không liệt kê các quyết định khác được ban hành trong quá trình giải quyết vụ việc cạnh tranh, không đồng nghĩa với việc các quyết định đó không phải là đối tượng xét xử trong vụ án hành chính, thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính. Chẳng hạn, Quyết định đình chỉ điều tra, Quyết định đình chỉ giải quyết vụ việc cạnh tranh, Quyết định áp dụng biện pháp ngăn chặn hành chính…. Bởi lẽ, các quyết định này thuộc nhóm Quyết định hành chính – là đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính đã được quy định tại 54 khoản 1 Điều 28 Luật TTHC. Cụ thể: các quyết định được ban hành trong quá trình giải quyết vụ việc cạnh tranh đảm bảo đầy đủ cả ba yếu tố của QĐHC cá biệt là đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính đã được phân tích trong tiểu mục 2.1.1.1. Quy định tại khoản 5 Điều 61 Luật cạnh tranh năm 2004 [39, Điều 61] về việc khiếu nại đối với quyết định áp dụng biện pháp ngăn chặn hành chính cũng đã làm rõ hơn về nhận định này. Thậm chí, theo quan điểm của tác giả, bản thân quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh cũng là đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính. Nghĩa là, trong thời hạn ba mươi ngày kể từ khi ban hành quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh mà các bên chủ thể không muốn thực hiện việc khiếu nại tới Hội đồng cạnh tranh, Bộ trưởng Bộ thương mại; hoặc hết thời hạn ba mươi ngày mà các bên chủ thể chưa thực hiện việc khiếu nại, thì có thể khởi kiện vụ án hành chính. Bởi cũng tương tự như các loại quyết định khác được ban hành trong quá trình giải quyết vụ việc cạnh tranh, quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh cũng là một QĐHC, là đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính. Cho nên, bản thân quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh và các quyết định khác được ban hành trong quá trình giải quyết vụ việc cạnh tranh cũng là đối tương thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính, thuộc nhóm QĐHC cá biệt theo quy định tại khoản 1 Điều 28 Luật TTHC. Vậy tại sao Quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh lại được quy định thành một nhóm riêng biệt trong các nhóm đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính? Câu trả lời là bởi vì đây là loại Quyết định giải quyết khiếu nại. Theo hướng dẫn tại Điều 1 Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP và như nội dung phân tích tại tiểu mục 2.1.1.1 trên đây, thì QĐHC là đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính không bao gồm Quyết định giải quyết 55 khiếu nại. Nên Quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh không thuộc nhóm QĐHC cá biệt, cũng không thuộc nhóm các đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính được quy định tại các khoản 1, 2, 3 Điều 28 Luật TTHC. Việc quy định Quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh là đối tượng xét xử trong vụ án hành chính, thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính là nhằm đảm bảo các quyền và lợi ích cho các bên chủ thể trong vụ việc cạnh tranh. Do tính chất đặc thù của cạnh tranh mà vụ việc cạnh tranh được giải quyết theo một quy trình tố tụng riêng biệt. Tuy nhiên, cơ quan quản lý cạnh tranh, Hội đồng cạnh tranh là những cơ quan thực hiện chức năng quản lý hành chính Nhà nước trong lĩnh vực cạnh tranh, lại đồng thời là các cơ quan được giao quyền tiến hành tố tụng trong lĩnh vực cạnh tranh. Nên xét trong một phương diện nhất định, điều này không đảm bảo tính khách quan cũng như một số nguyên tắc cần thiết khác trong hoạt động tố tụng. Do vậy, Tòa hành chính được trao quyền xem xét, giải quyết trong vụ án hành chính đối với Quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, nhằm đảm bảo tốt nhất các quyền và lợi ích cho các chủ thể trong vụ việc cạnh tranh. Như vậy, có thể nói, Quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh là loại Quyết định giải quyết khiếu nại duy nhất là đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính. 2.2. Thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo địa giới hành chính Trước hết, cần hiểu một cách khái quát rằng: Địa giới hành chính là ranh giới phân biệt đất đai và số dân của địa phương này với địa phương khác do cấp quản lý có thẩm quyền quy định. Địa giới hành chính là cơ sở pháp lý để phân vạch 56 ranh giới trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương đối với dân cư, đất đai và mọi hoạt động khác thuộc phạm vi cấp quản lý. Một đơn vị hành chính trực thuộc một cấp chính quyền nào đó chỉ có thể tồn tại và hoạt động được dựa trên cơ sở một địa giới hành chính nhất định rõ ràng, ổn định và hợp lý [70]. Việc quản lý, thực hiện chức năng, quyền hạn của các cơ quan Nhà nước nói chung và của hệ thống Tòa án nói riêng tại Việt Nam hiện nay vẫn dựa trên cơ sở sự phân định về địa giới hành chính. Theo quy định tại Luật tổ chức Tòa án nhân dân năm 2002 thì hệ thống Tòa án ở nước ta bao gồm Tòa án nhân dân tối cao, các Tòa án nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và các Tòa án nhân dân quận, huyện, thị xã. Cho nên, không kể đến Tòa hành chính Tòa án nhân dân tối cao có nhiệm vụ giải quyết các vụ án hành chính trong phạm vi cả nước, thì việc xác định thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo địa giới hành chính chính là nhằm phân biệt thẩm quyền xét xử của Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương này với Tòa hành chính Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương khác; và Tòa án nhân dân quận, huyện, thị xã này với Tòa án nhân dân quận, huyện, thị xã khác. Điều 29, 30 Luật TTHC quy định về thẩm quyền của Tòa án nhân dân cấp huyện và Tòa án nhân dân cấp tỉnh trong việc xét xử các vụ án hành chính. Theo đó, xác định được rằng, Tòa án nhân dân cấp huyện, Tòa án nhân dân cấp tỉnh có thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính xảy ra trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án, tức là những vụ án hành chính xảy ra trên phạm vi của quận, huyện, thị xã hoặc tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương mà Tòa án có trụ sở. Những vụ án hành chính xảy ra trên phạm vi của quận, huyện, thị xã hoặc tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương khác với nơi Tòa án có trụ sở thì không thuộc thẩm quyền xét xử. 57 Trường hợp có tranh chấp về thẩm quyền giải quyết vụ án hành chính giữa các Tòa án nhân dân cấp huyện trong cùng một tỉnh do Chánh án Tòa án nhân dân cấp tỉnh giải quyết; tranh chấp về thẩm quyền giải quyết vụ án hành chính giữa các Tòa án nhân dân cấp huyện thuộc các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương khác nhau, hoặc giữa các Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương khác nhau thì do Chánh án Tòa án nhân dân tối cao giải quyết [44, Điều 32]. Tuy nhiên, nếu xét về việc có “cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án” thì lại có hai trường hợp có thể xảy ra, đó là: người khởi kiện có “cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án”; hoặc, người bị kiện có “cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án”. Nếu như trong các văn bản Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính trước đây không có quy định cụ thể về trường hợp nào được coi là “trên cùng lãnh thổ” với Tòa án (cũng được hiểu là có “cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án”), thì Luật TTHC lại có quy định rất rõ ràng về nội dung này. Cụ thể, đối với thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính quy định tại Điều 29, 30 Luật TTHC, thì: (1) Những khởi kiện hành chính thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính có cùng địa giới hành chính với người khởi kiện bao gồm: - Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Văn phòng Chủ tịch nước, Văn phòng Quốc hội, Kiểm toán nhà nước, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và quyết định hành chính, hành vi hành chính của người có thẩm quyền trong cơ quan đó; - Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan thuộc một trong các cơ quan nhà nước quy định tại điểm a 58 khoản này và quyết định hành chính, hành vi hành chính của người có thẩm quyền trong các cơ quan đó; - Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan đại diện ngoại giao của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan đó; - Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc của người đứng đầu cơ quan, tổ chức cấp tỉnh, bộ, ngành trung ương; - Khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh [44, Điều 30, Khoản 1]. Trong đó, địa giới hành chính của người khởi kiện được hiểu là nơi mà “người khởi kiện có nơi cư trú, nơi làm việc hoặc trụ sở”. (2) Những khởi kiện hành chính thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính có cùng địa giới hành chính với người bị kiện bao gồm: - Những trường hợp theo điểm a, b khoản 1 Điều 30 Luật TTHC đã nêu tại mục (1) trên đây mà người khởi kiện: Không có nơi cư trú, nơi làm việc hoặc trụ sở trên lãnh thổ Việt Nam; - Khiếu kiện QĐHC, HVHC của cơ quan nhà nước cấp huyện, cơ quan nhà nước cấp tỉnh và của người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước đó; - Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc của người đứng đầu cơ quan, tổ chức từ cấp huyện trở xuống; - Khiếu kiện về danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân của cơ quan lập danh sách cử tri trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Toà án [44, Điều 29, 30]. 59 2.3. Thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo cấp xét xử 2.3.1. Xét xử theo thủ tục sơ thẩm Theo quy định tại Chương II Luật tổ chức Tòa án nhân dân năm 2002 thì Tòa án nhân dân tối cao không có thẩm quyền xét xử theo thủ tục sơ thẩm. Theo đó, Tòa án nhân dân tối cao cũng không xét xử theo thủ tục sơ thẩm các vụ án hành chính. Luật TTHC quy định về thẩm quyền xét xử theo thủ tục sơ thẩm các vụ án hành chính của Tòa án nhân dân cấp huyện. Cụ thể như sau: 1. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước từ cấp huyện trở xuống trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Toà án hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước đó; 2. Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc của người đứng đầu cơ quan, tổ chức từ cấp huyện trở xuống trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Toà án đối với công chức thuộc quyền quản lý của cơ quan, tổ chức đó; 3. Khiếu kiện về danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân của cơ quan lập danh sách cử tri trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Toà án [44, Điều 29]. Điều 30 Luật TTHC quy định về thẩm quyền xét xử theo thủ tục sơ thẩm các vụ án hành chính của Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Cụ thể như sau: a) Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Văn phòng Chủ tịch nước, Văn phòng Quốc hội, Kiểm toán nhà nước, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và quyết định hành chính, 60 hành vi hành chính của người có thẩm quyền trong cơ quan đó mà người khởi kiện có nơi cư trú, nơi làm việc hoặc trụ sở trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Toà án; trường hợp người khởi kiện không có nơi cư trú, nơi làm việc hoặc trụ sở trên lãnh thổ Việt Nam thì thẩm quyền giải quyết thuộc Toà án nơi cơ quan, người có thẩm quyền ra quyết định hành chính, có hành vi hành chính; b) Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan thuộc một trong các cơ quan nhà nước quy định tại điểm a khoản này và quyết định hành chính, hành vi hành chính của người có thẩm quyền trong các cơ quan đó mà người khởi kiện có nơi cư trú, nơi làm việc hoặc trụ sở trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Toà án; trường hợp người khởi kiện không có nơi cư trú, nơi làm việc hoặc trụ sở trên lãnh thổ Việt Nam thì thẩm quyền giải quyết thuộc Toà án nơi cơ quan, người có thẩm quyền ra quyết định hành chính, có hành vi hành chính; c) Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước cấp tỉnh trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Toà án và của người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước đó; d) Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan đại diện ngoại giao của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan đó mà người khởi kiện có nơi cư trú trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Toà án. Trường hợp người khởi kiện không có nơi cư trú tại Việt Nam, thì Toà án có thẩm quyền là Toà án nhân dân thành phố Hà Nội hoặc Toà án nhân dân thành phố Hồ Chí Minh; đ) Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc của người đứng đầu cơ quan, tổ chức cấp tỉnh, bộ, ngành trung ương mà người 61 khởi kiện có nơi làm việc khi bị kỷ luật trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Toà án; e) Khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh mà người khởi kiện có nơi cư trú, nơi làm việc hoặc trụ sở trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Toà án; g) Trong trường hợp cần thiết, Toà án cấp tỉnh có thể lấy lên để giải quyết khiếu kiện thuộc thẩm quyền của Toà án cấp huyện [44, Điều 30, Khoản 1]. Có thể nói, việc quy định thẩm quyền xét xử theo thủ tục sơ thẩm các vụ án hành chính của Tòa hành chính theo các nội dung trên là tương đối rõ ràng, đầy đủ, ngoại trừ quy định tại điểm g về việc Tòa án cấp tỉnh lấy lên để giải quyết khiếu kiện thuộc thẩm quyền của Tòa án cấp huyện. Điều 4 Nghị quyết 02/2011/NQ-HĐTP đã có hướng dẫn cụ thể về nội dung này, theo đó, các khiếu kiện thuộc thẩm quyền của Tòa án cấp huyện mà Tòa hành chính Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có thể lấy lên để giải quyết bao gồm: 1. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của Uỷ ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện liên quan đến nhiều đối tượng, phức tạp. 2. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án cấp huyện mà các Thẩm phán của Toà án cấp huyện đó đều thuộc trường hợp phải từ chối tiến hành tố tụng hoặc bị thay đổi. 3. Vụ án có đương sự hoặc tài sản ở nước ngoài hoặc cần phải uỷ thác tư pháp cho cơ quan đại diện ngoại giao của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài hoặc cơ quan có thẩm quyền của nước ngoài [19, Điều 4] 62 Như vậy, có thể nói, Tòa án nhân dân cấp huyện có thẩm quyền xét xử theo thủ tục sơ thẩm hầu hết các loại vụ án hành chính thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa án nói chung (theo nội dung quy định tại Điều 28 Luật TTHC), ngoại trừ các vụ án hành chính về quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh. Tòa án nhân dân cấp tỉnh có thể xét xử theo thủ tục sơ thẩm hầu hết các loại vụ án hành chính thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa án nói chung (theo nội dung quy định tại Điều 28 Luật TTHC), ngoại trừ các khiếu kiện về danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân. 2.3.2. Xét xử theo thủ tục phúc thẩm Điều 173 Luật TTHC quy định “Xét xử phúc thẩm là việc Toà án cấp trên trực tiếp xét xử lại vụ án mà bản án, quyết định của Toà án cấp sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật bị kháng cáo hoặc kháng nghị” [44, Điều 173]. Theo đó, Tòa án nhân dân cấp huyện không có thẩm quyền xét xử theo thủ tục phúc thẩm. Quy định này cũng phù hợp với nội dung quy định tại khoản 2 Điều 20, khoản 2 Điều 28 và Điều 32 Luật tổ chức Tòa án nhân dân năm 2002 [35, Điều 20, 28, 32]. Theo đó, Tòa hành chính Tòa án nhân dân cấp tỉnh có thẩm quyền xét xử theo thủ tục phúc thẩm những vụ án hành chính mà Tòa án nhân dân cấp huyện đã xét xử theo thủ tục sơ thẩm. Tuy nhiên, như đã phân tích, vụ án hành chính liên quan đến danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân không áp dụng chế độ xét xử hai cấp, mà Bản án, Quyết định của Tòa án (tạm coi là Tòa án cấp sơ thẩm) có hiệu lực thi hành ngay, đương sự không có quyền kháng cáo, Viện kiểm sát không có quyền kháng nghị [44, Điều 172]. Cho nên, dù khoản 3 Điều 29 Luật TTHC quy định về việc các vụ án hành chính liên quan đến danh sách cử 63 tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân thuộc thẩm quyền xét xử theo thủ tục sơ thẩm của Tòa án nhân dân cấp huyện, nhưng Tòa hành chính Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương không xét xử theo thủ tục phúc thẩm những vụ án này. Do vậy, Tòa hành chính Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có thẩm quyền xét xử theo thủ tục phúc thẩm những vụ án hành chính quy định tại khoản 1, 2 Điều 29 Luật TTHC. Tòa án nhân dân tối cao có thẩm quyền xét xử theo thủ tục phúc thẩm những vụ án hành chính mà Tòa hành chính Tòa án nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đã xét xử theo thủ tục sơ thẩm, bao gồm những loại vụ án hành chính đã được phân tích trong mục 2.3.1 nêu trên. 2.3.3. Xét lại Bản án, Quyết định theo thủ tục Giám đốc thẩm, Tái thẩm Về nguyên tắc, Tòa án nhân dân cấp tỉnh, Tòa án nhân dân tối cao có thẩm quyền xét lại theo thủ tục Giám đốc thẩm, Tái thẩm các Bản án, Quyết định đã có hiệu lực của Tòa án cấp dưới bị kháng nghị. Cụ thể, tại Luật TTHC quy định: 1. Ủy ban Thẩm phán Toà án cấp tỉnh giám đốc thẩm những vụ án mà bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Toà án cấp huyện bị kháng nghị. 2. Toà hành chính Toà án nhân dân tối cao giám đốc thẩm những vụ án mà bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Toà án cấp tỉnh bị kháng nghị [44, Điều 219, Khoản 1, 2] Luật TTHC quy định: Các quy định khác về thủ tục tái thẩm được thực hiện như các quy định về thủ tục giám đốc thẩm trong Luật này [44, Điều 238]. Theo đó, điều đặc biệt là, đối với Bản án, Quyết định đã có hiệu lực của Tòa cấp huyện trong quá trình giải quyết vụ án hành chính thì thẩm quyền 64 giải quyết theo thủ tục Giám đốc thẩm, Tái thẩm thuộc về Ủy ban thẩm phán Tòa án nhân dân cấp tỉnh thay vì thuộc thẩm quyền của Tòa hành chính Tòa án nhân dân cấp tỉnh – một tòa chuyên trách giải quyết các vụ án hành chính. Còn Tòa hành chính Tòa án nhân dân tối cao xét lại theo thủ tục Giám đốc thẩm, Tái thẩm các bản án, Quyết định đã có hiệu lực của Tòa án hành chính Tòa án nhân dân cấp tỉnh trong việc giải quyết vụ án hành chính. 2.3.4. Thủ tục đặc biệt xem xét lại Quyết định của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao Theo Luật TTHC thì Quyết định của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao có thể được xem xét lại theo thủ tục đặc biệt nếu thuộc một trong các trường hợp: - Theo yêu cầu của Ủy ban thường vụ Quốc hội; - Theo kiến nghị của Ủy ban tư pháp của Quốc hội; - Theo kiến nghị của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; - Theo đề nghị của Chánh án Toà án nhân dân tối cao [44, Điều 239, Khoản 1]. Vấn đề đặt ra là, Quyết định nào của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao là đối tượng có thể được xem xét lại theo thủ tục đặc biệt? Xem xét các quy định trong Luật TTHC nhận thấy, trong hoạt động giải quyết các khiếu kiện hành chính, Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao ban hành Quyết định Giám đốc thẩm, Quyết định tái thẩm đối với “những vụ án mà bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của các Toà phúc thẩm, Toà hành chính Toà án nhân dân tối cao bị kháng nghị” [44, Điều 219, 238, Khoản 3]. Theo đó, đối tượng có thể được xem xét lại theo thủ tục đặc biệt là Quyết định Giám đốc thẩm, Quyết định Tái thẩm của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao. Tuy nhiên, thẩm quyền ban hành Quyết định Giám đốc thẩm, Quyết 65 định Tái thẩm không chỉ thuộc về Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, mà có thể do Ủy ban thẩm phán Tòa án nhân dân cấp tỉnh, Tòa hành chính Tòa án nhân dân tối cao ban hành (theo Điều 219 và 238 Luật TTHC). Vậy tại sao chỉ có Quyết định Giám đốc thẩm, Quyết định Tái thẩm của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao mới là đối tượng có thể được xem xét lại theo thủ tục đặc biệt? Theo quan điểm của tác giả, sở dĩ quy định như vậy là bởi các Quyết định của Ủy ban thẩm phán Tòa án nhân dân cấp tỉnh, Tòa hành chính Tòa án nhân dân tối cao vẫn chịu sự giám sát của Tòa án nhân dân tối cao, của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao. Nên trường hợp các Quyết định do các cơ quan này ban hành có các vi phạm pháp luật, hoặc phát sinh tình tiết mới, vẫn có thể được xem xét, xử lý bởi Tòa án nhân dân tối cao, Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao. Còn Quyết định của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao không thể được xử lý bởi một cơ quan khác, nên cần được xem xét lại theo thủ tục đặc biệt. Do vậy, việc quy định về thủ tục đặc biệt xem xét lại Quyết định của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao là nhằm bảo đảm tốt nhất các quyền và lợi ích hợp pháp của các bên trong vụ án hành chính. 2.4. Thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính trong một số trường hợp cụ thể 2.4.1. Thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính trong trường hợp người khởi kiện vừa có khiếu nại đến người có thẩm quyền, vừa có khiếu kiện tại Tòa án Luật TTHC quy định: “Trường hợp người khởi kiện có đơn khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án có thẩm quyền, đồng thời có đơn khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thì thẩm quyền giải quyết theo sự lựa chọn của người khởi kiện” [44, Điều 31, Khoản 1]. 66 Quy định này có nhiều khác biệt so với quy định trong Pháp lệnh năm 2006 về nội dung này, cụ thể tại khoản 1 Điều 13 Pháp lệnh năm 2006 quy định: Trong trường hợp khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc cán bộ, công chức không được giải quyết hoặc đã được giải quyết lần đầu, nhưng người khiếu nại không đồng ý mà khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai và khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án có thẩm quyền thì phân biệt thẩm quyền như sau: a) Trường hợp chỉ có một người vừa khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án có thẩm quyền, vừa khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai thì việc giải quyết thuộc thẩm quyền của Toà án. Cơ quan đã thụ lý việc giải quyết khiếu nại phải chuyển toàn bộ hồ sơ giải quyết khiếu nại cho Toà án có thẩm quyền; b) Trường hợp có nhiều người mà họ vừa khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án có thẩm quyền, vừa khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai hoặc trong đó có người khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án có thẩm quyền, có người khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai thì việc giải quyết thuộc thẩm quyền của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai. Toà án đã thụ lý vụ án hành chính phải chuyển hồ sơ vụ án cho người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai ngay sau khi phát hiện việc giải quyết vụ án không thuộc thẩm quyền của mình; c) Đối với trường hợp quy định tại điểm b khoản này, nếu hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần hai theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo mà khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải 67 quyết, nhưng người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần hai thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính theo thủ tục chung, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác [78, Điều 13]. Rõ ràng, Luật TTHC đã có sự tiến bộ và phù hợp hơn, khi tôn trọng quyền lựa chọn cơ quan giải quyết vụ việc của người khởi kiện. Điều 5 Nghị quyết 02/2011/NQ-HĐTP hướng dẫn quy định này, cũng thể hiện rất rõ quyền của người khởi kiện trong việc lựa chọn cơ quan giải quyết vụ việc. Theo đó, trong trường hợp người khởi kiện vừa có khiếu nại đến người có thẩm quyền, vừa có khởi kiện đến Tòa án, thì Tòa hành chính chỉ có thẩm quyền xét xử vụ việc nếu người khởi kiện lựa chọn Tòa án là cơ quan giải quyết vụ việc. Việc xác định Tòa án là cơ quan giải quyết vụ việc mà không phải do kết quả lựa chọn của người có yêu cầu chỉ được áp dụng trong trường hợp vụ án hành chính có liên quan đến nhiều người, trong đó có một hoặc một số người lựa chọn Toà án giải quyết và một hoặc một số người lựa chọn người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại giải quyết hoặc trường hợp chỉ có một hoặc một số người khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án có thẩm quyền, một hoặc một số người khác chỉ khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Khi đó, thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính được xác định như sau [19, Điều 5, Khoản 3]: - Trường hợp quyền lợi, nghĩa vụ của người khởi kiện và người khiếu nại độc lập với nhau thì Tòa hành chính chỉ giải quyết yêu cầu của người khởi kiện (không giải quyết yêu cầu của người khiếu nại); - Trường hợp quyền lợi, nghĩa vụ của người khởi kiện và người khiếu nại không độc lập với nhau thì Toà án thụ lý giải quyết vụ án theo thủ tục tố tụng hành chính (người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại sẽ không thụ lý giải quyết vụ việc). 68 2.4.2. Sự mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo Luật tố tụng hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai Hoạt động quản lý đất đai luôn là vấn đề khó khăn, phức tạp của Nhà nước qua các giai đoạn phát triển khác nhau, bởi tính chất đặc biệt của chế độ sở hữu đất đai ở nước ta. Luật TTHC không chỉ có sự khác biệt so với các văn bản Pháp lệnh thủ tục giải quyết vụ án hành chính liên quan đến việc giải quyết các khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai, mà còn có sự đổi mới so với quy định tại Luật đất đai năm 2003 [38]. Cụ thể, tại Điều 264 Luật TTHC quy định: 1. Khoản 2 Điều 136 của Luật đất đai được sửa đổi, bổ sung như sau: 2. Tranh chấp về quyền sử dụng đất mà đương sự không có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc không có một trong các loại giấy tờ quy định tại các khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật này được giải quyết như sau: a) Trường hợp Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyết mà một bên hoặc các bên đương sự không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại đến Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giải quyết hoặc khởi kiện theo quy định của Luật tố tụng hành chính; b) Trường hợp Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giải quyết mà một bên hoặc các bên đương sự không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại đến Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường hoặc khởi kiện theo quy định của Luật tố tụng hành chính. 3. Điều 138 của Luật đất đai được sửa đổi, bổ sung như sau: Điều 138. Khiếu nại, khởi kiện đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai 69 1. Người sử dụng đất có quyền khiếu nại quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính về quản lý đất đai. 2. Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai thực hiện theo quy định của pháp luật về khiếu nại. Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai thực hiện theo quy định của Luật tố tụng hành chính [44, Điều 264]. Nghĩa là, đương sự không có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc một trong các loại giấy tờ quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều 50 Luật Đất đai năm 2003 khi có tranh chấp quyền sử dụng đất nếu không đồng ý với quyết định giải quyết của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện hoặc Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh thì đương sự có thể lựa chọn tiếp tục khiếu nại lên cơ quan hành chính cấp trên hoặc khởi kiện ra Toà hành chính. Trong khi đó, nếu theo quy định tại Điều 136, 138 Luật đất đai năm 2003 thì đối với những trường hợp đương sự không có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc một trong các loại giấy tờ quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều 50 Luật Đất đai năm 2003 thì chỉ giải quyết theo thủ tục khiếu nại, mà không giải quyết theo thủ tục tố tụng hành chính tại Tòa án [38, Điều 136, 138]. Theo đó, thẩm quyền của Tòa hành chính theo Luật TTHC đã được mở rộng hơn so với trước đây, đối với loại vụ án hành chính mà đương sự không có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc một trong các loại giấy tờ quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều 50 Luật Đất đai năm 2003. Tại Điều 203 Luật đất đai năm 2013 cũng đã có sự điều chỉnh về quyền khởi kiện của Tòa án đối với những tranh chấp mà đương sự không có một trong các loại giấy tờ cần thiết theo quy định. Tuy nhiên, khoản 2 Điều này quy định rằng: 2. Tranh chấp đất đai mà đương sự không có Giấy chứng nhận hoặc không có một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 của 70 Luật này thì đương sự chỉ được lựa chọn một trong hai hình thức giải quyết tranh chấp đất đai theo quy định sau đây: a) Nộp đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp tại Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền theo quy định tại khoản 3 Điều này; b) Khởi kiện tại Tòa án nhân dân có thẩm quyền theo quy định của pháp luật về tố tụng dân sự [49, Điều 203]. Đồng thời, tại khoản 3 Điều này quy định về việc trường hợp lựa chọn giải quyết tranh chấp tại Ủy ban nhân dân mà không đồng ý với quyết định giải quyết của Ủy ban nhân dân thì đương sự có quyền tiếp tục khiếu nại lên cấp trên theo thủ tục khiếu nại, hoặc nộp đơn yêu cầu giải quyết tại Tòa án theo thủ tục hành chính. Theo đó, vụ việc sẽ được giải quyết theo thủ tục tố tụng dân sự, hoặc thủ tục tố tụng hành chính (sau khi đã thực hiện việc khiếu nại) thay vì chỉ giải quyết theo thủ tục tố tụng hành chính như quy định tại Luật TTHC. Có thể coi đây là một nội dung mâu thuẫn giữa Luật TTHC và Luật đất đai năm 2013 trong việc điều chỉnh cùng một vấn đề hay không? Theo đó, áp dụng quy định tại khoản 3 Điều 83 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 thì “3. Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành mà có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản được ban hành sau” [41, Điều 83]. Trong trường hợp này là áp dụng quy định tại Luật đất đai năm 2013. Song, tại khoản 2 Điều 211 Luật đất đai năm 2013 cũng đã quy định về việc bãi bỏ hiệu lực của Điều 264 Luật TTHC. Cho nên, thực chất Luật TTHC và Luật đất đai năm 2013 không hề mâu thuẫn với nhau trong việc điều chỉnh thẩm quyền xét xử đối với tranh chấp đất đai mà đương sự không có một trong các loại giấy tờ cần thiết theo quy định. Do vậy, về nguyên tắc, thẩm quyền của Tòa hành chính được mở rộng hơn trong lĩnh vực quản lý đất đai so với trước khi ban hành Luật TTHC đối với những tranh chấp đất đai mà đương sự không có một trong các loại giấy 71 tờ cần thiết theo quy định, nhưng sự mở rộng thẩm quyền này chỉ có giá trị từ khi Luật TTHC có hiệu lực (từ ngày 01/7/2011) đến khi Luật đất đai năm 2013 có hiệu lực (từ ngày 01/7/2014). Mặt khác, việc mở rộng thẩm quyền của Tòa hành chính đối với những khiếu kiện trong lĩnh vực quản lý đất đai còn được xem xét ở giá trị mang tính “hồi tố” của Luật TTHC đối với việc giải quyết các khiếu kiện vụ án hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai tại Tòa án. Cụ thể, tại Điều 3 Nghị quyết 56/2010/QH12 ngày 24/11/2010 của Quốc hội khóa XII về việc thi hành Luật TTHC quy định: Trong thời hạn 01 năm kể từ ngày Luật tố tụng hành chính có hiệu lực, người khiếu nại đã thực hiện việc khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai đến Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương từ ngày 01 tháng 6 năm 2006 đến ngày Luật này có hiệu lực, nếu khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết nhưng người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại thì có quyền khởi kiện tại Tòa án nhân dân theo quy định của Luật tố tụng hành chính [45, Điều 3]. Quy định này cũng đã được hướng dẫn cụ thể tại Điều 4 Nghị quyết 01/2011/NQ-HĐTP ngày 29/7/2011 của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao hướng dẫn thi hành một số quy định của Nghị quyết 56/2010/QH12 ngày 24/11/2010 của Quốc hội khóa XII về việc thi hành Luật TTHC. Theo đó, các khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực quản lý trước đây chưa khiếu kiện tại Tòa án hoặc không được Tòa án giải quyết theo quy định của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, thì nay vẫn thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính nếu có đủ các điều kiện như sau [18, Điều 4]: - (1) Việc khởi kiện được thực hiện trong thời hạn 01 năm, kể từ ngày 72 Luật tố tụng hành chính có hiệu lực (ngày 01/7/2011). Nghĩa là, người khởi kiện phải tiến hành việc khởi kiện trong thời gian từ ngày 01/7/2011 đến trước ngày 01/7/2012 thì Tòa án mới thụ lý giải quyết; - (2) Người khởi kiện đã thực hiện việc khiếu nại đến Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương từ ngày 01/6/2006 đến ngày Luật tố tụng hành chính có hiệu lực (ngày 01/7/2011) mà khiếu nại không được giải quyết; hoặc, đã được giải quyết nhưng họ không đồng ý với việc giải quyết khiếu nại và họ chưa khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án nhân dân; hoặc, đã khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án nhân dân, nhưng Toà án đã trả lại đơn khởi kiện hoặc đình chỉ việc giải quyết vụ án hành chính theo quy định tại khoản 3 Điều 41 của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. 2.5. So sánh với thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính một số nước trên thế giới Có thể nói, trên thế giới hiện nay có hai mô hình tổ chức Tòa án hành chính, đó là: Tòa án hành chính là một cơ quan tài phán độc lập và Tòa án hành chính là một tòa chuyên trách trong hệ thống tổ chức Tòa án. Và theo các phân tích trên đây, thì ở Việt Nam tổ chức Tòa hành chính theo mô hình thứ hai. Do việc tổ chức Tòa án hành chính có sự khác nhau như vậy, nên chức năng và nhiệm vụ của Tòa hành chính ở các hệ thống này là không giống nhau. Cụ thể: Đối với mô hình tổ chức Tòa hành chính là cơ quan tài phán độc lập thì lại phân ra thành hai nhóm: (1) Nhóm thứ nhất, Tòa hành chính độc lập nhưng gắn bó chặt chẽ với nền hành chính Quốc gia, được tổ chức ở Pháp và một số nước như Thổ Nhĩ Kỳ, Hi Lạp, Bỉ…. Theo đó, Tòa hành chính ở các nước này ngoài chức năng giải quyết các khiếu kiện hành chính, còn được giao 73 thêm chức năng tư vấn pháp lý cho các cơ quan Nhà nước, nhất là ở cơ quan Trung ương; (2) Nhóm thứ hai, Tòa hành chính là cơ quan tài phán độc lập, như ở Đức, Thụy Điển, Phần Lan…. Chức năng của Tòa hành chính ở các nước này chỉ là xét xử các vụ án hành chính. Tuy nhiên, trong nhóm thứ hai này cũng được tổ chức khác nhau ở các nước khác nhau, chẳng hạn ở Úc và một số nước theo hệ thống pháp luật Anh – Mỹ thì Tòa hành chính độc lập nhưng chỉ xét xử vụ án hành chính sau khi đã được giải quyết ở cơ quan hành chính Nhà nước [28, tr.55-59]. Ở Việt Nam và các nước tổ chức Tòa hành chính là một tòa chuyên trách trong hệ thống Tòa án, như Trung Quốc, Indonesia, Nigieria…, thì việc xét xử vụ án hành chính tuân theo những nguyên tắc và trình tự thủ tục riêng trong Luật TTHC, nhưng việc quản lý cũng như hoạt động thụ lý vụ án, thi hành phán quyết của Tòa hành chính lại phụ thuộc vào cơ chế chung của hệ thống Tòa án. 2.5.1. Về đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử Nhìn chung pháp luật tố tụng hành chính ở các nước đều quy định Toà hành chính có thẩm quyền xem xét tính hợp pháp của các QĐHC, HVHC cá biệt. Chẳng hạn Điều 35 Luật tố tụng hành chính Cộng hoà liên bang Đức quy định QĐHC (đối tượng bị kiện trước Toà án hành chính) “… là từng chỉ thị, quyết định hay biện pháp do một cơ quan hành chính ban hành nhằm điều chỉnh một trường hợp (vụ việc) cá biệt…” [28, tr.55-59], hay như Điều 2 Luật tố tụng hành chính Trung Quốc quy định: “… mọi công dân, pháp nhân hay tổ chức có quyền khởi kiện đối với các văn bản hành chính cụ thể của một cơ quan hành chính Nhà nước hay một công chức hành chính…” [28, tr.55-59]. Theo đó, xét về đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính được quy định trong Luật TTHC Việt Nam có sự phù hợp tương đối với pháp luật về tố tụng hành chính của nhiều nước trên thế giới. Bởi việc quy định đối 74 tượng thuộc thẩm quyền xét xử là các QĐHC, HVHC cá biệt được ban hành, thực hiện trong hoạt động quản lý hành chính Nhà nước, chứ không phải tất cả các văn bản pháp luật hay hành vi của các cơ quan Nhà nước. Pháp là một trong số rất ít Quốc gia cho phép Tòa hành chính được xét xử những khiếu kiện của công dân đối với cả các văn bản quy phạm pháp luật. Liên quan đến đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính, sự phù hợp của pháp Luật Việt Nam với pháp luật các nước trên thế giới còn thể hiện ở việc quy định những nhóm QĐHC, HVHC mà Tòa hành chính không được xét xử, bao gồm: các văn bản nhà nước liên quan đến an ninh, quốc phòng, ngoại giao; và, các văn bản, hành vi thuộc hoạt động nội bộ của cơ quan nhà nước. 2.5.2. Về phân định thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính Nếu như ở Việt Nam, và tương tự như vậy đối với các nước tổ chức Tòa hành chính là một tòa chuyên trách trong hệ thống Tòa án, thì sự phân định thẩm quyền của Tòa hành chính được hiểu là việc phân định thẩm quyền với các tòa chuyên trách khác, hoặc với những phân cấp không thành lập tòa chuyên trách. Trên cơ sở đó, theo những nội dung đã phân tích ở trên, việc phân định được dựa trên phân loại vụ việc, theo địa giới hành chính và theo cấp xét xử. Mà trong đó, việc phân định dựa trên phân loại vụ việc là chủ yếu để làm rõ chức năng và quyền hạn của Tòa hành chính. Những loại vụ việc nào thuộc thẩm quyền của Tòa hành chính được quy định rõ ràng trong văn bản pháp luật. Thì ở các nước tổ chức Tòa hành chính là cơ quan độc lập, việc phân định thẩm quyền của Tòa hành chính được hiểu là sự phân định thẩm quyền đối với Tòa án thường (xét xử các vụ án dân sự, hình sự, kinh tế thương mại…). Và các nước này có những quy định riêng về nguyên tắc để phân định thẩm quyền giữa các Tòa án này. 75 Chẳng hạn, ở Pháp, việc phân định thẩm quyền này dựa vào chủ thể trong quan hệ tranh chấp, nếu một bên trong tranh chấp là cơ quan công quyền thực thi công vụ thì thuộc thẩm quyền xét xử của Toà án hành chính. Trong khi đó, ở Đức, việc phân định thẩm quyền được dựa trên cơ sở luật áp dụng, nghĩa là sự phân định thẩm quyền giữa Tòa hành chính và Tòa án thường phụ thuộc vào việc xác định ranh giới giữa Luật công và Luật tư (trừ luật Hiến pháp) [28, tr.55-59]. Như vậy, các quy định trong Luật TTHC Việt Nam về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính có sự phù hợp tương đối với pháp luật của các nước trên thế giới. Sự khác nhau về cơ bản là do đặc điểm của từng kiểu kiến trúc thượng tầng, cũng như do cách thức tổ chức của Tòa hành chính trong bộ máy cơ quan Nhà nước. 2.6. Thực tiễn áp dụng quy định của luật tố tụng hành chính về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính 2.6.1. Tình hình xét xử khiếu kiện hành chính nói chung Có một thực tế là, mặc dù Luật TTHC được ban hành đã mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa án nhân dân nói chung và của Tòa hành chính nói riêng đối với việc xét xử các khiếu kiện hành chính, nhưng nhìn chung về mặt số lượng cũng như chất lượng các vụ án hành chính được thụ lý giải quyết vẫn chưa đáp ứng được nhu cầu thực tiễn. Cụ thể, trong năm 2011 các cơ quan Nhà nước đã tiếp 410.435 lượt công dân đến khiếu nại, tố cáo với 4.159 đoàn đông người; tiếp nhận, xử lý 140.044 đơn thư khiếu nại, tố cáo; giải quyết 69.785 vụ việc khiếu nại, tố cáo thuộc thẩm quyền; kiểm tra, xem xét lại 894/1.700 vụ việc khiếu nại, tố cáo tồn đọng, bức xúc, kéo dài [51]. Trong khi đó, cũng trong năm 2011, đối với công tác giải quyết các khiếu kiện hành chính, Toà án nhân dân các cấp đã giải quyết, xét xử được 1.790 vụ; trong đó, giải quyết, xét xử theo 76 thủ tục sơ thẩm 1236 vụ; theo thủ tục phúc thẩm 535 vụ và theo thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm 19 vụ [62]. Năm 2012, Các cơ quan nhà nước đã tiếp 384.992 lượt công dân đến khiếu nại, tố cáo (giảm 6,6%), với 4.533 đoàn đông người; tiếp nhận, xử lý 126.824 đơn thư khiếu nại, tố cáo; đã giải quyết 54.786 vụ việc khiếu nại, tố cáo thuộc thẩm quyền, trách nhiệm được giao; đã rà soát 528/528 vụ việc phức tạp, tồn đọng, kéo dài [52]. Trong khi đó, trong công tác giải quyết các vụ án hành chính, Toà án nhân dân các cấp đã thụ lý 6.177 vụ; đã giải quyết, xét xử được 4.742 vụ. Trong đó, giải quyết, xét xử theo thủ tục sơ thẩm 3.834 vụ; theo thủ tục phúc thẩm 878 vụ và theo thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm 30 vụ [63]. Những số liệu thống kê nêu trên cho thấy, mặc dù Luật TTHC được ban hành với nhiều điểm tiến bộ hơn so với Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, đặc biệt là quy định về thẩm quyền xét xử các khiếu kiện hành chính, nhưng việc thụ lý, giải quyết các khiếu kiện hành chính tại Tòa hành chính vẫn chưa thực sự đáng kể so với tổng số lượng các vụ việc hành chính trong thực tiễn. Điều này cho thấy Luật TTHC cũng như việc mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính vẫn chưa thực sự phát huy hiệu quả như mục tiêu đã đề ra. Sở dĩ như vậy không phải do sự hạn chế thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính như theo quy định tại Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính trước đây, mà là do công tác tập huấn, trang bị cho các cán bộ của Tòa án nhân dân các cấp kiến thức về quản lý hành chính Nhà nước, chuyên sâu về một số lĩnh vực (như: Quản lý đất đai, Xử phạt vi phạm hành chính, thuế, hải quan, cạnh tranh...) vẫn chưa thực sự đảm bảo; số lượng các cán bộ, cơ sở vật chất kĩ thuật phục vụ công tác giải quyết các khiếu kiện hành chính chưa được đầy đủ, hoàn thiện [68]. 77 2.6.2. Bước phát triển trong xác định thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính từ sau khi ban hành Luật tố tụng hành chính Những nhận định về tình hình xét xử khiếu kiện hành chính tại Tòa án trên đây cho thấy, công tác xét xử khiếu kiện hành chính tại Tòa án từ sau khi ban hành Luật TTHC đã có nhiều chuyển biến tích cực, nhưng vẫn chưa đáp ứng được đầy đủ nhu cầu giải quyết các vụ việc hành chính trong thực tế. Song cần phải nhìn nhận rằng, hầu hết các vấn đề còn tồn tại trong công tác xét xử khiếu kiện hành chính không phải do việc xác định không đúng thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính. Đây có thể coi là một bước phát triển kể từ khi ban hành Luật TTHC trong việc xác định thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính. Nếu như trước đây, vấn đề thụ lý giải quyết vụ án hành chính không đúng thẩm quyền, hay vụ án hành chính thuộc thẩm quyền xét xử nhưng lại không thụ lý giải quyết là một trong những nội dung trọng tâm trong các vấn đề còn tồn tại về tố tụng hành chính. Trong hầu hết các hội thảo, hội nghị tập huấn, báo cáo công tác ngành đều nêu lên vấn đề tồn tại này. Chẳng hạn, trong Tài liệu tập huấn nghiệp vụ do trường cán bộ Tòa án phát hành năm 2009 đã nêu đến vấn đề Tòa hành chính thụ lý giải quyết vụ án hành chính không thuộc thẩm quyền: Căn cứ các Điều 30, Điều 36 và Điều 39 Luật khiếu nại; Điều 2, Điều 30 Pháp lệnh và Điều 138 Luật đất đai 2003, thì Tòa án chỉ có thẩm quyền giải quyết đối với việc các đương sự khiếu kiện các Quyết định hành chính lần đầu sau khi đã thực hiện đúng thủ tục khiếu nại và khởi kiện theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, khi thụ lý vụ án do không nghiên cứu kỹ các quy định này nên có Tòa án đã thụ lý, giải quyết vụ kiện đối với Quyết định giải quyết khiếu nại của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo [71, tr.147]. 78 Tại báo cáo về Một số nội dung rút kinh nghiệm về xét xử vụ án hành chính của Tòa hành chính Tòa án nhân dân tối cao năm 2006 cũng chỉ ra: Trong thực tiễn xét xử, một số Toà án địa phương đã thụ lý và giải quyết đối với quyết định giải quyết khiếu nại là không đúng; có Tòa án địa phương khi xét xử lại ra quyết định hủy cả quyết định hành chính lần đầu và quyết định giải quyết khiếu nại là không chính xác [64]. Sở dĩ như vậy là do các quy định tại Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính có sự ảnh hưởng của thủ tục khiếu nại, nên gây ra những cách hiểu không chính xác về “Quyết định hành chính lần đầu”, “Quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu”,… Hoặc, tại Báo cáo tham luận của Tòa hành chính Tòa án nhân dân tối cao tại Hội nghị tổng kết công tác ngành Tòa án nhân dân năm 2008 [66] đã nhận định Vướng mắc trong việc xác định thẩm quyền đối với quyết định cưỡng chế để thu hồi đất là một trong ba vướng mắc lớn trong quá trình giải quyết các vụ án hành chính. Theo đó, Tòa án các cấp có quan điểm không thống nhất về việc các khiếu kiện đối với Quyết định cưỡng chế để thu hồi đất có thuộc trường hợp quy định tại khoản 17 Điều 11 Pháp lệnh năm 2006, theo đó có thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án hay không. Trong khi đó, từ sau khi Luật TTHC có hiệu lực (ngày 01/7/2011) thì vấn đề thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính không còn là một trong những vấn đề nổi cộm dẫn đến những hạn chế trong công tác xử lý, giải quyết vụ án hành chính của Tòa án nhân dân các cấp. Tham luận của Tòa hành chính Tòa án nhân dân tối cao năm 2011 về “tổ chức thi hành Luật TTHC và một số kiến nghị” không coi vấn đề xác định thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính là một trong những khó khăn trong quá trình tổ chức thi hành Luật TTHC, ngoại trừ một nội dung về việc “Chưa 79 có hướng dẫn về các quyết định hành chính, hành vi hành chính nào thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực an ninh, quốc phòng, ngoại giao và mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức (quy định tại Điều 28)” [68]. Qua đó có thể thấy, dù công tác xử lý, giải quyết vụ án hành chính tại Tòa án vẫn còn chưa hoàn thiện, chưa đáp ứng được đầy đủ nhu cầu của thực tiễn, nhưng vấn đề xác định thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính đã có những chuyển biến đáng kể. Điều này khẳng định, các quy định về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính trong Luật TTHC đã tương đối hoàn chỉnh hơn so với các văn bản pháp luật trước đây điều chỉnh nội dung này. Song, cũng không đồng nghĩa với việc không còn tồn tại những vấn đề hạn chế trong việc xác định thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính (vấn đề này sẽ được làm rõ trong phần sau của Luận văn). 2.6.3. Một vài hạn chế trong xác định thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo Luật tố tụng hành chính 2.6.3.1. Xác định không đúng thẩm quyền xét xử Những nhận định trên đây cho thấy, việc xác định sai thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính đã không còn là vấn đề trọng điểm, gây ảnh hưởng đến công tác xét xử khiếu kiện hành chính nói chung của ngành Tòa án. Nhưng điều này không đồng nghĩa với việc không còn tồn tại những vụ việc hành chính mà Tòa án nhân dân các cấp trong quá trình thụ lý giải quyết mắc phải những sai sót liên quan việc xác định thẩm quyền xét xử, gây ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể trong vụ án. Một trong những vi phạm mà Tòa án cấp sơ thẩm mắc phải đối với việc xác định thẩm quyền xét xử khiếu kiện hành chính, đó là vi phạm liên quan đến quy định tại Điều 3 Nghị quyết 56/2010/QH12 ngày 24/10/2010 của Quốc hội khóa XII đã được phân tích trên đây. Vấn đề này cũng đã được đề cập tại Tham luận của Tòa hành chính 80 Tòa án nhân dân tối cao năm 2011 về “tổ chức thi hành Luật TTHC và một số kiến nghị” như là một trong những vướng mắc gặp phải khi tổ chức thi hành Luật TTHC. Và thực tiễn công tác xét xử vụ án hành chính, các Tòa án đã vi phạm về nội dung này dẫn tới xác định không đúng thẩm quyền xét xử vụ án hành chính. Theo đó, tại Thông báo số 862/2012/TB-VPT3 ngày 23/11/2012 của Viện phúc thẩm 3 Viện kiểm sát nhân dân tối cao rút kinh nghiệm về quyết định đình chỉ giải quyết các vụ án hành chính sơ thẩm bị cấp phúc thẩm hủy [83] đã phân tích tám vụ án hành chính mà trong năm 2012, Tòa án cấp sơ thẩm đã đình chỉ giải quyết vụ án vì lý do các QĐHC không thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án, trong khi những QĐHC đó là đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo quy định tại Điều 3 Nghị quyết 56/2010/QH12 ngày 24/10/2010 của Quốc hội khóa XII. Cụ thể, tại mục 2 phần II của Thông báo đã nêu rõ: Do Tòa án cấp sơ thẩm xác định không đúng đối tượng khởi kiện và thẩm quyền giải quyết của Tòa án, nên đã ban hành quyết định đình chỉ giải quyết vụ án hành chính với lý do: Không thuộc thẩm quyền thụ lý giải quyết của Tòa án là không có căn cứ. Vi phạm Điều 28 và Điều 264 Luật tố tụng hành chính và Điều 3 Nghị quyết số 56/2010 ngày 24/11/2010 của Quốc hội, Nghị quyết số 01/2011/NQ-HDTP ngày 29/7/2011 và Nghị quyết 02/2011/NQHĐTP ngày 29/7/2011 của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân Tối cao [83, phần II]. Một trong những vụ án thực tế mà Thông báo này đã nêu ra để rút kinh nghiệm là: Vụ kiện giữa: Người khởi kiện: Nguyễn Xuân Quảng, sinh năm 1959. 81 Người bị kiện: UBND tỉnh.... Nội dung: Ngày 25/8/2008 UBND tỉnh.... ban hành Quyết định số 2769/QĐ-UBND về việc thu hồi tổng thể diện tích 3.446.601m2 đất để giao cho chủ đầu tư xây dựng dự án “... Water Front tại...” trong đó có 36.418,6m2 đất... của ông Quảng bị thu hồi. Nên ông Quảng làm đơn khiếu nại, tại công văn số 2575/UBND-XKT ngày 27/7/2011 về việc trả lời đơn khiếu nại của ông Nguyễn Xuân Quảng. Ngày 11/11/2011 ông Quảng khởi kiện vụ án hành chính đối với Quyết định số 2769/QĐ-UBND ngày 25/8/2008 UBND tỉnh... Tòa án nhân dân tỉnh.... thụ lý vụ kiện số 15/STHC ngày 19/12/2011 đến ngày 12/3/2012 ban hành quyết định đình chỉ số 01/2012/QĐĐC với lý do sự việc trên không thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án. Ngày 26/3/2012 ông Nguyễn Xuân Quảng làm đơn kháng cáo đề nghị hủy quyết định đình chỉ vì không đúng quy định của pháp luật. Ngày 30/7/2012 Tòa phúc thẩm TAND Tối cao tại thành phố Hồ Chí Minh quyết định Hủy quyết định đình chỉ giao hồ sơ về cấp sơ thẩm tiếp tục giải quyết [83, phần II]. Trong vụ việc này, ông Quảng đã thực hiện việc khiếu nại hành chính từ sau ngày 01/6/2006 đến trước ngày Luật TTHC có hiệu lực (QĐHC ngày 25/8/2008, Quyết định giải quyết khiếu nại ngày 27/7/2011), đồng thời thực hiện việc khiếu kiện trong thời hạn 01 năm kể từ ngày Luật TTHC có hiệu lực (vụ án được thụ lý ngày 19/12/2011). Theo đó, thỏa mãn đầy đủ các điều kiện cần thiết để giải quyết khiếu kiện theo quy định tại Điều 3 Nghị quyết số 56/2010 ngày 24/11/2010 của Quốc hội. Việc Tòa án thụ lý giải quyết vụ việc là phù hợp, nhưng sau đó lại đình chỉ giải quyết vụ án vì lý do không thuộc thẩm quyền giải quyết là không đúng quy định. 82 2.6.3.2. Không xác định được thẩm quyền xét xử Với các quy định tương đối cụ thể trong Luật TTHC về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính như đã phân tích trên đây, thiết nghĩ, các Tòa án sẽ không gặp khó khăn trong việc xác định một vụ việc có thuộc thẩm quyền xét xử hành chính của Tòa hành chính hay không. Một vụ việc thực tế dưới đây mà tác giả trực tiếp tham gia tư vấn, hỗ trợ cho các chủ thể, cho thấy, trong một số vụ việc hành chính có liên quan đến vấn đề chia, tách đơn vị hành chính, thì các Tòa án gặp khó khăn trong việc xác định thẩm quyền xét xử (Một số tình tiết trong vụ việc đã được giản lược để phù hợp với dung lượng của Luận văn, và đảm bảo bí mật thông tin khách hàng): Năm 1994, anh Nguyễn Tiến Đức được ông bà nội (hiện nay ông bà đều đã mất) tặng cho quyền sử dụng đất tại xã V, huyện A, tỉnh H. Năm 2001, anh Đức được Ủy ban nhân dân huyện A cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo trình tự, thủ tục phù hợp với quy định của pháp luật. Năm 2003, xã V tách khỏi huyện A và được sáp nhập vào huyện L của tỉnh H. Các xã còn lại của huyện A sau khi được tách, nhập cùng một số xã khác, thì được thành lập thành huyện A1 (địa danh “huyện A” không còn trên bản đồ hành chính). Năm 2012 phát sinh tranh chấp, bà T tiến hành việc khởi kiện tại Tòa án để yêu cầu hủy Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đã cấp cho anh Đức. Tòa án nhân dân huyện L từ chối thụ lý giải quyết vụ việc vì lý do không thuộc thẩm quyền giải quyết. Tòa án nhân dân huyện A1 có văn bản trả lời về việc chờ xin 83 ý kiến hướng dẫn của Tòa án cấp trên để xác định thẩm quyền thụ lý giải quyết. Đồng thời, văn bản trả lời của Tòa án nhân dân tỉnh H thể hiện nội dung đã có công văn xin ý kiến hướng dẫn của Tòa hành chính Tòa án nhân dân tối cao [15]. Rõ ràng, theo quy định của Luật TTHC, trường hợp có tranh chấp về thẩm quyền giữa các Tòa án nhân dân cấp huyện thì sẽ do Chánh án Tòa án nhân dân cấp tỉnh giải quyết. Nhưng trong vụ việc thực tế này Chánh án Tòa án nhân dân cấp tỉnh đã không có quyết định về việc xác định thẩm quyền xét xử vụ việc, mà đề nghị ý kiến hướng dẫn từ Tòa hành chính Tòa án nhân dân tối cao. Bởi lẽ, việc xác định thẩm quyền giải quyết trong trường hợp này không đơn giản. Về nguyên tắc, theo khoản 1 Điều 29 Luật TTHC thì Tòa án nhân dân cấp huyện có thẩm quyền giải quyết “Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước từ cấp huyện trở xuống trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Toà án” [44, Điều 29]. Trong trường hợp này, cơ quan Nhà nước đã ban hành QĐHC (Quyết định cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho anh Đức) là Ủy ban nhân nhân huyện A đã không còn tồn tại, nên thẩm quyền xét xử không thuộc Tòa án nhân dân huyện L hay huyện A1. Diện tích đất anh Đức đang sử dụng nằm trên địa bàn huyện L, nhưng Ủy ban nhân dân huyện L không ban hành Quyết định cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho anh Đức, nên nếu xác định thẩm quyền xét xử thuộc Tòa án nhân dân huyện L cũng có phần khiên cưỡng. Trong khi đó, theo tìm hiểu của tác giả thì hiện nay vẫn chưa có một quy định cụ thể nào hướng dẫn về thẩm quyền giải quyết các vụ việc phát sinh liên quan đến việc chia, tách đơn vị hành chính. Và thực tế, cho đến nay vụ việc này vẫn chưa được Tòa án nào thụ lý giải quyết. 84 Chương 3 MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÁC QUY ĐỊNH CỦA LUẬT TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH VỀ THẨM QUYỀN XÉT XỬ CỦA TÒA HÀNH CHÍNH Về phương diện lý luận, những quy định của Luật Tố TTHC về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính như đã phân tích ở phần trên đã thực hiện tốt mục tiêu mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa án đối với khiếu kiện hành chính mà Nghị quyết 49 – NQ/TW đã đề ra. Những quy định này đã góp phần tích cực trong việc hoàn thiện pháp luật tố tụng hành chính, tăng cường chất lượng và hiệu quả của hoạt động xét xử hành chính của hệ thống tòa án ở nước ta. Tuy nhiên, theo những phân tích tại mục 2.6 trên đây, các quy định của Luật TTHC trong điều chỉnh về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính vẫn tồn tại những bất cập, chưa phù hợp với tình hình thực tiễn cũng như phù hợp với những quy tắc chung của pháp luật điều chỉnh lĩnh vực này. Ngày 13/5/2014, Quốc hội khóa XIII nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua Nghị quyết số 70/2014/QH13 về điều chỉnh chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII, năm 2014 và chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh năm 2015 [50]. Theo đó, tại tiểu mục 5 điểm b mục 1 phần I Điều 3 của Nghị quyết thể hiện vào năm 2015 Quốc hội sẽ cho ý kiến về Dự án sửa đổi Luật TTHC. Điều này cho thấy, không chỉ các nhà nghiên cứu, mà các nhà làm luật cũng nhận định Luật TTHC có nhiều vấn đề chưa hoàn thiện, cần được sửa đổi, bổ sung cho phù hợp hơn với tình hình thực tiễn hiện nay. Bởi những vấn đề như vậy, nên việc hoàn thiện pháp luật Việt Nam nói chung và Luật TTHC nói riêng trong quy định về thẩm quyền xét xử của Tòa 85 hành chính là vấn đề cần thiết được đặt ra và cần được triển khai sớm để đưa vào áp dụng trong thực tiễn. Dưới đây tác giả phân tích một số giải pháp mà tác giả cho là cần thiết để hoàn thiện các quy định trong Luật TTHC về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính. 3.1. Khắc phục những nội dung còn hạn chế trong luật tố tụng hành chính Luật TTHC đã quy định một cách tương đối rõ ràng về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính, song như những nội dung đã được phân tích trên đây, cũng như xem xét hoạt động xét xử vụ án hành chính trong thực tiễn, xét thấy các quy định về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính trong Luật TTHC vẫn còn một vài vấn đề tồn tại, hạn chế. Thứ nhất, một số quy định của Luật TTHC đến nay vẫn chưa có hướng dẫn cụ thể, gây khó khăn trong quá trình áp dụng. Theo bảng “Tập hợp những vướng mắc, bất cập và kiến nghị sửa đổi, bổ sung Luật tố tụng hành chính (từ ngày 01/7/2011 đến 30/6/2014)” do Viện kiểm sát nhân dân tối cao tổng hợp, phát hành cùng với Tài liệu Hội nghị tập huấn kiểm sát giải quyết án dân sự, hành chính, kinh tế tổ chức ngày 25,26/9/2014 tại Hải Phòng [81], thì, liên quan đến vấn đề xác định đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính trong Luật TTHC còn tồn tại một số vấn đề: - Khoản 1 Điều 28: Chưa có hướng dẫn về các Quyết định, hành vi hành chính nào là thuộc phạm vi bí mật Nhà nước trong các lĩnh vực Quốc phòng, An ninh, Ngoại giao và mang tính nội bộ cơ quan, tổ chức. (Theo ý kiến của Viện kiểm sát nhân dân tỉnh Gia Lai, Vĩnh Long, Bình Phước, Huế, Hòa Bình, Hà Tĩnh, Bắc Giang, Đắk Nông, Phú Thọ, Vĩnh Phúc, Lâm Đồng) [81] 86 - Khoản 4 Điều 28: Khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án, chưa có văn bản hướng dẫn cụ thể việc áp dụng nên còn có những cách hiểu khác nhau trong việc áp dụng pháp luật. (Theo ý kiến của Viện kiểm sát nhân dân tỉnh Hà Tĩnh) [81]. Trong chương 2 của luận văn, tác giả cũng đã phân tích về nhóm các QĐHC, HVHC thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực an ninh, quốc phòng, ngoại giao; nhóm các QĐHC, HVHC được coi là nội bộ của các cơ quan Nhà nước; cũng như về Quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh. Tuy nhiên, thiết nghĩ vẫn cần có một văn bản của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền hướng dẫn cụ thể nội dung này để tạo thuận lợi trong quá trình áp dụng vào thực tiễn. Về giải pháp khắc phục vấn đề này, theo nhận định của tác giả, đối với những nội dung còn chưa được hướng dẫn cụ thể thì giải pháp tốt nhất để khắc phục vấn đề tồn tại này, không gì hơn chính là ban hành văn bản hướng dẫn các nội dung này. Chẳng hạn, đối với khái niệm QĐHC, HVHC mang tính nội bộ có thể được hiểu là: Quyết định, hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính Nhà nước chỉ nhằm điều chỉnh các quan hệ nội bộ giữa người đứng đầu cơ quan hành chính Nhà nước với cấp phó của họ, giữa người đứng đầu với nhân viên cơ quan hành chính Nhà nước; điều chỉnh sự phân công, phân nhiệm giữa các đơn vị trực thuộc của cơ quan, tổ chức đó để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình mà không xâm phạm đến 87 quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức phải thi hành QĐHC hoặc HVHC [16]. Đối với nhóm các QĐHC, HVHC thuộc phạm vi bí mật Nhà nước trong lĩnh vực Quốc phòng, An ninh, Ngoại giao, có thể được hiểu là các quyết định, hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính Nhà nước liên quan đến danh mục Bí mật Nhà nước do Bộ Công an và các Bộ, cơ quan ngang Bộ ban hành. Về chủ thể ban hành văn bản hướng dẫn, thì theo quy định tại Điều 14, 17 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 [41, Điều 14, 17], chủ thể có thể là Chính phủ ban hành Nghị định hoặc Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao ban hành Nghị quyết để hướng dẫn việc thi hành văn bản Luật (mà cụ thể là Luật TTHC). Thứ hai, làm rõ về nội hàm của một số khái niệm. Cũng theo bảng “Tập hợp những vướng mắc, bất cập và kiến nghị sửa đổi, bổ sung Luật tố tụng hành chính (từ ngày 01/7/2011 đến 30/6/2014)” nêu trên thì trong một số trường hợp không phân định được đối tượng xét xử của khiếu kiện hành chính là hành vi hành chính hay quyết định giải quyết khiếu nại. Trường hợp cơ quan, người có thẩm quyền ban hành quyết định giải quyết khiếu nại đối với hành vi hành chính do không thực hiện một công việc nào đó mà đương sự cho là xâm hại đến quyền lợi hợp pháp của họ thì xác định đối tượng khởi kiện vụ án hành chính là hành vi hành chính hay quyết định giải quyết khiếu nại có nội dung khẳng định hành vi thực hiện hoặc không thực hiện công việc đó là đúng pháp luật? VD: UBND huyện B ra quyết định thu hồi 100m2 đất thổ quả có nhà và cây trồng trên đất để phục vụ lợi ích công cộng. Sau đó 88 ban hành quyết định số 01 về việc bồi thường tài sản cây trồng trên đất, hỗ trợ di dời, tái định cư (quyết định này có nội dung đề cập đến việc bồi thường hay không bồi thường về giá trị đất). Ông A khiếu nại yêu cầu hủy quyết định số 01 vì cho rằng quyết định này không bồi thường giá trị đất là thiệt thòi cho ông. Chủ tịch UBND huyện B ban hành quyết định số 02 với nội dung: Giữ nguyên quyết định số 01, đồng thời có nội dung mới: Không bồi thường giá trị đất vì đất thu hồi là mương đất công cộng không thuộc trường hợp được bồi thường. Ông A không đồng ý nên khởi kiện vụ án hành chính yêu cầu hủy 02 quyết định [81]. Thiết nghĩ, đây là vấn đề liên quan đến việc xác định nội hàm của khái niệm “hành vi hành chính” và khái niệm “quyết định giải quyết khiếu nại”. Việc làm rõ hai khái niệm này có ý nghĩa lớn trong việc xác định vụ việc có thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính hay không. Bởi lẽ, nếu là HVHC thì thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính. Nhưng nếu là quyết định giải quyết khiếu nại thì không thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính. Viện kiểm sát nhân dân tối cao cũng đã tập hợp được một số quan điểm về việc khắc phục vấn đề này, cụ thể như sau: - Quan điểm 1: Đối tượng khởi kiện là quyết định số 01 về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Quan điểm này cho rằng: Khi thu hồi đất, cơ quan có thẩm quyền phải có trách nhiệm bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Do đó quyết định bồi thường phải nêu rõ ràng đầy đủ các khoản bồi thường nhưng quyết định số 01 chỉ ghi bồi thường về tài sản trên đất, hỗ trợ di dời và tái định cư mà không ghi việc không bồi thường về giá trị đất nên quyết định số 01 là đối tượng khởi kiện theo Khoản 1 Điều 28 Luật Tố tụng hành chính. Còn 89 quyết định giải quyết khiếu nại có nội dung giữ nguyên quyết định số 01 nên không thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành chính. - Quan điểm 2: Xác định 1 phần quyết định số 02 giải quyết khiếu nại mới là đối tượng khởi kiện vì nội dung bồi thường tài sản, cây trồng trên đất, hỗ trợ di dời và tái định cư trong quyết định số 01 được đương sự đồng ý, không khiếu nại mà chỉ khiếu nại việc Ủy ban huyện không đưa nội dung bồi thường đất vào quyết định số 01 nên yêu cầu hủy quyết định số 01 để ban hành quyết định khác có thêm nội dung bồi thường đất theo quy định. Việc không bồi thường về đất là hành vi hành chính, lẽ ra đương sự cần khởi kiện hành vi này của UBND, nhưng đương sự khiếu nại được UBND ban hành QĐ giải quyết, trong đó xác định việc không bồi thường về đất nên trở thành quyết định hành chính. Vì vậy 1 phần quyết định giải quyết khiếu nại về nội dung không bồi thường đất là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính [81]. Tác giả đồng tình với quan điểm thứ hai trong việc xác định đối tượng xét xử trong vụ việc này. Song trong thực tế, tùy trường hợp cụ thể mới có thể phân định được đối tượng có thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính hay không. Thứ ba, về việc mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính đối với các QĐHC, HVHC mang tính nội bộ. Việc nên hay không mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính đối với các QĐHC, HVHC mang tính nội bộ vẫn đang là một vấn đề được các nhà nghiên cứu thảo luận, tranh luận. Có quan điểm cho rằng, cần phải mở rộng thẩm quyền của Tòa hành chính đối với các QĐHC, HVHC mang tính nội bộ của các cơ quan Nhà nước. Bởi lẽ, Tòa hành chính ngoài việc cần được đảm bảo độc lập với các cơ 90 quan hành chính, thì còn phải có thẩm quyền quyết định tính đúng sai của tất cả các QĐHC, HVHC nhằm thực hiện mục tiêu của Luật TTHC là bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mỗi cá nhân, cơ quan, tổ chức tại các cơ quan tòa án. Vì vậy, trước mắt trong những năm tới, nên xem xét làm rõ và đưa các QĐHC, HVHC mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức vào đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa án. Sở dĩ như vậy bởi vì, dù là quyết định, hành vi mang tính chất nội bộ nhưng cũng là QĐHC, HVHC, trong trường hợp QĐHC, HVHC đó trái pháp luật và xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của người dân thì không có lý gì mà người dân lại không thể khởi kiện người hoặc cơ quan thực hiện hành vi đó ra Tòa án để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình [25]. Cũng có ý kiến không ủng hộ việc mở rộng thẩm quyền này, vì cho rằng nếu mở rộng thẩm quyền của Tòa hành chính đối với cả các QĐHC, HVHC mang tính nội bộ thì Tòa hành chính sẽ bị quá tải do việc khiếu kiện hành chính sẽ trở nên tràn lan. Do vậy, để hoàn thiện hơn nữa quy định của Luật TTHC về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính thì trước hết cần phải có giải pháp để khắc phục những vấn đề còn tồn tại, hạn chế của các quy định này. Theo quan điểm mang tính cá nhân, tác giả ủng hộ việc mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính. Bởi, ngoài lý do như ý kiến đã trình bày ở trên về việc đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp cho các chủ thể trong quan hệ pháp luật hành chính, tác giả cho rằng cán bộ Tòa hành chính đã và đang được đào tạo tốt hơn, tập huấn kĩ hơn về nghiệp vụ giải quyết các khiếu kiện hành chính, đồng thời cũng tăng cường bổ sung về cán bộ cũng như cơ sở vật chất kĩ thuật phục vụ công tác giải quyết khiếu kiện hành chính. Do vậy, Tòa hành chính sẽ nhanh chóng đảm bảo được các yêu cầu cần thiết nhằm thực hiện tốt nhiệm vụ của mình là giải quyết các khiếu kiện hành chính. Cho nên, việc mở rộng thẩm quyền của Tòa hành chính thiết nghĩ là 91 cần thiết và nên sớm được triển khai để đảm bảo tốt nhất các quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể trong quan hệ pháp luật hành chính. 3.2. Đảm bảo sự phù hợp với các quy định pháp luật có liên quan Hoạt động quản lý hành chính Nhà nước là hoạt động có phạm vi rất rộng, bao trùm trên hầu hết các lĩnh vực của đời sống xã hội. Nên việc ban hành những văn bản liên quan đến hoạt động quản lý hành chính khó tránh khỏi sự chồng chéo, hoặc mâu thuẫn lẫn nhau về một số nội dung giữa văn bản trong lĩnh vực này với văn bản trong lĩnh vực khác. Có thể kể đến một vài nội dung chưa đồng bộ giữa Luật TTHC với văn bản pháp luật chuyên ngành như sau: - (1) Về quy định trong Luật bảo hiểm xã hội năm 2006. Luật bảo hiểm xã hội năm 2006 quy định những khiếu nại đối với các QĐHC, HVHC về bảo hiểm xã hội thì được giải quyết theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo. Việc khởi kiện tại Tòa án chỉ áp dụng đối với những khiếu nại mà đối tượng là các quyết định, hành vi về bảo hiểm xã hội nhưng không phải QĐHC, HVHC [40, Điều 131, Khoản 2]. Theo đó, có thể hiểu rằng, theo quy định này thì QĐHC, HVHC trong lĩnh vực bảo hiểm xã hội chỉ là đối tượng giải quyết khiếu nại, tố cáo mà không là đối tượng giải quyết trong vụ án hành chính tại Tòa hành chính theo các trình tự, thủ tục về tố tụng hành chính. Tại Tham luận của Tòa hành chính Tòa án nhân dân tối cao trong Hội nghị tổng kết công tác năm 2013 và triển khai công tác năm 2014 của ngành Tòa án nhân dân đã có nhận định rằng: Bảo hiểm xã hội các cấp là Tổ chức sự nghiệp, không phải là cơ quan hành chính Nhà nước. Khi các tổ chức này có các quyết định, hành vi về một vấn đề cụ thể để thực hiện chức năng nhiệm vụ của mình thì các quyết định, hành vi này không phải là quyết định hành chính, hành vi hành chính. Do vậy, các quyết định, hành 92 vi của Tổ chức Bảo hiểm xã hội không phải là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính [69]. Với quan điểm như vậy thì Luật TTHC và Luật bảo hiểm xã hội năm 2006 có sự mâu thuẫn nhau trong việc điều chỉnh cùng một nội dung. Bởi lẽ, theo quy định tại Luật TTHC thì các cơ quan, tổ chức khác bao gồm “cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị sự nghiệp, đơn vị vũ trang nhân dân” [44, Điều 3, Khoản 9], tức là bao gồm cả cơ quan Bảo hiểm xã hội. Theo đó, dẫn chiếu theo quy định tại khoản 1, 2 Điều 3 Luật TTHC như đã phân tích trên đây, thì QĐHC, HVHC của cơ quan Bảo hiểm xã hội cũng là đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính. - (2) Về quy định trong Luật cán bộ, công chức năm 2008: Tại điểm đ khoản 1 Điều 30 Luật TTHC quy định loại việc thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa hành chính là "Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ từ Tổng cục trưởng và tương đương trở xuống" [44, Điều 30]. Trong số các loại hình thức kỷ luật mà Luật Cán bộ, công chức quy định thì hình thức kỷ luật buộc thôi việc là chế tài nặng nề nhất, ảnh hưởng nghiêm trọng đến đời sống, sự nghiệp của người bị kỷ luật, do đó cần được quyền khởi kiện đến Tòa án nếu cho rằng việc kỷ luật đó là trái pháp luật. Song, theo quy định của Luật Cán bộ, công chức năm 2008, việc buộc một người thôi việc không chỉ duy nhất bằng hình thức kỷ luật do có hành vi vi phạm kỷ luật mà còn có nhiều căn cứ khác nữa. Chẳng hạn như tại khoản 3 Điều 58 của Luật Cán bộ, công chức năm 2008 thì "Công chức 02 năm liên tiếp không hoàn thành nhiệm vụ thì cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền giải quyết buộc thôi việc" [42, Điều 58] hoặc là, tại khoản 1 Điều 59 Luật Cán bộ, công chức năm 2008 còn quy định: công chức thôi 93 việc "do sắp xếp tổ chức" và trên thực tế còn xảy ra nhiều hình thức buộc thôi việc khác nữa [16]. Song các quy định tại Luật TTHC chỉ quy định về việc các Quyết định áp dụng hình thức kỷ luật buộc thôi việc mới là đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính. Còn các loại Quyết định, hành vi khác cũng dẫn tới hậu quả là buộc cán bộ, công chức phải thôi việc thì không là đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính. Vấn đề đặt ra là, các Quyết định, hành vi này sẽ là đối tượng xét xử theo thủ tục tố tụng nào, bởi quan hệ pháp luật này không chịu sự điều chỉnh của Bộ luật lao động nên không là đối tượng giải quyết theo thủ tục tố tụng dân sự. - (3) Về quy định tại Luật viên chức năm 2010 Luật viên chức năm 2010 [43]. điều chỉnh các đối tượng gọi là "viên chức". Tuy nhiên, theo các quy định như hiện nay thì chưa có quy định nào điều chỉnh về việc viên chức bị buộc thôi việc trái pháp luật sẽ khởi kiện theo thủ tục tố tụng nào (vì đối tượng này không thuộc sự điều chỉnh của Bộ luật Lao động nên không thể giải quyết theo thủ tục tố tụng dân sự). Để đảm bảo sự phù hợp của các quy định về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo Luật TTHC với các quy định pháp luật có liên quan, cần có quá trình rà soát, đánh giá một cách toàn diện, tổng thể hệ thống các văn bản điều chỉnh các lĩnh vực này. Trên cơ sở đó, các nhà làm luật sẽ có nhận định phù hợp về việc sửa đổi, bổ sung hay thay thế, hủy bỏ quy định nào, giữ lại quy định nào. Dưới đây tác giả đưa ra một số giải pháp cụ thể đối với các nội dung cụ thể đã được phân tích trên đây: Thứ nhất, về các quy định trong Luật bảo hiểm xã hội. Thiết nghĩ, quy định tại Luật TTHC về việc QĐHC, HVHC của cơ quan bảo hiểm xã hội là đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành 94 chính, có sự hợp lý hơn và đảm bảo tốt hơn các quyền và lợi ích của các chủ thể trong quan hệ bảo hiểm xã hội. Về nguyên tắc, áp dụng quy định tại Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì “Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành mà có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản được ban hành sau” [41, Điều 83, Khoản 3]. Theo đó, quy định tại Luật TTHC sẽ được áp dụng để điều chỉnh vấn đề này, thay vì quy định của Luật bảo hiểm xã hội năm 2006. Tuy nhiên, để đảm bảo sự phù hợp giữa các văn bản quy phạm pháp luật, thiết nghĩ, Quốc hội vẫn cần có sự điều chỉnh đối với Luật bảo hiểm xã hội năm 2006 cho hợp lý hơn. Thứ hai, về các nội dung tại Luật cán bộ, công chức năm 2008 và Luật viên chức năm 2010. Theo quan điểm của tác giả, Quốc hội nên có sự điều chỉnh Luật TTHC nhằm mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính đối với các QĐHC, HVHC liên quan đến vấn đề buộc thôi việc cán bộ, công chức và viên chức đã phân tích trên đây. Điều này là hợp lý và cần thiết để đảm bảo tính đồng bộ trong quy định của pháp luật, cũng như quyền và lợi ích hợp pháp của cán bộ, công chức và viên chức khi mà các chủ thể này là những chủ thể lao động đặc biệt, là một bộ phận của hoạt động quản lý hành chính Nhà nước, đồng thời lại không chịu sự điều chỉnh của Bộ luật lao động. 3.3. Đảm bảo khả năng xét xử độc lập của Tòa hành chính Trước hết, cần làm rõ, vì sao việc đảm bảo khả năng xét xử độc lập của Tòa hành chính lại có ý nghĩa đối với việc xác định thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính? Xem xét lại các phân tích tại Chương 1 về bản chất của đối tượng thuộc 95 thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính, thấy rằng các đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính là các văn bản, hành vi do các cơ quan Nhà nước ban hành, thực hiện. Nên chủ thể bị kiện trong vụ án hành chính chính là các cơ quan Nhà nước. Việc xác định thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính sẽ không còn ý nghĩa, nếu chịu sự tác động từ phía các chủ thể bị kiện này, hay bất kỳ cơ quan Nhà nước nào khác. Xác định thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính sẽ là vô nghĩa nếu QĐHC, HVHC bị kiện không thuộc nhóm loại trừ xét xử theo quy định, nhưng Tòa án vẫn “bị tác động”, “bị chỉ đạo” là không được giải quyết; hoặc phán quyết của Tòa án không có hiệu lực thi hành đối với chủ thể bị kiện đó. Do vậy, việc đảm bảo khả năng xét xử độc lập của Tòa hành chính không chỉ có ý nghĩa đối với việc xác định thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính nói riêng, mà còn với cả hoạt động giải quyết khiếu kiện hành chính của Tòa hành chính nói chung. Tính độc lập của Thẩm phán Toà án hành chính, khi xét xử chỉ tuân theo pháp luật và không chịu bất cứ một áp lực nào, là một nguyên tắc cực kỳ quan trọng. Tuy nhiên khi xét xử vụ án hành chính, nguyên tắc này có được thực thi nghiêm túc hay không còn là cả một vấn đề. Thực tiễn nhu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam từ những năm đầu của thập kỷ 90, thế kỷ XX đã đặt ra vấn đề cần phải có một cơ chế kiểm soát hữu hiệu hoạt động của các cơ quan Nhà nước và cán bộ Nhà nước trong quá trình quản lý, điều hành xã hội, khắc phục những biểu hiện cửa quyền, lạm quyền, lộng quyền hoặc trốn tránh trách nhiệm. Nội dung này chính là cơ chế kiểm tra, giám sát, giải quyết khiếu nại hành chính và giải quyết khiếu kiện hành chính. Theo đó, Tòa án có thẩm quyền phán quyết tính hợp pháp hoặc bất hợp pháp của QĐHC hoặc HVHC của cơ quan nhà nước 96 và người có thẩm quyền trong cơ quan Nhà nước, khi những QĐHC và HVHC đó xâm hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của người dân. Trên cơ sở đó, hệ thống Toà hành chính đã chính thức được thành lập bên cạnh các Toà chuyên trách khác, một kênh giám sát cơ quan quản lý Nhà nước từ bên ngoài - một thiết chế mới có thể bảo vệ hữu hiệu quyền, lợi ích hợp pháp của người dân trong mối quan hệ giữa Nhà nước và người dân. Tuy nhiên, như đã phân tích ở trên, về mặt tổ chức, Toà án nhân dân vẫn có mối liên hệ với Hội đồng nhân dân cùng cấp và một số cơ quan, tổ chức khác trong bộ máy quản lý Nhà nước. Cho nên, xét trên nhiều khía cạnh khác nhau, hệ thống Tòa án nói chung và Tòa hành chính nói riêng vẫn chưa thực sự độc lập với các cơ quan Nhà nước khác. Trong khi đó, chức năng và nhiệm vụ của Tòa hành chính là xử lý, giải quyết các vấn đề liên quan đến hoạt động quản lý hành chính Nhà nước của các cơ quan Nhà nước, như đã phân tích ở trên đây. Vấn đề đặt ra là, với mối quan hệ gắn bó, phụ thuộc nhất định giữa Tòa hành chính và các cơ quan Nhà nước như nêu trên, thì liệu Tòa hành chính có đảm bảo được tính độc lập cần thiết trong việc thực hiện thẩm quyền xét xử của mình theo quy định của pháp luật? Do vậy, để tăng cường chất lượng và hiệu quả của hoạt động xét xử hành chính, cần phải thực hiện đồng bộ nhiều công việc, trong đó, cần bảo đảm cho hệ thống cơ quan xét xử hành chính nói chung và Tòa hành chính nói riêng phải có khả năng xét xử độc lập. Về giải pháp cho vấn đề này: Do tính chất đặc thù của việc xét xử các vụ án hành chính là xem xét, giải quyết các vụ việc liên quan đến các cơ quan hành chính Nhà nước, người đứng đầu cơ quan hành chính Nhà nước, nên vấn đề đảm bảo khả năng xét xử độc lập của Tòa hành chính luôn được đặt ra trong các hội thảo, hội nghị liên 97 quan đến xét xử hành chính. Có nhiều giải pháp được các học giả, các nhà nghiên cứu pháp luật đưa ra, có thể kể đến là: mô hình cơ quan tài phán hành chính thuộc Chính phủ, mô hình cơ quan tài phán hành chính thuộc Quốc hội, mô hình Tòa án khu vực… [24]. Trong đó, giải pháp được các học giả, nhà nghiên cứu pháp luật đề cập đến nhiều nhất đó là: xây dựng mô hình tòa án sơ thẩm khu vực và toà án phúc thẩm khu vực, trong đó có tòa chuyên trách xét xử những vụ án hành chính. Theo đó, quán triệt tinh thần Nghị Quyết số 49/NQ-TW của Bộ Chính trị về chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020, tổ chức hệ thống tòa án theo thẩm quyền xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính mà sẽ thành lập các Toà án theo khu vực, gồm Tòa án sơ thẩm khu vực được tổ chức ở một hoặc một số đơn vị hành chính cấp huyện; Tòa án phúc thẩm có nhiệm vụ chủ yếu là xét xử phúc thẩm và xét xử sơ thẩm một số vụ án, Tòa thượng thẩm được tổ chức theo khu vực có nhiệm vụ xét xử phúc; Tòa án nhân tối cao có nhiệm vụ tổng kết kinh nghiệm xét xử, hướng dẫn áp dụng thống nhất pháp luật, phát triển án lệ và xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm. Mô hình tổ chức hệ thống Toà án khu vực cũng đã được nhiều học giả, chính trị gia và chuyên gia pháp luật trao đổi, thảo luận trên một số diễn đàn về thuận lợi và khó khăn, trong đó đã phân tích và chỉ ra nhiều ưu việt so với mô hình tổ chức Toà án hiện nay. Trong đó, có ý kiến cho rằng theo mô hình này thì Toà án cấp tỉnh hiện nay, cơ bản là không thay đổi, gần như là chuyển ngang thành Tòa án phúc có nhiệm vụ chủ yếu là xét xử phúc thẩm và xét xử sơ thẩm một số loại việc [25]. 98 KẾT LUẬN Với việc hội nhập ngày càng sâu rộng của Việt Nam vào nền kinh tế xã hội toàn cầu, đặc biệt là việc chính thức trở thành thành viên của WTO vào năm 2007, đòi hỏi Việt Nam phải có sự điều chỉnh, pháp điển hóa hệ thống pháp luật cho phù hợp với các quy định chung của quốc tế, cũng như phù hợp với các cam kết đa phương và song phương mà Việt Nam đã tham gia. Việc ban hành Luật TTHC có thể coi là một bước ngoặt lớn của pháp luật Việt nam trong điều chỉnh hoạt động tố tụng hành chính nói chung, và thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính nói riêng, bởi sự phù hợp với tình hình thực tiễn. Những nội dung phân tích trong Luận văn đã làm rõ về các vấn đề trong xác định thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính: về đối tượng xét xử, về phân cấp xét xử, về thẩm quyền theo lãnh thổ, nhằm phân tích, nhận định một cách đầy đủ, toàn diện về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo Luật TTHC. Với đề tài nghiên cứu về “Thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo Luật tố tụng hành chính Việt Nam”, tác giả mong muốn có những đóng góp trong hoạt động nghiên cứu lĩnh vực này tại Việt Nam, cũng như những giải pháp đề xuất tại Chương 3 là hữu ích cho công cuộc hoàn thiện pháp luật Việt Nam trong điều chỉnh về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính. 99 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Đặng Ánh (2008), “Hoạt động của Tòa hành chính – phương hướng hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính”, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, (Chuyên đề về khiếu kiện hành chính và tài phán hành chính). 2. Ban chấp hành TW Đảng khóa VII (1995), Nghị quyết Hội nghị lần thứ 8 Ban Chấp hành Trung ương Đảng ngày 23/01/1995 về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, trọng tâm là cải cách một buớc nền hành chính Nhà nước, nguồn: www.cpv.org.vn. 3. Ban chấp hành TW Đảng khóa VIII (2004), Văn kiện đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX Báo cáo chính trị của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá VIII tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX của Đảng, nguồn: http://caicachhanhchinh.gov.vn/. 4. Ban công tác về việc Việt Nam gia nhập WTO (2006), Báo cáo số WT/ACC/VNM/48 ngày 27/10/2006 Báo cáo của ban công tác về việc Việt Nam gia nhập WTO, nguồn: www.trungtamwto.vn. 5. Nguyễn Thanh Bình (2004), Thẩm quyền xét xử khiếu kiện hành chính của Tòa án, Nxb Tư pháp, Hà Nội. 6. Bộ Chính trị (2005), Nghị quyết số 49 – NQ/TW ngày 02/6/2005 về chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2010, nguồn: www.moj.gov.vn. 7. Bộ Công an (2014), Thông tư số 12/2014/TT-BCA-A81 ngày 19/3/2014 quy định danh mục bí mật Nhà nước độ mật của ngành ngoại giao, nguồn: www.moj.gov.vn. 8. Bộ Tư pháp (2008), “Khiếu kiện hành chính và tài phán hành chính”, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, (Chuyên đề). 9. Chính phủ (2002), Nghị định số 33/2002/NĐ-CP ngày 28/3/2002 quy định chi tiết thi hành Pháp lệnh bảo vệ bí mật Nhà nước, nguồn: www.chinhphu.vn. 100 10. Chính phủ (2004), Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08/4/2004 về công tác văn thư, nguồn: www.moj.gov.vn. 11. Chính phủ (2007), Nghị định số 64/2007/NĐ-CP ngày 10/4/2007 về Ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động của cơ quan Nhà nước, nguồn: www.chinhphu.vn. 12. Chính phủ (2008), Nghị định số 14/2008/NĐ-CP ngày 04/02/2008 quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, nguồn: www.chinhphu.vn. 13. Chính phủ (2012), Nghị định số 36/2012/NĐ-CP ngày 18/4/2012 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ, nguồn: www.chinhphu.vn. 14. Chính phủ (2014), Nghị định số 24/2014/NĐ-CP ngày 04/04/2014 quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, nguồn: www.chinhphu.vn. 15. Công ty Luật TNHH MTV Hải Phòng (2013), Hồ sơ tư vấn vụ việc hành chính năm 2013, Hải Phòng. 16. Vũ Thị Hòa (2011), Đối tượng khởi kiện và thẩm quyền xét xử theo Luật tố tụng hành chính 2010, ngày 02/4/2011, nguồn http://hocvientuphap.edu.vn [truy cập ngày 23/3/2014]. 17. Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao (2003), Nghị quyết số 03/2003/NQ-HĐTP ngày 18/4/2003 Hướng dẫn thi hành Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, nguồn: www.moj.gov.vn. 18. Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao (2011), Nghị quyết số 01/2011/NQ-HĐTP ngày 29/7/2011 Hướng dẫn thi hành một số quy định của Nghị quyết số 56/2010/QH12 ngày 24/11/2010 của Quốc hội về việc thi hành Luật Tố tụng Hành chính, nguồn: www.moj.gov.vn. 101 19. Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao (2011), Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP ngày 29/7/2011 Hướng dẫn thi hành một số quy định của Luật tố tụng hành chính, nguồn: www.moj.gov.vn. 20. Hội đồng phối hợp công tác phổ biến, giáo dục pháp luật của Chính phủ (2011), Đặc san tuyên truyền pháp luật, số 12/2011, chủ đề “Luật tố tụng hành chính”, nguồn: www.moj.gov.vn. 21. Nguyễn Mạnh Hùng (2002), Thẩm quyền xét xử hành chính của Tòa án nhân dân, Luận văn thạc sĩ Luật học, Trường đại học Luật Hà Nội 22. Khoa luật - Đại học Quốc gia Hà Nội (2012), Giáo trình Luật tố tụng hành chính, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội. 23. Nguyễn Văn Kim, “Bàn về thẩm quyền của Tòa hành chính”, nguồn: http://luatminhkhue.vn/hanh-chinh/ban-ve-tham-quyen-cua-toa-an-hanhchinh.aspx [truy cập ngày 25/3/2014]. 24. Trần Thị Kim Liễu (2004), “Một số vấn đề về thẩm quyền xét xử hành chính của Tòa án nhân dân”, Tạp chí Khoa học pháp lý (2), nguồn: http://www.hcmulaw.edu.vn/hcmulaw/index.php?option=com_content&v iew=article&id=443:tc2004so2msvdtqxshctand&catid=96:ctc20042&Ite mid=107 [truy cập ngày 25/3/2014]. 25. Nguyễn Đình Lộc (2004), “Một vài suy nghĩ về mô hình cơ quan tài phán hành chính ở Việt Nam”, Tài liệu Hội thảo khoa học tại Hà Nội, Đà Nẵng, TP Hồ Chí Minh tháng 12/2003 Hiệp định thương mại song phương Việt Nam – Hoa Kỳ và cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam, Nxb Tư pháp. 26. Nguyễn Thắng Lợi (2011), Bàn về một số đổi mới cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính tại Việt Nam hiện nay, 16/6/2011, nguồn: http://www.sotuphap. hochiminhcity.gov.vn/tintuc/Lists/Posts/Post.aspx?Source=&Category=&Ite mID=1927&Mode=1 [truy cập ngày 07/8/2014]. 102 27. Đinh Văn Mậu và PTS. Phạm Hồng Thái (1995), Tài phán hành chính ở Việt Nam, Nxb Thành phố Hồ Chí Minh. 28. Đinh Văn Minh (2009), “Các hệ thống tố tụng hành chính trên thế giới”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, (14), tr.55-59. 29. Nguyễn Như Phát (chủ biên) (2010), Tài phán hành chính trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế ở Việt Nam hiện nay, Nxb Khoa học Xã hội. 30. Nguyễn Văn Quang (2011), Luật tố tụng hành chính năm 2010 và vấn đề nâng cao hiệu quả xét xử hành chính ở nước ta trong giai đoạn hiện nay, ngày 01/4/2011, nguồn http://hocvientuphap.edu.vn, [truy cập ngày 23/3/2014]. 31. Quốc hội khóa IX (1992), Luật không số (ngày 06/10/1992): Luật tổ chức Tòa án nhân dân, nguồn: www.moj.gov.vn. 32. Quốc hội khóa IX (1995), Luật không số (ngày 28/10/1995): Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Tòa án nhân dân, nguồn: www.moj.gov.vn. 33. Quốc hội khóa IX (1997), Luật không số (ngày 15/4/1997): Luật bầu cử Đại biểu Quốc hội, nguồn: www.moj.gov.vn. 34. Quốc hội khóa X (2001), Luật số 32/2001/QH10 (ngày 25/12/2001): Luật tổ chức Chính phủ, nguồn: www.chinhphu.vn. 35. Quốc hội khóa X (2002), Luật số 33/2002/QH10: Luật tổ chức Tòa án nhân dân, nguồn: www.moj.gov.vn. 36. Quốc hội khóa XI (2003), Luật số 11/2003/QH11 (ngày 26/11/2003): Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, nguồn: www.chinhphu.vn. 37. Quốc hội khóa XI (2003), Luật số 12/2003/QH11 (ngày 26/11/2003): Luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân, nguồn: www.moj.gov.vn. 38. Quốc hội khóa XI (2003), Luật số 13/2003/QH11 (ngày 26/11/2003): Luật đất đai, nguồn: www.chinhphu.vn. 103 39. Quốc hội khóa XI (2004), Luật số 27/2004/QH11 (ngày 03/12/2004): Luật cạnh tranh, nguồn: www.moj.gov.vn. 40. Quốc hội khóa XI (2006), Luật số 71/2006/QH11 (ngày 29/6/2006): Luật bảo hiểm xã hội, nguồn: www.chinhphu.vn. 41. Quốc hội khóa XII (2008), Luật số 17/2008/QH12 (ngày 03/6/2008): Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nguồn: www.moj.gov.vn. 42. Quốc hội khóa XII (2008), Luật số 22/2008/QH12 (ngày 13/11/2008): Luật cán bộ, công chức, nguồn: www.moj.gov.vn. 43. Quốc hội khóa XII (2010), Luật số 58/2010/QH12 (ngày 15/11/2010): Luật viên chức, nguồn: http://thanhtra.gov.vn. 44. Quốc hội khóa XII (2010), Luật số 64/2010/QH12 (ngày 24/11/2010): Luật tố tụng hành chính, nguồn: www.chinhphu.vn. 45. Quốc hội khóa XII (2010), Nghị quyết số 56/2010/QH12 (ngày 24/11/2010) về việc thi hành Luật Tố tụng Hành chính, nguồn: www.moj.gov.vn. 46. Quốc hội khóa XIII (2011), Luật số 02/2011/QH13 (ngày 11/11/2011): Luật khiếu nại, nguồn: www.chinhphu.vn. 47. Quốc hội khóa XIII (2011), Luật số 03/2011/QH13 (ngày 11/11/2011): Luật tố cáo, nguồn: www.chinhphu.vn. 48. Quốc hội khóa XIII (2013), Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, nguồn: www.chinhphu.vn. 49. Quốc hội khóa XIII (2013), Luật số 45/2013/QH13 (ngày 29/11/2013): Luật đất đai, nguồn: www.moj.gov.vn. 50. Quốc hội khóa XIII (2014), Nghị quyết số 70/2014/QH13 ngày 13/5/2014 về điều chỉnh chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII, năm 2014 và chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh năm 2015, nguồn: www.congbao.chinhphu.vn. 104 51. Thanh tra Chính phủ (2011), Thông tin báo cáo thống kê ngày 28/12/2011 “Tổng kết công tác Thanh tra năm 2011 và triển khai nhiệm vụ năm 2012, nguồn: http://thanhtra.gov.vn/. 52. Thanh tra Chính phủ (2012), Báo cáo tổng kết công tác năm 2012 và phương hướng nhiệm vụ năm 2013 của ngành Thanh tra, nguồn: http://thanhtra.gov.vn/. 53. Nguyễn Văn Thanh và LG. Đinh Văn Minh (2004), Một số vấn đề về đổi mới cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam, Nxb Tư pháp. 54. Thủ tướng Chính phủ (2008), Quyết định số 106/2008/QĐ-TTg ngày 21/7/2008 về danh mục bí mật Nhà nước độ Tuyệt mật và Tối mật của ngành Công thương, nguồn: www.chinhphu.vn. 55. Thủ tướng Chính phủ (2013), Quyết định số 21/2013/QĐ-TTg ngày 24/4/2013 về danh mục bí mật Nhà nước độ Tối mật của ngành Tài nguyên môi trường, nguồn: www.chinhphu.vn. 56. Thủ tướng Chính phủ (2013), Quyết định số 59/2013/QĐ-TTg ngày 15/10/2013 về danh mục bí mật Nhà nước độ Tuyệt mật và Tối mật của ngành Tài chính, nguồn: www.chinhphu.vn. 57. Thủ tướng Chính phủ (2014), Quyết định số 17/2014/QĐ-TTg ngày 25/02/2014 về danh mục bí mật Nhà nước độ tuyệt mật và tối mật của ngành ngoại giao, nguồn: www.moj.gov.vn. 58. Tòa án nhân dân tối cao (2000), Báo cáo số 40/BC-VP ngày 11/3/2000 Tổng kết công tác ngành Tòa án năm 1999 và phương hướng nhiệm vụ công tác ngành Tòa án, Hà Nội. 59. Tòa án nhân dân tối cao (2004), Báo cáo số 35/BC-TA ngày 30/12/2004 Tổng kết công tác năm 2003 và phương hướng nhiệm vụ công tác năm 2004 ngành Tòa án nhân dân, Hà Nội. 105 60. Tòa án nhân dân tối cao (2005), Báo cáo số 42/BC-TA ngày 28/12/2005 Tổng kết công tác năm 2004 và phương hướng nhiệm vụ công tác năm 2005 ngành Tòa án nhân dân, Hà Nội. 61. Tòa án nhân dân tối cao (2008), Báo cáo số 22/BC-TA ngày 10/12/2008 Tổng kết công tác năm 2008 và phương hướng nhiệm vụ công tác năm 2009 ngành Tòa án nhân dân, Hà Nội. 62. Tòa án nhân dân tối cao (2011), Báo cáo số 36/BC-TA ngày 28/12/2011 Tổng kết công tác năm 2011 và nhiệm vụ trọng tâm công tác năm 2012 của ngành Tòa án nhân dân, Hà Nội. 63. Tòa án nhân dân tối cao (2013), Báo cáo số 05/BC-TA ngày 18/01/2013 Tổng kết công tác năm 2012 và nhiệm vụ trọng tâm công tác năm 2013 của ngành Tòa án nhân dân, Hà Nội. 64. Tòa hành chính Tòa án nhân dân tối cao (2007), Báo cáo Một số nội dung rút kinh nghiệm về xét xử vụ án hành chính của Tòa hành chính Tòa án nhân dân tối cao, Hà Nội. 65. Tòa hành chính Tòa án nhân dân tối cao (2007), Tham luận ngày 20/12/2007 “Tình hình thụ lý và giải quyết vụ án hành chính năm 2007”, Hà Nội. 66. Tòa hành chính Tòa án nhân dân tối cao (2008), Báo cáo tham luận tại Hội nghị tổng kết công tác ngành Tòa án nhân dân năm 2008, Hà Nội. 67. Tòa hành chính Tòa án nhân dân tối cao (2008), Báo cáo tổng kết thực tiễn 12 năm hoạt động giải quyết các vụ án hành chính của ngành Tòa án nhân dân, Hà Nội. 68. Tòa hành chính Tòa án nhân dân tối cao (2011), Tham luận về tổ chức thi hành Luật tố tụng hành chính và một số kiến nghị, Hà Nội. 69. Tòa hành chính Tòa án nhân dân tối cao (2014), Báo cáo tham luận tại Hội nghị tổng kết công tác ngành Tòa án nhân dân năm 2013, Hà Nội 106 70. Ngô Đăng Trí, Ths. Đỗ Thị Thanh Loan (2011), “Bốn lần điều chỉnh địa giới hành chính thành phố Hà Nội thời kỳ 1954-2008, ý nghĩa và kinh nghiệm”, nguồn: http://khoalichsu.edu.vn. 71. Trường cán bộ Tòa án – Tòa án nhân dân tối cao (2009), Hệ thống báo cáo tổng kết về công tác giải quyết, xét xử các vụ án hành chính – Tòa án nhân dân tối cao từ năm 1999-2008 và một số chuyên đề hành chính, Tài liệu tập huấn nghiệp vụ tháng 10/2009. 72. Trường cán bộ Tòa án - Tòa án nhân dân tối cao (2011), Tài liệu tập huấn Luật tố tụng hành chính (phần các chuyên đề), Tài liệu tập huấn nghiệp vụ năm 2011, Hà Nội. 73. Trường Đại học Luật Hà Nội (2010), Giáo trình Lý luận Nhà nước và Pháp luật, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội. 74. Ủy ban thường vụ Quốc hội khóa IX (1996), Pháp lệnh không số ngày 21/5/1996: Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, nguồn: www.moj.gov.vn. 75. Ủy ban thường vụ Quốc hội khóa X (1998), Pháp lệnh số 10/1998/PLUBTVQH10 ngày 25/12/1998: Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, nguồn: www.moj.gov.vn. 76. Ủy ban thường vụ Quốc hội khóa X (2000), Pháp lệnh số 30/2000/ UBTVQH10 ngày 28/12/2000: Pháp lệnh bảo vệ bí mật Nhà nước, nguồn: www.moj.gov.vn. 77. Ủy ban thường vụ Quốc hội khóa XI (2002), Pháp lệnh số 04/2002/UBTVQH11 ngày 04/11/2002: Pháp lệnh tổ chức Tòa án quân sự, nguồn: www.moj.gov.vn. 78. Ủy ban thường vụ Quốc hội khóa XI (2006), Pháp lệnh số 29/2006/PLUBTVQH11 ngày 05/4/2006: Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, nguồn: www.moj.gov.vn. 107 79. Viện khoa học pháp lý – Bộ Tư pháp (2006), Từ điển Luật học, Nxb Từ điển bách khoa, Nxb Tư pháp. 80. Viện khoa học Thanh tra – Thanh tra Nhà nước (2004), Tài liệu Hội thảo khoa học tại Hà Nội, Đà Nẵng, TP Hồ Chí Minh tháng 12/2003: Hiệp định thương mại song phương Việt Nam – Hoa Kỳ và cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam, Nxb Tư pháp. 81. Viện kiểm sát nhân dân tối cao (2014), Tài liệu Hội nghị tập huấn tại Hải Phòng ngày 25,26/9/2014: Hội nghị tập huấn kiểm sát giải quyết án dân sự, hành chính, kinh tế, Hà Nội. 82. Viện ngôn ngữ học (2003), Từ điển tiếng Việt, Nxb Đà Nẵng. 83. Viện phúc thẩm 3 Viện kiểm sát nhân dân tối cao (2012), Thông báo số 862/2012/TB-VPT3 ngày 23/11/2012: Rút kinh nghiệm về quyết định đình chỉ giải quyết các vụ án hành chính sơ thẩm bị cấp phúc thẩm hủy, nguồn: http://tks.edu.vn. 84. Lê Bình Vọng (1994), Một số vấn đề về tài phán hành chính ở Việt Nam, Nxb Chính trị Quốc gia Hà Nội. 108 [...]... thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính Chương 2: Thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo Luật tố tụng hành chính Việt Nam và thực tiễn áp dụng Chương 3: Một số giải pháp hoàn thiện Luật tố tụng hành chính về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính 6 Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THẨM QUYỀN XÉT XỬ CỦA TÒA HÀNH CHÍNH 1.1 Khái niệm thẩm quyền xét xử của tòa hành chính 1.1.1 Khái niệm thẩm quyền xét xử. .. Nghĩa là, thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo Luật này được phân định theo cấp xét xử Theo đó, Tòa hành chính Tòa án nhân dân tối cao có thẩm quyền xét xử sơ thẩm, chung thẩm, thẩm quyền xét lại Bản án, quyết định đã có hiệu lực theo thủ tục Giám đốc thẩm, Tái thẩm; Tòa hành chính Tòa án nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có thẩm quyền xét xử sơ thẩm, xét xử phúc thẩm; và Tòa án... quyền xét xử của từng Tòa án nhân dân quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, của từng tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương theo địa giới hành chính [79, tr.701-702] Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài Thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo Luật tố tụng hành chính Việt Nam , tác giả làm rõ thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo cách hiểu thứ hai Nghĩa là ở đây, 8 khái niệm thẩm quyền xét xử ... các quy định của pháp luật nhằm làm rõ thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo vụ việc, theo cấp (có thẩm quyền xét xử theo thủ tục sơ thẩm và phúc thẩm) , theo lãnh thổ (phân biệt thẩm quyền của các Tòa hành chính trong phạm vi địa giới hành chính) Như vậy, một cách khái quát, thẩm quyền xét xử của Tòa án có thể hiểu là quyền của Tòa án được xác định trên cơ sở phân định vụ việc, cấp xét xử, trong phạm... thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính, đó là, làm giới hạn thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính Rất nhiều vụ việc thuộc lĩnh vực hành chính nhưng không thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa án Việc qua hai lần sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh năm 1996 đều điều chỉnh tăng số nhóm vụ việc thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính chính là minh chứng cho hạn chế này - Hai là, Tòa án chỉ có thẩm quyền xét xử vụ... trong vụ án hành chính Thứ hai, theo tiêu chí về cấp xét xử: Tòa hành chính có thẩm quyền xét xử theo thủ tục sơ thẩm và thủ tục phúc thẩm các vụ án hành chính Tòa hành chính xét xử theo thủ tục sơ thẩm những loại vụ việc nào và xét xử theo thủ tục phúc thẩm những loại vụ việc nào sẽ được làm rõ trong những phần sau của luận văn, song cần khẳng định rằng, Tòa hành chính có thẩm quyền xét xử theo cả thủ... thì thẩm quyền của Tòa hành chính Tòa án nhân dân tối cao là: Sơ thẩm đồng thời chung thẩm những vụ án theo quy định của pháp luật tố tụng; Giám đốc thẩm, tái thẩm những vụ án mà bản 15 án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật bị kháng nghị theo quy định của pháp luật tố tụng; thẩm quyền của Tòa hành chính Tòa án nhân dân cấp tỉnh là: Sơ thẩm những vụ án theo quy định của pháp luật tố tụng; Phúc thẩm. .. định theo cấp xét xử, trong phạm vi địa giới hành chính nhất định, nhằm thực hiện việc xem xét, đánh giá, đưa ra kết luận và định đoạt các vấn đề pháp lý của vụ án hành chính thông qua hoạt động xét xử 1.2 Những căn cứ để xác định thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính 1.2.1 Căn cứ vào tính đặc thù của đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính Đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính. .. xét xử của Tòa án” còn được hiểu là thẩm quyền riêng của từng Tòa án cụ thể được phân định theo cấp, theo lãnh thổ và theo vụ việc Theo đó, phân định theo cấp xét xử có: thẩm quyền xét xử sơ thẩm và thẩm quyền xét xử phúc thẩm; phân định theo vụ việc có thẩm quyền của Tòa án xét xử vụ án, vụ việc dân sự, hình sự, hành chính, hôn nhân gia đình ; phân định theo lãnh thổ có vụ án, vụ việc thuộc thẩm quyền. .. thực hiện các quy định của Luật TTHC về thẩm quyền của Tòa hành chính 5 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Trên cơ sở các quy định của pháp luật Việt Nam nói chung và pháp luật về hành chính nói riêng, đề tài tập trung phân tích và làm rõ về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính theo Luật TTHC Việt Nam Trong phạm vi nghiên cứu, đề tài nghiên cứu về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính, không nghiên cứu ... thiện Luật tố tụng hành thẩm quyền xét xử Tòa hành Chương MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THẨM QUYỀN XÉT XỬ CỦA TÒA HÀNH CHÍNH 1.1 Khái niệm thẩm quyền xét xử tòa hành 1.1.1 Khái niệm thẩm quyền xét xử Tòa. .. VỀ THẨM QUYỀN XÉT XỬ CỦA TÒA HÀNH CHÍNH 1.1 Khái niệm thẩm quyền xét xử tòa hành 1.1.1 Khái niệm thẩm quyền xét xử Tòa án 1.1.2 Khái niệm Tòa hành 1.1.3 Thẩm quyền xét xử. .. nghiên cứu đề tài Thẩm quyền xét xử Tòa hành theo Luật tố tụng hành Việt Nam , tác giả làm rõ thẩm quyền xét xử Tòa hành theo cách hiểu thứ hai Nghĩa đây, khái niệm thẩm quyền xét xử phân tích