ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN THỊ GIANG QUY TRÌNH XÂY DỰNG PHÁP LỆNH Ở VIỆT NAM - NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2007 1 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN THỊ GIANG QUY TRÌNH XÂY DỰNG PHÁP LỆNH Ở VIỆT NAM - NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CHUYÊN NGÀNH: LÝ LUẬN VÀ LỊCH SỬ NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT MÃ SỐ: 60 38 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. Bùi Xuân Đức HÀ NỘI - 2007 2 MỤC LỤC TRA NG MỞ ĐẦU……………………………………………………………….. 01 Chương 1. KHÁI QUÁT CHUNG VỀ QUY TRÌNH XÂY DỰNG PHÁP LỆNH…………………………………………………………….. 06 1.1. Khái niệm pháp lệnh và quy trình xây dựng pháp lệnh…… 06 1.1.1. Pháp lệnh trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam……………………………………………………………. 06 1.1.2. Khái niệm quy trình xây dựng pháp lệnh…………………….. 11 1.2. Đặc điểm, nội dung của quy trình xây dựng pháp 16 lệnh…….. 1.2.1. Đặc điểm của quy trình xây dựng pháp 16 1.2.1.1. Quy trình xây dựng pháp lệnh do pháp luật quy định……… 16 lệnh…………………. 1.2.1.2. Pháp lệnh được xây dựng và ban hành theo quy trình đơn giản hơn quy trình xây dựng và ban hành luật……………………… 16 1.2.1.3. Quy trình xây dựng pháp lệnh có tính ổn định cao………… 17 1.2.2. Nội dung của quy trình xây dựng pháp lệnh…………………. 18 1.2.2.1. Đưa kiến nghị pháp lệnh vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh……………………………………………………………. 20 1.2.2.2. pháp 22 1.2.2.3. Giai đoạn thẩm tra dự án pháp lệnh………………………... 23 Soạn thảo dự án lệnh………………………………….. 1.2.2.4. Giai đoạn lấy ý kiến nhân dân, đại biểu Quốc hội và đoàn đại biểu Quốc hội về dự án pháp lệnh………………………………. 4 24 1.2.2.5. Giai đoạn xem xét, thông qua dự án pháp lệnh của Uỷ ban Thường vụ Quốc 25 pháp 25 1.3. Sự phát triển của quy trình xây dựng pháp lệnh qua các 27 hội………………………………………………… 1.2.2.6. Giai đoạn công bố lệnh……………………………….. giai đoạn lịch sử từ năm 1945 đến nay………………………….... 1.3.1. Giai đoạn Hiến pháp năm 27 Hiến pháp năm 28 Hiến pháp năm 29 Hiến pháp năm 32 1946………………………………. 1.3.2. Giai đoạn 1959………………………………. 2.3.3. Giai đoạn 1980………………………………. 1.3.3. Giai đoạn 1992………………………………. Chương 2. THỰC TRẠNG QUY TRÌNH XÂY DỰNG PHÁP LỆNH HIỆN HÀNH…………………………………………………………….. 34 2.1. Quy định pháp luật về quy trình xây dựng pháp lệnh……... 34 2.1.1. Đưa kiến nghị pháp lệnh vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh……………………………………………………………. 34 2.1.2. Soạn thảo dự án pháp 35 dự án pháp 37 dự án pháp 38 lệnh……………………………………. 2.1.3. Thẩm định lệnh…………………………………... 2.1.4. Thẩm tra lệnh…………………………………….. 2.1.5. Lấy ý kiến nhân dân, đại biểu Quốc hội, đoàn đại biểu Quốc hội về dự án pháp lệnh……………………………………………… 5 39 2.1.6. Việc xin ý kiến Bộ Chính trị………………….……………… 40 2.1.7. pháp 40 2.1.8. Công bố pháp lệnh…………………………………………… 42 Thảo luận và thông qua dự án lệnh…………………….. 2.2. Đánh giá thực trạng quy trình xây dựng pháp lệnh hiện hành………………………………………………………………… 42 2.2.1. Về chủ thể có thẩm quyền trình dự án pháp lệnh, kiến nghị về pháp lệnh……………………………………………………………. 43 2.2.2. Về khâu đưa kiến nghị pháp lệnh vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh………………………………………………………. 43 2.2.3. Về việc soạn thảo dự án pháp 45 định dự án pháp 49 tra dự án pháp 50 lệnh…………………………… 2.2.4. Về việc thẩm lệnh........................................... 2.2.5. Về việc thẩm lệnh.............................................. 2.2.6. Lấy ý kiến nhân dân, đại biểu Quốc hội và đoàn đại biểu Quốc hội về dự án pháp 52 lệnh............................................................... 2.2.7. Về khâu trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua dự án pháp lệnh............................................................................ 55 Chương 3. PHƢƠNG HƢỚNG ĐỔI MỚI, HOÀN THIỆN QUY TRÌNH XÂY DỰNG PHÁP LỆNH……………………………………. 59 3.1. Nhu cầu của việc đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng pháp lệnh……………………………………………………..…….. 59 3.1.1. Xuất phát từ yêu cầu xây dựng một hệ thống pháp luật đủ về số lượng, cao về chất lượng, phục vụ kịp thời sự nghiệp công nghiệp hoá, đại hiện 6 hoá đất 59 nước………………………………………….. 3.1.2. Bắt nguồn từ đòi hỏi phải khắc phục những hạn chế của quy trình xây dựng pháp lệnh hiện hành làm ảnh hưởng đến chất lượng, số lượng pháp lệnh………………………………………………….. 62 3.2. Phƣơng hƣớng và giải pháp đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng pháp lệnh………………….………………..…………… 63 3.2.1. Phương hướng đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng pháp lệnh………………………………………………………………….. 63 3.2.1.1. Đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng pháp lệnh theo hướng đơn giản hoá, đồng bộ nhưng có trọng tâm, trọng điểm…….. 63 3.2.1.2. Đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng pháp lệnh trên cơ sở quán triệt đường lối, chủ trương của Đảng và Nhà nước trong công tác xây dựng pháp 65 luật………………………………………… 3.2.1.3. Đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng pháp lệnh trên cơ sở kế thừa và phát huy những ưu điểm của quy trình hiện 66 hành……. 3.2.2. Giải pháp đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng pháp 66 lệnh... 3.2.2.1. Cải tiến việc lập chương trình xây dựng pháp 66 lệnh………... 3.2.2.2. Phân công hợp lý cơ quan soạn thảo dự án pháp 69 lệnh……… 3.2.2.3. Tăng cường công tác thẩm tra dự án pháp lệnh……………. 74 3.2.2.4. Coi trọng và đổi mới quy trình lấy ý kiến về dự án pháp lệnh…………………………………………………………………. 76 3.2.2.5. Cải tiến hơn nữa việc việc xem xét, thông qua pháp 78 lệnh….. 7 3.2.2.6. Vấn đề trình xin ý kiến Bộ Chính trị dự án pháp 81 lệnh……… KẾT LUẬN………………………………………….…………………... 84 TÀI LIỆU THAM KHẢO………………...……..................................... 86 PHỤ LỤC………………………………………………………………... 91 8 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài luận văn Uỷ ban thường vụ Quốc hội ngoài làm nhiệm vụ của cơ quan thường trực của Quốc hội, đảm bảo hoạt động bình thường của Quốc hội trong điều kiện Quốc hội nước ta hoạt động không chuyên trách, còn có nhiệm vụ, quyền hạn theo uỷ quyền như ban hành pháp lệnh và kể từ khi thực hiện chức năng uỷ quyền lập pháp của Quốc hội cho tới nayUỷ ban thường vụ Quốc hội đã ban hành được 202 pháp lệnh. Đặc biệt trong những năm gần đây, Uỷ ban thường vụ Quốc hội đã ban hành nhiều pháp lệnh góp phần quan trọng trong việc hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đầy đủ, đáp ứng được nhu cầu điều chỉnh pháp luật của các quan hệ xã hội mới phát sinh trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Và để có kết quả trên, cần phải nói đến vai trò hết sức quan trọng của quy trình xây dựng pháp lệnh - sợi chỉ đỏ xuyên suốt hoạt động xây dựng và ban hành pháp lệnh, đảm bảo cho sản phẩm làm ra là các văn bản pháp lệnh có chất lượng cao nhất. Tuy nhiên, mặc dù Quốc hội đã ban hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, được sửa đổi, bổ sung năm 2002 song cho tới nay vẫn còn nhiều dự án pháp lệnh bị “treo” trong nhiều chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội (như dự án Pháp lệnh thủ tục bắt giữ tàu biển, dự án Pháp lệnh về án phí, lệ phí tại Toà án nhân dân thuộc chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2005 của Quốc hội cho tới nay vẫn đang trong giai đoạn soạn thảo) hoặc nếu được ban hành thì cũng không đảm bảo chất lượng dẫn đến hiệu quả áp dụng trên thực tế hay tính 9 khả thi của văn bản pháp lệnh bị hạn chế. Có thực tế này là do nhiều nguyên nhân khác nhau như trong quá trình xây dựng dự án chưa huy động được các chuyên gia có nhiều kinh nghiệm tham gia soạn thảo, góp ý kiến và thẩm định văn bản, hay việc tuân thủ quy định của pháp luật về quy trình xây dựng pháp lệnh đôi lúc, đôi khi còn chưa nghiêm… hay nói một cách khác, nguyên nhân chính là do công tác xây dựng pháp lệnh vẫn còn nhiều hạn chế, quy trình xây dựng pháp lệnh tuy đã được hình thành nhưng còn nhiều bất cập. Do đó, việc chỉ đạo chặt chẽ, đổi mới quy trình chuẩn bị và thông qua các dự án pháp lệnh; nâng cao chất lượng công tác thẩm tra của Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội… để thông qua các dự án pháp lệnh được nhanh chóng và có chất lượng cao là vấn đề luôn được đặc biệt quan tâm trong giai đoạn hiện nay. Hơn nữa, quy trình xây dựng pháp lệnh được quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là kết quả của quá trình nghiên cứu, đúc rút kinh nghiệm thực tế trong một thời gian dài, qua những giai đoạn khác nhau của lịch sử, đã là một trong những yếu tố quyết định đến việc nâng cao chất lượng của các pháp lệnh đã được ban hành. Tuy nhiên, quy trình xây dựng pháp lệnh là hoạt động không có mục đích tự thân mà là hoạt động đáp ứng nhu cầu điều chỉnh pháp luật của xã hội. Một khi tồn tại xã hội có những thay đổi nhất định thì không chỉ các pháp lệnh là sản phẩm của hoạt động xây dựng và ban hành pháp lệnh phải thay đổi mà bản thân quy trình xây dựng pháp lệnh cũng phải có những thay đổi tương ứng. Vì thế, nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn của quy trình xây dựng pháp lệnh, đề xuất các giải pháp đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng pháp lệnh để góp phần nâng cao chất lượng các pháp lệnh, khắc phục những tồn tại của quy trình xây dựng pháp lệnh hiện hành, đáp ứng yêu cầu của việc xây dựng hệ thống pháp luật pháp quyền xã hội chủ nghĩa là công việc 10 cần thiết hiện nay. 2. Tình hình nghiên cứu của đề tài luận văn Cho đến nay, đã có một số công trình khoa học, bài viết có liên quan đến quy trình xây dựng pháp lệnh như đề tài khoa học cấp bộ của Văn phòng Quốc hội: “Đổi mới và hoàn thiện quy trình lập pháp của Quốc hội và ban hành pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội” (mã số 94-98-169 năm 2001); hay bài viết “Nâng cao chất lượng của các dự án luật, pháp lệnh qua hoạt động thẩm tra” của PGS.TS. Trần Ngọc Đường - Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 5 (100) năm 1996; “Kỷ yếu hội thảo về đổi mới quy trình xây dựng luật, pháp lệnh”, Ban công tác lập pháp, năm 2004… Nhìn chung các công trình trên đã đề cập hoặc từng khía cạnh của quy trình xây dựng pháp lệnh hoặc toàn bộ quy trình xây dựng pháp lệnh, như bài viết “Việc xem xét thông qua pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội” trong cuốn Kỷ yếu hội thảo về đổi mới quy trình xây dựng luật, pháp lệnh của Thạc sĩ Bùi Ngọc Chương đã tập trung đi sâu nghiên cứu về lý luận và thực tiễn của việc xem xét, thông qua dự án pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội - một trong những giai đoạn của quy trình xây dựng pháp lệnh; đề tài khoa học “Đổi mới và hoàn thiện quy trình lập pháp của Quốc hội và ban hành pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội” tuy có đề cập đến toàn bộ các giai đoạn của quy trình xây dựng pháp lệnh, xem xét, đề cập dưới góc độ kỹ thuật của quy trình nhưng lại không đi sâu nghiên cứu cơ sở lý luận của việc đổi mới. Vậy nên, kế thừa các kết quả nghiên cứu đó, luận văn là công trình nghiên cứu một cách hệ thống, toàn diện dưới góc độ lý luận nhà nước và pháp luật về quy trình xây dựng pháp lệnh ở Việt Nam. 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn 3.1. Mục đích: 11 Luận văn có mục đích tổng quát là nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn của quy trình xây dựng pháp lệnh nhằm góp phần nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng và ban hành pháp lệnh; đáp ứng được yêu cầu của xã hội đề ra trong khi chưa có đủ điều kiện để ban hành thành luật; phục vụ có hiệu quả công cuộc đổi mới đất nước trên mọi lĩnh vực của đời sống chính trị, kinh tế - xã hội. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn Với mục đích nêu trên, luận văn có các nhiệm vụ chủ yếu sau: - Nghiên cứu khái niệm quy trình xây dựng pháp lệnh, vị trí, vai trò của quy trình xây dựng pháp lệnh trong hoạt động ban hành pháp lệnh ở Việt Nam, cũng như thẩm quyền của các cơ quan, tổ chức trong quy trình xây dựng pháp lệnh. - Đánh giá thực trạng quy trình xây dựng pháp lệnh ở nước ta, từ đó rút ra những ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân dẫn tới những hạn chế đó của quy trình xây dựng pháp lệnh hiện hành. - Đề xuất những quan điểm, giải pháp và kiến nghị cho việc hoàn thiện quy trình xây dựng pháp lệnh. 4. Phạm vi, đối tƣợng nghiên cứu của luận văn Là một đề tài thuộc chuyên ngành lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật, luận văn không đi sâu nghiên cứu vị trí, chức năng, nhiệm vụ của Uỷ ban thường vụ Quốc hội mà chỉ tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn của việc thực hiện uỷ quyền lập pháp, từ đó nghiên cứu trực tiếp quy trình xây dựng pháp lệnh ở nước ta hiện nay. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu Dựa trên phương pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, các nguyên tắc cơ bản của chủ nghĩa duy vật biện chứng, duy vật 12 lịch sử về nhà nước và pháp luật, quan điểm của Đảng về nhà nước và pháp luật trong quá trình đổi mới, luận văn sử dụng phương pháp nghiên cứu sau: - So sánh, đối chiếu các quy định của pháp luật với thực tiễn hoạt động ban hành pháp lệnh để xác định các yếu tố ảnh hưởng đến quy trình xây dựng pháp lệnh. - Tổng hợp, phân tích, khảo sát thực tiễn. 6. Ý nghĩa thực tiễn của luận văn Với kết quả luận văn đạt được, tác giả hy vọng góp phần vào việc nâng cao chất lượng của hoạt động lập pháp nói chung, hoạt động ban hành pháp lệnh nói riêng. Ngoài ra, luận văn cũng có thể được dùng làm tài liệu tham khảo cho việc nghiên cứu và giảng dạy về nhà nước và pháp luật trong các trường đào tạo chuyên ngành luật, làm tài liệu tham khảo cho các cơ quan, tổ chức, chuyên gia hiện đang làm công tác xây dựng pháp luật. 7. Kết cấu của luận văn Luận văn gồm: Lời mở đầu, 3 chương với 7 mục, kết luận, phụ lục và tài liệu tham khảo. 13 Chương 1 KHÁI QUÁT CHUNG VỀ QUY TRÌNH XÂY DỰNG PHÁP LỆNH 1.1. Khái niệm pháp lệnh và quy trình xây dựng pháp lệnh 1.1.1. Pháp lệnh trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam Nếu như “luật” là khái niệm được hiểu tương đối thống nhất trong pháp luật của các nước trên thế giới, thì khái niệm “pháp lệnh” lại có nhiều cách hiểu khác nhau. Theo “Từ điển thuật ngữ pháp lý” của tác giả Gerard Cornu (Pháp), thì pháp lệnh (ordonnance) là loại trung gian giữa văn bản pháp quy (do cơ quan hành chính ban hành) và luật [53, tr.560]. Còn trong cuốn “Từ điển về chính quyền và chính trị Hoa Kỳ” của tác giả Jay M. Shafritz, pháp lệnh (ordinance) là quy định của chính quyền địa phương, có sức mạnh của luật, nhưng phải tuân thủ pháp luật liên bang và bang, được ban hành dưới danh nghĩa trao quyền (như một hiến chương thành phố) hoặc dưới danh nghĩa một thực thể chủ quyền (như là một bang) [28, tr.645]. Qua tìm hiểu quy trình lập pháp ở một số nước trên thế giới cho thấy, ở các nước có xu hướng phân công quyền lập pháp giữa Quốc hội với cơ quan thường trực của Quốc hội hoặc phân công quyền lập pháp cho nghị viện các bang; hoặc nghị viện phân công quyền ban hành các văn bản pháp quy cho Chính phủ hay các tổ chức xã hội để giảm gánh nặng cho lập pháp. 14 Ở Trung Quốc, dự án luật được đưa vào chương trình làm việc của Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc thảo luận và sau đó tiến hành biểu quyết thông qua. Tuy nhiên, đối với những vấn đề lớn, quan trọng thuộc nội dung của dự án luật mà còn nhiều ý kiến khác nhau, cần phải đi sâu nghiên cứu thêm, thì Đoàn Chủ tịch có thể đề nghị Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc quyết định giao cho Uỷ ban thường vụ giải quyết theo hai hướng sau đây: - Giao cho Uỷ ban thường vụ tiếp thụ ý kiến của đại biểu để hoàn chỉnh dự thảo luật, sau đó xem xét, biểu quyết thông qua và báo cáo Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc tại kỳ họp gần nhất. Nếu trong quá trình xem xét, thông qua dự án luật mà các thành viên của Uỷ ban Thường vụ vẫn có ý kiến rất khác nhau đối với các vấn đề lớn, quan trọng thuộc nội dung của dự án luật, thì Uỷ ban thường vụ có thể giao cho cơ quan hữu quan nghiên cứu thêm để hoàn chỉnh dự thảo luật; dự thảo luật đã được chỉnh lý sẽ được Uỷ ban Thường vụ xem xét lại và thông qua. - Giao cho Uỷ ban thường vụ tiếp thụ ý kiến của đại biểu để hoàn chỉnh dự thảo luật và trình Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc xem xét, thông qua tại kỳ họp gần nhất. Việc uỷ quyền cho Uỷ ban thường vụ phải được quá nửa đại biểu Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc tán thành. Tìm hiểu quy trình lập pháp của Cộng hoà liên bang Đức cho thấy, cơ quan lập pháp của Liên bang (nghị viện liên bang) có thể trực tiếp ban hành quy phạm pháp luật dưới hình thức một đạo luật (Luật theo nghĩa hình thức) theo quy trình lập pháp. Cơ quan lập pháp cũng có thể tại các điều khoản cụ thể trong một đạo luật uỷ quyền cho cơ quan hành pháp ban hành các quy phạm pháp luật dưới hình thức sắc lệnh. Theo câu 2 khoản 1 Điều 80 của Hiến pháp Cộng hoà liên bang Đức thì nội dung, mục đích và phạm vi của việc uỷ quyền để ban hành sắc lệnh phải được xác định rõ trong quy phạm uỷ quyền. Như vậy, có thể khẳng định rằng các sắc lệnh không có thể “thay thế luật”, dưới góc độ nào đó cũng không thể coi các sắc lệnh là “bổ sung 15 luật” hoặc “sửa đổi luật”. Một đạo luật do nghị viện ban hành không được coi là bị sửa đổi, nếu quy định của nó được thực thi. Và việc một phần nhiệm vụ lập pháp được trao cho cơ quan hành pháp thông qua việc uỷ quyền lập pháp có nguyên do là muốn giảm nhẹ gánh nặng của nghị viện bằng cách cắt giảm những nhiệm vụ ít quan trọng [48, tr.330]. Các chủ thể có thể được uỷ quyền lập pháp là Chính phủ liên bang là tập thể, từng Bộ trưởng liên bang hoặc Chính phủ của các bang (trong đó, các sắc lệnh do Chính phủ của một bang hoặc một cơ quan hành chính khác của bang ban hành trên cơ sở uỷ quyền trong một đạo luật của liên bang là pháp luật của bang, không phải là pháp luật của liên bang, vì thông qua việc uỷ quyền để ban hành sắc lệnh, các cơ quan hành chính của bang không trở thành các cơ quan của liên bang). Nếu “Chính phủ liên bang” được uỷ quyền để ban hành sắc lệnh thì như vậy không có nghĩa là từng Bộ trưởng liên bang được uỷ quyền. Ngược lại, nếu một bộ trưởng liên bang được uỷ quyền để ban hành sắc lệnh, thì không có nghĩa là cả Chính phủ liên bang cũng có thẩm quyền để ban hành sắc lệnh, và như vậy nó sẽ mâu thuẫn với nguyên tắc tự chịu trách nhiệm của từng bộ trưởng liên bang. Việc uỷ quyền cho cấp dưới để ban hành sắc lệnh chỉ được phép, nếu điều đó được quy định trong chính đạo luật có chứa quy phạm uỷ quyền. Theo quy định tại câu 4 khoản 1 Điều 80 Hiến pháp liên bang Đức, trong trường hợp này thì căn cứ để ban hành sắc lệnh là quy phạm uỷ quyền phải được nêu rõ trong sắc lệnh. Từ đó có thể thấy, việc uỷ quyền lập pháp chủ yếu dựa vào hình thức cấu trúc nhà nước. Với hình thức nhà nước liên bang, việc uỷ quyền lập pháp được thực hiện theo nguyên tắc nhà nước liên bang chỉ ban hành những đạo luật quan trọng, liên quan đến mọi tầng lớp nhân dân như Hiến pháp, các đạo luật về quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, về hình sự, dân sự hoặc chỉ ban hành Hiến pháp, một số luật về an ninh quốc phòng, ngoại giao, còn các lĩnh vực khác thì uỷ quyền cho nhà nước tiểu bang. Với hình 16 thức nhà nước đơn nhất, việc uỷ quyền lập pháp được giao cho một số cơ quan như Uỷ ban thường vụ ở Trung Quốc. Vậy “uỷ quyền lập pháp” là thế nào? Theo tiếng Anh, từ “authorisation to enact laws and regulations” dịch sang tiếng Việt là “uỷ quyền lập pháp” được hiểu là hành vi của cơ quan lập pháp hoặc cơ quan được giao quyền lập pháp uỷ quyền từng lần cho cấp dưới thông qua một văn bản pháp luật gốc hoặc một văn bản pháp luật uỷ quyền. Theo đó, hành vi này khác với việc giao quyền lập pháp hoặc phân công lập pháp ở chỗ người được uỷ quyền chỉ được ban hành trong phạm vi được uỷ quyền từng lần, ví dụ như Điều 46 Pháp lệnh ngoại hối quy định giao cho Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Pháp lệnh này. Ở nước ta, nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa mới hình thành, nhiều quan hệ thuộc phạm vi lập pháp chưa ổn định, chưa có đủ điều kiện quy định thành luật. Hơn nữa, năng lực lập pháp của Quốc hội còn có hạn, thời gian hoạt động hạn chế theo kiểu “xuân thu nhị kỳ”. Do vậy, để thích ứng với tình hình trên, đáp ứng nhu cầu điều chỉnh pháp luật ngày càng tăng của xã hội, khoản 4 Điều 91 Hiến pháp năm 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001) quy định uỷ quyền ra pháp lệnh cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội trong từng vấn đề cụ thể dựa trên cơ sở Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Cũng theo định hướng xây dựng nhà nước pháp quyền, lý do của sự uỷ quyền chỉ căn cứ vào mức độ chưa chín muồi, kém ổn định của các quan hệ xã hội thuộc lĩnh vực lập pháp; không đồng nhất vấn đề phức tạp có nhiều ý kiến, quan điểm khác nhau với tính kém ổn định, chưa chín muồi của quan hệ xã hội. Việc uỷ quyền cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội ra pháp lệnh là sự uỷ quyền trong nội bộ cơ quan lập pháp, về tính chất, nội dung có sự khác biệt với chế độ uỷ quyền cho cơ quan hành pháp. Theo đó, cơ quan hành pháp ngoài việc thực hiện quyền lập quy còn có thể được phép quy định những vấn đề thuộc lĩnh vực lập pháp, do cơ quan lập pháp uỷ 17 quyền và chịu sự giám sát của cơ quan này. Đó chính là chế độ uỷ quyền lập pháp [26, tr.119]. Chế độ này có nguyên nhân do nhu cầu điều chỉnh pháp luật của xã hội ngày càng lớn - nhất là trong lĩnh vực kinh tế, xã hội - khiến cho cơ quan lập pháp khó có thể một mình đảm đương được. Tình trạng “quá tải” của cơ quan lập pháp đã trở thành một thực tế, ngay cả với các nước có trình độ kỹ thuật lập pháp tiên tiến. Vậy nên, uỷ quyền lập pháp là phương thức lập pháp khá phổ biến, nhất là trong lĩnh vực lập pháp hành chính. Do vậy, các pháp lệnh do Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành theo sự uỷ quyền có đối tượng điều chỉnh - như quan niệm trên - không có gì khác với đối tượng điều chỉnh của luật. Sự khác nhau ở đây chỉ là sự ổn định, độ chín muồi của các quan hệ mà hai loại văn bản này điều chỉnh mà thôi. Tuy nhiên, có quan điểm cho rằng, xét về mặt lý luận xuất hiện một mâu thuẫn trong thẩm quyền là nếu quan niệm pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội có giá trị điều chỉnh như một đạo luật, thì sẽ phương hại đến quyền làm luật của Quốc hội, bởi chỉ có Quốc hội mới có quyền lập pháp, còn Uỷ ban thường vụ Quốc hội là cơ quan của Quốc hội, về nguyên tắc không thể có quyền lập pháp độc lập. Trong cuốn Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam - những khía cạnh pháp lý theo Hiến pháp và Luật tổ chức Quốc hội năm 1992 có đoạn viết: “Việc thành lập ra cơ quan thường trực của cơ quan lập pháp giữa hai kỳ họp có thẩm quyền to lớn để giải quyết những vấn đề thuộc thẩm quyền của cơ quan lập pháp bằng cách thông qua các pháp lệnh và các quyết định khác là một loại cơ quan đặc biệt của Nhà nước xã hội chủ nghĩa” [47, tr. 53-54]. Phó Giáo sư, Tiến sĩ Nguyễn Đăng Dung cho rằng: “Pháp lệnh là văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý sau luật được Uỷ ban thường vụ Quốc hội dùng để đặt ra các quy phạm pháp luật, điều chỉnh các mối quan 18 hệ xã hội quan trọng tương đối ổn định, nhưng chưa có luật điều chỉnh hoặc luật chưa điều chỉnh một cách đầy đủ” [17, tr.282]. Từ tất cả những điều phân tích trên, có thể đưa ra điểm khái quát chung về pháp lệnh: Pháp lệnh là một loại văn bản lập pháp uỷ quyền, thuộc phạm trù lập pháp, quy định về những vấn đề được Quốc hội giao cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành, điều chỉnh những mối quan hệ mới phát sinh trong xã hội, sau một thời gian, nếu xét thấy cần thiết, Uỷ ban thường vụ Quốc hội sẽ trình Quốc hội xem xét, quyết định ban hành thành luật. 1.1.2. Khái niệm quy trình xây dựng pháp lệnh Bất cứ một công việc nào dù đơn giản hay phức tạp cũng chỉ có thể đạt được kết quả cao, nếu được thực hiện một cách hợp lý. Sự hợp lý có thể là công việc được thực hiện vào thời điểm thích hợp, có thể là công việc được giao phó cho người thích hợp, có thể là cách thức thực hiện công việc thích hợp… Với những công việc được thực hiện khá thường xuyên trên thực tế, con người luôn có xu hướng quan sát, nhận xét, rút kinh nghiệm để lần thực hiện sau thuận lợi, tiết kiệm, có kết quả cao hơn lần trước, dần dần hình thành quy trình ngày càng hợp lý cho quá trình thực hiện công việc đó. “Quy trình” là một thuật ngữ Hán - Việt được sử dụng khá phổ biến trong sinh hoạt xã hội. Trong hoạt động của các cơ quan, tổ chức, thì “quy trình” càng được sử dụng rộng rãi hơn. Bởi vậy, cách hiểu về thuật ngữ này khá thống nhất: đó là những thủ tục mà các chủ thể phải tiến hành khi xúc tiến một hoạt động nào đó. Theo nghĩa tiếng Hán thì “quy” có nghĩa là trù tính, dự liệu; “trình” có nghĩa là đường đi, cách thức; nghĩa là thứ tự các bước tiến hành trong một quá trình nào đó. Theo Từ điển tiếng Việt thì “quy trình” được hiểu là “trình tự phải tuân theo để tiến hành một công việc nào đó” [51, tr.813]. Trong Từ điển Oxford có định nghĩa quy trình (Procedure) nghĩa là một trật tự chính thức hay cách thức làm việc nào đó, đặc biệt là trong kinh doanh, chính trị, pháp lý..., là một loạt các hoạt động cần được 19 hoàn thành để đạt được một cái gì đó. Như vậy, để thực hiện một công việc hoặc một hoạt động nào dù đơn giản hay phức tạp có kết quả cao thì điều quan trọng và có tính quyết định là chủ thể thực hiện công việc hoặc hoạt động phải sắp xếp thứ tự các công việc cụ thể phải làm và tuân theo sự sắp xếp đó một cách nghiêm túc. Hay nói cách khác, “quy trình” là cách làm việc, để xem xét, quyết định một vấn đề gì đó theo một trình tự, cách thức được xác định trước và tuỳ thuộc vào các lĩnh vực khác nhau sẽ có một quy trình riêng được áp dụng. Khái niệm quy trình không được đặt ra khi chỉ có một hoạt động đơn lẻ, quy trình chỉ được nói đến khi có nhiều hoạt động khác nhau cần phải tiến hành theo một thứ tự nhất định để hoàn thành một công việc nhất định. Khi bàn về quy trình xây dựng văn bản quản lý hành chính nhà nước, ông Nguyễn Thế Quyền quan niệm: quy trình xây dựng văn bản quản lý nhà nước là toàn bộ những công việc cần thiết mà các chủ thể có liên quan phải thực hiện trong quy trình xây dựng văn bản để thực hiện chức năng hành pháp, nhằm xây dựng hoặc thực hiện pháp luật [37, tr.10]. Theo quan điểm của ông, khi xây dựng một văn bản, các chủ thể có liên quan phải tiến hành rất nhiều công việc khác nhau và khá phức tạp, bao gồm những nội dung sau: nắm tình hình; lập kế hoạch giải quyết những công việc cụ thể; công tác chuẩn bị; soạn thảo văn bản; thảo luận; trình văn bản; thẩm định, thông qua, ký văn bản. Và nếu nắm vững nội dung, cách giải quyết những công việc trên thì sẽ tiết kiệm được thời gian, sức lực, kinh phí trong quá trình xây dựng văn bản, đảm bảo về chất lượng, nội dung văn bản. Một quy trình làm việc khoa học hay không đều ảnh hưởng đến chất lượng cũng như hiệu quả của công việc. Với một quy trình làm việc khoa học, tất yếu sẽ huy động được tốt nhất trí tuệ của các chủ thể khi tham gia giải quyết công việc và ngược lại với quy trình làm việc không khoa học. Theo đó, quy trình làm việc có thể được xem 20 như một phương tiện quan trọng để đạt được mục đích đã đề ra. Vậy nên, quy trình làm việc phải gồm một chuỗi các bước tiến hành một cách khoa học, phản ánh các thao tác tư duy phù hợp với sự vận động của thực tiễn khách quan. Hay nói cách khác, lý luận nhận thức và phương pháp tư duy triết học Mác - Lênin phải được vận dụng vào việc giải quyết những vấn đề thực tiễn để từ đó tìm ra chân lý khách quan [39, tr.32]. Là một phạm trù trong hoạt động lập pháp, hoạt động xây dựng pháp lệnh, do đó cũng là hoạt động phức hợp bao gồm nhiều hình thức hoạt động khác nhau, có mối liên hệ chặt chẽ và tuân theo một trình tự nhất định; mang tính sáng tạo mà sản phẩm của nó là thành quả của nhiều người, nhiều cơ quan cùng tham gia. Vậy nên, sự phối kết hợp giữa các chủ thể tham gia vào quy trình xây dựng pháp lệnh là đặc biệt quan trọng. Bên cạnh đó, hoạt động ban hành pháp lệnh còn thể hiện tính đa dạng, phong phú của quy trình xây dựng pháp lệnh. Là hoạt động có những đặc thù riêng khác biệt so với các hoạt động khác như hoạt động thực hiện pháp luật và bảo vệ pháp luật nên quy trình xây dựng pháp lệnh cũng có những đặc thù riêng khác biệt so với các quy trình khác. Có lẽ cũng chính vì vậy mà khi nghiên cứu về “Nâng cao chất lượng hoạt động lập pháp theo định hướng xây dựng nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân” trong luận án phó tiến sĩ, tác giả Lê Văn Hoè đã có lý khi cho rằng quy trình xây dựng pháp lệnh là một trật tự các bước có tính độc lập tương đối, kế tiếp nhau theo một trình tự, thủ tục nhất định, từ việc làm sáng tỏ và ghi nhận chính thức nhu cầu điều chỉnh pháp luật, chuẩn bị dự thảo văn bản của cơ quan soạn thảo, chuẩn bị trình dự án, thông qua dự án và công bố văn bản [26, tr.27]. Theo đó, hoạt động lập pháp nói chung, hoạt động xây dựng pháp lệnh nói riêng, là hoạt động mà quy trình của nó bao gồm nhiều giai đoạn, trong đó các giai đoạn có mối liên hệ chặt chẽ với nhau tạo thành một vòng khép kín. Từ thực tiễn của công tác xây dựng pháp lệnh và theo quy định 21 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật được sửa đổi, bổ sung năm 2002, thì quy trình xây dựng pháp lệnh ở nước ta bao gồm các giai đoạn từ đưa kiến nghị pháp lệnh vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; cho đến soạn thảo văn bản rồi đến thẩm tra dự án pháp lệnh; lấy ý kiến nhân dân; lấy ý kiến đại biểu Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội về một số dự án mang tính nhạy cảm như vấn đề đất đai, xử lý vi phạm hành chính, giao dịch dân sự về nhà ở, đặc biệt là nhà ở có yếu tố nước ngoài; rồi đến công đoạn thông qua dự án pháp lệnh; và cuối cùng là công đoạn công bố pháp lệnh. Để đảm bảo tính hiệu lực của hoạt động xây dựng pháp lệnh, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã bổ sung vào quy trình xây dựng pháp lệnh bước theo dõi tác động thực tế của pháp lệnh mới ban hành để kịp thời có sự điều chỉnh cho phù hợp. Do đó, với quan niệm này, thời điểm kết thúc của quy trình xây dựng pháp lệnh là thời điểm quyết định sửa chữa văn bản theo hướng sửa đổi, bổ sung hay nâng lên thành luật. Từ sự trình bày và phân tích trên cho thấy, nội hàm công việc - quy trình xây dựng và ban hành pháp lệnh không chỉ đơn thuần là một trình tự, thủ tục giản đơn, là các bước phải tuân theo khi tiến hành một công việc nào đó, mà thực tế cho thấy, khi tâm niệm về nội dung và mục đích của hoạt động lập pháp là việc thể chế hoá đường lối, chủ trương của Đảng và Nhà nước, ý chí và nguyện vọng của nhân dân thành quy phạm pháp luật cụ thể để mọi người biết và thực hiện, thì buộc phải có một quy trình xây dựng luật, pháp lệnh hữu hiệu - một quy trình khoa học, hợp lý giữa các công đoạn, các bước, là phương tiện, công cụ liên quan chặt chẽ với quá trình xây dựng và hoạch định chính sách để kịp thời thể chế hoá cho đúng, đầy đủ các chủ trương, chính sách của Đảng và nguyện vọng của nhân dân [33, tr.62]. Còn theo Tiến sĩ Nguyễn Văn Thuận thì, quy trình xây dựng pháp lệnh chính là trình tự, thủ tục mà các chủ thể được pháp luật quy định có 22 trách nhiệm phải tuân thủ trong quá trình xây dựng pháp lệnh [38, tr.10]. Với tiến sĩ Ngô Đức Mạnh, ông cho rằng đó là các bước phải thực hiện trong công tác xây dựng pháp luật thể hiện sự phân công, phối hợp giữa các chủ thể của hoạt động lập pháp trong quá trình soạn thảo và ban hành luật, pháp lệnh. Từ những phân tích trên, cũng như từ thực tiễn hoạt động xây dựng pháp lệnh ở Việt Nam, cũng như kế thừa các yếu tố hợp lý trong các định nghĩa về quy trình lập pháp của một số luật gia nêu trên, có thể đưa ra khái niệm về quy trình xây dựng pháp lệnh: Là một quy trình lập pháp, là thủ tục, trình tự do pháp luật quy định, theo đó Uỷ ban thường vụ Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, đại biểu Quốc hội và những cơ quan khác, tổ chức, cá nhân có quyền và nghĩa vụ liên quan phải tuân theo trong quá trình xây dựng, ban hành các pháp lệnh. Theo đó, quy trình xây dựng pháp lệnh không chỉ bao gồm các thủ tục, trình tự nhất định, các giai đoạn, các bước đi cụ thể; mà còn tạo ra sự liên kết các hoạt động riêng lẻ đó dẫn tới kết quả cuối cùng là một pháp lệnh được ban hành; không có một quy trình xây dựng pháp lệnh hay quy trình không khoa học, hợp lý thì hoạt động xây dựng pháp lệnh sẽ thiếu tính tổ chức, tốn kém nhiều thời gian mà hiệu quả cũng không cao. Các giai đoạn của quy trình xây dựng pháp lệnh được tiến hành theo một trình tự, thủ tục được quy chuẩn hoá sẽ góp phần đảm bảo cho nội dung của pháp lệnh thống nhất, đồng bộ, hạn chế được những mâu thuẫn, chồng chéo. Quy trình xây dựng pháp lệnh và hoạt động xây dựng pháp lệnh là hai mặt của một vấn đề, luôn có mối quan hệ biện chứng tác động lẫn nhau. Hoạt động xây dựng pháp lệnh là hoạt động phức tạp, đòi hỏi sự tham gia của nhiều chủ thể và nếu không được tuân thủ theo quy trình xây dựng pháp lệnh sẽ dẫn tới tình trạng tuỳ tiện, thiếu thống nhất và sẽ ảnh hưởng đến chất lượng của pháp lệnh và ngược lại, nếu hoạt động này tuân theo một quy trình khoa học, chặt 23 chẽ thì sẽ vừa đảm bảo được sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức, vừa đảm bảo được tính dân chủ, thống nhất trong hoạt động xây dựng pháp lệnh. Ngoài ra, quy trình xây dựng pháp lệnh còn có vai trò quan trọng trong việc đề cao trách nhiệm của các chủ thể tham gia vào quy trình, bởi trong từng giai đoạn của quy trình được quy định chặt chẽ trong văn bản quy phạm pháp luật đều quy định công việc cụ thể của các chủ thể phải tuân theo. Trong trường hợp các chủ thể không tuân thủ đúng quy trình thì chất lượng các pháp lệnh được xem xét, thông qua sẽ không cao, khó đi vào cuộc sống. Việc tuân thủ quy trình xây dựng pháp lệnh, do đó có vai trò không kém quan trọng so với việc tuân thủ quy trình trong hoạt động hành pháp, tư pháp. 1.2. Đặc điểm, nội dung của quy trình xây dựng pháp lệnh 1.2.1. Đặc điểm của quy trình xây dựng pháp lệnh 1.2.1.1. Quy trình xây dựng pháp lệnh do pháp luật quy định Như tại phần mở đầu đã nêu, xây dựng và ban hành pháp lệnh là hoạt động tạo ra các văn bản pháp lệnh có hiệu lực pháp lý cao, bất cứ một sự sai sót nhỏ nào trong hoạt động này cũng có thể gây ra những hậu quả đáng kể cho xã hội, nên hoạt động này bao gồm những hoạt động cụ thể nào, ai thực hiện, thực hiện như thế nào, với thứ tự các hoạt động đó ra sao là vấn đề không thể tuỳ tiện, chủ quan theo cách nhìn nhận của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào mà cần phải được quy định rõ ràng, cụ thể bằng pháp luật, tức là bằng những quy phạm có giá trị bắt buộc đối với mọi cá nhân, tổ chức tham gia quy trình này. Mặt khác, là hoạt động thể hiện rõ rệt tính quyền lực nhà nước, nên cũng như mọi hoạt động sử dụng quyền lực nhà nước khác, hoạt động xây dựng và ban hành pháp lệnh phải được pháp luật quy định để giới hạn thẩm quyền, ràng buộc trách nhiệm của các chủ thể có liên quan. 24 Đồng thời, việc quy định quy trình xây dựng pháp lệnh trong pháp luật cũng là chỉ ra con đường rõ ràng, cụ thể tạo điều thuận lợi cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia hoạt động xây dựng pháp lệnh không phải tự mình tìm kiếm, mày mò cách thức xây dựng các văn bản đó. 1.2.1.2. Pháp lệnh được xây dựng và ban hành theo quy trình đơn giản hơn quy trình xây dựng và ban hành luật Bởi Nhà nước pháp quyền luôn gắn liền hữu cơ với bản chất dân chủ, chủ quyền nhân dân nên chỉ có luật do một tập thể những người được nhân dân bầu ra, đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân ban hành mới thực sự là văn bản quy phạm pháp luật có vị trí và vai trò quan trọng nhất. Trong khi đó, pháp lệnh được ban hành nhằm quy định những vấn đề cấp thiết của cuộc sống đòi hỏi phải có sự quản lý của Nhà nước mà chưa có điều kiện quy định ngay thành luật, nên nó đứng sau Hiến pháp, luật và khi xây dựng pháp lệnh phải dựa vào các quy định của Hiến pháp và luật. Còn xét về mặt nội dung thì, nếu như luật quy định về các vấn đề cơ bản, quan trọng thuộc các lĩnh vực đối nội, đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, về quan hệ xã hội và hoạt động cơ bản của công dân, thì pháp lệnh cũng quy định những vấn đề cơ bản, quan trọng nhưng phải được Quốc hội giao và đó thường là điều chỉnh các quan hệ xã hội mới xuất hiện chưa thật ổn định, chưa có thực tế điều chỉnh bằng pháp luật, sau một thời gian “tập dượt” điều chỉnh bằng pháp lệnh sẽ xây dựng thành luật. Do đó, nếu quy định quy trình phức tạp, chi tiết như quy trình xây dựng luật trong trường hợp xây dựng và ban hành pháp lệnh sẽ chỉ làm mất thời gian, chậm trễ quá trình xây dựng pháp lệnh một cách không cần thiết. Như giai đoạn xem xét, cho ý kiến của Uỷ ban thường vụ Quốc hội về dự án trong quy trình xây dựng luật là không cần thiết trong quy trình xây dựng 25 pháp lệnh, bởi cơ quan có thẩm quyền ban hành pháp lệnh chính là Uỷ ban thường vụ Quốc hội - cơ quan thường trực của Quốc hội. 1.2.1.3. Quy trình xây dựng pháp lệnh có tính ổn định cao Tính ổn định cao của quy trình quy trình xây dựng pháp lệnh thể hiện ở chỗ các khâu, các bước, các giai đoạn được định ra trong quá trình xây dựng pháp lệnh, trật tự các hoạt động phải tiến hành và quyền tham gia vào các hoạt động đó của các cơ quan, tổ chức, cá nhân tương đối ổn định qua thời gian. Sự ổn định này là cần thiết vì nếu quy trình xây dựng pháp lệnh thường xuyên thay đổi tất yếu sẽ xáo trộn một trong những hoạt động quan trọng nhất của Nhà nước - hoạt động lập pháp - hoạt động xây dựng và ban hành luật, pháp lệnh, từ đó khó có thể đảm bảo chất lượng của pháp lệnh là sản phẩm trực tiếp của hoạt động này. Song cũng không nên tuyệt đối hoá tính ổn định của quy trình xây dựng pháp lệnh dẫn đến sự xơ cứng các quy định của pháp luật và hoạt động xây dựng văn bản pháp lệnh trên thực tế. Sự thường xuyên nghiên cứu thực tiễn hoạt động xây dựng và ban hành pháp lệnh để rút kinh nghiệm là cần thiết, song sự thích ứng của hoạt động này với những biến đổi của thực tiễn quản lý trong điều kiện mới như hiện nay là đòi hỏi khách quan. Nói cách khác, sự ổn định không có nghĩa là bất biến, nhưng sự thay đổi vẫn phải bảo đảm tính ổn định cao cho quy trình xây dựng pháp lệnh. Hay nói một cách khác thì việc đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng pháp lệnh phải dưạ trên cơ sở bảo đảm tính ổn định, lâu dài của các quy định pháp luật trên thực tiễn. 1.2.2. Nội dung của quy trình xây dựng pháp lệnh Nội dung của quy trình xây dựng pháp lệnh chính là việc xác định các thủ tục, trình tự, giai đoạn hoạt động có mối quan hệ chặt chẽ với nhau mà Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, đại biểu Quốc hội, 26 các cơ quan khác, tổ chức và cá nhân có trách nhiệm trong hoạt động xây dựng pháp lệnh phải tuân theo một cách nghiêm chỉnh và triệt để. Quy trình xây dựng pháp lệnh bao gồm nhiều giai đoạn tiếp nối nhau và mỗi giai đoạn có nội dung, thủ tục riêng. Song, quy trình này gồm bao nhiêu giai đoạn và nội dung của mỗi giai đoạn này bao hàm những vấn đề gì thì hiện nay, vẫn còn có nhiều ý kiến, quan điểm khác nhau. Có nhà khoa học pháp lý phân chia quy trình xây dựng luật, pháp lệnh thành nhiều giai đoạn khác nhau, có giai đoạn không nằm trong phạm vi điều chỉnh của pháp luật. Song, theo định hướng xây dựng nhà nước pháp quyền - hoạt động lập pháp (hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh) lại là hoạt động trọng tâm của công tác xây dựng pháp luật, nên các giai đoạn của quy trình xây dựng luật, pháp lệnh cần phải được luật điều chỉnh, phải là quy trình có tính pháp lý, thể hiện tập trung nội dung cơ bản của hoạt động lập pháp nói chung. Cũng theo tác giả Lê Văn Hoè, mỗi bước trong quy trình gồm một tổng thể các hành vi mang tính tổ chức và nghiệp vụ đặc trưng. Sự kết thúc của mỗi bước đánh dấu một trình độ phát triển về chất của quá trình hình thành văn bản [26, tr.27]. Theo đó, ở bước đầu tiên, văn bản có hình thức là một bản đề nghị xây dựng pháp lệnh, thể hiện những lập luận về việc hình thành ý chí nhà nước. Ở bước kế tiếp, văn bản có hình thức là một dự thảo với nội dung là sự hình thành sơ bộ ý chí nhà nước. Bước thứ ba là giai đoạn tiếp tục kiện toàn ý chí hình thành trong dự thảo thông qua các thủ tục thẩm tra. Và cuối cùng, dự thảo trở thành dự án, đảm bảo đủ điều kiện chủ yếu trình ra trước Uỷ ban Thường vụ Quốc hội. Dự án trở thành pháp lệnh, có hiệu lực và chính thức hoà nhập vào hệ thống pháp luật ở các bước thông qua và công bố văn bản. Điều này cho thấy, các bước của quy trình xây dựng pháp lệnh không đồng nhất với những công việc cụ thể của quá trình xây dựng văn bản, như thẩm tra, lấy ý kiến nhân dân, đại biểu Quốc hội... 27 Cũng có quan điểm dựa trên tư duy pháp lý của Nga căn cứ vào thời điểm thực hiện các hoạt động, phân chia quy trình xây dựng pháp lệnh thành các giai đoạn sau: - Trước phiên họp Uỷ ban thường vụ Quốc hội gồm các hoạt động: đưa kiến nghị vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội, soạn thảo dự án pháp lệnh, thẩm tra dự án pháp lệnh. - Tại phiên họp Uỷ ban thường vụ Quốc hội gồm các hoạt động trình dự án pháp lệnh, đọc báo cáo thẩm tra dự án pháp lệnh, Uỷ ban thường vụ Quốc hội thảo luận và thông qua… - Sau phiên họp Uỷ ban Thường vụ Quốc hội: Chủ tịch nước ký lệnh công bố pháp lệnh; giải thích pháp lệnh. Trong khi đó, theo các tác giả Pháp, quy trình lập pháp bao gồm các giai đoạn từ lúc xuất hiện ý tưởng đến công bố văn bản luật trên công báo và công bố các sắc luật kèm theo, cụ thể gồm 5 giai đoạn: - Giai đoạn hành chính; - Giai đoạn chuyển giao văn bản đến Hội đồng nhà nước; - Giai đoạn ở Quốc hội; - Giai đoạn ban hành văn bản; - Và giai đoạn thực hiện (áp dụng) văn bản. Có sự khác biệt này là do sự khác biệt trong cơ cấu, hình thức tổ chức hoạt động của Nghị viện các nước cũng như từ góc độ tiếp cận vấn đề của người nghiên cứu. Song, nhìn chung đối với quy trình xây dựng pháp lệnh ở nước ta, các quan điểm đều bắt đầu từ các sáng kiến lập pháp, sau đó dự án được xem xét ở các uỷ ban của Quốc hội, được Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua tại phiên họp và cuối cùng để pháp lệnh có giá trị thi hành thì Chủ tịch nước - người đứng đầu quốc gia thực hiện quyền công bố ban hành. 28 Với quan điểm của chúng tôi, thì việc phân chia các giai đoạn và nội dung của mỗi giai đoạn này bao hàm những vấn đề gì trong quy trình xây dựng pháp lệnh nên căn cứ vào nội dung, tính chất các hoạt động. Theo đó, quy trình xây dựng pháp lệnh gồm các giai đoạn sau: 1.2.2.1. Đưa kiến nghị pháp lệnh vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Nói đến chương trình tức là nói đến những định hướng hoạt động tương đối cụ thể được sắp xếp theo thứ tự thời gian trước và sau. Chương trình lập pháp là những mục tiêu, định hướng xây dựng các loại văn bản pháp luật cần đạt được trong một khoảng thời gian nhất định [40, tr.10-11]. Còn về chất, chương trình xây dựng luật, pháp lệnh là kế hoạch xây dựng pháp luật của Quốc hội, trong đó đề ra việc xây dựng các văn bản luật, pháp lệnh thuộc thẩm quyền của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, được xác định cho một thời gian nhất định. Cụ thể là dự kiến về nội dung, số lượng, tiến độ xây dựng luật, pháp lệnh hợp lý có giá trị định hướng cho hoạt động xây dựng pháp luật rất cao, trong đó thể hiện trọng tâm, trọng điểm của hoạt động xây dựng và ban hành luật, pháp lệnh, nhất là trong điều kiện nhu cầu điều chỉnh pháp luật rất lớn mà khả năng xây dựng pháp luật còn hạn chế như hiện nay. Như trên đã phân tích, pháp lệnh điều chỉnh những quan hệ xã hội cơ bản, quan trọng có ý nghĩa quyết định đối với các lĩnh vực xã hội khác nhau, khi chưa có điều kiện xây dựng thành luật, dựa trên cơ sở được Quốc hội giao. Khi một pháp lệnh được ban hành sẽ tạo ra một trật tự pháp lý cần thiết trong lĩnh vực xã hội tương ứng, kéo theo sự ra đời, thay đổi nhiều văn bản dưới luật khác. Vì vậy, pháp lệnh chỉ được ban hành trong những điều kiện chín muồi về tầm quan trọng, độ ổn định của các quan hệ xã hội mà pháp lệnh điều chỉnh cũng như các điều kiện kinh tế - xã hội để thực hiện pháp lệnh. Mặt khác, hoạt động xây dựng pháp luật nói chung, xây dựng và ban 29 hành pháp lệnh nói riêng là công việc thường xuyên, liên tục, phải đảm bảo tính hệ thống, thứ bậc, tính thống nhất nội tại cao nên không thể tuỳ tiện, ngẫu hứng. Hoạt động này phải được đặt trong tầm nhìn chiến lược mang tính tổng thể trong mối quan hệ với các công cụ quản lý khác nhằm mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân. Đồng thời, hoạt động xây dựng và ban hành pháp lệnh nằm trong rất nhiều hoạt động mà Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội và các cơ quan khác phải thực hiện nên hoạt động này phải được tiến hành với sự cân nhắc, tính toán đến các yếu tố chủ quan, khách quan của tất cả các vấn đề có liên quan. Chính vì vậy, để hoạt động xây dựng và ban hành pháp lệnh mang tính chủ động, đáp ứng đúng, đủ, kịp thời nhu cầu điều chỉnh pháp luật trên thực tế thì hoạt động này phải được chương trình hoá. Vậy nên, việc đưa kiến nghị xây dựng pháp lệnh vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội mang tính tất yếu khách quan và phải được coi là giai đoạn đầu tiên nhưng không kém phần quan trọng trong quy trình xây dựng pháp lệnh. 1.2.2.2. Soạn thảo dự án pháp lệnh Nội dung cơ bản của giai đoạn này là chuyển tải nhu cầu xã hội về sự cần thiết điều chỉnh bằng pháp lệnh, chuyển tải đường lối, chính sách của Đảng bằng ngôn ngữ quy phạm pháp luật. Dự thảo pháp lệnh - sản phẩm có tính sáng tạo nghệ thuật của Ban soạn thảo, luôn có sự ảnh hưởng to lớn của khoa học pháp lý, trình độ phát triển của khoa học pháp lý, kinh nghiệm và tài năng của các thành viên Ban soạn thảo. Một pháp lệnh có thực sự là một văn bản quy phạm pháp luật hay chỉ là một pháp lệnh xét về tên gọi, còn nội dung, cấu trúc, ngôn ngữ văn phong như “nghị quyết, chỉ thị”, phụ thuộc rất nhiều vào khả năng, nghệ thuật sử dụng kỹ thuật lập pháp của Ban soạn thảo. Còn nhớ một luận điểm rất nổi tiếng của C.Mác là: “Nhà làm luật cần nhìn vào mình như một nhà thực nghiệm tự nhiên. Nhà làm luật không làm 30 ra luật, không phát minh ra luật, mà chỉ hình thành ra nó, thể hiện vào trong các đạo luật tốt và đã được nhận thức những quy luật nội tại của các quan hệ tinh thần” [15, tr.162]. Ông viết tiếp: “Chúng ta sẽ phải chê trách nhà làm luật bởi sự tuỳ tiện không lường trước, nếu như nhà làm luật lấy ý tưởng của mình thay cho thực chất sự việc” [15, tr.162]. Việc định ra các quy phạm và chế định pháp luật không thể là một việc làm tuỳ tiện, phụ thuộc vào ý muốn của bất cứ tổ chức, cá nhân nào. Ở đây, ý chí được đề lên thành pháp luật phải phù hợp với tồn tại khách quan, tạo điều kiện phản ánh được trung thực cuộc sống xã hội trong pháp luật, mỗi người đều có thể “thấy được mình” trong pháp luật; pháp luật trở thành tấm gương phản ánh lợi ích, nguyện vọng chân chính của nhân dân, phải được “chắt lọc” từ nhiều trường hợp cụ thể trong đời sống xã hội và được điển hình hoá, được đưa lên thành những quy tắc xử sự chung, bỏ qua, vượt lên trên những cái cụ thể. Có thể nói đây là giai đoạn quyết định, không thể thiếu của hoạt động xây dựng pháp lệnh bởi nó ảnh hưởng trực tiếp và quyết định đến chất lượng của pháp lệnh, hiệu quả của các giai đoạn tiếp theo, của cả quá trình xây dựng pháp lệnh. 1.2.2.3. Giai đoạn thẩm tra dự án pháp lệnh Theo cuốn Từ điển tiếng Việt của Trung tâm Từ điển tiếng Việt năm 1994, thì thẩm tra là: “điều tra, xem xét lại có đúng, có chính xác hay không. Thẩm tra tư cách đại biểu đại hội. Thẩm tra một việc đã xử lý”. Còn thẩm định được hiểu là: “Xem xét, để xác định”. Theo đó, thẩm tra và thẩm định là hai thuật ngữ có những điểm tương đồng nhất định ở tính chất, phạm vi hoạt động. Do đó, tương tự như hoạt động thẩm định, thẩm tra dự án cũng là hoạt động kiểm tra trước văn bản pháp luật. Việc thẩm tra dự án pháp lệnh của các cơ quan thẩm tra chính là việc xem xét, đánh giá chất lượng văn bản về nội dung, hình thức văn bản và kỹ thuật lập pháp. Tuy nhiên, điểm khác biệt giữa hai hoạt động này là: kết quả của hoạt động thẩm định tác động 31 trực tiếp tới hoạt động xây dựng dự án của cơ quan soạn thảo, còn hoạt động thẩm tra hầu như không có giá trị góp phần hoàn chỉnh dự án trong quá trình xây dựng mà có giá trị như ý kiến phản biện dự án, tư vấn thêm cho cơ quan có thẩm quyền thông qua có thêm thông tin khách quan cho việc quyết định có thông qua dự án hay không. Do đó, việc đánh đồng, coi hoạt động thẩm tra và hoạt động thẩm định dự án là trùng hợp nhau của một số học giả là không có căn cứ khoa học. Và thực tiễn của việc thực hiện các quy định về việc thẩm tra dự án tại các văn bản pháp luật trong các giai đoạn trước đây như Quy chế xây dựng luật và pháp lệnh ban hành năm 1981 cho thấy việc quy định trong quy trình xây dựng pháp lệnh bắt buộc phải có giai đoạn thẩm tra dự án là phù hợp. Do đó, theo chúng tôi, thẩm tra dự án pháp lệnh trước khi trình cơ quan có thẩm quyền thông qua là giai đoạn quan trọng, cần thiết trong quy trình xây dựng pháp lệnh để bảo đảm cho sản phẩm làm ra là những pháp lệnh đáp ứng được yêu cầu của xã hội, thể chế hoá được đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp của dự án, tính thống nhất của văn bản với hệ thống pháp luật, đồng thời tuân thủ thủ tục soạn thảo. 1.2.2.4. Giai đoạn lấy ý kiến nhân dân, đại biểu Quốc hội và đoàn đại biểu Quốc hội về dự án pháp lệnh Xuất phát từ bản chất nhà nước ta là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa nên pháp luật - một công cụ chủ yếu để Nhà nước quản lý xã hội cũng là pháp luật của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; pháp luật không chỉ thể hiện ý chí của giai cấp thống trị mà còn phải thể hiện ý chí chung của nhân dân, thể hiện chính xác các giá trị mà xã hội có, cần và ủng hộ trong pháp lệnh. Tuy nhiên, quá trình thể hiện này vào nội dung cụ thể của từng văn bản pháp lệnh lại phải đi qua lăng kính nhận thức và lợi ích của những thiết chế, con người khác nhau trong bộ máy nhà nước. Do đó, để đạt được 32 mục tiêu là làm cho pháp lệnh thực sự phản ánh được ý Đảng, lòng dân thì toàn bộ quá trình làm ra pháp lệnh phải được diễn ra dưới dự giám sát chặt chẽ và phản biện trung thực của nhân dân. Hơn nữa, có một thực tế ở các quốc gia có trình độ phát triển thấp và dân trí chưa cao là nếu người dân không trực tiếp tham gia và bỏ công sức vào một việc gì đó thì về cơ bản họ chưa xem cái đó là của họ hay cho họ. Với pháp luật cũng vậy. Theo đó, cần thiết phải có sự tham gia của người dân vào hoạt động xây dựng pháp luật nói chung, hoạt động xây dựng và ban hành pháp lệnh nói riêng, cái xưa nay hoàn toàn thuộc thẩm quyền và công việc của nhà nước. Đại biểu Quốc hội là người đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, không chỉ nhân dân ở đơn vị bầu cử ra mình mà còn đại diện cho nhân dân cả nước; là người thay mặt nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước trong Quốc hội; chịu trách nhiệm trước cử tri, đồng thời chịu trách nhiệm trước Quốc hội về việc thực hiện nhiệm vụ đại biểu của mình. Do đó, việc các vị đại biểu Quốc hội tiến hành thảo luận, tham gia đóng góp ý kiến về các dự án pháp lệnh có ý nghĩa rất quan trọng quyết định đến chất lượng, bảo đảm tính khả thi và hiệu lực thực tế của các pháp lệnh khi được ban hành. Từ những phân tích trên cho thấy, việc lấy ý kiến nhân dân, đại biểu Quốc hội và đoàn đại biểu Quốc hội về dự án pháp lệnh là giai đoạn cần thiết trong quy trình xây dựng pháp lệnh. 1.2.2.5. Giai đoạn xem xét, thông qua dự án pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội Việc xem xét, thông qua dự án pháp lệnh tại phiên họp Uỷ ban thường vụ Quốc hội là khâu có tính quyết định trong quy trình thể chế hoá chủ trương, đường lối của Đảng thành các quy phạm pháp luật làm chuẩn mực cho các hành vi xử sự trong xã hội, điều chỉnh các quan hệ xã hội tồn tại và 33 phát triển theo ý chí và lợi ích của nhân dân. Toàn bộ nội dung, hình thức cũng như về kỹ thuật soạn thảo văn bản đều nằm ở giai đoạn này. Để việc xem xét, thông qua này có hiệu quả, đòi hỏi phải có sự tổ chức, phối hợp giữa các cơ quan, bộ phận trực tiếp liên quan đến quy trình xem xét, thông qua dự án pháp lệnh như cơ quan trình dự án, cơ quan soạn thảo, cơ quan thẩm tra, Văn phòng Quốc hội nhằm đảm bảo tính khoa học, hợp lý trong từng khâu, từng công đoạn. Đồng thời đòi hỏi các cơ quan, cá nhân có trách nhiệm phải có một nỗ lực thật cao trong việc đầu tư thời gian, trí tuệ cho công tác này, từ việc chủ trì phiên họp của Uỷ ban thường vụ Quốc hội cho đến việc thảo luận, cho ý kiến và biểu quyết thông qua pháp lệnh. 1.2.2.6. Giai đoạn công bố pháp lệnh Công bố pháp lệnh là sự thừa nhận từ một chức danh cao nhất của nhà nước đối với sự chính xác về nội dung, hình thức, về tính hợp hiến, hợp pháp của pháp lệnh, là hành vi pháp lý đưa hiệu lực vào pháp lệnh, từ đó chính thức hoá pháp lệnh trong hệ thống pháp luật, mở đầu cho giai đoạn các quy định của nó bắt đầu đi vào cuộc sống. Tại phần lớn các nước, trách nhiệm công bố luật thường là do người đứng đầu nhà nước thực hiện. Tuy nhiên, ở một số nước như Cu Ba, Cộng hoà Yêmen, Môngôlia và Liên Xô (cũ), Nghị viện có trách nhiệm công bố luật. Tại Hàn Quốc, Chủ tịch Quốc hội có thể công bố luật, nếu tổng thống không làm việc đó. Trong khi đó, ở Italia, luật do Tổng thống công bố, Chủ tịch Hội đồng bộ trưởng và Thượng viện phê chuẩn. Tại Hợp chủng quốc Hoa Kỳ, Chủ tịch Thượng viện, Chủ tịch Hạ viện và Tổng thống cùng ký công bố. Ở một số nước, cơ quan hành pháp có một cơ hội cuối cùng để thay đổi các quyết định của nghị viện bằng việc phủ quyết hoặc yêu cầu cơ quan lập pháp xem xét lại một dự luật đã được thông qua. Một số nước theo chính thể cộng hoà Tổng thống quy định, Tổng thống có quyền phủ quyết các đạo luật đã được Nghị viện thông qua, yêu cầu nghị viện xem xét lại với lời phê 34 bình của mình. Nếu Nghị viện với tổng số 2/3 nghị sỹ biểu quyết giữ nguyên đạo luật của mình thì Tổng thống buộc phải công bố. Vậy nên, ở Việt Nam, do pháp lệnh là văn bản lập pháp uỷ quyền của Quốc hội, chỉ có giá trị sau Hiến pháp và luật nên sau khi được thông qua cũng cần phải được công bố bởi chủ thể có thẩm quyền giống như việc công bố luật của Quốc hội. Việc công bố pháp lệnh này không chỉ là quyền mà còn là nghĩa vụ của chủ thể có thẩm quyền và cần phải được cụ thể hoá trong quy định của pháp luật, thành một giai đoạn bắt buộc phải thực hiện của quy trình xây dựng pháp lệnh. Từ cách phân chia các giai đoạn của quy trình xây dựng pháp lệnh của pháp luật nêu trên, có thể thấy mỗi giai đoạn của quy trình đều có vai trò và ý nghĩa nhất định đối với hoạt động xây dựng pháp lệnh và giữa chúng luôn tồn tại mối liên hệ chặt chẽ, không thể xem nhẹ hay bỏ qua bất cứ giai đoạn nào trong quá trình xây dựng một văn bản pháp lệnh, bởi xét về tính chất, quy trình xây dựng pháp lệnh là một quy trình pháp lý bắt buộc đối với mọi chủ thể có liên quan. 1.3. Sự phát triển của quy trình xây dựng pháp lệnh qua các giai đoạn lịch sử từ năm 1945 đến nay 1.3.1. Giai đoạn Hiến pháp năm 1946 Có thể khẳng định ngay rằng, Hiến pháp năm 1946 ra đời đã đặt nền móng cho việc hình thành và phát triển của hệ thống pháp luật Việt Nam nói chung và quy trình lập pháp (quy trình xây dựng luật, pháp lệnh) nói riêng. Theo quy định của điểm c Điều thứ 52 Hiến pháp 1946, Chính phủ có quyền đề nghị những dự án sắc luật ra trước Ban thường vụ Quốc hội, trong lúc Nghị viện không họp mà gặp trường hợp đặc biệt. Điểm a Điều thứ 36 Hiến pháp 1946 quy định, khi Nghị viện không họp, Ban thường vụ có quyền biểu quyết những dự án sắc luật của Chính phủ. Những sắc luật đó 35 phải đem trình nghị viện vào phiên họp gần nhất để nghị viện ưng chuẩn hoặc phế bỏ. Như vậy, qua các quy định nêu trên của Hiến pháp 1946 có thể thấy sắc luật là hình thức văn bản được quy định cho Ban thường vụ Quốc hội thông qua, đồng thời có thể coi đây là hình thức pháp lệnh sau này. Các chính sách lớn của nhà nước được quy định bằng những đạo luật do Quốc hội biểu quyết. Khi Quốc hội chưa họp thì phải được quy định bằng các sắc luật do Chính phủ đề nghị và Ban thường vụ Quốc hội biểu quyết. Vì vậy, biểu quyết các sắc luật của Chính phủ là một trong những nhiệm vụ quan trọng nhất của Ban thường vụ Quốc hội. Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh chưa được đề cập trong Hiến pháp và các văn bản luật khác. Việc thành lập ban soạn thảo và việc soạn thảo các dự án sắc luật chưa được đề cập trong Hiến pháp và các văn bản pháp luật khác, song trên thực tế thì chủ yếu do Chính phủ phối hợp với Uỷ ban Thường vụ đảm nhiệm. Tiểu ban luật pháp của Ban thường vụ Quốc hội được thành lập với nhiệm vụ nghiên cứu các dự án sắc luật, trao đổi với các cơ quan pháp chế của Chính phủ để có sự thống nhất ý kiến trước khi đưa ra Ban thường vụ Quốc hội thảo luận và biểu quyết. Việc thẩm tra các dự án sắc luật tuy không được đề cập trong Hiến pháp và các văn bản pháp luật nhưng thực tế cho thấy Quốc hội đã thành lập các tiểu ban để thẩm tra [42, tr.225]. Nhìn chung, quy trình xây dựng sắc luật ở thời kỳ này chưa được pháp luật quy định đầy đủ và cụ thể, nên có một số giai đoạn của quy trình còn thiếu, gây không ít khó khăn cho hoạt động ban hành sắc luật. Theo đó, trong suốt giai đoạn này, Ban thường vụ chỉ ban hành được 4 sắc luật: Sắc luật số 002/SLT ngày 19/4/1957 cấm chỉ mọi hành động đầu cơ về kinh tế, sau khi sửa đổi và bổ sung Điều 3 của Sắc luật; Sắc luật số 002/SLT ngày 18/6/1957 quy định những trường hợp phạm pháp quả tang và những trường hợp khẩn cấp và bổ sung Điều 10 của Luật 103-SL/L5 ngày 20/5/1957 về 36 việc khám người phạm pháp quả tang; Sắc luật số 003-SLT ngày 18/6/1957 quy định chế độ xuất bản; Sắc luật số 004-SLT ngày 20/7/1957 quy định thể lệ bầu cử Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính các cấp. 1.3.2. Giai đoạn Hiến pháp năm 1959 Tại khoản 4 Điều 53 Hiến pháp 1959 quy định một trong những quyền hạn của Uỷ ban thường vụ Quốc hội là ra pháp lệnh. Như vậy, tên gọi của sắc luật, cũng như tên gọi cơ quan có thẩm quyền ban hành đã được thay đổi cho phù hợp với tình hình mới. Sau khi Hiến pháp 1959 được ban hành, mặc dù chưa có một văn bản riêng về thẩm quyền, trình tự thủ tục ban ban hành pháp lệnh, song một số nội dung của quy trình đã được cụ thể hoá một bước trong Luật tổ chức Quốc hội năm 1960. Đoạn 1 Điều 28 của Luật quy định, chủ thể có thẩm quyền trình dự án pháp lệnh ra trước Uỷ ban thường vụ Quốc hội gồm: Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước, Chủ tịch, các Phó chủ tịch và các thành viên khác của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, các Uỷ ban của Quốc hội, Hội đồng Chính phủ. Cũng như Hiến pháp 1946, Hiến pháp 1959 vẫn chưa đề cập đến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Việc soạn thảo dự án pháp lệnh do Uỷ ban dự án pháp luật (nay là Uỷ ban pháp luật của Quốc hội) đảm nhiệm theo quyết định của Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Uỷ ban pháp chế của Chính phủ (nay là Bộ Tư pháp), các bộ, các cơ quan thuộc lĩnh vực liên quan có trách nhiệm soạn thảo và cho ý kiến về các dự án pháp lệnh do Chính phủ trình. Điều 35 Luật tổ chức Quốc hội quy định việc thẩm tra các dự án pháp lệnh thuộc trách nhiệm của Uỷ ban dự án pháp luật. Khoản 4 Điều 53 Hiến pháp 1959 quy định việc xem xét, thông qua dự án pháp lệnh thuộc thẩm quyền của Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Uỷ ban thường vụ Quốc hội tiến hành thảo luận dự án pháp lệnh sau khi nghe thuyết trình và báo cáo thẩm tra về dự án pháp lệnh. Pháp lệnh sẽ được thông qua khi được quá nửa số uỷ viên Uỷ ban thường vụ Quốc hội biểu quyết tán 37 thành. Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hoà căn cứ vào quyết định của Uỷ ban thường vụ Quốc hội mà công bố pháp lệnh. 2.3.3. Giai đoạn Hiến pháp năm 1980 Sau khi đất nước được thống nhất (năm 1975), một trong những nhiệm vụ quan trọng được đặt ra là xây dựng một hệ thống pháp luật thống nhất cho cả nước. Lúc này, Quốc hội quyết định: “Giao cho Hội đồng Chính phủ nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam xúc tiến việc dự thảo các luật, pháp lệnh cần thiết trong tình hình mới, trình Quốc hội hoặc Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua” [35, tr.41]. Trên cơ sở Hiến pháp năm 1980, lần đầu tiên việc kế hoạch hoá công tác xây dựng pháp luật của Quốc hội đã được thực hiện khi ngày 27/8/1981, Hội đồng nhà nước đã thông qua danh mục các bộ luật, luật, pháp lệnh ban hành trong 5 năm (từ 1981 đến 1985). Và một thành công lớn nữa là việc cụ thể hoá quy trình lập pháp của Quốc hội thành Quy chế xây dựng luật và pháp lệnh do Hội đồng nhà nước ban hành ngày 06.8.1981. Mặc dù giá trị pháp lý và thể thức của văn bản chỉ giới hạn ở mức quy chế, nhưng bước đầu đã phát huy được tác dụng nhất định. Theo quy định của Điều 86 Hiến pháp năm 1980, Điều 27 Luật tổ chức Quốc hội và Hội đồng nhà nước năm 1981, Quy chế xây dựng luật và pháp lệnh thì Hội đồng nhà nước, Hội đồng Bộ trưởng, Chủ tịch Quốc hội, Hội đồng quốc phòng, Hội đồng dân tộc, các uỷ ban của Quốc hội, các đại biểu Quốc hội, Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các chính đảng, Tổng công đoàn Việt Nam, tổ chức liên hiệp nông dân tập thể Việt Nam, Đoàn thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh, Hội liên hiệp phụ nữ Việt Nam có quyền trình dự án pháp lệnh ra trước Hội đồng nhà nước. Việc chuẩn bị kế hoạch xây dựng luật, pháp lệnh 5 năm và kế hoạch hàng năm phải căn cứ vào các nghị quyết của Đảng, yêu cầu xây dựng pháp luật của nhà nước, đồng thời trên cơ sở kiến nghị của các bộ, uỷ ban nhà 38 nước và các cơ quan khác thuộc Hội đồng Bộ trưởng, của các cơ quan, tổ chức khác và những người có quyền trình dự án luật, pháp lệnh, Bộ Tư pháp lập dự kiến kế hoạch xây dựng luật, pháp lệnh trình Hội đồng Bộ trưởng xem xét [36]. Dự kiến này sau khi được thông qua, phải được gửi đến Toà án nhân dân tối cao và Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao để các cơ quan này phát biểu ý kiến với Hội đồng Nhà nước, đồng thời phải được gửi đến Hội đồng dân tộc, Uỷ ban pháp luật và các uỷ ban thường trực khác của Quốc hội để thẩm tra trước khi trình Hội đồng nhà nước [36]. Trong dự kiến kế hoạch xây dựng luật, pháp lệnh phải gồm các nội dung như danh mục các dự án luật, pháp lệnh, cơ quan chủ trì dự thảo và các cơ quan tham gia xây dựng, thời gian trình Hội đồng Bộ trưởng, Hội đồng nhà nước, Quốc hội. Kèm theo dự kiến cần có bản thuyết minh về yêu cầu và khả năng hoàn thành việc xây dựng các dự án ghi trong kế hoạch về dự trù kinh phí để thực hiện [36]. Ngoài ra, Quy chế xây dựng luật và pháp lệnh còn quy định cụ thể về thời gian và trình tự thông qua cũng như việc thực hiện các kế hoạch 5 năm và hàng năm [36]. Trong giai đoạn này, việc nghiên cứu, soạn thảo từng dự án pháp lệnh phải được lập thành kế hoạch và do các bộ, uỷ ban nhà nước, cơ quan khác thuộc Hội đồng Bộ trưởng, các cơ quan, tổ chức khác và những người có quyền trình dự án pháp lệnh đảm nhiệm. Thủ trưởng cơ quan hoặc người đứng đầu tổ chức dự thảo thành lập ban dự thảo hoặc tổ công tác chuyên trách xây dựng dự án. Trong trường hợp cần thiết, Hội đồng nhà nước thành lập ban dự thảo để xây dựng dự án pháp lệnh theo sáng kiến của mình hoặc theo đề nghị của cơ quan, tổ chức hữu quan và các đại biểu Quốc hội [36]. Đối với các giai đoạn của quy trình xây dựng pháp lệnh như soạn thảo, thẩm tra dự án pháp lệnh, tổ chức lấy ý kiến nhân dân, trình tự xem 39 xét, thông qua dự án pháp lệnh… cũng đã được Quy chế quy định khá cụ thể và có nhiều điểm mới so với trước. Điều 41, 42 Quy chế quy định, Tổng thư ký Hội đồng nhà nước kiểm tra tính chuẩn xác của văn bản pháp lệnh đã được hoàn chỉnh để trình Chủ tịch Quốc hội ký chứng thực và trình Chủ tịch Hội đồng Nhà nước ký lệnh công bố. Chủ tịch Hội đồng nhà nước có trách nhiệm công bố pháp lệnh chậm nhất không quá 15 ngày sau khi đã được Hội đồng nhà nước thông qua. Với sự ra đời của Hiến pháp 1980, đặc biệt là Quy chế xây dựng luật và pháp lệnh, hoạt động lập pháp nói chung và xây dựng pháp lệnh nói riêng đã bắt đầu có những bước tiến mới về kỹ thuật lập pháp, tạo điều kiện xây dựng một hệ thống pháp luật chung thống nhất và ngày càng phát triển. Số lượng pháp lệnh được Hội đồng nhà nước thông qua có số lượng nhiều hơn so với các giai đoạn trước, có chất lượng phù hợp với đòi hỏi của tình hình, đáp ứng được yêu cầu đặt ra đối với loại văn bản này, quán triệt đường lối, chủ trương của Đảng, Nhà nước. Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu đã đạt được, hoạt động xây dựng pháp lệnh cũng còn bộc lộ một số hạn chế. Mặc dù sau khi Hiến pháp 1980 và Quy chế xây dựng luật và pháp lệnh, việc xây dựng pháp lệnh đã được tiến hành nhanh hơn, có hiệu quả hơn, các pháp lệnh cần thiết được ban hành đã được đưa vào kế hoạch thông qua danh mục các luật, pháp lệnh trong 5 năm (1981-1985, 1986-1991). Song số lượng văn bản thực tế được thông qua chỉ đạt gần 50% chương trình được giao. Hơn nữa, hoạt động xây dựng pháp lệnh trong thời kỳ này vẫn không vượt ra khỏi tư duy pháp lý phản ánh cơ chế kinh tế tập trung, quan liêu, bao cấp; vẫn chưa đáp ứng được nhu cầu được điều chỉnh ngay của các quan hệ xã hội mới phát sinh. 1.3.3. Giai đoạn Hiến pháp năm 1992 Đại hội Đảng lần thứ VI thành công với phương châm là giữ vững ổn định chính trị và đảm bảo cho nền kinh tế phát triển đồng bộ theo hướng nền 40 kinh tế hàng hoá nhiều thành phần vận động theo cơ chế thị trường có sự quản lý của nhà nước. Theo đó, yêu cầu về một hệ thống pháp luật ngày càng hoàn thiện, đồng bộ, phù hợp với nền kinh tế trên ngày càng trở nên bức thiết. Và cũng tại Nghị quyết Hội nghị lần thứ 8 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá VII về “tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam…” có ghi: “trong khi chưa có đủ luật, Uỷ ban thường vụ Quốc hội tiếp tục ban hành pháp lệnh và Chính phủ ban hành văn bản pháp quy để đáp ứng kịp thời yêu cầu phát triển của đất nước”. Dựa trên cơ sở các quy định của Hiến pháp năm 1992, ngày 23/11/1996 Quốc hội đã thông qua Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (được sửa đổi năm 2002 dựa trên cơ sở của việc sửa đổi Hiến pháp năm 2001), tạo cơ sở pháp lý cho việc đẩy mạnh hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh, đồng thời đảm bảo cho quy trình xây dựng pháp lệnh nói riêng được thực hiện một cách khoa học và hiệu quả hơn so với trước đây. Theo đó, tất cả các bước, giai đoạn của quy trình, từ tên gọi của pháp lệnh đến cơ quan có thẩm quyền soạn thảo, ban hành đều tuân thủ các quy định của Hiến pháp, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản pháp luật khác có liên quan quy định; đảm bảo sự thống nhất và phối hợp giữa nội dung và hình thức của pháp lệnh và sẽ được trình cụ thể trong Chương 2 của Luận văn. Kết luận chương 1 Nghị quyết số 900/NQ-UBTVQH11 ngày 21.3.2007 về thực hiện Nghị quyết số 48/NQ-TW đã nhấn mạnh: “Một trong các nhiệm vụ trọng tâm trong giai đoạn từ nay đến 2012 là bảo đảm ưu tiên xây dựng những dự án luật, pháp lệnh trọng tâm, có tính khả thi cao, phù hợp với yêu cầu thực hiện các cam kết quốc tế của Việt Nam và thực tiễn phát triển kinh tế - xã hội của đất nước”. Và để hoàn thành được nhiệm vụ này, yêu cầu trước tiên đặt ra là phải có quy trình xây dựng pháp lệnh khoa học, hợp lý, hiệu quả nhằm giúp cho các chủ thể ban hành được các pháp lệnh trong một thời gian 41 hợp lý, bảo đảm để các pháp lệnh phản ánh được đúng ý chí, nguyện vọng của đông đảo quần chúng nhân dân, phản ánh điều kiện chính trị, kinh tế, xã hội, có khả năng “lấp chỗ trống”, những “kẽ hở” trong hệ thống pháp luật một cách kịp thời và được thể hiện dưới hình thức thống nhất của kỹ thuật lập pháp. Như trên đã phân tích, hoạt động ban hành pháp lệnh là một trong những hình thức hoạt động của Uỷ ban thường vụ Quốc hội với vai trò là cơ quan thường trực của Quốc hội. Hoạt động xây dựng và ban hành các pháp lệnh của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thông qua việc sử dụng quy trình xây dựng pháp lệnh với quy tắc đặc thù của kỹ thuật soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật. Mỗi một văn bản pháp lệnh là sản phẩm trí tuệ của nhiều người, nhiều tổ chức, đòi hỏi sự tham gia của nhiều chủ thể nên việc tuân thủ nghiêm túc, chặt chẽ các thủ tục, trình tự do luật định trong quá trình xây dựng, ban hành các pháp lệnh vừa là quyền cũng là nghĩa vụ của các chủ thể tham gia vào quy trình xây dựng pháp lệnh. Chương 2 THỰC TRẠNG QUY TRÌNH XÂY DỰNG PHÁP LỆNH HIỆN HÀNH 2.1. Quy định pháp luật về quy trình xây dựng pháp lệnh 2.1.1. Đưa kiến nghị pháp lệnh vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh 42 Theo quy định tại khoản 6 Điều 22 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, thì Quốc hội là cơ quan có quyền quyết định Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh cả nhiệm kỳ trong năm đầu tiên của mỗi khoá Quốc hội, quyết định Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm tại kỳ họp cuối năm của năm trước. Khi xét thấy cần thiết, Quốc hội sẽ quyết định điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trên cơ sở đề nghị của Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Để cụ thể hoá quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật về vấn đề này, Điều 16, 17 Nghị định số 161/2005/NĐ-CP ngày 27/12/2005 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Theo đó, đề nghị xây dựng pháp lệnh của các chủ thể có thẩm quyền (trừ Chính phủ) theo quy định tại Điều 87 Hiến pháp 1992 và kiến nghị về pháp lệnh của đại biểu Quốc hội được gửi đến Bộ Tư pháp để trình Chính phủ. Người đứng đầu các tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế và công dân có thể gửi kiến nghị xây dựng pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội đến Bộ Tư pháp. Bộ Tư pháp lập dự thảo Dự kiến của Chính phủ về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Dự thảo này được xem xét bởi Hội đồng lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Văn phòng Chính phủ thẩm tra dự thảo Dự kiến chương trình và gửi cùng báo cáo thẩm tra đến thành viên Chính phủ để lấy ý kiến và tổng hợp ý kiến, báo cáo Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định đưa ra phiên họp Chính phủ. Theo chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ, Bộ Tư pháp chủ trì, phối hợp với Văn phòng Chính phủ chỉnh lý dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trình Chính phủ xem xét, cho ý kiến tại phiên họp tháng 8 hàng năm. Sau khi Chính phủ thông qua, Bộ trưởng Bộ Tư pháp, thừa uỷ quyền Thủ tướng Chính phủ thay mặt 43 Chính phủ trình Dự kiến của Chính phủ về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trước Uỷ ban thường vụ Quốc hội. 2.1.2. Soạn thảo dự án pháp lệnh Có thể nói đây là giai đoạn quyết định của hoạt động xây dựng pháp lệnh bởi nó ảnh hưởng trực tiếp và quyết định đến hiệu quả của các giai đoạn tiếp theo, đến hiệu quả của cả quá trình xây dựng pháp lệnh. Một dự thảo pháp lệnh được chuẩn bị tốt sẽ dễ dàng được Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua nhanh chóng. Chịu trách nhiệm trực tiếp soạn thảo dự án là tổ soạn thảo. Không có quy định nào của pháp luật về thành phần bắt buộc của tổ soạn thảo, nhưng để đảm bảo tính hợp lý và hợp pháp của dự án thì tổ soạn thảo thường gồm những người có kiến thức khoa học pháp lý, có kinh nghiệm trong xây dựng pháp luật và những người có kiến thức về lĩnh vực chuyên môn thuộc nội dung của dự án. Quá trình xây dựng dự án là một quá trình phức tạp trong đó tổ soạn thảo phải tiến hành hàng loạt các hoạt động khác nhau như nghiên cứu đường lối, chính sách của Đảng, nghiên cứu hệ thống pháp luật và thực tế thực hiện pháp luật trong nước, kinh nghiệm điều chỉnh pháp luật của các nước khác, nghiên cứu thực tế xã hội liên quan đến nội dung dự án. Các hoạt động này nhằm xác định quan điểm chỉ đạo xây dựng dự án, các nội dung cụ thể cần có trong dự án. Đây là giai đoạn sản sinh ra các bản thảo của pháp lệnh. Thông thường có nhiều bản thảo được lần lượt tạo ra, mỗi bản thảo được đưa ra lấy ý kiến của các chủ thể khác nhau và được hoàn thiện dần. Hoạt động thảo luận, lấy ý kiến của các chủ thể khác nhau có mục đích nâng cao tính toàn diện, khách quan, khả thi của dự án. Điều 25 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định, cơ quan, tổ chức trình dự án pháp lệnh thành lập Ban soạn thảo. Trong trường hợp dự án pháp lệnh có nội dung liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực thì Uỷ 44 ban thường vụ Quốc hội thành lập Ban soạn thảo gồm đại diện có thẩm quyền của cơ quan, tổ chức hữu quan. Đối với dự án pháp lệnh do Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội hay đại biểu Quốc hội trình thì Uỷ ban thường vụ Quốc hội thành lập Ban soạn thảo theo đề nghị của cơ quan, đại biểu Quốc hội trình dự án. Ban soạn thảo phải thực hiện khá nhiều nhiệm vụ, cụ thể: a) Tổng kết tình hình thi hành pháp luật, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan đến dự án; b) Tổ chức nghiên cứu thông tin, tư liệu liên quan đến dự án; c) Chuẩn bị đề cương, biên soạn và chỉnh lý dự án; d) Tổ chức lấy ý kiến bằng các hình thức thích hợp; đ) Chuẩn bị tờ trình và tài liệu có liên quan; e) Phối hợp với các cơ quan chuẩn bị các văn bản quy định chi tiết; g) Trong việc soạn thảo có tính đến các điều ước quốc tế mà nhà nước Việt Nam ký kết hoặc gia nhập. Việc soạn thảo dự án pháp lệnh do Ban soạn thảo đảm nhiệm và chịu trách nhiệm trước cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án về tiến độ và chất lượng dự án. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng quy định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án pháp lệnh (Điều 28); trách nhiệm của Chính phủ đối với dự án pháp lệnh (Điều 29); Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên tham gia ý kiến vào dự án pháp lệnh (Điều 30). Bên cạnh đó, Điều 7 còn quy định trong trường hợp pháp lệnh có điều khoản cần phải được quy định chi tiết bằng văn bản khác, thì văn bản quy định chi tiết thi hành phải được soạn thảo cùng với dự án pháp lệnh để trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền kịp thời ban hành khi pháp lệnh có hiệu lực thi hành. 2.1.3. Thẩm định dự án pháp lệnh Thẩm định dự án là một trong những hoạt động kiểm tra trước văn bản quy phạm pháp luật nhằm phát hiện để xử lý các khiếm khuyết của văn bản ngay trong quá trình soạn thảo cả dưới góc độ hợp pháp và góc độ hợp 45 lý. Mặc dù hoạt động xác định tính cấp thiết của việc ban hành văn bản, xác định phạm vi điều chỉnh, những nội dung chính của văn bản, tính khả thi của các quy định… đã được liên tục tiến hành từ khi xây dựng chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, đến các hoạt động nghiên cứu thực tiễn, nghiên cứu pháp luật để soạn thảo dự án, lấy ý kiến đóng góp của các cá nhân, tổ chức khác nhau, nhưng việc đánh giá một cách tương đối tổng thể lúc này là cần thiết. Bởi lẽ, đến giai đoạn này toàn bộ cấu trúc, nội dung dự án đã được thành hình rõ ràng nên việc đánh giá có giá trị thiết thực hơn so với các giai đoạn trước trong quá trình hoàn thiện dự án. Hơn nữa, nếu như ở các giai đoạn trước việc đánh giá được thực hiện chủ yếu bởi cơ quan có quyền trình dự án pháp lệnh hoặc cơ quan trực tiếp soạn thảo dự án nên kết quả đánh giá có thể thiếu khách quan, thì việc đánh giá trong hoạt động thẩm định lại được tiến hành bởi cơ quan có vị trí tương đối độc lập so với cơ quan soạn thảo, cơ quan thông qua pháp lệnh nên kết quả đánh giá có khả năng khách quan, chính xác hơn. Theo đó, tại Điều 29a Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định, Bộ Tư pháp có trách nhiệm thẩm định các dự án pháp lệnh để Chính phủ xem xét trước khi quyết định trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Qua quy định này của điều luật có thể thấy rõ thẩm định các dự án pháp lệnh là một công đoạn bắt buộc của quy trình xây dựng pháp lệnh được Quốc hội quy định giao cho Bộ Tư pháp - một cơ quan của Chính phủ thực hiện. Điều này nói lên tầm quan trọng, không thể thiếu của khâu thẩm định, đồng thời khẳng định thẩm định dự án pháp lệnh là trách nhiệm của một cơ quan của Chính phủ mà theo chức năng quản lý nhà nước là chịu trách nhiệm về lĩnh vực xây dựng pháp luật, tức là một loại cơ quan chuyên ngành về pháp luật. 2.1.4. Thẩm tra dự án pháp lệnh 46 Dự án pháp lệnh trước khi trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội phải được Hội đồng dân tộc, các uỷ ban hữu quan của Quốc hội thẩm tra. Thông thường, các dự án được các cơ quan của Quốc hội thẩm tra theo lĩnh vực chuyên trách được phân công. Đối với các dự án do Hội đồng dân tộc, các uỷ ban của Quốc hội trình thì Uỷ ban thường vụ Quốc hội quyết định cơ quan thẩm tra. Với các dự án do Hội đồng dân tộc và các uỷ ban khác của Quốc hội chủ trì thẩm tra thì Uỷ ban pháp luật của Quốc hội tham gia thẩm tra nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và thống nhất của hệ thống pháp luật và trong trường hợp có ý kiến khác với cơ quan chủ trì thẩm tra thì Uỷ ban pháp luật báo cáo Uỷ ban Thường vụ Quốc hội. Dự án pháp lệnh có thể được thẩm tra một hoặc nhiều lần; có thể được thẩm tra sơ bộ (để trình xin ý kiến) hoặc thẩm tra chính thức (để trình xem xét thông qua). Kết quả thẩm tra phải được lập thành văn bản và phải phản ánh được đầy đủ ý kiến của thành viên cơ quan thẩm tra. Việc xem xét đánh giá của cơ quan thẩm tra với tư cách là cơ quan được Quốc hội giao phụ trách những lĩnh vực chuyên môn nhất định là những cơ sở về lý luận và thực tiễn để Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua dự án. Chính vì vậy mà báo cáo thẩm tra là một văn bản có giá trị pháp lý bắt buộc phải có của quy trình xây dựng pháp lệnh, do cơ quan được giao thẩm tra dự án trình ra Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, trong đó phản ánh đầy đủ ý kiến của thành viên cơ quan thẩm tra. 2.1.5. Lấy ý kiến nhân dân, đại biểu Quốc hội, đoàn đại biểu Quốc hội về dự án pháp lệnh Điều 2 Hiến pháp năm 1992 quy định, “tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân”. Nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước thông qua Quốc hội và thông qua hình thức trực tiếp tham gia đóng góp ý kiến xây dựng các dự án luật, pháp lệnh. 47 Để tránh khả năng các cơ quan, tổ chức soạn thảo nhìn nhận, đánh giá vấn đề phiến diện, một chiều, pháp luật quy định dự án phải được lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan, như các cơ quan quản lý các lĩnh vực liên quan đến nội dung dự án, các tổ chức, cá nhân có kiến thức chuyên môn sâu về vấn đề thuộc nội dung dự án… Tuỳ theo nội dung dự án quy định về vấn đề gì, pháp luật quy định cơ quan soạn thảo có thể tự mình quyết định việc lấy ý kiến hoặc bắt buộc phải lấy ý kiến những đối tượng nhất định. Chẳng hạn, trong trường hợp dự án quy định về vấn đề liên quan đến quyền, lợi ích của phụ nữ, trẻ em thì cơ quan soạn thảo bắt buộc phải lấy ý kiến của Hội phụ nữ cùng cấp. Đối với dự án có liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên, quy định về quyền, nghĩa vụ của công dân, về tổ chức bộ máy nhà nước thì cơ quan soạn thảo có trách nhiệm gửi dự án đến Uỷ ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và Ban chấp hành trung ương của các tổ chức thành viên có liên quan để lấy ý kiến. Đối với các dự án liên quan đến quyền, nghĩa vụ của doanh nghiệp, cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm gửi dự án tới Phòng Thương mại và công nghiệp Việt Nam để lấy ý kiến các doanh nghiệp. Trong trường hợp pháp luật không quy định bắt buộc thì cơ quan soạn thảo có quyền quyết định việc lấy ý kiến, chọn đối tượng để lấy ý kiến. Theo quy định tại Điều 39, 40, 41 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì căn cứ vào nội dung và tính chất của dự án pháp lệnh, Uỷ ban thường vụ Quốc hội quyết định việc lấy ý kiến nhân dân về dự án; những vấn đề cụ thể của việc lấy ý kiến nhân dân; đồng thời chỉ đạo việc tổ chức lấy ý kiến và tiếp thu ý kiến để chỉnh lý dự án. Công dân góp ý kiến về dự án pháp lệnh thông qua cơ quan, tổ chức của mình, trực tiếp hoặc gửi thư góp ý kiến tới Văn phòng Quốc hội, cơ quan, tổ chức soạn thảo dự án hoặc thông 48 qua các phương tiện thông tin đại chúng. Ý kiến của nhân dân về dự án pháp lệnh phải được tập hợp, nghiên cứu, tiếp thu để chỉnh lý dự án. Cũng theo quy định của pháp luật hiện hành thì trong quá trình soạn thảo, nếu được Uỷ ban thường vụ Quốc hội đồng ý, dự án pháp lệnh được gửi lấy ý kiến đại biểu Quốc hội, đoàn đại biểu Quốc hội. Đoàn đại biểu Quốc hội có trách nhiệm tổ chức thảo luận về dự án tại địa phương và gửi biên bản thảo luận về Văn phòng Quốc hội để cơ quan trình phối hợp với cơ quan thẩm tra nghiên cứu, tiếp thu và chỉnh lý văn bản. 2.1.6. Việc xin ý kiến Bộ Chính trị Mặc dù Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật không có quy định nào về việc trình xin ý kiến Bộ Chính trị về các dự án pháp lệnh, song trên thực tế thì hầu hết các dự án pháp lệnh trước khi trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua đều phải được báo cáo Bộ Chính trị. Có công đoạn này bởi trong Công văn số 261-CV/TW ngày 03.12.1988 của Ban Bí thư Trung ương Đảng quy định: “Bộ Chính trị cho ý kiến đối với luật và pháp lệnh mà nội dung của nó chưa có đường lối, chủ trương, chính sách rõ ràng của Đảng, những quan điểm, chủ trương lớn của dự luật và pháp lệnh, những ý kiến còn khác nhau, những vướng mắc trong quá trình thảo luận”. 2.1.7. Thảo luận và thông qua dự án pháp lệnh Khi dự án đã được hoàn thiện dần và trải qua các giai đoạn bắt buộc của thủ tục soạn thảo do pháp luật quy định và được các chủ thể có liên quan đánh giá là có chất lượng cao, đã thể hiện đầy đủ các nội dung cần thiết, không còn các ý kiến khác nhau về nội dung dự án hoặc có các ý kiến khác nhau về những vấn đề không cơ bản thì cơ quan soạn thảo sẽ trình dự án pháp lệnh trước Uỷ ban thường vụ Quốc hội để thảo luận, thông qua dự án. Trình tự xem xét, thông qua dự án pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội cũng tương tự như quy trình xem xét, thông qua dự án luật của 49 Quốc hội và được quy định tại Điều 47 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Theo đó, dự án có thể được Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua tại một phiên họp hoặc hai phiên họp. Uỷ ban thường vụ Quốc hội sẽ xem xét, thông qua dự án sau khi nghe đại diện cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án thuyết trình về dự án; đại diện cơ quan thẩm tra trình bày báo cáo thẩm tra; đại diện các cơ quan, tổ chức, cá nhân được mời tham dự phiên họp phát biểu ý kiến. Uỷ ban thường vụ Quốc hội thảo luận, Chủ tọa phiên họp kết luận và Uỷ ban thường vụ Quốc hội biểu quyết thông qua dự thảo pháp lệnh. Trong trường hợp dự thảo pháp lệnh còn có ý kiến khác nhau thì Uỷ ban thường vụ Quốc hội cho ý kiến về những vấn đề cần được chỉnh lý và chỉ đạo cơ quan chủ trì thẩm tra, cơ quan trình dự án, Uỷ ban pháp luật, Bộ tư pháp và các cơ quan hữu quan chỉnh lý dự thảo pháp lệnh. Cơ quan chủ trì thẩm tra báo cáo Uỷ ban thường vụ Quốc hội về việc chỉnh lý dự thảo pháp lệnh. Uỷ ban thường vụ Quốc hội nghe đọc dự thảo đã được chỉnh lý; thảo luận, biểu quyết thông qua một số nội dung còn có ý kiến khác nhau và biểu quyết thông qua dự thảo pháp lệnh. Dự thảo pháp lệnh được thông qua khi có quá nửa tổng số thành viên của Uỷ ban thường vụ Quốc hội biểu quyết tán thành. Chủ tịch Quốc hội ký pháp lệnh. Với dự án pháp lệnh được thông qua tại 2 phiên họp, thì tại phiên họp thứ nhất, việc trình và thảo luận được thực hiện theo trình tự như trên; trong thời gian giữa hai phiên họp, Uỷ ban thường vụ Quốc hội chỉ đạo cơ quan chủ trì thẩm tra, cơ quan trình dự án, Uỷ ban pháp luật, Bộ tư pháp và các cơ quan hữu quan chỉnh lý dự thảo pháp lệnh. Tại phiên họp thứ hai, cơ quan chủ trì thẩm tra báo cáo Uỷ ban thường vụ Quốc hội về việc chỉnh lý dự thảo pháp lệnh. Uỷ ban thường vụ Quốc hội nghe đọc dự thảo đã được chỉnh lý, thảo luận, biểu quyết thông qua một số nội dung còn có ý kiến khác nhau và biểu quyết thông qua dự thảo pháp lệnh. 50 Trong trường hợp dự án pháp lệnh chưa được thông qua hoặc mới được thông qua một phần thì việc xem xét, thông qua tại phiên họp tiếp theo do Uỷ ban thường vụ Quốc hội quyết định theo đề nghị của cơ quan chủ trì thẩm tra. 2.1.8. Công bố pháp lệnh Một dự án pháp lệnh sau khi được Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua, thì giai đoạn tiếp theo của quy trình xây dựng pháp lệnh là công bố pháp lệnh - hành vi pháp lý mang nhiều ý nghĩa. Theo quy định tại Điều 51 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Chủ tịch nước ban hành lệnh để công bố pháp lệnh trong thời hạn chậm nhất là 15 ngày, kể từ ngày pháp lệnh được thông qua. Đối với pháp lệnh mà Chủ tịch nước đề nghị xem xét lại hoặc trình Quốc hội quyết định thì thời hạn công bố chậm nhất là 15 ngày, kể từ ngày Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua, sau khi đã xem xét lại hoặc kể từ ngày Quốc hội quyết định. 2.2. Đánh giá thực trạng quy trình xây dựng pháp lệnh hiện hành Sau khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 (sửa đổi năm 2002) được ban hành, hoạt động lập pháp nói chung, trong đó có hoạt động xây dựng pháp lệnh nói riêng đã đạt được những thành tựu quan trọng. Số lượng văn bản được ban hành có chuyển biến lớn về chất lượng, bước đầu đáp ứng được yêu cầu của công cuộc phát triển đất nước và hội nhập quốc tế, góp phần quan trọng vào việc xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Và một trong những nguyên do để có thể đạt được thành tựu trên là bởi cơ chế soạn thảo, ban hành pháp lệnh đã đi vào cuộc sống, góp phần đẩy nhanh tiến độ soạn thảo, nâng cao chất lượng các dự thảo pháp lệnh. Một quy trình ban hành pháp lệnh khá khoa học, hợp lý, nhanh chóng, dân chủ và hiệu quả với một cơ chế phân công, phối hợp chặt chẽ giữa các chủ thể tham gia vào quy 51 trình từ giai đoạn lập chương trình, soạn thảo, thẩm tra, lấy ý kiến nhân dân, đại biểu Quốc hội, đoàn đại biểu Quốc hội đến giai đoạn xem xét, thông qua dự án pháp lệnh đã được định ra. Với việc quy định này, tình trạng cục bộ, tuỳ tiện phần lớn đã được khắc phục. Song bên cạnh những kết quả đó, quy trình xây dựng pháp lệnh vẫn còn bộc lộ một số tồn tại và có thể khái quát một số kết quả cũng như tồn tại đó ở một số điểm sau: 2.2.1. Về chủ thể có thẩm quyền trình dự án pháp lệnh, kiến nghị về pháp lệnh Điều 87 Hiến pháp 1992, Điều 10 và Điều 71 Luật tổ chức Quốc hội, khoản 2 Điều 22 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã quy định mở rộng hơn các chủ có quyền trình dự án pháp lệnh, kiến nghị về pháp lệnh so với trước đây. Tuy nhiên, cùng với việc mở rộng thẩm quyền này, chúng ta vẫn chưa có quy định pháp lý đảm bảo cho việc thực hiện trên thực tế nên khiến nhiều chủ thể đã được quy định trong luật không thực hiện được quyền này dẫn đến quy định của luật không được thực hiện. Hơn nữa, cơ chế và điều kiện bảo đảm cho cơ quan, tổ chức và cá nhân thực hiện quyền trình dự án pháp lệnh, kiến nghị về pháp lệnh chưa rõ, nên tính khả thi của quy định này trên thực tế chưa cao. 2.2.2. Về khâu đưa kiến nghị pháp lệnh vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Sau thời gian dài thực hiện các quy định về lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, nhìn chung các kế hoạch đã được xây dựng trên cơ sở xem xét nhu cầu quản lý, thực trạng kinh tế xã hội và đặc biệt là từ yêu cầu hoàn thiện hệ thống pháp luật, góp phần quan trọng vào việc nâng cao chất lượng soạn thảo của từng văn bản, tăng cường tính chủ động trong việc hoàn thiện hệ thống pháp luật, cụ thể: 52 - Việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh đã từng bước đáp ứng được yêu cầu kế hoạch hoá công tác lập pháp. Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ Quốc hội khoá XI (2003-2007) và chương trình xây dựng luật, pháp lệnh cho từng năm của nhiệm kỳ đã được chuẩn bị tương đối tốt, tạo điều kiện thuận lợi cho việc triển khai xây dựng và ban hành một số lượng lớn các pháp lệnh, đặc biệt là sau khi thực hiện quy trình sửa đổi theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2001. Nhìn chung, những vấn đề, lĩnh vực phức tạp, quan hệ xã hội còn nhiều biến động đều được ban hành dưới dạng pháp lệnh đúng tiến độ, kế hoạch đã đề ra. - Với quy định bắt buộc cơ quan, tổ chức, cá nhân trình dự án phải nêu rõ tác động kinh tế - xã hội, các điều kiện đảm bảo cho việc soạn thảo dự án, thi hành pháp lệnh đã phần nào đảm bảo tính khả thi cao của việc xem xét, thông qua pháp lệnh cũng như việc triển khai pháp lệnh sau khi được thông qua. Đó cũng là những căn cứ thuyết phục cho việc lựa chọn những dự án cần thiết nhất, được chuẩn bị tốt nhất để đưa vào chương trình, tránh những ý muốn chủ quan, không sát thực. Tuy nhiên, do thiếu một chiến lược lập pháp dài hạn hoàn bị nên các chương trình hàng năm thường chắp vá, bị động theo đề nghị của các tổ chức, cá nhân trình dự án, chưa được sắp xếp theo thứ tự ưu tiên hợp lý và thường vượt quá khả năng thực hiện. Việc dự kiến chương trình về mặt hình thức đã đáp ứng được các yêu cầu của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản có liên quan, song trên thực tế chưa thể hiện tính khoa học, thực tiễn mà chỉ là việc nghiên cứu một cách khái quát, nhiều khi mang tính chủ quan của người làm thuyết minh, chưa thực sự gắn với chương trình kinh tế - xã hội, chưa trở thành một bộ phận của chương trình này. Các bản thuyết minh về dự án thường được soạn thảo trong một thời gian ngắn, nhiều khi mang tính đại cương, chung chung, chưa phân tích, đánh giá một cách kỹ lưỡng các vấn đề mà pháp luật yêu cầu nên chương trình chưa đánh giá được một cách sát thực tính cần thiết và tác động của 53 văn bản sau khi ban hành. Hơn nữa, một số cơ quan chưa đánh giá thực trạng tình hình thực hiện các văn bản hiện hành, cũng như chưa xuất phát từ yêu cầu cấp bách của thực tế phải điều chỉnh dẫn tới khi tiến hành xây dựng văn bản thường lúng túng trong việc xác định phạm vi, đối tượng, nội dung cần điều chỉnh. Trên thực tế, có những văn bản thật sự cần thiết phải ban hành để kịp thời điều chỉnh những thay đổi của công cuộc đổi mới, những yêu cầu bức xúc của đời sống xã hội thì lại chưa được dự kiến hoặc ban hành và ngược lại; đôi khi có biểu hiện của sự “chạy” đưa dự án vào chương trình để có kinh phí, có tài trợ, tạo công ăn việc làm và cải thiện đời sống cho cán bộ viên chức. Cũng bởi thứ tự ưu tiên chưa được xác định rõ nên khi chương trình được thông qua, có khi văn bản đã được ban hành song khả năng áp dụng lại không cao. Như Tiến sỹ Vũ Đức Khiển đã nhận xét: “Lâu nay, khi lập chương trình, chúng ta thường dung hoà ý kiến của các cơ quan, tổ chức hữu quan để đưa vào chương trình một số lượng nhiều nhất các dự án luật, pháp lệnh mà không xem xét một cách tỉ mỉ, chu đáo những yêu cầu, nội dung đã được Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định” [29, tr.6]. 2.2.3. Về việc soạn thảo dự án pháp lệnh Trong những năm qua, các cơ quan, tổ chức, cá nhân đã thưc hiện tốt hơn công việc soạn thảo, phối hợp soạn thảo và trình dự án pháp lệnh lên Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành. Các quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật về soạn thảo văn bản đã tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động soạn thảo pháp lệnh của các cơ quan, tổ chức dần đi vào nề nếp. Việc tổ chức soạn thảo được tiến hành quy củ hơn, từ việc thành lập Ban soạn thảo đến tiến hành công việc soạn thảo, tổ chức lấy ý kiến của các cơ quan hữu quan vào dự án pháp lệnh. Cùng với sự đóng góp của các luật gia, nhà chuyên môn có kinh nghiệm, am hiểu về kỹ thuật lập pháp, đại diện các cơ quan, tổ chức hữu quan, thành phần Ban soạn thảo ngày càng được mở rộng 54 hơn ngay từ giai đoạn đầu và thực tế cho thấy sự tham gia của họ là rất có hiệu quả. Về chất lượng của các dự án: đa phần các pháp lệnh được ban hành đều đáp ứng được yêu cầu đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất trong hệ thống pháp luật, góp phần tích cực vào việc thực hiện đường lối, chính sách của Đảng và Nhà nước và tính kịp thời điều chỉnh các quan hệ xã hội mới phát sinh khi Quốc hội chưa có điều kiện ban hành thành luật. Việc tuân thủ chặt chẽ quy trình soạn thảo theo quy định của pháp luật đã có tác động tích cực đến chất lượng dự án pháp lệnh. Sau khi các pháp lệnh có hiệu lực đã góp phần quan trọng vào việc hình thành khuôn khổ pháp lý đồng bộ cho việc phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Để đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội, trong đó coi phát triển kinh tế là trung tâm, nhiều dự án pháp lệnh đã được ưu tiên tập trung soạn thảo và trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua. Tuy nhiên, do các quy định hiện nay về Ban soạn thảo, chủ thể góp phần cơ bản vào tiến độ và chất lượng pháp lệnh, mới dừng lại ở việc liệt kê các chủ thể thành lập Ban soạn thảo, chưa có quy định cụ thể về trách nhiệm của Ban soạn thảo trong từng giai đoạn soạn thảo, cũng như chưa có quy định rõ trách nhiệm của Trưởng ban soạn thảo, thành viên Ban soạn thảo, cho nên trong thời gian qua quá trình chuẩn bị dự án pháp lệnh thường bị kéo dài về mặt thời gian do thiếu điều tra, khảo sát thực tiễn trước khi tiến hành soạn thảo hay đề nghị xây dựng pháp lệnh để đánh giá đúng thực trạng các quan hệ xã hội, thực trạng các văn bản quy phạm pháp luật đã được ban hành cũng như đánh giá mức độ cần tác động thích hợp của nhà nước. Một số dự án pháp lệnh chất lượng còn thấp do tiến hành soạn thảo khi khung chính sách pháp luật chưa được dự liệu đầy đủ, các quan hệ xã hội chưa được nghiên cứu 55 toàn diện; vẫn còn tình trạng ban hành pháp lệnh theo kiểu chắp vá, thiếu sự thống nhất trong nội dung của pháp lệnh. Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, thì chậm nhất là 20 ngày trước ngày họp Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, cơ quan trình dự án phải gửi tờ trình, dự án pháp lệnh tới cơ quan thẩm tra để tiến hành thẩm tra, song trong hầu hết các trường hợp, thời hạn này không được bảo đảm gây nhiều khó khăn cho cơ quan thẩm tra, Uỷ ban thường vụ Quốc hội trong việc thực hiện nhiệm vụ của mình. Soạn thảo pháp lệnh là một công đoạn quan trọng trong việc bảo đảm chất lượng, tiến độ của dự án pháp lệnh. Ngoài một số pháp lệnh lớn, quan trọng có sự chỉ đạo chặt chẽ của cơ quan Đảng, cơ quan nhà nước cấp cao, phần lớn các dự án pháp lệnh đều rơi vào tình trạng “vừa chạy vừa xếp hàng”; việc chuẩn bị kế hoạch cụ thể, chi tiết cho công tác soạn thảo được tiến hành một cách hình thức, chiếu lệ cho xong. Trình tự thực hiện các bước lộn xộn, trước sau không thống nhất, có việc đáng triển khai trước lại không tiến hành kịp thời làm ảnh hưởng đến các công đoạn sau, có việc cần tiến hành một lần thì lại làm đi làm lại, trùng lặp, gây tốn kém, kéo theo khó khăn là không tập hợp được các chuyên gia vào những thời điểm cần thiết, gây ảnh hưởng không tốt đến tiến độ cũng như chất lượng dự án pháp lệnh, khiến “… tiến độ chuẩn bị các dự án, đặc biệt là các dự án pháp lệnh còn chậm, nhiều khi không kịp với chương trình làm việc của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội và các cơ quan thẩm tra dự án, dẫn đến việc xem xét, thông qua gặp nhiều khó khăn. Chất lượng chuẩn bị một số dự án pháp lệnh trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội chưa đáp ứng yêu cầu đặt ra, nên phải mất nhiều thời gian cho việc xem xét, chỉnh lý, hoàn thiện văn bản. Các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành pháp lệnh chưa được chuẩn bị chu đáo để trình đồng thời với dự án pháp lệnh, làm hạn chế hiệu lực, hiệu quả thi hành của pháp lệnh” [41, tr.2]. 56 Một thực tế hiện nay là đối với dự án do Chính phủ soạn thảo gần như “khoán trắng” cho bộ chủ trì với tâm lý khá phổ biến là coi hoạt động của Chính phủ trong việc chuẩn bị dự thảo pháp lệnh như “một việc làm thêm”, bên cạnh hàng loạt các hoạt động quản lý hành chính nhà nước khác. Cũng bởi vậy mà thời gian dành cho các thành viên Chính phủ tham gia nghiên cứu, thảo luận để quyết định trình dự án pháp lệnh chưa đầy đủ, chủ yếu là lấy ý kiến bằng cách gạch vào ô phiếu nên khi trình ra cơ quan có thẩm quyền thì không có sự thống nhất ngay với cả ý kiến trong tờ trình của Thủ tướng. Hơn nữa, việc lấy ý kiến các bộ, ngành để xây dựng văn bản còn mang tính hình thức và trong nhiều trường hợp, Ban soạn thảo không tiếp thu được gì trong những ý kiến này bởi nó thực sự không chất lượng như mong muốn của Ban soạn thảo. Hoạt động xây dựng pháp lệnh gồm nhiều giai đoạn khác nhau và một phần đáng kể trong các giai đoạn đó hiện do Chính phủ đảm trách. Mặc dù Hiến pháp năm 1992 quy định cho nhiều cơ quan, tổ chức có quyền trình dự án pháp lệnh nhưng trên thực tế hầu hết các pháp lệnh đều thuộc trách nhiệm của Chính phủ xây dựng, trình và sau khi pháp lệnh được ban hành, Chính phủ lại có trách nhiệm ban hành văn bản hướng dẫn thi hành. Đơn cử như Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính, kể từ khi được ban hành cho đến nay đã có trên dưới 50 nghị định của Chính phủ hướng dẫn. Cũng có những dự án phạm vi điều chỉnh còn thiếu toàn diện, chưa lường trước một cách tối đa các tình huống có thể xảy ra, gây nên sự lúng túng trong quá trình áp dụng; hay chưa được trình kèm theo danh mục các quy định của pháp luật cần được bãi bỏ; chưa định rõ phạm vi hành động của chủ thể tham gia quan hệ pháp luật mà đôi khi lạm dụng cách thể hiện “theo các quy định của pháp luật”. Điểm d khoản 4, điểm g khoản 1 Chỉ thị số 31/2006/CT-TTg quy định: 57 “4. Văn phòng Chính phủ: ... d) Trả lại cơ quan chủ trì soạn thảo các dự án luật, pháp lệnh không trình đồng thời dự thảo văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành nếu dự án đó có nội dung cần quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành; g) Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ: … Chịu trách nhiệm về việc dự án luật, pháp lệnh bị trả lại theo quy định tại điểm d khoản 4 Chỉ thị này.” Như vậy, việc “trả lại” cơ quan chủ trì soạn thảo có phải là chế tài pháp lý duy nhất “quá nhẹ” hay không mà cho tới nay, trên thực tế thì hầu như các dự án pháp lệnh trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội đều thiếu loại văn bản hướng dẫn này, mặc dù trong dự án pháp lệnh có quy định phải cần hướng dẫn thi hành. 2.2.4. Về việc thẩm định dự án pháp lệnh Thực tiễn hoạt động thẩm định dự án pháp lệnh thời gian qua cho thấy một số quy định về hoạt động thẩm định còn mang tính nguyên tắc, chưa xác lập được một cơ chế thẩm định thực sự hợp lý và hiệu quả, đặc biệt là cơ chế mời chuyên gia thẩm định chưa được quy định rõ và không khả thi. Nguyên tắc cơ bản của công tác thẩm định là mang tính chất tư vấn, góp ý kiến nên Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ có thể theo hoặc không theo ý kiến thẩm định, góp ý kiến của Bộ Tư pháp. Do đó, ý kiến tư vấn của cơ quan thẩm định không có nhiều ảnh hưởng đối với cơ quan chủ trì soạn thảo; tiếp thu hay không tiếp thu ý kiến của cơ quan thẩm định cũng như ý kiến của các cơ quan hữu quan là quyền của cơ quan chủ trì soạn thảo. Bên cạnh đó, nội dung thẩm định có khi còn nặng nề về hình thức, chưa đi sâu vào nội dung và tính khả thi của các quy định trong dự án, dự 58 thảo pháp lệnh. Mặt khác, đội ngũ chuyên gia thực hiện công tác thẩm định còn mỏng nên khi thẩm định các văn bản chuyên ngành thường gặp nhiều khó khăn do không am hiểu về lĩnh vực chuyên sâu của những lĩnh vực kinh tế - xã hội. Quy trình phối hợp giữa cơ quan chủ trì soạn thảo dự án, dự thảo với cơ quan thẩm định và các bộ, ngành có liên quan còn chưa tốt, việc tổ chức phối hợp thẩm định giữa các cơ quan trong Bộ Tư pháp chưa chặt chẽ nên thời gian thẩm định còn kéo dài so với yêu cầu. Cũng bởi pháp luật hiện nay chưa có quy định rõ ràng về trách nhiệm của các chủ thể tham gia quá trình xây dựng pháp lệnh đối với chất lượng của các văn bản đó sau khi chúng được ban hành, cũng chưa có cơ chế gắn kết giữa các hoạt động trong quá trình xây dựng pháp lệnh với các chế tài được áp dụng sau đó trong trường hợp văn bản pháp lệnh được ban hành ra có khiếm khuyết. Chính vì vậy, ý kiến thẩm định dường như mới chỉ là ý kiến đóng góp, chưa thực sự được coi là ý kiến phản biện đối với dự án được cơ quan soạn thảo chuẩn bị, phần nào đó cũng ảnh hưởng tới chất lượng của các pháp lệnh được ban hành. 2.2.5. Về việc thẩm tra dự án pháp lệnh Bởi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định một cơ chế thẩm tra khá đầy đủ và đồng bộ nên trong thời gian qua, công tác thẩm tra đã đạt được kết quả khá tốt, góp phần quan trọng vào việc nâng cao chất lượng văn bản soạn thảo, đảm bảo được tiến độ xem xét, thông qua. Tất cả các pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội đều được Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban hữu quan của Quốc hội thẩm tra trước khi trình với phạm vi thẩm tra gồm: đối tượng, phạm vi điều chỉnh, tính khả thi của pháp lệnh, ngôn ngữ pháp lý, sự phù hợp của nội dung dự án với đường lối, chủ trương chính sách của Đảng, tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất của pháp lệnh với hệ thống pháp luật. Nội dung báo cáo thẩm tra nhìn chung đạt chất lượng tốt, đã 59 đưa ra được phương án xử lý những vấn đề còn nhiều ý kiến khác nhau giữa cơ quan soạn thảo và cơ quan được hỏi ý kiến trong quá trình soạn thảo. Thực tế cho thấy, nhiều ý kiến của cơ quan thẩm tra đã được Uỷ ban thường vụ Quốc hội chấp nhận. Bởi cơ quan thẩm tra thường xem xét dự án trên nhiều phương diện và không né tránh những vấn đề còn vướng mắc, đồng thời cũng đề xuất các giải pháp để tránh khuynh hướng cục bộ, chủ quan mà cơ quan trình dự án vì nhiều lý do thường khó tránh khỏi. Tuy nhiên, từ thực tiễn của hoạt động thẩm tra cho thấy, Hội đồng dân tộc, các uỷ ban của Quốc hội có lúc, có việc còn lúng túng trong cách đánh giá và đưa ra phương án xử lý đối với từng vấn đề cụ thể của dự án được thẩm tra. Có những báo cáo thẩm tra chưa thực sự đi sâu vào những vấn đề quan trọng như phân tích những chính sách, tỏ rõ thái độ của cơ quan mình trong những vấn đề thuộc về quan điểm hay còn nhiều ý kiến khác nhau được thể hiện trong dự án mà đôi khi chỉ tập trung vào ý kiến của Hội đồng dân tộc, các uỷ ban của Quốc hội tham gia thẩm tra. Nhìn chung, việc tham gia thẩm tra của Hội đồng dân tộc, các uỷ ban của Quốc hội còn mang tính hình thức, thường do đại diện của bộ phận thường trực tham dự và phát biểu ý kiến cá nhân, mà hầu như chưa có một cơ quan nào chủ động tổ chức họp và phát biểu ý kiến độc lập với tư cách là cơ quan được giao trách nhiệm tham gia vào quá trình thẩm tra dự án pháp lệnh. Hơn nữa, phần lớn các đại biểu Quốc hội tham gia Hội đồng dân tộc và các uỷ ban của Quốc hội đều hoạt động kiêm nhiệm và sinh hoạt tại địa phương, cơ sở nên việc bảo đảm chế độ hoạt động tập thể và quyết định theo đa số của hai loại cơ quan này cũng là một vấn đề được đặt ra khi nghiên cứu tìm cách nâng cao chất lượng hoạt động thẩm tra các dự án. Cũng bởi đặc điểm tổ chức của Uỷ ban pháp luật mà việc phối hợp thẩm tra với Hội đồng dân tộc, các uỷ ban của Quốc hội để đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật trên thực tế chỉ 60 được thực hiện bởi thường trực Uỷ ban pháp luật, trong khi đơn vị này thường không đủ người để tham gia phối hợp thẩm tra một cách thường xuyên với các dự án luật chứ chưa nói đến các dự án pháp lệnh. Đọc qua báo cáo thẩm tra của một số dự án pháp lệnh ta thấy, các báo cáo này thường dùng các cụm từ “có đa số” hay “một số thành viên Hội đồng hoặc Uỷ ban” hay “có ý kiến cho rằng” hay “một số thành viên uỷ ban cho rằng” nhất trí hoặc có ý kiến khác về dự án pháp lệnh mà không ghi cụ thể số lượng là bao nhiêu trong báo cáo. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và một số văn bản pháp luật khác cũng chưa có quy định cụ thể về tỷ lệ số người là thành viên của Hội đồng dân tộc, các uỷ ban của Quốc hội là bao nhiêu để phiên họp đó được coi là hợp lệ, báo cáo thẩm tra đó mới có giá trị pháp lý và thể hiện kết quả làm việc tập thể của cơ quan thẩm tra; hoặc chưa có quy định chặt chẽ và dự liệu cơ chế giải quyết những trường hợp có ý kiến khác nhau trong quá trình thẩm tra dự án pháp lệnh. Ngoài ra, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản liên quan cũng không quy định cụ thể về cách thức tiến hành thẩm tra sơ bộ. Do đó, nếu căn cứ vào quy định của pháp luật thì về nguyên tắc hoạt động, trong mọi trường hợp thẩm tra, các Uỷ ban của Quốc hội đều phải tiến hành phiên họp toàn thể. Song do khó khăn về mặt tổ chức, điều kiện hoạt động của các thành viên Uỷ ban mà việc thẩm tra sơ bộ dự án đa phần chỉ tiến hành phiên họp thường trực uỷ ban, mà không tổ chức phiên họp toàn thể, cũng như việc tổ chức phiên họp liên tịch giữa các uỷ ban trên thực tế là không thực hiện được, mà thay vào đó là việc uỷ ban chủ trì thẩm tra mời đại diện thường trực của Hội đồng dân tộc, các uỷ ban hữu quan tham dự (thậm chí có khi đơn vị được mời chỉ cử cán bộ cấp vụ hoặc chuyên viên của Vụ giúp việc tới dự). Điều này dẫn tới việc thẩm tra một số dự án pháp lệnh chưa đảm bảo được đúng các yêu cầu đặt ra. 61 2.2.6. Lấy ý kiến nhân dân, đại biểu Quốc hội và đoàn đại biểu Quốc hội về dự án pháp lệnh Trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật nói chung, xây dựng pháp lệnh nói riêng ở Việt Nam, về nguyên tắc nhân dân có thể tham gia vào mọi công đoạn với những hình thức khác nhau. Lấy ý kiến nhân dân, đại biểu Quốc hội và đoàn đại biểu Quốc hội về dự án pháp lệnh là một hoạt động có ý nghĩa trên nhiều lĩnh vực, đặc biệt là trong việc nâng cao chất lượng của pháp lệnh. Đối với người dân, đây là đợt sinh hoạt chính trị rộng lớn, một việc làm phát huy được quyền làm chủ rộng rãi của họ trong quản lý nhà nước, xây dựng pháp luật. Thực tế nhiều năm qua cho thấy, càng ngày người dân càng tích cực tham gia vào việc đóng góp cho dự thảo văn bản pháp luật với chất lượng ý kiến đóng góp ngày càng cao; phản ánh được thực tiễn cuộc sống, thể hiện ý chí, tâm tư nguyện vọng của nhân dân và đề xuất được các phương án xử lý cụ thể đối với nội dung từng dự án thể hiện qua việc các chương, điều, khoản của dự án đã được chỉnh lý, hoàn thiện một cách cơ bản sau khi nghiên cứu, tiếp thu ý kiến của nhân dân, các ngành, các cấp. Ví dụ như, việc lấy ý kiến Chủ tịch Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương về mô hình tổ chức, quản lý cơ quan Thi hành án ở địa phương cho dự án Pháp lệnh thi hành án dân sự (năm 2003) đã đem lại kết quả rất tích cực. Tuy nhiên, cũng đợt lấy ý kiến dự án pháp lệnh còn mang tính hình thức, phong trào lấy ý kiến được phát động rầm rộ nhưng kết quả thực tế không lớn. Bởi: thứ nhất, phải kể đến là cách thức lấy ý kiến chưa khoa học. Phần lớn các ý kiến đóng góp bị tổng hợp, chuyển tiếp, xử lý qua nhiều khâu trung gian nên không phản ánh đúng nội dung, tinh thần của ý kiến đóng góp ban đầu. Quy trình tập hợp, tổng hợp ý kiến nhân dân, các ngành, các cấp được thực hiện chủ yếu vào thực tiễn làm việc, vừa làm, vừa rút kinh 62 nghiệm mà chưa có một quy trình tập hợp, tổng hợp thống nhất, dẫn tới sự phối hợp giữa các cơ quan còn chưa nhịp nhàng, đồng bộ, hiệu quả chưa cao; thứ hai, chưa có những quy định chặt chẽ về việc tiếp thu ý kiến đóng góp, nên các ý kiến đóng góp có được chuyển tải vào nội dung văn bản hay không vẫn phụ thuộc chủ yếu vào nhận thức chủ quan của cơ quan soạn thảo. Chính vì vậy, mục đích lấy ý kiến đóng góp là tạo một cách nhìn từ một góc độ khác (góc độ của người chịu sự tác động của quyền lực chứ không phải của người sử dụng quyền lực) đối với vấn đề thuộc nội dung dự án không đạt được; thứ ba, phải kể đến tính hai mặt của quy định “nội dung, phạm vi, thể thức và thời gian lấy ý kiến nhân dân về dự án pháp lệnh do Uỷ ban thường vụ Quốc hội quyết định”. Về mặt tích cực, quy định này tạo sự chủ động, mềm dẻo cho hoạt động lấy ý kiến đối với dự án pháp lệnh để hoạt động này phục vụ thiết thực cho việc nâng cao chất lượng dự án khi cần thiết. Về mặt tiêu cực, có thể dễ dàng nhận thấy là ý kiến đóng góp phụ thuộc rõ rệt vào đối tượng được lấy ý kiến, cách thức lấy ý kiến, thời điểm lấy ý kiến. Như vậy, nếu sự lựa chọn về nội dung, phạm vi, thể thức, thời gian lấy ý kiến hợp lý thì chất lượng ý kiến đóng góp cao và ngược lại. Ngoài ra, có thể thấy hiện nay chúng ta vẫn chưa có quy định pháp luật cụ thể về những dự án nào hoặc những lĩnh vực nào phải lấy ý kiến nhân dân như là một công đoạn bắt buộc trong quy trình xây dựng pháp lệnh hay trách nhiệm của cơ quan thẩm tra, Văn phòng Quốc hội trong việc giúp Uỷ ban thường vụ Quốc hội thực hiện công việc này ra sao vẫn chưa có quy định cụ thể. Đó là chưa kể đến nhiều nơi, nhiều lúc còn tồn tại quan niệm tuyệt đối hoá vai trò làm luật của cơ quan nhà nước, coi quyền xây dựng pháp luật là “của riêng” của các cơ quan này, dẫn tới quy trình soạn thảo và ban hành văn bản thường là một “vòng khép kín” trong các cơ quan, từ cơ cấu của Ban soạn thảo cho đến trình tự soạn thảo, lấy ý kiến, phản biện… 63 Do số lượng các dự án được tổ chức lấy ý kiến nhân dân chỉ chiếm 4% tổng số các dự án luật, pháp lệnh được ban hành từ năm 1980 đến nay [10, tr.163], nên việc lấy ý kiến nhân dân chủ yếu là thông qua cơ chế dân chủ đại diện; nhân dân thông qua các đại diện của mình đóng góp trí tuệ vào các dự án. Cùng với việc tổ chức để đại biểu Quốc hội thảo luận, góp ý kiến về các dự án ở đoàn đại biểu Quốc hội tại địa phương, từ đầu năm 2003, Uỷ ban thường vụ Quốc hội đã quyết định tổ chức Hội nghị đại biểu Quốc hội chuyên trách để thảo luận, góp ý kiến về các dự án. Kết quả đạt được cho thấy đây là bước chuẩn bị quan trọng góp phần nâng cao chất lượng các dự án, nâng cao hiệu quả hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh, góp phần rút ngắn lộ trình xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Các đoàn đại biểu Quốc hội đã linh hoạt tổ chức triển khai nhiều phương thức lấy ý kiến như phối hợp với Thường trực Hội đồng nhân dân thành lập ban chỉ đạo, tổ chức hội nghị với sự tham gia của các chuyên gia pháp luật, nhiều thành phần liên quan ở các ngành, các cấp địa phương. 2.2.7. Về khâu trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua dự án pháp lệnh Chất lượng của các pháp lệnh được ban hành phụ thuộc không nhỏ vào chất lượng của việc xem xét, thông qua dự án pháp lệnh tại phiên họp của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội. Mặc dù có nhiều khó khăn, song thời gian qua các cơ quan hữu quan đã cố gắng tiến hành có nề nếp việc trình dự án pháp lệnh trước Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, bảo đảm thời gian gửi, cung cấp và giải trình về một số dự án pháp lệnh tương đối rõ ràng, có chất lượng tốt. Cùng với việc đổi mới quan trọng trong quy trình xây dựng luật, quy trình xây dựng pháp lệnh cũng được sửa đổi nhằm mục đích đẩy nhanh tiến độ xây dựng pháp lệnh mà vẫn đảm bảo được chất lượng, trong đó xác định 64 rõ trách nhiệm của các cơ quan hữu quan trong từng khâu và theo hướng chuyển công đoạn nghiên cứu, tiếp thu chỉnh lý dự thảo sang các cơ quan của Quốc hội. Sau khi Uỷ ban thường vụ Quốc hội cho ý kiến lần đầu, cơ quan chủ trì thẩm tra sẽ chủ trì thực hiện toàn bộ việc nghiên cứu tiếp thu chỉnh lý dự thảo, trên cơ sở phối hợp với cơ quan soạn thảo, Bộ Tư pháp và cơ quan hữu quan, dưới sự chỉ đạo của Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Nhằm nâng cao hơn nữa trách nhiệm của các cơ quan, nhất là cơ quan trình dự án và cơ quan thẩm tra trong việc chuẩn bị dự án trước khi đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, cũng như quá trình tiếp thu, chỉnh lý dự án, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định pháp lệnh được thông qua tại 1 hoặc 2 phiên họp, nghĩa là ấn định rõ số lần đưa ra phiên họp Uỷ ban Thường vụ Quốc hội. Nếu dự án chưa được thông qua tại phiên họp thứ nhất, thì được hiểu là phải khẩn trương tiếp thu chỉnh lý thật tốt để đưa ra thông qua tại phiên họp thứ hai (mà không phải muốn bao nhiêu lần cũng được). Thực tế trước đây cho thấy, có những dự án pháp lệnh trình ra Uỷ ban thường vụ Quốc hội nhiều lần vẫn chưa được thông qua, gây lãng phí về thời gian, vật chất, ảnh hưởng đến tiến độ các công việc khác. Và kể từ khi thực hiện quy trình mới, hầu như chưa có pháp lệnh nào đủ điều kiện để Uỷ ban thường vụ Quốc hội có thể xem xét, thông qua tại một phiên họp, mà thường được thực hiện ít nhất tại hai phiên họp. So với quy trình thông qua luật thì quy trình mới về xem xét, thông qua pháp lệnh chưa thực sự phát huy tốt nên kết quả thu được còn chưa rõ nét, thể hiện cụ thể số lượng pháp lệnh thông qua còn thấp: năm 2003, Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua 7 pháp lệnh trong tổng số 18 dự án; năm 2004, thông qua 12 pháp lệnh trong tổng số 17 dự án; năm 2005, thông qua 6 pháp lệnh trong tổng số 15 dự án; năm 2006, thông qua 2 pháp lệnh trong tổng số 10 dự án; 6 tháng đầu năm 2007 thông qua được 4 pháp lệnh. Như vậy, kết quả đạt được so với chương trình do Quốc hội quyết định trong 65 những năm qua là quá thấp và gần như chưa có thay đổi gì sau khi áp dụng quy trình xem xét, thông qua pháp lệnh mới. Bên cạnh đó, do chất lượng soạn thảo, thẩm tra dự án cũng còn hạn chế nên trừ những dự án có nội dung phức tạp, nhiều dự án khi trình Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, kể cả ở lần trình hai, chất lượng vẫn chưa đạt yêu cầu cả về nội dung và kỹ thuật văn bản, làm chậm tiến độ xem xét, thông qua. Có thực trạng này bởi: thứ nhất, do việc đưa kiến nghị pháp lệnh vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh chưa được làm tốt. Mặc dù thực hiện chương trình đạt thấp và chủ trương giảm dần việc ban hành pháp lệnh song dự kiến chương trình vẫn cứ đề nghị đưa vào số lượng lớn; thứ hai, do cơ quan trình dự án, cơ quan soạn thảo chuẩn bị chậm, không theo đúng yêu cầu tiến độ Uỷ ban thường vụ Quốc hội ấn định. Có cơ quan trình dự án chưa thực hiện hết trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo trong việc theo dõi, chỉ đạo Ban soạn thảo để đẩy nhanh tiến độ chuẩn bị dự án và mặc dù Uỷ ban thường vụ Quốc hội hàng năm đều có chương trình công tác với tiến độ cụ thể đối với từng dự án ngay từ đầu năm, song các cơ quan trình dự án thường không có sự phối hợp tốt, không tích cực chuẩn bị dự án. Như trong Tờ trình Quốc hội về dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2006 đã nêu: “Về các dự án pháp lệnh, Uỷ ban thường vụ Quốc hội đã chỉ đạo, đôn đốc, nhắc nhở các cơ quan có trách nhiệm chuẩn bị dự án trình ra Uỷ ban thường vụ Quốc hội đúng hạn. Song nhiều dự án thuộc chương trình vẫn chưa được chuẩn bị kịp thời với tiến độ. Đến thời điểm này còn khoảng 50% số dự án pháp lệnh đã dự kiến trong chương trình chính thức chưa được chuẩn bị xong để Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua. Uỷ ban thường vụ Quốc hội nhận thấy, với 2 tháng còn lại của năm 2005, trong đó có hơn 1 tháng họp Quốc hội thì Uỷ ban thường vụ Quốc hội khó có thể hoàn thành được chương trình xây dựng pháp lệnh năm 2005, ngay cả trong trường hợp cơ quan soạn thảo, trình dự án chuẩn bị kịp các dự thảo pháp lệnh để trình xem xét, thông qua” [41, tr.2]; thứ ba, do quan niệm coi trọng 66 giá trị của luật, coi trọng việc chuẩn bị chương trình xây dựng luật, nên hầu như các cơ quan từ Chính phủ, cơ quan khác đến Uỷ ban thường vụ Quốc hội … đều ưu tiên dành sự quan tâm cho việc chuẩn bị dự án luật. Điều này dẫn đến việc chương trình xây dựng luật ngày càng được thực hiện tốt, trong khi chương trình xây dựng pháp lệnh chưa có sự tiến bộ. Tựu trung lại, có thể thấy rằng cho đến nay chúng ta đã xây dựng được một quy trình xây dựng pháp lệnh khá phù hợp với việc phân công trách nhiệm cho các chủ thể tham gia vào quy trình về mặt lý thuyết là hợp lý. Kết luận chương 2 Hoạt động xây dựng pháp lệnh ở nước ta đã có bề dày hơn 60 năm hình thành, xây dựng và phát triển, đồng thời cũng là quá trình trăn trở, tìm tòi, lựa chọn và xác lập dần lên một quy trình xây dựng pháp lệnh hoàn bị. Trên cơ sở tổng kết, rút kinh nghiệm sau một thời gian thực hiện Quy chế xây dựng luật và pháp lệnh, cụ thể hoá các quy định của Hiến pháp năm 1992, ngày 12/11/1996 Quốc hội khoá IX đã thông qua Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (có hiệu lực từ ngày 01/01/1997) và được sửa đổi, bổ sung năm 2002. Theo đó, quy trình xây dựng pháp lệnh bao gồm những hoạt động cụ thể nào, ai thực hiện, thực hiện như thế nào, với thứ tự các hoạt động đó ra sao không còn là vấn đề có thể tuỳ tiện, chủ quan theo cách nhìn nhận của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào mà đã được quy định rõ ràng, cụ thể bằng pháp luật, tức là bằng những quy phạm có giá trị bắt buộc đối với mọi cá nhân, tổ chức tham gia quy trình này. Cũng như mọi hoạt động sử dụng quyền lực nhà nước khác, hoạt động xây dựng và ban hành pháp lệnh phải được pháp luật quy định để giới hạn thẩm quyền, ràng buộc trách nhiệm của các chủ thể có liên quan. Đồng thời việc quy định quy trình xây dựng pháp lệnh trong pháp luật cũng đã chỉ ra con đường rõ ràng, cụ thể tạo 67 điều thuận lợi cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia hoạt động xây dựng pháp lệnh không phải tự mình tìm kiếm, mày mò cách thức xây dựng các văn bản đó. Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu đã đạt được, các quy định về quy trình xây dựng pháp lệnh trong Luật và các văn bản có liên quan cũng bộc lộ những hạn chế nhất định. Song xét một cách tổng quát có thể thấy đây là một đạo luật đầu tiên quy định một cách khá toàn diện và khoa học về lĩnh vực ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung, trong đó có quy trình xây dựng pháp lệnh và hiện vẫn đang có hiệu lực thi hành. 68 Chương 3 PHƢƠNG HƢỚNG ĐỔI MỚI, HOÀN THIỆN QUY TRÌNH XÂY DỰNG PHÁP LỆNH 3.1. Nhu cầu của việc đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng pháp lệnh 3.1.1. Xuất phát từ yêu cầu xây dựng một hệ thống pháp luật đủ về số lượng, cao về chất lượng, phục vụ kịp thời sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước Nhiệm vụ xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân dưới sự lãnh đạo của Đảng; bảo đảm nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật đang đặt ra một loạt vấn đề về đổi mới hoạt động xây dựng pháp luật nói chung và hoạt động lập pháp của Quốc hội nói riêng. Theo đó, hoạt động lập pháp của Quốc hội cần phải được nâng cao hơn nữa về chất lượng và số lượng, bảo đảm tạo ra các đạo luật có chất lượng cao và một hệ thống pháp luật đầy đủ, thống nhất, đồng bộ, không mẫu thuẫn, chồng chéo nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội cơ bản và quan trọng đang có những thay đổi hàng ngày, hàng giờ hoặc đã, đang và sẽ phát sinh trong quá trình đổi mới. Mặt khác, quá trình đổi mới về kinh tế cũng chính là quá trình đẩy mạnh phát triển và đáp ứng đòi hỏi của sự phát triển nhanh chóng về khoa học - kỹ thuật thế giới; là quá trình hội nhập với thế giới trên mọi phương diện nhất là trong bối cảnh toàn cầu hoá mà pháp luật chính là cơ sở pháp lý để chúng ta thực hiện các quan hệ hợp tác kinh doanh; đồng thời để các đối 69 tác có thể tin cậy được vào ta và có thể bảo vệ tốt nhất các quyền lợi kinh tế của đất nước. Tất cả những vấn đề trên đã và đang đặt ra yêu cầu nâng cao chất lượng các đạo luật nói riêng và toàn bộ hệ thống pháp luật nói chung. Trong lĩnh vực kinh tế, việc chuyển từ nền kinh tế chủ yếu là kinh tế quốc doanh và kinh tế tập thể được quản lý theo cơ chế tập trung, quan liêu bao cấp sang nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần theo cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa đang đặt ra cho chúng ta những thách thức mới, đòi hỏi các biện pháp liên quan đến việc tạo lập một môi trường kinh doanh lành mạnh, bảo vệ sự bình đẳng trong kinh doanh, bảo vệ đầy đủ lợi ích của cả người sản xuất và tiêu dùng. Việc tham gia của nhà nước ta với một số tổ chức quốc tế trong khu vực và trên thế giới, nhất là sau khi Việt Nam tham gia vào sân chơi chung của WTO và ký hiệp định thương mại song phương với Hoa Kỳ, là những yếu tố làm cho tính chất các quan hệ kinh tế - xã hội ngày càng phong phú, đa dạng và phức tạp hơn. Điều đó đặt ra yêu cầu ngày càng cấp thiết của việc xây dựng các đạo luật điều chỉnh các quan hệ kinh tế như Nghị quyết số 48/NQ-TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 xác định mục tiêu: “Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa…”. Trong lĩnh vực khoa học - công nghệ, trong các Nghị quyết đại hội đại biểu toàn quốc lần VIII, IX, X đều khẳng định từ nay đến năm 2020 phải phấn đấu xây dựng nước ta về cơ bản trở thành nước công nghiệp, khoa học và công nghệ phải trở thành nền tảng và động lực cho công nghiệp hoá, hiện đại hoá. Thế nên, phát triển khoa học về công nghệ trong thời kỳ này là một đòi hỏi cấp thiết, đã và đang đặt ra nhiều vấn đề cần giải quyết, trong đó có việc hoàn thiện hệ thống pháp luật trong lĩnh vực này. 70 Tương tự như trong lĩnh vực văn hoá, giáo dục, xã hội; an ninh, quốc phòng, trật tự, an toàn xã hội cũng luôn đặt ra yêu cầu đổi mới, hoàn thiện các văn bản pháp luật điều chỉnh. Cùng với việc đổi mới kinh tế, Đảng và Nhà nước ta cũng đang tiến hành từng bước vững chắc đổi mới hệ thống chính trị với nội dung chủ yếu là thực hiện cải cách nền hành chính nhà nước, cải cách tư pháp, đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội. Các nghị quyết của Đảng và Hiến pháp 1992 sửa đổi đã tạo cơ sở chính trị, pháp lý cho phép đưa ra và triển khai các phương án tổ chức, hoạt động của Quốc hội nhằm bảo đảm cho Quốc hội thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình một cách có hiệu lực và hiệu quả, đáp ứng yêu cầu của sự nghiệp đổi mới đất nước. Như vậy, hoạt động lập pháp của Quốc hội trong thời kỳ đổi mới cần phải hướng tới xây dựng các đạo luật điều chỉnh các lĩnh vực nói trên một cách thống nhất, đồng bộ theo thứ tự ưu tiên đến những lĩnh vực then chốt nhất của đời sống xã hội. Tuy nhiên, có một vấn đề đặt ra là hiện nay Quốc hội của chúng ta vẫn chưa hoạt động thường xuyên mà tiến hành họp một năm 2 kỳ và các đạo luật chỉ được thông qua tại 2 kỳ họp này. Trong khi đó, cùng với sự phát triển của kinh tế - xã hội luôn đặt ra nhu cầu điều chỉnh các quan hệ xã hội mới phát sinh bởi các quy phạm pháp luật một cách nhanh chóng, kịp thời mà quy trình xây dựng luật lại tồn tại nhiều vấn đề đang trong quá trình hoàn thiện. Hơn nữa, đa phần các đại biểu Quốc hội hoạt động kiêm nhiệm (tại Quốc hội khoá XI là 371/489 đại biểu) lại giữ các chức vụ quan trọng ở các cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương nên thời gian dành cho hoạt động lập pháp của Quốc hội cũng bị hạn chế. 71 Như trên đã phân tích, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, cơ quan thường trực của Quốc hội, ban hành pháp lệnh nhằm quy định những vấn đề cấp thiết của cuộc sống đòi hỏi phải có sự quản lý của nhà nước khi chưa có điều kiện quy định “ngay” thành luật, giúp “lấp chỗ trống”, “kẽ hở’ trong hệ thống pháp luật một cách kịp thời. Do đó, trong thời gian Quốc hội đang dần hoàn thiện cơ cấu tổ chức, phương thức hoạt động, trong đó có hoạt động ban hành các luật, thì nhiệm vụ uỷ quyền lập pháp vẫn còn rất cần thiết để điều chỉnh kịp thời các vấn đề phát sinh trong thực tế. Việc nâng cao chất lượng hoạt động ban hành pháp lệnh, do vậy, là vấn đề được đặt ra nhằm góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật, góp phần tích cực vào việc thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển. 3.1.2. Bắt nguồn từ đòi hỏi phải khắc phục những hạn chế của quy trình xây dựng pháp lệnh hiện hành làm ảnh hưởng đến chất lượng, số lượng pháp lệnh Mặc dù đã từng bước được đổi mới và đạt được một số kết quả có ý nghĩa quan trọng, song quy trình xây dựng pháp lệnh hiện hành vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu và đòi hỏi của thực tiễn đặt ra. Điều này đã ảnh hưởng không tốt tới chất lượng của hoạt động ban hành pháp lệnh nói riêng và hệ thống pháp luật nói chung. Hơn nữa, trong các pháp lệnh còn nhiều quy định mang tính nguyên tắc chung, chưa cụ thể để thi hành được ngay mà còn phải chờ đợi việc ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành. Trong khi đó, việc ban hành các văn bản hướng dẫn này lại thường không kịp thời nên pháp lệnh chậm đi vào cuộc sống, khó tránh khỏi cách hiểu và làm khác nhau, dẫn đến sơ hở và lợi dụng trong thực hiện pháp luật. Có thể nói rằng, nhu cầu ban hành pháp lệnh đến nay vẫn còn, do yêu cầu điều chỉnh và lợi thế về quy trình thủ tục, việc giảm ban hành pháp lệnh như trong Nghị quyết số 48-NQ/TW đã nêu phải được tiến hành từng bước, với lộ trình thực hiện cụ thể. Vì vậy, trong thời gian này, chúng ta vẫn cần 72 tiếp tục cải tiến nâng cao hiệu quả thông qua pháp lệnh của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội. Vấn đề đặt ra như Thạc sỹ Bùi Ngọc Chương - Phó vụ trưởng Vụ tổng hợp Văn phòng Quốc hội đã nêu là “chấp nhận sự cần thiết ban hành một số lượng pháp lệnh nhất định và đưa vào chương trình của Quốc hội thì phải tổ chức thực hiện tốt, bảo đảm tính nghiêm túc của nghị quyết Quốc hội, thực hiện nhiệm vụ Hiến pháp và luật quy định” [10, tr.177]. Như vậy, có thể nhận thấy, việc giảm dần ban hành pháp lệnh không đồng nghĩa với việc cứ để mặc cho những bất cập của quy trình xây dựng pháp lệnh tồn tại mà không có phương hướng, giải pháp đổi mới, hoàn thiện cụ thể, làm ảnh hưởng đến chất lượng của hoạt động lập pháp của Quốc hội. 3.2. Phƣơng hƣớng và giải pháp đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng pháp lệnh Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định tương đối cụ thể về thẩm quyền, thủ tục, trình tự ban hành pháp lệnh. Tuy nhiên, để có thể xây dựng được những văn bản pháp lệnh có chất lượng cao thì các cơ quan hữu quan phải thực hiện tốt trách nhiệm của mình trong mỗi giai đoạn của quy trình xây dựng pháp lệnh. Từ cách đặt vấn đề cần phải đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng pháp lệnh một cách đồng bộ ở tất cả các giai đoạn với nhận thức rõ rằng việc hoàn thiện quy trình này có mối quan hệ chặt chẽ với việc đổi mới tổ chức và hoạt động của các chủ thể tham gia vào quy trình, đồng thời quán triệt quan điểm của Đảng và Nhà nước về việc giảm dần ban hành pháp lệnh, Luận văn xin kiến nghị một số phương hướng và giải pháp cụ thể sau: 3.2.1. Phương hướng đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng pháp lệnh 73 3.2.1.1. Đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng pháp lệnh theo hướng đơn giản hoá, đồng bộ nhưng có trọng tâm, trọng điểm Hoạt động xây dựng và ban hành pháp lệnh là một quá trình bao gồm nhiều giai đoạn từ đưa sáng kiến pháp lệnh vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; soạn thảo; thẩm tra; lấy ý kiến nhân dân, đại biểu Quốc hội và đoàn đại biểu Quốc hội; xem xét, thông qua đến giai đoạn công bố pháp lệnh. Mỗi giai đoạn trong quy trình này là một khâu quan trọng trong hoạt động xây dựng và ban hành pháp lệnh. Bởi vậy, muốn nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng và ban hành pháp lệnh nói chung và quy trình xây dựng pháp lệnh nói riêng phải tiếp tục hoàn thiện từng khâu trong cả quy trình đó một cách đồng bộ. Hơn nữa, do đặc điểm về nội dung vấn đề quy định, do yêu cầu đáp ứng tính cấp thiết của cuộc sống đòi hỏi phải có sự quản lý của Nhà nước mà chưa có điều kiện quy định ngay thành luật… nên theo chúng tôi, quy trình xây dựng pháp lệnh cần phải được đổi mới, hoàn thiện theo hướng đơn giản hoá một số công đoạn, bước trong quy trình trên cơ sở đảm bảo chất lượng của các pháp lệnh được ban hành. Ví dụ như trong giai đoạn lấy ý kiến nhân dân về dự án, dự thảo pháp lệnh chẳng hạn. Việc lấy ý kiến này là cần thiết, song không phải đối với dự án pháp lệnh nào cũng bắt buộc phải lấy ý kiến nhân dân mà tuỳ thuộc vào tầm quan trọng của từng vấn đề cụ thể, lĩnh vực cụ thể, Uỷ ban thường vụ Quốc hội quyết định lấy ý kiến nhân dân, bởi theo quy định hiện hành thì việc lấy ý kiến này không chỉ tốn kém nhiều thời gian mà còn tốn kém cả về kinh phí để thực hiện. Theo đó, sẽ có những dự án pháp lệnh được đưa ra lấy ý kiến nhân dân và cũng có những dự án pháp lệnh trong quy trình xây dựng không thực hiện giai đoạn này. Hay trong việc chuẩn bị đồng thời dự thảo văn bản quy định chi tiết thi hành pháp lệnh cùng với dự án pháp lệnh cũng vậy, cũng sẽ có những dự án pháp lệnh Uỷ ban thường vụ Quốc hội chỉ định rõ việc soạn thảo văn bản 74 quy định chi tiết thi hành và cũng có dự án pháp lệnh không cần thiết phải có văn bản quy định chi tiết thi hành được trình kèm theo. Tuy nhiên, đơn giản hoá quy trình xây dựng pháp lệnh không có nghĩa là xem nhẹ các giai đoạn, các bước trong quy trình; hay có thể cắt xén các bước, các giai đoạn một cách tuỳ tiện theo ý chí chủ quan của cá nhân, cơ quan hay tổ chức nào mà việc đơn giản hoá này chỉ được tiến hành trong những trường hợp cụ thể mà pháp luật cho phép hay nói cách khác là trong khuôn khổ luật định. 3.2.1.2. Đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng pháp lệnh trên cơ sở quán triệt đường lối, chủ trương của Đảng và Nhà nước trong công tác xây dựng pháp luật Sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác xây dựng pháp luật nói chung, công tác xây dựng luật, pháp lệnh nói riêng là một đòi hỏi khách quan không những có ý nghĩa định hướng chính trị và còn đảm bảo cho hoạt động lập pháp thể chế hoá đúng đắn và đầy đủ ý chí của nhân dân trong các đạo luật và pháp lệnh. Thực tế cho thấy, nếu Đảng chưa có đường lối, chính sách đối với một lĩnh vực đời sống chính trị - xã hội nào đó, thì việc xây dựng các văn bản pháp luật về lĩnh vực đó sẽ gặp rất nhiều khó khăn và ngược lại. Tuy nhiên, trong hoạt động lập pháp, sự lãnh đạo của Đảng chỉ phát huy hiệu quả khi có một phương thức lãnh đạo đúng đắn, phù hợp để một mặt đề cao trách nhiệm của các cơ quan có thẩm quyền, chống tư tưởng ỷ lại, chờ đợi sự lãnh đạo của Đảng, phát huy trí tuệ của cá nhân và tập thể Quốc hội và mặt khác bảo đảm được sự lãnh đạo của Đảng. Xuất phát từ yêu cầu khách quan của công cuộc đổi mới, xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân, nếu tiếp tục duy trì việc uỷ quyền lập pháp sẽ không phù hợp với xu thế tiến bộ của nhân loại, 75 Văn kiện Hội nghị lần thứ ba Ban chấp hành trung ương khoá VIII đã khẳng định: “Đổi mới hơn nữa quy trình xây dựng luật, giảm mạnh việc ban hành pháp lệnh”. Theo đó, việc đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng pháp lệnh phải được đặt trong mối tương quan với việc đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng của Quốc hội, trong chủ trương mà Đảng đã nêu là giảm mạnh việc ban hành pháp lệnh trong thời gian tới; đồng thời bảo đảm cho các pháp lệnh được ban hành không trái với quy định của Hiến pháp, luật và có hiệu quả thực thi cao đúng như trong định hướng mà Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 đã nêu: “đẩy nhanh tiến độ và nâng cao chất lượng hoạt động lập pháp, bảo đảm tốt hơn tính dân chủ, pháp chế, công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật, trong đó, các các đạo luật ngày càng giữ vị trí trung tâm, trực tiếp điều chỉnh các quan hệ xã hội. Hoàn thiện pháp luật về quy trình xây dựng, ban hành và công bố văn bản pháp luật thống nhất cho cả trung ương và địa phương…”. 3.2.1.3. Đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng pháp lệnh trên cơ sở kế thừa và phát huy những ưu điểm của quy trình hiện hành Việc đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng pháp lệnh phải dựa trên cơ sở những kinh nghiệm đã có; kế thừa những ưu điểm, loại bỏ những hạn chế. Quy trình xây dựng pháp lệnh hiện nay của chúng ta có những yếu tố phù hợp, cụ thể như việc giao trách nhiệm soạn thảo dự án pháp lệnh chủ yếu cho các bộ, ngành của Chính phủ - những cơ quan trực tiếp quản lý nhà nước trong các lĩnh vực của đời sống xã hội, am hiểu thực tiễn; việc lấy ý kiến nhân dân, đại biểu Quốc hội, đoàn đại biểu Quốc hội về dự án pháp lệnh; hay việc xin ý kiến của Bộ Chính trị về các dự án pháp lệnh… Những điểm hạn chế như đã trình bày ở phần đánh giá thực trạng quy trình xây dựng pháp lệnh hiện hành ở Chương 2 cần được nghiên cứu đổi 76 mới, hoàn thiện để xây dựng quy trình xây dựng pháp lệnh khoa học, hợp lý, phù hợp với thực tiễn hoạt động xây dựng và ban hành pháp lệnh ở nước ta trong giai đoạn hiện nay. 3.2.2. Giải pháp đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng pháp lệnh 3.2.2.1. Cải tiến việc lập chương trình xây dựng pháp lệnh Trong hoạt động xây dựng pháp lệnh, việc lập chương trình xây dựng pháp lệnh là một nhiệm vụ quan trọng, bước khởi đầu của cả quy trình xây dựng pháp lệnh nhằm xác định những lĩnh vực ưu tiên, những dự án cần sớm ban hành trên cơ sở vừa căn cứ vào yêu cầu trước mắt và lâu dài, vừa chú ý đến tính khả thi để xây dựng những dự án cần soạn thảo trong thời gian trước mắt và cho tương lai, đồng thời đảm bảo tính toàn diện, đồng bộ, đầy đủ của cả Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Cần coi trọng việc dự kiến chương trình xây dựng pháp lệnh cho cả nhiệm kỳ và hàng năm của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội căn cứ vào kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, yêu cầu quản lý nhà nước, định hướng xây dựng pháp luật được xác định trong các văn kiện của Đảng; bảo đảm tính liên tục, kế thừa trong công tác xây dựng pháp lệnh; dự báo và xác định một cách toàn diện, đầy đủ những nhu cầu xã hội cần điều chỉnh bằng pháp lệnh, đồng thời phải thể hiện tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật. Trong chương trình xây dựng pháp lệnh, phải xác định các lĩnh vực ưu tiên và khả năng thực thi. Việc xác định tính cần thiết ban hành một pháp lệnh cần phải được giải quyết ngay từ khi quyết định chương trình. Có như vậy, mới đáp ứng được yêu cầu của công tác xây dựng pháp lệnh, bảo đảm tính khoa học, chặt chẽ và tính khả thi của chương trình mà Quốc hội đã thông qua. Theo đó, để tiếp tục hoàn thiện việc lập chương trình xây dựng pháp lệnh, luận văn kiến nghị một số giải pháp sau: 77 - Cần xây dựng chương trình cả nhiệm kỳ một cách chặt chẽ, trong đó xác định rõ số lượng các dự án thông qua phù hợp với yêu cầu, khả năng thực hiện, bảo đảm tính khả thi của chương trình, đồng thời phù hợp với chủ thương giảm dần pháp lệnh mà Đảng và Nhà nước đã đề ra. Cần phải lựa chọn các dự án và phân loại thứ tự ưu tiên trên cơ sở các luận cứ sát thực và thuyết phục của từng dự án để đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm của Quốc hội, tránh tình trạng cả nể, gò ép, đưa quá nhiều dự án vào chương trình trong khi biết chắc chắn không thể hoàn thành được. Theo đó, phải tiến hành rà soát hệ thống pháp luật hiện hành theo từng lĩnh vực, có đánh giá, tổng kết rút ra những ưu khuyết điểm của văn bản cần được khắc phục hoặc sửa đổi để đưa ra những định hướng cho việc xây dựng pháp lệnh, đáp ứng yêu cầu của tình hình mới. - Trên cơ sở chương trình cả nhiệm kỳ, cần phải căn cứ vào tình hình chuẩn bị để đưa vào chương trình hàng năm những dự án đã được chuẩn bị tốt; các uỷ ban của Quốc hội, nhất là Uỷ ban pháp luật phải tiến hành thẩm tra chặt chẽ theo đúng quy định của pháp luật để chương trình được Quốc hội thông qua có chất lượng, bảo đảm tính khả thi. Trong đó, cần nêu rõ mức độ cần thiết ban hành, cần có pháp lệnh để kịp điều chỉnh các vấn đề bức xúc đang hay sẽ nảy sinh sau một khoảng thời gian nữa. Như vậy, mới có căn cứ để xây dựng tiến độ thực hiện cụ thể từ khâu chuẩn bị, thẩm tra đến trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua, đồng thời xác định được trách nhiệm của từng cơ quan khi chậm hoặc không thực hiện đúng tiến độ quy định. Trên cơ sở đó, giải pháp mà luận văn nêu ra là: + Cần dành nhiều thời gian hơn để họp nhằm bảo đảm cho các thành viên Uỷ ban thẩm tra có điều kiện, thời gian thảo luận, phân tích xem xét dự kiến chương trình; 78 + Để mọi thành viên của Uỷ ban thẩm tra có điều kiện tham gia ý kiến, nên tổ chức phiên họp toàn thể Uỷ ban thay vì tổ chức phiên họp thường trực mở rộng như hiện nay; + Cần cử đại diện Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban khác của Quốc hội tham gia thẩm tra chương trình với số lượng đông hơn, có thể là toàn bộ Thường trực Hội đồng của các cơ quan này hay tổ chức những phiên họp riêng của từng cơ quan, sau đó phối hợp với Uỷ ban pháp luật làm báo cáo chung hay riêng để trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội; - Cũng bởi quy trình, thủ tục xem xét, thông qua pháp lệnh đơn giản hơn so với việc ban hành luật nên mỗi dự án pháp lệnh chỉ nên “hiện diện” tối đa 2 lần trong chương trình chính thức xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm, tránh tình trạng một số dự án được đưa vào chương trình 4, 5 lần mà vẫn chưa trình xem xét, thông qua được. Cần kiên quyết thực hiện theo quy định của pháp luật là sau hai lần được đưa vào chương trình thông qua pháp lệnh mà dự án vẫn chưa đảm bảo yêu cầu để xem xét, thông qua thì nên dừng dự án đó lại, trừ một số dự án đặc biệt, có đối tượng điều chỉnh phức tạp, nhạy cảm. Khi đó, phải báo cáo rõ trách nhiệm của cơ quan trình, cơ quan thẩm tra cũng như trách nhiệm chỉ đạo của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, tránh cách giải thích chung chung là “do dự án cần có thời gian tiếp tục nghiên cứu, hoàn chỉnh…”; - Để thực hiện tốt chủ trương đẩy nhanh tốc độ ban hành luật, tăng dần số lượng và chất lượng các văn bản luật được thông qua, các cơ quan của Quốc hội, cơ quan hữu quan phải dành khá nhiều thời gian cho việc chuẩn bị các dự án trình Quốc hội, hơn nữa yêu cầu về thực hiện nhiệm vụ giám sát cũng ngày một tăng, nên thời gian dành cho việc ban hành pháp lệnh sẽ giảm đi, nhất là thời gian tại các phiên họp Uỷ ban Thường vụ Quốc hội. Vì vậy, phải tập trung vào những dự án thật sự cần thiết, được chuẩn bị tốt, có tính khả thi cao, không nên tham vọng đưa quá nhiều dự án vào 79 chương trình trong khi khả năng thực hiện có hạn. Trong điều kiện hiện nay, chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm chỉ nên xác định khoảng 8 đến 10 dự án pháp lệnh, và đó phải là những dự án đã được Chính phủ, cơ quan khác trình dự án xem xét kỹ lưỡng, tránh trường hợp cố gắng đưa tên dự án vào chương trình rồi mới bắt đầu soạn thảo mà không xác định được đến khi nào hoàn thiện trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua. 3.2.2.2. Phân công hợp lý cơ quan soạn thảo dự án pháp lệnh Cần sớm phân công hợp lý cơ quan soạn thảo, cơ quan thẩm tra đối với các dự án pháp lệnh để tạo điều kiện cho các cơ quan hữu quan sớm có kế hoạch phối hợp chặt chẽ trong việc triển khai thực hiện chương trình đã đề ra. Kinh nghiệm cho thấy, việc phân công hợp lý, đúng chức năng, chuyên môn của cơ quan soạn thảo (trong đó có cơ quan chủ trì và các cơ quan phối hợp), cơ quan thẩm tra là một trong những yếu tố quan trọng thúc đẩy nhanh quá trình chuẩn bị và bảo đảm chất lượng các dự án. Cần đặc biệt coi trọng việc nâng cao chất lượng soạn thảo các dự án pháp lệnh. Thủ trưởng các cơ quan được phân công chuẩn bị dự án pháp lệnh phải coi đây là một trong những nhiệm vụ quan trọng trong công tác của cơ quan mình, phải tập trung đầu tư nhiều thời gian, công sức, đồng thời phải tăng cường sự phối hợp chặt chẽ với các cơ quan hữu quan trong việc tổng kết thực tiễn, soạn thảo, lấy ý kiến đóng góp, trình, thẩm tra, cho ý kiến chỉnh lý về các dự án. Trong quá trình xây dựng các dự án pháp lệnh, cần quán triệt đầy đủ các quan điểm của Đảng được thể hiện trong các nghị quyết, chỉ thị của Đảng. Phải căn cứ vào những quy định của Hiến pháp và kế thừa những nội dung đúng đắn, phù hợp của các văn bản pháp luật hiện hành trong từng lĩnh vực. Trên cơ sở đó, xác định phạm vi, đối tượng của từng dự án pháp lệnh để nghiên cứu, xem xét vấn đề gì quy định mới, vấn đề gì phải sửa đổi, bổ sung. Chú trọng công tác khảo sát, tổng kết thực tiễn, tổ 80 chức hội thảo khoa học có chất lượng thiết thực, bảo đảm các dự án pháp lệnh có luận cứ khoa học, căn cứ thực tiễn, góp phần nâng cao chất lượng biên soạn, bảo đảm thời gian của việc chuẩn bị và trình các dự án. Cần tập hợp trí tuệ của các nhà khoa học, trưng tập các chuyên gia có kinh nghiệm về các lĩnh vực trong việc xây dựng dự án pháp luật, đồng thời tham khảo kinh nghiệm của nước ngoài trên cơ sở chọn lọc, phù hợp với thực tiễn Việt Nam. Công tác thẩm tra của Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội cần được tổ chức bảo đảm chiều sâu. Một mặt xem xét sự phù hợp với quan điểm, đường lối của Đảng, mặt khác, xem xét tính hợp hiến, tính đồng bộ, thống nhất của các dự án, tính khoa học, sự phù hợp với thực tiễn, với ý chí, nguyện vọng của nhân dân. Việc cân nhắc, xem xét một cách thận trọng tất cả các ý kiến khác nhau trong quá trình xây dựng dự án sẽ làm cho hoạt động thẩm tra ngày càng khoa học, chặt chẽ và toàn diện hơn. Xuất phát từ vị trí, vai trò cũng như thực trạng của công tác soạn thảo dự án pháp lệnh trong quá trình xây dựng pháp lệnh, Luận văn xin kiến nghị một số giải pháp sau: - Thứ nhất, đổi mới quy trình lập dự kiến chương trình xây dựng pháp lệnh hàng năm, khắc phục cơ bản những tồn tại, yếu kém trong những năm qua theo hướng chương trình phải phản ánh đúng nhu cầu của thực tiễn, phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, xác định rõ thứ tự ưu tiên của các dự án trong từng giai đoạn. Cần quy định rõ hơn và thực hiện nghiêm túc thẩm quyền, trách nhiệm của các cơ quan có liên quan. Theo đó, có thể nghiên cứu áp dụng cơ chế Hội đồng liên ngành tiến hành xem xét các đề xuất xây dựng pháp lệnh của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ với nguyên tắc làm việc tập thể, mạnh dạn giao cho Hội đồng này thẩm quyền duyệt để lập dự kiến sơ bộ chương trình xây dựng pháp lệnh. Và nên 81 chăng, để tránh tình trạng “chạy theo số lượng”, hiện tượng “pháp lệnh khung”, Chính phủ chỉ kiến nghị việc xây dựng và soạn thảo để Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua những pháp lệnh có thể được đưa vào cuộc sống mà không phải là tất cả những pháp lệnh còn thiếu với tham vọng góp phần xây dựng hệ thống pháp luật đồng bộ. - Thứ hai, mặc dù quy trình soạn thảo pháp lệnh được quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản liên quan chưa thật sự hoàn hảo, song có thể nhận định chắc chắn rằng, nếu chấp hành nghiêm túc các quy định này có thể cải tiến rất nhiều công tác xây dựng pháp lệnh hiện nay. Bởi trên thực tế có rất nhiều quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật không được tuân thủ nghiêm túc, như việc thành lập Ban soạn thảo chẳng hạn; hoặc chưa thực hiện triệt để, hiệu quả như việc tổng kết tình hình thi hành pháp luật, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan… Do đó, có thể thấy nguyên nhân chủ yếu dẫn đến thực trạng soạn thảo pháp lệnh hiện nay không thể quy kết cho thể chế pháp lý mà vấn đề ở đây là việc tổ chức thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và việc tạo cơ chế bảo đảm có hiệu quả các quy định đó. Theo đó, giải pháp được đưa ra để đảm bảo chất lượng văn bản là tổ chức thực hiện tốt các quy định về thủ tục, trình tự xây dựng văn bản và trách nhiệm của từng chủ thể trong mỗi công đoạn theo quy định. - Thứ ba, mặc dù Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã nhấn mạnh tính liên ngành của Ban soạn thảo, coi đó là biện pháp làm tăng tính khách quan, bảo đảm chất lượng và đẩy lùi “tính cục bộ” của dự án song quy định này không phải lúc nào cũng được tuân thủ. Do vậy, trước mắt cần chấn chỉnh kỷ cương trong việc thành lập và lề lối làm việc của Ban soạn thảo, ban hành Quy chế mẫu về tổ chức hoạt động của Ban soạn thảo, cụ thể: + Chấp hành nghiêm túc các quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật về việc thành lập Ban soạn thảo, bảo đảm tính liên ngành 82 của thành phần Ban soạn thảo, phát huy sự phối hợp giữa các cơ quan trong các công đoạn chuẩn bị dự án, nhất là khi soạn thảo văn bản; + Chấn chỉnh quy chế làm việc của Ban soạn thảo theo hướng đảm bảo tính thường xuyên, liên tục và trách nhiệm cá nhân của từng thành viên; khắc phục tình trạng “phó mặc” cho cơ quan chủ trì soạn thảo bằng việc phát huy vai trò của Ban soạn thảo ở khâu chuẩn bị đề cương chi tiết, đề cương sơ bộ, hình thành những ý tưởng, quan điểm và nguyên tắc cơ bản định hướng cho toàn bộ nội dung văn bản. Đồng thời, tăng cường công tác chỉ đạo, kiểm tra của cơ quan trình (hoặc của Uỷ ban thường vụ Quốc hội nếu dự án có liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực) đối với hoạt động của Ban soạn thảo. - Thứ tư, về việc có nên chuẩn bị đồng thời dự thảo văn bản quy định chi tiết để trình cùng với dự án pháp lệnh hay không. Cơ sở pháp lý của việc xây dựng loại văn bản này không chỉ là quy định uỷ quyền trong một điều luật cụ thể mà còn là toàn bộ các nguyên tắc, quy định và toàn bộ tinh thần của pháp lệnh. Về phần mình, dự án pháp lệnh trong nhiều trường hợp sẽ bị thay đổi đáng kể khi được thông qua so với phương án ban đầu. Nếu dự thảo văn bản quy định chi tiết được chuẩn bị cùng với dự án pháp lệnh, dựa trên những quy định cũng chỉ mới là dự kiến thì lẽ dĩ nhiên sẽ bị thay đổi hoàn toàn một khi bản thân dự án pháp lệnh bị thay đổi về nội dung. Do đó, giải pháp nêu ra là Ban soạn thảo và cơ quan chủ trì soạn thảo cần tập trung vào việc xây dựng nội dung dự án pháp lệnh sao cho thật cụ thể và tiến hành soạn thảo văn bản quy định chi tiết thi hành trong trường hợp đặc biệt để trình cơ quan có thẩm quyền ban hành theo chỉ định rõ của Uỷ ban thường vụ Quốc hội vào đúng thời điểm được định ra trong pháp lệnh. Có như vậy mới tập trung được trí lực cũng như vật lực cho việc soạn thảo dự án pháp lệnh. 83 - Thứ năm, về công đoạn kiểm tra trước, hoạt động tư vấn, xem xét, đánh giá dự án pháp lệnh nhằm kịp thời phát hiện những khiếm khuyết để khắc phục ngay trước khi dự án được thông qua, gồm hoạt động thẩm định của Bộ Tư pháp, của Văn phòng Chính phủ trước khi trình Chính phủ xem xét, thông qua. Do việc thẩm định dự án pháp lệnh của Bộ Tư pháp có vai trò quan trọng trong việc nâng cao chất lượng và đẩy nhanh tiến độ soạn thảo dự án nên Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cần sửa đổi theo hướng khẳng định giá trị pháp lý của báo cáo thẩm định, phải có trong hồ sơ trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua nhằm đề cao trách nhiệm của cơ quan thẩm định theo hướng cơ quan này phải chịu trách nhiệm hoàn toàn về nội dung thẩm định; cơ quan chủ trì soạn thảo cần tiếp thu và chỉnh lý một cách nghiêm túc ý kiến thẩm định, nhất là vấn đề về tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất và kỹ thuật soạn thảo văn bản. Với mục đích đẩy nhanh tiến độ, nâng cao chất lượng soạn thảo, trình Chính phủ dự án pháp lệnh, cũng có thể tổ chức cuộc họp liên tịch giữa cơ quan thẩm định với cơ quan chủ trì soạn thảo dự án và các cơ quan có liên quan để nghe cơ quan chủ trì thuyết trình và thảo luận một số nội dung còn có ý kiến khác nhau. Nhằm nâng cao vai trò thẩm định về mặt pháp lý của các tổ chức pháp chế bộ, ngành đối với dự án pháp lệnh do bộ, ngành đó soạn thảo, Luận văn tán đồng với đề xuất giải pháp mà Tiến sĩ Hoàng Văn Tú đã nêu về việc xây dựng cơ chế thẩm định theo hai bước như sau: + Bước 1 - Thẩm định cấp bộ: Tổ chức pháp chế bộ, ngành chịu trách nhiệm thẩm định dự án pháp lệnh do bộ, ngành soạn thảo. + Bước 2 - Thẩm định ở cấp Chính phủ: Bộ Tư pháp thẩm định dự án pháp lệnh sau bước thẩm định ở cấp bộ [39, tr.136]. - Cuối cùng, cần có chiến lược đào tạo đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác xây dựng pháp luật, có kiến thức và kỹ năng soạn thảo pháp lệnh 84 theo phương pháp hiện đại. Mở rộng, tăng cường hợp tác quốc tế để học tập, tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm soạn thảo pháp luật tiên tiến. 3.2.2.3. Tăng cường công tác thẩm tra dự án pháp lệnh Kinh nghiệm cho thấy, với những báo cáo thẩm tra có chất lượng tốt, các quan điểm, lập luận có tính thuyết phục rõ ràng sẽ là một trong những căn cứ hết sức quan trọng, tạo điều kiện thuận lợi cho việc xem xét, thông qua dự án pháp lệnh. Theo đó, công tác thẩm tra cần được tiến hành theo chiều sâu, một mặt cần xem xét tính khoa học, tính phù hợp với thực tiễn, phù hợp với ý chí, nguyện vọng của nhân dân. Mặt khác, phải xem xét tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất, đồng bộ cả về mặt nội dung và hình thức thể hiện của dự án trong tổng thể hệ thống văn bản pháp luật đã ban hành, đang trù liệu ban hành. Đồng thời việc cân nhắc, xem xét một cách thận trọng tất cả các ý kiến khác nhau trong quá trình xây dựng dự án sẽ giúp cho công tác thẩm tra ngày càng sâu sắc, toàn diện hơn, cụ thể Luận văn xin đề xuất một số giải pháp sau: - Về việc phân công thẩm tra dự án pháp lệnh: Cần sớm phân công cơ quan soạn thảo, cơ quan thẩm tra đối với các dự án pháp lệnh nhằm tạo thêm điều kiện cho cơ quan hữu quan về kế hoạch phối hợp chặt chẽ trong việc triển khai thực hiện Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. - Về việc tổ chức cuộc họp thẩm tra: Quá trình thực hiện nghĩa vụ cung cấp thông tin, tài liệu đáp ứng yêu cầu thẩm tra cho thấy khi chưa có đủ các thông tin, tư liệu cần thiết, nhất là ý kiến của các cơ quan có liên quan đến quy định của dự án pháp lệnh mà vẫn tiến hành thẩm tra thì việc xử lý các hậu quả sau đó gặp không ít khó khăn, tốn nhiều thời gian và thường phải được trình và thẩm tra nhiều lần. Theo đó, Luận văn kiến nghị với các trường hợp này là Thường trực Hội đồng dân tộc và Thường trực các uỷ ban của Quốc hội cần báo cáo và đề nghị Uỷ ban thường vụ Quốc hội chưa đưa vào chương trình phiên họp mà yêu cầu cơ quan soạn thảo phải hoàn thiện 85 các bước và bảo đảm cung cấp đầy đủ thông tin cần thiết trước khi tiến hành họp thẩm tra dự án pháp lệnh. - Việc trình báo cáo thẩm tra: Báo cáo thẩm tra là một hệ quả quan trọng của hàng loạt hoạt động của Hội đồng dân tộc và Uỷ ban của Quốc hội khi tham gia vào công tác xây dựng pháp lệnh, là sự thể hiện quan điểm của cơ quan thẩm tra về dự án dưới hình thức một văn bản pháp lý được pháp luật quy định. Một trong những yêu cầu của nội dung báo cáo thẩm tra là phải nêu lên được chính kiến, quan điểm của Hội đồng dân tộc và Uỷ ban của Quốc hội về những vấn đề được nhất trí hoặc còn có ý kiến khác để Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét, quyết định. Xét về khía cạnh hình thức thì việc trình báo cáo thẩm tra có nhiều điểm giống như việc thẩm định một dự án kinh tế, một luận chứng kinh tế - kỹ thuật nên nó cần phải được quy định cụ thể về hình thức thể hiện, những nội dung cơ bản và nhất là trách nhiệm, quan điểm của cơ quan thẩm tra đối với những vấn đề được đặt ra, giải quyết trong báo cáo thẩm tra dự án pháp lệnh. Xét về mặt cơ sở pháp lý, cần làm rõ quy định Uỷ ban thường vụ Quốc hội chỉ đạo cơ quan trình dự án, cơ quan chủ trì thẩm tra, Uỷ ban pháp luật, Bộ Tư pháp và các cơ quan hữu quan trong việc nghiên cứu, tiếp thu chỉnh lý dự thảo pháp lệnh. Trong đó, “chỉ đạo” được hiểu là việc hướng dẫn, phân công, đôn đốc kiểm tra và giải quyết những kiến nghị, vướng mắc trong việc thực hiện nhiệm vụ của các chủ thể liên quan. Bên cạnh đó, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng quy định cơ quan chủ trì thẩm tra báo cáo Uỷ ban thường vụ Quốc hội việc chỉnh lý dự thảo pháp lệnh. Do đó, cần hiểu thống nhất là dưới sự chỉ đạo trực tiếp của thành viên Uỷ ban thường vụ Quốc hội được phân công, Uỷ ban chủ trì thẩm tra chủ động việc tiếp thu, chỉnh lý với các cơ quan nêu trên và nếu có vướng mắc thì xin ý kiến Uỷ ban Thường vụ Quốc hội. 3.2.2.4. Coi trọng và đổi mới quy trình lấy ý kiến về dự án pháp lệnh 86 Đây là một công việc cần hết sức được coi trọng. Mỗi đợt lấy ý kiến phải bảo đảm được hai mục đích, đó là huy động được sức mạnh trí tuệ của các ngành, các cấp và của nhân dân, đồng thời, cũng là đợt sinh hoạt, tuyên truyền, phổ biến trong nhân dân các quan điểm, chủ trương, đường lối của Đảng, pháp luật của Nhà nước đối với từng lĩnh vực. Chính vì vậy, việc tổ chức lấy ý kiến nhân dân, đại biểu Quốc hội, đoàn đại biểu Quốc hội phải được tiến hành một cách thực chất, có kế hoạch, yêu cầu cụ thể, căn cứ vào nội dung từng dự án pháp lệnh mà xác định đối tượng cần tập trung thảo luận kỹ, tránh hình thức, tổ chức cập rập, thiếu chỉ đạo cụ thể, làm mất nhiều thời gian, tiền của, công sức mà kết quả thu được không nhiều. Trong việc tổ chức cần xác định cụ thể trách nhiệm của từng cơ quan hữu quan trong việc chuẩn bị và nêu lên các vấn đề cần tập trung thảo luận, đóng góp; việc tập hợp, tổng hợp, nghiên cứu tiếp thu ý kiến chỉnh lý vào dự án pháp lệnh phải được tiến hành chu đáo, kịp thời. Việc lấy ý kiến về dự án pháp lệnh thời gian qua được tiến hành có kết quả bước đầu tương đối tốt. Song để góp phần nâng cao chất lượng và hiệu quả của hoạt động này, Luận văn xin nêu lên một số kiến nghị sau: - Đối với hình thức đóng góp ý kiến gián tiếp vào dự án thông qua các đại biểu Quốc hội, đoàn đại biểu Quốc hội Để nâng cao chất lượng, hiệu quả của việc thảo luận, góp ý kiến về dự án pháp lệnh cần có sự chuẩn bị chu đáo, kỹ lưỡng về mọi mặt. Trong đó, việc chuẩn bị các dự án pháp lệnh, các thông tin cần thiết gửi đến đại biểu Quốc hội, đoàn đại biểu Quốc hội lấy ý kiến phải đúng thời hạn luật định và không nên quá tập trung vào một thời điểm, mà có thể giãn cách một thời gian hợp lý. Ngoài ra, cần coi việc tổ chức tập hợp, tổng hợp ý kiến đại biểu Quốc hội để tiếp thu, chỉnh lý dự thảo pháp lệnh là một nhiệm vụ quan trọng, đòi hỏi cơ quan soạn thảo, cơ quan chủ trì thẩm tra và các cơ quan hữu quan phải nêu cao tinh thần trách nhiệm và có sự nghiên cứu thật kỹ 87 lưỡng, sâu sắc ý kiến của đại biểu Quốc hội trong quá trình chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo pháp lệnh. Cần tránh việc tiếp thu hoặc không tiếp thu mà chưa có sự cân nhắc, nghiên cứu kỹ lưỡng hoặc không tiếp thu những ý kiến thực sự đúng đắn và xác đáng vì lợi ích của cơ quan, bộ, ngành có liên quan hoặc vì bất cứ lý do nào khác. Đồng thời, cần tiếp tục nghiên cứu bổ sung các quy định của pháp luật bảo đảm cho hoạt động lấy ý kiến đại biểu Quốc hội về dự án pháp lệnh trở thành hoạt động thường xuyên với nhiều hình thức, cách thức linh hoạt, thu hút được trí tuệ của các đại biểu Quốc hội. - Đối với hình thức đóng góp ý kiến trực tiếp vào dự án: Trong kế hoạch lấy ý kiến nhân dân về dự án pháp lệnh nên chú trọng hơn đến việc vạch ra yêu cầu, nhiệm vụ cụ thể của các cơ quan, đoàn thể địa phương về phương diện tổ chức, chỉ đạo thực hiện, việc báo cáo kết quả tập hợp, tổng hợp ý kiến của nhân dân với cơ quan nhà nước có thẩm quyền… để vừa đảm bảo tính thống nhất giữa các địa phương, đồng thời bảo đảm sự linh hoạt trong chỉ đạo tổ chức thực hiện. Nhằm chấm dứt tình trạng nhiều cơ quan cùng có một nhiệm vụ nên hoặc là không có cơ quan nào thực hiện hoặc là cùng thực hiện nhưng không đem lại kết quả cao, cần xác định rõ trách nhiệm của từng cơ quan trong việc tổ chức lấy ý kiến nhân dân trong từng giai đoạn. Ngoài ra, để tránh lãng phí về thời gian, vật chất, nâng cao chất lượng, hiệu quả của việc lấy ý kiến, cần xây dựng cơ chế lấy ý kiến theo hướng tuỳ theo tính chất, nội dung của từng dự án pháp lệnh mà tổ chức để các đối tượng tham gia đóng góp cho phù hợp, không phải dự án pháp lệnh nào cũng cần phải lấy ý kiến của mọi tầng lớp nhân dân. Đối với tài liệu gửi xin ý kiến nhân dân, cần phải đầy đủ, gồm: tờ trình của Chính phủ, dự thảo pháp lệnh, báo cáo thẩm tra, các tài liệu khác có liên quan đến dự án (nếu có), bản gợi ý một số nội dung cơ bản cần xin ý 88 kiến; cần được in và gửi sớm đến tất cả đối tượng xin ý kiến để họ có thời gian nghiên cứu, chuẩn bị ý kiến đóng góp của mình. Đối với việc tiếp thu ý kiến của nhân dân, các ngành, các cấp, cần được cơ quan soạn thảo, cơ quan thẩm tra và các cơ quan, tổ chức hữu quan khác nghiên cứu một cách kỹ lưỡng, tiếp thu có chọn lọc, tránh tiếp thu ồ ạt hoặc ý kiến của nhân dân chỉ được tập hợp, tổng hợp lưu vào hồ sơ mà không được thể hiện trong các quy định của pháp lệnh. Theo đó, cần nghiên cứu đưa ra một quy trình tập hợp, tổng hợp, nghiên cứu tiếp thu ý kiến nhân dân về dự án pháp lệnh nhằm tạo ra sự thống nhất và cơ sở cho việc thực hiện. Về kinh phí phục vụ lấy ý kiến: cần có cơ chế hỗ trợ kinh phí cho việc thực hiện chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, trong đó bao gồm cả kinh phí cho việc lấy ý kiến nhân dân, các ngành, các cấp nhằm giúp cơ quan soạn thảo, cơ quan có trách nhiệm chủ động về kinh phí, thực hiện tốt các nhiệm vụ được giao để có được dự án pháp lệnh thực sự có chất lượng. 3.2.2.5. Cải tiến hơn nữa việc việc xem xét, thông qua pháp lệnh Trong điều kiện yêu cầu về việc thực hiện nhiệm vụ giám sát ngày càng tăng, số lượng các dự án luật cần chuẩn bị, cho ý kiến để Quốc hội quyết định thông qua ngày càng nhiều nên thời gian dành cho việc ra pháp lệnh ngày càng ít đi, nên việc chuẩn bị tốt nội dung các dự án pháp lệnh trước phiên họp Uỷ ban thường vụ Quốc hội là vô cùng quan trọng. Do đó, không nên đưa vào chương trình phiên họp những dự án pháp lệnh chưa được chuẩn bị kỹ. Mỗi dự án pháp lệnh trước khi trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội phải được Chính phủ, các cơ quan, tổ chức trình dự án thảo luận kỹ về các nội dung của dự án; tài liệu phải được gửi cho các thành viên Uỷ ban thường vụ Quốc hội nghiên cứu trước phiên họp theo đúng quy định. Cần khẩn trương nghiên cứu đổi mới quy trình, cách thức thông qua dự án pháp lệnh, vừa bảo đảm để các thành viên có thể phát biểu sâu về 89 những vấn đề thuộc nội dung dự án mà không phải dành thời gian vào các vấn đề kỹ thuật cụ thể, đẩy nhanh tiến độ xem xét, thông qua pháp lệnh và bảo đảm chất lượng của dự án được thông qua. Cần tăng cường sự phối hợp giữa cơ quan thẩm tra, cơ quan soạn thảo dự án và Ban thư ký trong việc nghiên cứu tiếp thu ý kiến các thành viên để chỉnh lý, hoàn thiện dự án pháp lệnh trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội biểu quyết, thông qua. Việc triển khai thực hiện quy định mới của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong giai đoạn xem xét, thông qua pháp lệnh như thế nào để có hiệu quả, nâng cao năng suất, chất lượng thông qua pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội là vấn đề luôn được quan tâm của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Chính phủ và các cơ quan hữu quan. Bởi trong những năm qua, khi xem xét, thông qua pháp lệnh có một số vấn đề liên quan đến việc các ban soạn thảo, cơ quan thẩm tra trong quá trình soạn thảo, thẩm tra thường tập trung vào xử lý những vấn đề lớn về chủ trương, chính sách mà ít quan tâm vào việc xử lý các điều khoản cụ thể của dự án. Điều này khiến Uỷ ban thường vụ Quốc hội đã phải dành nhiều thời gian để xem xét, thông qua song chất lượng văn bản pháp lệnh vẫn không cao. Vậy nên, luận văn xin kiến nghị một số giải pháp khắc phục thực trạng này như sau: - Thứ nhất, cần tăng cường trách nhiệm của cơ quan soạn thảo, thẩm tra dự án pháp lệnh để đảm bảo thực hiện đúng tiến độ thông qua việc quy định rõ trách nhiệm của các cơ quan này khi không thực hiện đúng quy định. Bên cạnh đó, cần đề cao hơn nữa vai trò, trách nhiệm của cơ quan thẩm tra để giảm bớt số lần Uỷ ban thường vụ Quốc hội cho ý kiến về dự án pháp lệnh, tiến đến Uỷ ban thường vụ Quốc hội chỉ xem xét, thông qua pháp lệnh tại một phiên họp, trừ đối với những dự án đặc biệt phức tạp. Điều này cũng có nghĩa là coi “giai đoạn Uỷ ban” là một trong những giai đoạn quan trọng nhất đảm bảo đầy đủ các yêu cầu cơ bản của dự án pháp lệnh trước khi trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua. Song để làm được việc này, 90 các cơ quan hữu quan, đặc biệt là cơ quan soạn thảo, chủ trì soạn thảo phải thực hiện nghiêm túc các quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là luôn đảm bảo điều kiện về thời gian, thông tin, tài liệu cho cơ quan thẩm tra. - Thứ hai, so với việc thảo luận và thông qua dự án luật, việc thảo luận dự án pháp lệnh được tiến hành với quy mô số lượng thành viên Uỷ ban thường vụ Quốc hội nhỏ hơn (nhiệm kỳ khoá X là 14 thành viên, khoá XI là 12 thành viên). Về cơ bản, việc xem xét, thông qua pháp lệnh được tiến hành chủ yếu tại phiên họp Uỷ ban thường vụ Quốc hội với sự tham gia của các thành viên Uỷ ban theo quy trình tương tự như đối với dự án luật, gồm các bước được quy định cụ thể tại Điều 47 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (trình dự án, đọc báo cáo thẩm tra, nghe đại diện các cơ quan hữu quan phát biểu ý kiến, các thành viên thảo luận và biểu quyết thông qua). Từ thực tế của việc thảo luận dự án pháp lệnh cho thấy cần phải quy định rõ sự tham gia của Đoàn thư ký kỳ họp trong việc tổ chức biên tập nội dung của dự án khi cơ quan này được chuyển thành cơ quan hoạt động thường xuyên cả trong thời gian giữa hai kỳ họp Quốc hội. Đối với những dự án pháp lệnh không được thông qua tại một phiên họp thì Uỷ ban thường vụ Quốc hội cho ý kiến tiếp tục hoàn thiện dự án. Tuy nhiên, trên thực tế ý kiến thảo luận của Uỷ ban thường vụ Quốc hội thường không được thể hiện bằng văn bản khiến cơ quan trình khó tiếp thu để chỉnh lý tiếp dự án. Vậy nên, cần bổ sung quy định này vào Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hay văn bản hướng có liên quan và xem đây là thủ tục bắt buộc trong việc xem xét, thông qua dự án pháp lệnh. - Thứ ba, cần quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội trong việc từ chối thẩm tra hoặc đề nghị Uỷ ban thường vụ Quốc hội chưa xem xét đối với những dự án pháp lệnh chưa chuẩn bị kỹ lưỡng, không đảm bảo chất lượng. Khi trình dự án tại phiên họp 91 Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, cơ quan thẩm tra phải trình bày ý kiến của mình để đánh giá chất lượng dự án, bởi đây là cơ sở quan trọng để Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét, cân nhắc về việc thảo luận, thông qua dự án hay dừng lại để tiếp tục chuẩn bị, hoàn thiện dự án. Nếu dự án chưa được chuẩn bị đầy đủ, kỹ lưỡng đã trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc bị chậm tiến độ, thì Uỷ ban thường vụ Quốc hội cần xem xét, chỉ rõ trách nhiệm của từng cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến việc chưa hoàn thành này để rút kinh nghiệm cho các dự án khác. - Cuối cùng, có thể thấy rằng, đổi mới việc thảo luận và thông qua dự án pháp lệnh phải trên cơ sở phát huy đầy đủ vai trò của các cơ quan chuyên môn của Quốc hội trong việc bảo đảm nội dung và phương thức thảo luận. Đây cũng là đòi hỏi cấp bách của việc nâng cao chất lượng công tác thẩm tra dự án thông qua việc đề xuất các kiến nghị sửa đổi cụ thể về dự án do Chính phủ trình để làm cơ sở cho việc thảo luận tại phiên họp Uỷ ban Thường vụ Quốc hội. Gắn kết việc tăng thêm số lượng đáng kể đại biểu hoạt động chuyên trách ở Hội đồng dân tộc, việc tăng thêm số lượng thành viên Uỷ ban thường vụ Quốc hội từ 12 thành viên như hiện nay lên tới ít nhất là 17 – 19 thành viên với cơ cấu tổ chức bao gồm nhiều thành phần, đại diện cho nhiều ngành, nhiều lĩnh vực công tác hơn cùng với quỹ thời gian dành cho việc thẩm tra, xem xét và thông qua hợp lý hơn. 3.2.2.6. Vấn đề trình xin ý kiến Bộ Chính trị dự án pháp lệnh Việc xin ý kiến Bộ Chính trị là một khâu rất quan trọng trong quy trình xây dựng pháp lệnh nhằm bảo đảm các pháp lệnh thể chế đúng đường lối lãnh đạo của Đảng, biến ý chí của Đảng, của nhân dân thành quy phạm, song cũng cần phải phát huy vai trò của các Ban cán sự Đảng của cơ quan trình dự án và Đảng đoàn Quốc hội trong việc chuẩn bị các vấn đề trình. Theo đó, chỉ nên quy định xin ý kiến Bộ Chính trị với những dự án pháp 92 lệnh quan trọng, những dự án đơn thuần kỹ thuật thì không cần thiết mà giao cho Đảng đoàn Quốc hội quyết định và chịu trách nhiệm trước Bộ Chính trị. Điều này đặt ra yêu cầu là phải đảm bảo phân cấp trách nhiệm giữa Bộ Chính trị, Ban bí thư, Ban cán sự Đảng Chính phủ, Đảng đoàn Quốc hội; phải xác định Bộ Chính trị cho ý kiến lúc nào là định hướng để thảo luận, lúc nào phải thực hiện tránh tình trạng trong quá trình soạn thảo, cơ quan Đảng cho ý kiến và coi đó là vấn đề không thảo luận nữa trong khi vẫn còn vấn đề phải xem xét, với kiến nghị cụ thể như sau: - Cần coi ý kiến của Bộ Chính trị trong quá trình soạn thảo, thảo luận chỉ mang tính định hướng, đồng thời phải luôn phát huy trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan; - Khi xem xét, thông qua dự án, nếu còn có ý kiến khác nhau và không đồng nhất với tinh thần chỉ đạo thì phải có sự lựa chọn về chính trị thông qua việc các đảng viên phải biểu quyết và thi hành theo ý kiến của Bộ Chính trị. Đối với những dự án pháp lệnh bắt buộc phải xin ý kiến Bộ Chính trị thì phải được xin ý kiến ngay từ đầu về những vấn đề cơ bản tạo cơ sở cho ban soạn thảo hoạt động đúng định hướng, thể chế hoá được đường lối, chủ trương của Đảng, tránh phải xây dựng dự án từ đầu hay sửa đổi về cơ bản. Theo đó, những kiến nghị đề xuất tiếp tục đổi mới, hoàn thiện quy trình xin ý kiến của Bộ Chính trị về dự án pháp lệnh có thể gồm các bước như sau: - Đề xuất của Ban soạn thảo, của cơ quan trình dự án; - Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội thẩm định những ý kiến còn khác nhau; - Ban cán sự Đảng của Chính phủ hoặc của cơ quan soạn thảo đề nghị 93 Đảng đoàn Quốc hội trình xin ý kiến Bộ Chính trị; - Đảng đoàn Quốc hội báo cáo xin ý kiến Bộ Chính trị; - Bộ Chính trị tiếp tục cho ý kiến và tiếp tục chỉnh lý dự thảo trước khi trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua. Kết luận chương 3 Việc đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng pháp lệnh là một quá trình liên tục trên cơ sở đúc rút những bài học từ thực tiễn, vừa làm vừa rút kinh nghiệm; nhưng đồng thời phải khẩn trương, mạnh dạn và có bước đi vững chắc; được đặt trong quá trình tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội trong tiến trình xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa và phải xuất phát từ những quan điểm cơ bản đã được các nghị quyết của Đảng xác định. Đồng thời phải dựa trên cơ sở tổng kết thực tiễn hoạt động xây dựng pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội những khoá gần đây, để từ đó nghiên cứu quy trình thích hợp, đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn đặt ra. Như trên đã nêu, quy trình xây dựng pháp lệnh do pháp luật quy định bao gồm các giai đoạn, các bước đi cụ thể mà các chủ thể tham gia vào quy trình phải tuân thủ một cách nghiêm túc. Hoạt động ban hành pháp lệnh sẽ thiếu tính tổ chức, tốn kém nhiều của cải vật chất, thời gian mà hiệu quả không cao nếu không có một quy trình xây dựng pháp lệnh hay có quy trình không hợp lý. Vậy nên, cần đổi mới, hoàn thiện các giai đoạn của quy trình xây dựng pháp lệnh, trong đó tập trung nghiên cứu một số giai đoạn quan trọng như lập chương trình xây dựng pháp lệnh, soạn thảo, thẩm tra, xem xét thông qua để từ đó đưa ra những giải pháp hợp lý cho từng giai đoạn. 94 KẾT LUẬN Qua các phần đã trình bày, tác giả mong muốn nêu lên được một số nét về quy trình xây dựng pháp lệnh hiện nay khi trong định hướng xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật mà Đảng ta đã nêu rõ: “Xây dựng và hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của Quốc hội, đẩy nhanh tiến độ và nâng cao chất lượng hoạt động lập pháp,… Hoàn thiện pháp luật về quy trình xây dựng, ban hành và công bố văn bản quy phạm pháp luật thống nhất cho cả trung ương và địa phương, theo hướng Quốc hội ban hành luật, giảm dần việc Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh”. Đồng thời, luận văn cũng đã nêu lên một số kiến nghị, giải pháp nhằm góp phần đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng pháp lệnh hiện hành. Bởi việc giảm ban hành pháp lệnh đã nêu phải được tiến hành từng bước, với lộ trình thực hiện cụ thể nên nhu cầu ban hành pháp lệnh đến nay vẫn còn và một khi đã chấp nhận sự cần thiết ban hành một số lượng pháp lệnh nhất định và đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội thì phải tổ chức thực hiện tốt, bảo đảm tính nghiêm túc của nghị quyết Quốc hội, thực hiện nhiệm vụ Hiến pháp và luật quy định. Và như trong Chương 1 đã nêu, trong trường hợp chưa có luật thì pháp lệnh có giá trị pháp lý như luật, nên chừng nào việc ban hành pháp lệnh còn tồn tại thì các giai đoạn, các bước của quy trình xây dựng pháp lệnh còn phải nằm trong sự điều chỉnh của pháp luật và còn cần phải được đổi mới, hoàn thiện để làm sao các pháp lệnh được ban hành có chất lượng tốt nhất. Nhận thức rõ được vấn đề này, luận văn đã đi sâu tìm hiểu các khía cạnh của vấn đề từ lý luận đến các quy định của pháp luật, thực tiễn của quy trình xây dựng pháp lệnh kể từ khi có chế định này đến nay. Do những điều kiện còn hạn chế nên luận văn khó thể hiện được một cách toàn diện, sâu sắc tất cả các khía cạnh của vấn đề, song qua nội dung đã trình bày, luận văn đã nêu được các vấn đề cơ bản về việc uỷ quyền lập pháp của Quốc hội, về quy 95 trình xây dựng pháp lệnh cũng như đánh giá việc thực hiện các quy định của pháp luật về quy trình xây dựng pháp lệnh, thông qua đó nêu lên một số giải pháp khoa học, có tính khả thi trên cơ sở pháp lý của hệ thống pháp luật hiện hành nhằm hoàn thiện quy trình này trong thời gian Uỷ ban thường vụ Quốc hội vẫn được uỷ quyền ban hành pháp lệnh. Có thể nhận thấy, những kiến nghị và giải pháp đề ra trong khuôn khổ luận văn là có tính hệ thống và toàn diện, không chỉ liên quan trực tiếp đến quy trình xây dựng pháp lệnh, mà còn có mối quan hệ chặt chẽ với nhận thức chung về vị trí của quy trình trong hoạt động ban hành pháp lệnh. Đồng thời nếu nêu lên vấn đề là chúng ta giảm mạnh việc ban hành pháp lệnh trong thời gian tới thì thay vào đó Quốc hội Việt Nam cần nỗ lực hơn nữa trong việc đổi mới tổ chức và hoạt động của mình theo hướng tập trung vào hoạt động lập pháp; kiện toàn Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội theo hướng tăng số đại biểu chuyên trách hoạt động tại các cơ quan này; bảo đảm cho Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội thực sự là những cơ quan hoạt động thường xuyên, là cơ quan tư vấn có hiệu quả cho hoạt động của Quốc hội với thành phần có tỷ lệ thích đáng những đại biểu là chuyên gia kinh tế, chuyên gia pháp luật và các chuyên gia khác, nhằm đáp ứng yêu cầu điều chỉnh bởi các quy phạm pháp luật ngày càng cao của xã hội, tạo khả năng “lấp chỗ trống”, “kẽ hở” trong hệ thống pháp luật một cách kịp thời. Với những kinh nghiệm và bài học đã rút ra, tin tưởng rằng mặc dù là hình thức pháp luật quá độ song với quy trình xây dựng pháp lệnh đã được đổi mới, hoàn thiện theo các giải pháp mà Chương 3 của Luận văn đã nêu, các pháp lệnh được ban hành trong thời gian tới sẽ đáp ứng được yêu cầu xã hội đặt ra, thể chế hoá được đường lối, chủ trương của Đảng và Nhà nước đối với công tác xây dựng pháp luật trong thời kỳ mới. 96 TÀI LIỆU THAM KHẢO TIẾNG VIỆT A. Văn bản pháp luật 1. Các Hiến pháp năm 1946, 1959, 1980, 1992. 2. Các Luật tổ chức Quốc hội năm 1960, 2001. 3. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001. 4. Nghị định số 161/2005/NĐ-CP ngày 27/12/2005 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. 5. Nghị quyết số 42/2005/QH11 ngày 14/6/2005 của Quốc hội khoá XI về việc điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2005. 6. Nghị quyết số 49/2005/QH11 ngày 19/11/2005 của Quốc hội khoá XI về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2006. 7. Nghị quyết số 72/2006/QH11 ngày 29/11/2006 của Quốc hội khoá XI về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2007. 8. Quy chế hoạt động của Uỷ ban thường vụ Quốc hội năm 2004. 9. Quy chế hoạt động của Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội năm 2004. B. Sách, báo, tạp chí và các tài liệu khác 10. Ban Công tác lập pháp (2004), Kỷ yếu Hội thảo về đổi mới quy trình xây dựng luật, pháp lệnh, Hà Nội. 11. Ban Công tác lập pháp (2004), Kỷ yếu Hội thảo về sáng kiến pháp luật và chuẩn bị chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, Hà Nội. 97 12. Ban Công tác lập pháp (2007), Quy trình, thủ tục trong hoạt động của Quốc hội, Nxb Tư pháp, Hà Nội. 13. Bộ Giáo dục đào tạo - Trung tâm ngôn ngữ và văn hoá Việt Nam (1999), Đại từ điển tiếng Việt, Nxb Văn hoá - Thông tin, Hà Nội. 14. Bộ Ngoại giao (2004), Báo cáo tổng kết 5 năm thực hiện Pháp lệnh về ký kết và thực hiện điều ước quốc tế (1998 - 2003), Hà Nội. 15. C.Mác - Ph.Ăng ghen (1978), C.Mác - Ph.Ăng ghen tuyển tập, tập 1, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội. 16. Nguyễn Đăng Dung (2001), Một số vấn đề về Hiến pháp và bộ máy nhà nước, Nxb Giao thông vận tải, Hà Nội. 17. Nguyễn Đăng Dung (2004), Sự hạn chế quyền lực nhà nước, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội. 18. Đại học Luật Hà Nội (2001), Giáo trình kỹ thuật xây dựng văn bản, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội. 19. Đảng Cộng sản Việt Nam (1995), Văn kiện Hội nghị lần thứ tám Ban chấp hành Trung ương Khoá VII, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội. 20. Đảng Cộng sản Việt Nam (1997), Văn kiện Hội nghị lần thứ ba Ban chấp hành Trung ương Khoá VIII, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội. 21. Đảng Cộng sản Việt Nam (1999), Văn kiện Hội nghị lần thứ bảy Ban chấp hành Trung ương khoá VIII, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội. 22. Đảng Cộng sản Việt Nam (2001), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội. 23. Trần Ngọc Đường (1996), “Vài suy nghĩ về nguyên tắc chỉ đạo xây dựng pháp luật ở nước ta hiện nay”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, 5(100), tr.3. 24. Trần Ngọc Đường (1998), “Nâng cao chất lượng của các dự án luật, pháp lệnh qua hoạt động thẩm tra”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, (98), tr.14. 98 25. Trần Ngọc Đường (2000), Báo cáo về đổi mới và hoàn thiện quy trình lập pháp của Quốc hội và pháp lệnh của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Hà Nội. 26. Lê Văn Hoè (1995), Nâng cao chất lượng hoạt động lập pháp theo định hướng xây dựng nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân, Luận án Phó tiến sĩ Luật học, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội. 27. Jean Jacques Rousseau (1992), Bàn về nhà nước và xã hội, Nxb Thành phố Hồ Chí Minh, Thành phố Hồ Chí Minh. 28. Jay M. Shafritz (2002), Từ điển về chính quyền và chính trị Hoa Kỳ, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội. 29. Vũ Đức Khiển (1999), “Đổi mới công tác xây dựng pháp luật”, Báo nhân dân, (16217), tr.6. 30. Nguyễn Duy Lãm, TS. Nguyên Thành (2004), Thuật ngữ pháp lý dùng trong hoạt động của Quốc hội và Hội đồng nhân dân, Nxb Tư pháp, Hà Nội. 31. Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội (1999), Giáo trình Luật Hiến pháp Việt Nam, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội. 32. Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội (2001), Giáo trình lý luận chung về nhà nước và pháp luật, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội. 33. Ngô Đức Mạnh (2000), “Suy nghĩ về đổi mới quy trình lập pháp của Quốc hội”, Tạp chí Cộng sản, (22), tr.62. 34. Ngô Đức Mạnh (2001), Tiểu luận tốt nghiệp lớp lý luận chính trị cao cấp, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội. 35. Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam (1976), Nghị quyết của Quốc hội khoá VI, Hà Nội. 36. Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam (1988), Quy chế xây dựng luật và pháp lệnh, Nxb Pháp lý, Hà Nội. 99 37. Nguyễn Thế Quyền (1996), “Bàn về quy trình xây dựng văn bản quản lý hành chính nhà nước”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, 1(96), tr.10. 38. Nguyễn Văn Thuận (2000), Tiểu luận tốt nghiệp lớp lý luận chính trị cao cấp, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội. 39. Hoàng Văn Tú (2004), Hoàn thiện quy trình lập pháp ở Việt Nam hiện nay, Luận án Tiến sĩ Luật học, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội. 40. Đào Trí Úc (2000), “Xây dựng luận cứ khoa học của chiến lược lập pháp ở nước ta”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, 1(141), tr.10-11. 41. Uỷ ban thường vụ Quốc hội (2005), Tờ trình Quốc hội về dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2006, Hà Nội. 42. Văn phòng Quốc hội (1957), Biên bản số 5 - Phiên họp ngày 05/01/1957, Hà Nội. Chính phủ (1957), Công báo nước Việt Nam dân chủ cộng hoà, (17), tr. 225. 43. Văn phòng Quốc hội (2002), Kỷ yếu tổng kết nhiệm kỳ Quốc hội khoá X, Hà Nội. 44. Văn phòng Quốc hội (2003), Kỷ yếu kỳ họp Quốc hội khoá X (1997 - 2002), Hà Nội. 45. Văn phòng Quốc hội (2004), Đổi mới và hoàn thiện quy trình lập pháp của Quốc hội, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội. 46. Văn phòng Quốc hội (2004), Báo cáo khoa học đề tài cơ cấu tổ chức và phương thức tổ chức của Quốc hội trong thời kỳ đổi mới, Hà Nội. 47. Văn phòng Quốc hội (2005), Quốc hội Việt Nam - những vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb Tư pháp, Hà Nội. 48. Văn phòng Quốc hội - Trung tâm thông tin, thư viện và nghiên cứu khoa học (2006), Quy trình lập pháp ở một số nước trên thế giới, Nxb Tư pháp, Hà Nội. 100 49. Văn phòng Quốc hội (2006), Kỷ yếu kỳ họp Quốc hội khoá XI (các năm 2002, 2003, 2004 và 2005), Hà Nội. 50. Văn phòng Quốc hội - Trung tâm bồi dưỡng đại biểu dân cử (2007), Quy trình và kỹ thuật lập pháp, Nxb Tư pháp, Hà Nội. 51. Viện ngôn ngữ học (2002), Từ điển tiếng Việt, Nxb Đà Nẵng Trung tâm từ điển học, Hà Nội - Đà Nẵng. TIẾNG NƢỚC NGOÀI 52. John A. Fraser (1993), The House of Commons at Work, Les Edition de la Cheneliere Inc. 53. Gerard Cornu (1987), Vocabulaire Juridique, ADAGP, Paris. 101 102 PHỤ LỤC CÁC PHÁP LỆNH ĐÃ ĐƯỢC BAN HÀNH TỪ NĂM 1946 ĐẾN NAY Stt Tên văn bản Số, ký hiệu Ngày có Ngày hết văn bản hiệu lực hiệu lực 1 Pháp lệnh về việc bầu cử Hội đồng nhân dân các cấp 1-LCT 23-01-1961 30-4-1975 2 Pháp lệnh quy định cụ thể về tổ chức của Toà án 18-LCT 30-3-1961 30-4-1975 48-LCT 12-8-1961 30-4-1975 52-LCT 16-9-1961 còn hiệu lực 53-LCT 04-10-1961 còn hiệu lực 12-LCT 18-04-1962 30-4-1975 nhân dân tối cao và tổ chức của các Toà án nhân dân địa phương 3 Pháp lệnh quy định chế độ phục vụ của sĩ quan Công an nhân dân vũ trang 4 Pháp lệnh đặt huân chương và huy chương chiến sĩ vẻ vang 5 Pháp lệnh quy định việc quản lý nhà nước đối với công tác phòng cháy và chữa cháy 6 Pháp lệnh quy định cụ thể về tổ chức của Viện kiểm 91 sát nhân dân tối cao 7 Pháp lệnh quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Cảnh sát 34-LCT 20-7-1962 30-4-1975 34-LCT 20-7-1962 30-4-1975 17-LCT 05-4-1963 30-4-1975 10 Pháp lệnh quy định cấm nấu rượu trái phép 92-LCT 27-10-1966 30-4-1975 11 Pháp lệnh quy định một số điểm về bầu cử và tổ chức 34-LCT 11-4-1967 30-4-1975 12 Pháp lệnh trừng trị các tội phản cách mạng 117-LCT 10-11-1967 01-01-1986 13 Pháp lệnh đặt các danh hiệu vinh dự nhà nước: Anh 17-LCT 27-01-1970 còn hiệu lực nhân dân nước Việt Nam dân chủ cộng hoà 8 Pháp lệnh quy định chế độ cấp bậc của sĩ quan và hạ sĩ quan Cảnh sát nhân dân nước Việt Nam dân chủ cộng hoà 9 Pháp lệnh quy định cơ quan phụ trách quản lý công tác phòng cháy và chữa cháy và chế độ cấp bậc của sĩ quan và hạ sĩ quan phòng cháy và chữa cháy Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính các cấp trong thời chiến hùng lao động và Anh hùng lực lượng vũ trang nhân dân 92 14 Pháp lệnh sửa đổi và bổ sung Pháp lệnh quy định cụ 18-LCT 27-01-1970 30-4-1975 19-LCT 27-01-1970 30-4-1975 149-LCT 23-10-1970 01-01-1986 150-LCT 23-10-1970 01-01-1986 18 Pháp lệnh quy định việc bảo vệ rừng 147-LCT 11-9-1972 30-4-1975 19 Pháp lệnh về việc xin ân giảm án tử hình và xét duyệt 115-LCT 02-12-1978 còn hiệu lực 20 Pháp lệnh về bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em 160-LCT 21-11-1979 16-8-1991 21 Pháp lệnh sửa đổi và bổ sung một số điểm về thuế công 120-LCT 24-6-1980 08-8-1990 Không số 22-01-1981 02-01-1984 thể về tổ chức của Viện kiểm sát nhân dân tối cao ngày 16-4-1962 15 Pháp lệnh sửa đổi Điều 15 của Pháp lệnh quy định cụ thể về tổ chức của Toà án nhân dân tối cao và tổ chức của các Toà án nhân dân địa phương ngày 23-3-1961 16 Pháp lệnh trừng trị các tội xâm phạm tài sản xã hội chủ nghĩa 17 Pháp lệnh trừng trị các tội xâm phạm tài sản riêng của công dân án tử hình thương nghiệp và thuế sát sinh 22 Pháp lệnh sửa đổi và bổ sung một số điều khoản của 93 Pháp lệnh năm 1961 quy định thể lệ bầu cử Hội đồng nhân dân các cấp 23 Pháp lệnh trừng trị tội hối lộ Không số 23-5-1981 09-7-1985 24 Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều khoản của Sắc Không số 28-8-1981 còn hiệu lực 5-LCT/HĐNN7 03-12-1981 07-5-1991 7-LCT/HĐNN7 10-7-1982 09-7-1985 27 Pháp lệnh bảo vệ tài liệu lưu trữ quốc gia 8-LCT/HĐNN7 11-12-1982 01-7-2001 28 Pháp lệnh về thuế nông nghiệp 9-LCT/HĐNN7 03-3-1983 24-7-1993 29 Pháp lệnh sửa đổi một số điều về thuế công thương 10-LCT/HĐNN7 11-3-1983 08-8-1990 30 Pháp lệnh về việc phát hành công trái xây dựng Tổ quốc 12-LCT/HĐNN7 28-11-1983 08-5-1999 31 Pháp lệnh bảo vệ và sử dụng di tích lịch sử, văn hoá 14-LCT/HĐNN7 04-4-1984 còn hiệu lực lệnh số 58/SL ngày 06-6-1947 đặt ba thứ huân chương “Sao vàng”, “Hồ Chí Minh”, “Độc lập” 25 Pháp lệnh quy định việc xét và giải quyết các khiếu tố, tố cáo của công dân 26 Pháp lệnh trừng trị các tội đầu cơ, buôn lậu, làm hàng giả, kinh doanh trái phép nghiệp và danh lam thắng cảnh 94 32 Pháp lệnh bổ sung, sửa đổi một số điểm trong Pháp 15-LCT/HĐNN7 01-6-1985 08-5-1999 16-LCT/HĐNN7 04-6-1985 còn hiệu lực 16-LCT/HĐNN7 04-6-1985 còn hiệu lực 18-LCT/HĐNN7 14-9-1985 26-12-1997 36 Pháp lệnh tổ chức Toà án quân sự 19-LCT/HĐNN7 03-01-1986 26-4-1993 37 Pháp lệnh tổ chức Viện kiểm sát quân sự 19-LCT/HĐNN7 03-01-1986 26-4-1993 38 Pháp lệnh sửa đổi việc tính các định mức bằng tiền 20-LCT/HĐNN7 08-11-1986 08-8-1990 39 Pháp lệnh về lực lượng An ninh nhân dân Việt Nam 1-LCT/HĐNN8 14-11-1987 01-7-2006 40 Pháp lệnh bổ sung, sửa đổi một số điều trong Điều lệ 2-LCT/HĐNN8 28-11-1987 08-8-1990 2A-LCT/HĐNN8 30-12-1987 01-10-2001 lệnh về việc phát hành công trái xây dựng Tổ quốc 33 Pháp lệnh quy định Giải thưởng Hồ Chí Minh và Giải thưởng Nhà nước 34 Pháp lệnh quy định danh hiệu vinh dự nhà nước để tặng các nghệ sĩ, nhà giáo, thày thuốc 35 Pháp lệnh về việc phát hành tiền ngân hàng mới, thu đổi tiền ngân hàng cũ trong Điều lệ thuế công thương nghiệp và Điều lệ thuế hàng hoá về thuế công thương nghiệp và Điều lệ về thuế hàng hoá 41 Pháp lệnh tổ chức luật sư 95 42 Pháp lệnh về kế toán và thống kê 6-LCT/HĐNN8 01-10-1988 01-01-2004 43 Pháp lệnh nghĩa vụ lao động công ích 9-LCT/HĐNN8 22-11-1988 còn hiệu lực 44 Pháp lệnh chuyển giao công nghệ nước ngoài vào 10-LCT/HĐNN8 10-12-1988 01-7-1996 45 Pháp lệnh bảo hộ quyền sở hữu công nghiệp 13-LCT/HĐNN8 11-02-1989 01-7-1996 46 Pháp lệnh lực lượng cảnh sát nhân dân Việt Nam 14-LCT/HĐNN8 11-02-1989 01-7-2006 47 Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh về thuế nông 15-LCT/HĐNN8 11-02-1989 24-7-1993 16-LCT/HĐNN8 01-4-1989 08-8-1990 49 Pháp lệnh tổ chức điều tra hình sự 17-LCT/HĐNN8 01-6-1989 01-10-2004 50 Pháp lệnh bảo vệ và phát triển nguồn lợi thuỷ sản 18-LCT/HĐNN8 05-5-1989 01-7-2004 51 Pháp lệnh về tài nguyên khoáng sản 22-LCT/HĐNN8 07-8-1989 03-4-1996 52 Pháp lệnh thi hành án dân sự 23-LCT/HĐNN8 01-01-1990 01-6-1993 53 Pháp lệnh hợp đồng kinh tế 24-LCT/HĐNN8 29-9-1989 01-01-2006 54 Pháp lệnh về ký kết và thực hiện điều ước quốc tế của 25-LCT/HĐNN8 25-10-1989 20-8-1998 Việt Nam nghiệp 48 Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều trong các pháp lệnh, điều lệ về thuế công thương nghiệp và thuế hàng hoá 96 nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam 55 Pháp lệnh về đê điều 26-LCT/HĐNN8 16-11-1989 01-01-2001 56 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án dân sự 27-LCT/HĐNN8 01-01-1990 01-01-20051 57 Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính 28-LCT/HĐNN8 01-01-1990 01-8-1995 58 Pháp lệnh trọng tài kinh tế 31-LCT/HĐNN8 12-01-1990 09-11-1995 59 Pháp lệnh hải quan 32-LCT/HĐNN8 01-5-1990 01-01-2001 60 Pháp lệnh thanh tra 33-LCT/HĐNN8 01-6-1990 01-10-2004 61 Pháp lệnh thuế tài nguyên 34-LCT/HĐNN8 09-4-1990 01-6-1998 62 Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh 35-LCT/HĐNN8 09-4-1990 10-10-1992 36-LCT/HĐNN8 09-4-1990 10-10-1992 64 Pháp lệnh Ngân hàng Nhà nước Việt Nam 37-LCT/HĐNN8 01-10-1990 01-10-1998 65 Pháp lệnh ngân hàng, hợp tác xã tín dụng và công ty 38-LCT/HĐNN8 01-10-1990 01-10-1998 66 Pháp lệnh đo lường 43-LCT/HĐNN8 01-10-1990 01-01-2000 67 Pháp lệnh thừa kế 44-LCT/HĐNN8 10-9-1990 01-7-1996 tổ chức Toà án quân sự 63 Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh tổ chức Viện kiểm sát quân sự tài chính 97 68 Pháp lệnh hợp đồng lao động 44A-LCT/HĐNN8 10-9-1990 01-01-1995 69 Pháp lệnh lãnh sự 44B-LCT/HĐNN8 01-01-1991 còn hiệu lực 70 Pháp lệnh chất lượng hàng hoá 49-LCT/HĐNN8 01-7-1991 01-7-2000 71 Pháp lệnh về thuế thu nhập đối với người có thu nhập 50-LCT/HĐNN8 01-4-1991 01-6-1994 72 Pháp lệnh nhà ở 51-LCT/HĐNN8 01-7-1991 01-7-1996 73 Pháp lệnh hợp đồng dân sự 52-LCT/HĐNN8 01-7-1991 01-7-1996 74 Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân 53-LCT/HĐNN8 01-8-1991 01-01-1999 75 Pháp lệnh thuế nhà đất 54-LCT/HĐNN8 15-7-1991 01-10-1992 76 Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh 59-LCT/HĐNN8 19-9-1991 01-7-2006 60-LCT/HĐNN8 19-9-1991 01-7-2006 78 Pháp lệnh bảo hộ lao động 61-LCT/HĐNN8 01-01-1992 01-01-1995 79 Pháp lệnh bảo vệ bí mật Nhà nước 62-LCT/HĐNN8 08-11-1991 01-4-2001 80 Pháp lệnh nhập cảnh, xuất cảnh, cư trú, đi lại của 65-LCT/HĐNN8 01-5-1992 01-8-2000 cao lực lượng cảnh sát nhân dân Việt Nam 77 Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh về lực lượng An ninh nhân dân Việt Nam người nước ngoài tại Việt Nam 98 81 Pháp lệnh về thuế nhà, đất 69-LCT/HĐNN8 01-10-1992 còn hiệu lực 82 Pháp lệnh thú y 7-L/CTN 15-02-1993 01-01-2004 83 Pháp lệnh bảo vệ và kiểm dịch thực vật 8-L/CTN 15-02-1993 01-01-2002 84 Pháp lệnh phòng, chống lụt, bão 9-L/CTN 20-3-1993 còn hiệu lực 85 Pháp lệnh thi hành án phạt tù 10-L/CTN 20-3-1993 còn hiệu lực 86 Pháp lệnh công nhận và thi hành tại Việt Nam bản án, 14-L/CTN 01-7-1993 01-01-2005 87 Pháp lệnh tổ chức Toà án quân sự 11-L/CTN 26-4-1993 15-11-2002 88 Pháp lệnh tổ chức Viện kiểm sát quân sự 12-L/CTN 26-4-1993 15-11-2002 89 Pháp lệnh thi hành án dân sự 13-L/CTN 01-6-1993 01-7-2004 90 Pháp lệnh về kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân 15-L/CTN 26-5-1993 11-10-2002 91 Pháp lệnh về thẩm phán và hội thẩm Toà án nhân dân 16-L/CTN 15-8-1993 11-10-2002 92 Pháp lệnh về quyền ưu đãi, miễn trừ dành cho cơ quan 25-L/CTN 07-9-1993 còn hiệu lực 93 Pháp lệnh về hành nghề y, dược tư nhân 26-L/CTN 13-10-1993 01-6-2003 94 Pháp lệnh về cơ quan đại diện nước Cộng hoà xã hội 27-L/CTN 01-01-1994 còn hiệu lực quyết định dân sự của Toà án nước ngoài đại diện ngoại giao, cơ quan lãnh sự và cơ quan đại diện của tổ chức quốc tế tại Việt Nam 99 chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài 95 Pháp lệnh hôn nhân và gia đình giữa công dân Việt 28-L/CTN 01-3-1994 01-01-2001 96 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án kinh tế 31-L/CTN 01-7-1994 01-01-20051 97 Pháp lệnh thuế bổ sung đối với hộ gia đình sử dụng 31-L/CTN 01-01-1994 còn hiệu lực 34-L/CTN 01-01-1994 còn hiệu lực 32-L/CTN 03-6-1994 còn hiệu lực 33-L/CTN 01-6-1994 01-7-2001 36-L/CTN 01-12-1994 còn hiệu lực 36-L/CTN 01-01-1995 01-10-2005 Nam với người nước ngoài đất nông nghiệp vượt quá hạn mức diện tích 98 Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh thuế nhà, đất 99 Pháp lệnh bảo vệ công trình quốc phòng và khu vực quân sự 100 Pháp lệnh thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao (sửa đổi) 101 Pháp lệnh quy định danh hiệu vinh dự nhà nước “Bà mẹ Việt Nam anh hùng” 102 Pháp lệnh ưu đãi người hoạt động cách mạng, liệt sĩ và gia đình liệt sĩ, thương binh, bệnh binh, người hoạt động kháng chiến, người có công giúp đỡ cách mạng 100 103 Pháp lệnh khai thác và bảo vệ công trình thuỷ lợi 36-L/CTN 10-9-1994 01-7-2001 104 Pháp lệnh về quyền và nghĩa vụ của các tổ chức trong 37-L/CTN 01-01-1995 còn hiệu lực 37-L/CTN 01-01-1995 còn hiệu lực 106 Pháp lệnh bảo vệ công trình giao thông 38-L/CTN 10-12-1994 còn hiệu lực 107 Pháp lệnh bảo hộ quyền tác giả 38-L/CTN 10-12-1994 01-7-1996 108 Pháp lệnh khai thác và bảo vệ công trình khí tượng 38-L/CTN 10-12-1994 còn hiệu lực 109 Pháp lệnh hàm, cấp ngoại giao 40-L/CTN 12-6-1995 còn hiệu lực 110 Pháp lệnh phòng, chống nhiễm vi rút gây ra hội chứng 40-L/CTN 01-8-1995 01-01-2007 111 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 41-L/CTN 01-8-1995 01-10-2002 112 Pháp lệnh sửa đổi Điều 6 của Pháp lệnh lực lượng 41-L/CTN 01-8-1995 01-7-2006 42-L/CTN 01-01-1996 01-01-2005 nước được Nhà nước giao đất, cho thuê đất 105 Pháp lệnh về quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân nước ngoài thuê đất tại Việt Nam thuỷ văn suy giảm miễn dịch mắc phải ở người (HIV/AIDS) cảnh sát nhân dân Việt Nam 113 Pháp lệnh về công nhận và thi hành tại Việt Nam quyết định của Trọng tài nước ngoài 101 114 Pháp lệnh về dân quân tự vệ 45-L/CTN 22-01-1996 01-01-2005 115 Pháp lệnh về giám sát và hướng dẫn của Uỷ ban 46-L/CTN 24-02-1996 còn hiệu lực 116 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các tranh chấp lao động 48-L/CTN 01-7-1996 01-01-20052 117 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính 49-L/CTN 01-7-1996 còn hiệu lực 118 Pháp lệnh về nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội 50-L/CTN 03-7-1996 còn hiệu lực 119 Pháp lệnh an toàn và kiểm soát bức xạ 50-L/CTN 01-01-1997 còn hiệu lực 120 Pháp lệnh về lực lượng dự bị động viên Không số 09-9-1996 còn hiệu lực 121 Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh Không số 09-9-1996 còn hiệu lực 122 Pháp lệnh tình báo Không số 22-12-1996 còn hiệu lực 123 Pháp lệnh sửa đổi một số điều của Pháp lệnh thuế thu 54-L/CTN 18-02-1997 01-7-2001 55-L/CTN 07-4-1997 còn hiệu lực Thường vụ Quốc hội, hướng dẫn và kiểm tra của Chính phủ đối với Hội đồng nhân dân đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ở mỗi cấp về quyền và nghĩa vụ của các tổ chức trong nước được Nhà nước giao đất, cho thuê đất nhập đối với người có thu nhập cao 124 Pháp lệnh bộ đội biên phòng 102 125 Pháp lệnh cán bộ, công chức 02-L/CTN 01-5-1998 còn hiệu lực 126 Pháp lệnh thực hành tiết kiệm, chống lãng phí 02-L/CTN 01-5-1998 01-6-2006 127 Pháp lệnh chống tham nhũng 02-L/CTN 01-5-1998 01-6-2006 128 Pháp lệnh lực lượng cảnh sát biển Việt Nam 04/1998/PL-UBTVQH10 01-9-1998 còn hiệu lực 129 Pháp lệnh thuế tài nguyên (sửa đổi) 05/1998/PL-UBTVQH10 01-6-1998 còn hiệu lực 130 Pháp lệnh về người tàn tật 06/1998/PL-UBTVQH10 01-11-1998 còn hiệu lực 131 Pháp lệnh về ký kết và thực hiện điều ước quốc tế 07/1998/PL-UBTVQH10 24-8-1998 còn hiệu lực 132 Pháp lệnh sửa đổi Điều 21 của Pháp lệnh ưu đãi người 08/1998/PL-UBTVQH10 11-12-1998 còn hiệu lực hoạt động cách mạng, liệt sĩ và gia đình liệt sĩ, thương binh, bệnh binh, người hoạt động kháng chiến, người có công giúp đỡ cách mạng 133 Pháp lệnh về tổ chức và hoạt động hoà giải ở cơ sở 09/1998/PL-UBTVQH10 08-01-1999 còn hiệu lực 134 Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh 10/1998/PL-UBTVQH10 08-01-1999 còn hiệu lực thủ tục giải quyết các vụ án hành chính 135 Pháp lệnh du lịch 11/1999/PL-UBTVQH10 01-5-1999 01-01-2006 136 Pháp lệnh phát hành công trái xây dựng Tổ quốc 12/1999/PL-UBTVQH10 08-5-1999 còn hiệu lực 137 Pháp lệnh bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng 13/1999/PL-UBTVQH10 01-10-1999 còn hiệu lực 103 138 Pháp lệnh sửa đổi một số điều của Pháp lệnh thuế thu 14/1999/PL-UBTVQH10 01-7-1999 01-7-2001 nhập đối với người có thu nhập cao 139 Pháp lệnh nghĩa vụ lao động công ích 15/1999/PL-UBTVQH10 01-01-2000 01-01-2007 140 Pháp lệnh đo lường 16/1999/PL-UBTVQH10 01-01-2000 còn hiệu lực 141 Pháp lệnh thương phiếu 17/1999/PL-UBTVQH10 01-7-2000 01-7-2006 142 Pháp lệnh chất lượng hàng hoá 18/1999/PL-UBTVQH10 01-7-2000 còn hiệu lực 143 Pháp lệnh sửa đổi Điều 21 của Pháp lệnh ưu đãi người 19/2000/PL-UBTVQH10 28-02-2000 01-10-2005 hoạt động cách mạng, liệt sĩ và gia đình liệt sĩ, thương binh, bệnh binh, người hoạt động kháng chiến, người có công giúp đỡ cách mạng 144 Pháp lệnh tình trạng khẩn cấp 20/2000/PL-UBTVQH10 04-4-2000 còn hiệu lực 145 Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh 21/2000/PL-UBTVQH10 12-5-2000 còn hiệu lực cán bộ, công chức 146 Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh 22/2000/PL-UBTVQH10 01-7-2000 01-6-2006 chống tham nhũng 147 Pháp lệnh người cao tuổi 23/2000/PL-UBTVQH10 01-7-2000 còn hiệu lực 148 Pháp lệnh nhập cảnh, xuất cảnh, cư trú của người 24/2000/PL-UBTVQH10 01-8-2000 còn hiệu lực 104 nước ngoài tại Việt Nam 149 Pháp lệnh sửa đổi Điều 18 của Pháp lệnh tổ chức Toà 25/2000/PL-UBTVQH10 01-8-2000 15-11-2002 án quân sự 150 Pháp lệnh đê điều 26/2000/PL-UBTVQH10 01-01-2001 151 Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh 27/2000/PL-UBTVQH10 07-9-2000 01-7-2006 còn hiệu lực phòng, chống lụt, bão 152 Pháp lệnh về thể dục, thể thao 28/2000/PL-UBTVQH10 09-10-2000 01-7-2006 153 Pháp lệnh Thủ đô Hà Nội 29/2000/PL-UBTVQH10 03-02-2001 còn hiệu lực 154 Pháp lệnh bảo vệ bí mật nhà nước 30/2000/PL-UBTVQH10 01-4-2001 còn hiệu lực 155 Pháp lệnh thư viện 31/2000/PL-UBTVQH10 01-4-2001 còn hiệu lực 156 Pháp lệnh khai thác và bảo vệ công trình thuỷ lợi 32/2001/PL-UBTVQH10 01-7-2001 còn hiệu lực 157 Pháp lệnh cơ yếu 33/2001/PL-UBTVQH10 01-7-2001 còn hiệu lực 158 Pháp lệnh lưu trữ quốc gia 34/2001/PL-UBTVQH10 01-7-2001 còn hiệu lực 159 Pháp lệnh thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao 35/2001/PL-UBTVQH10 01-7-2001 còn hiệu lực 160 Pháp lệnh bảo vệ và kiểm dịch thực vật 36/2001/PL-UBTVQH10 01-01-2002 còn hiệu lực 161 Pháp lệnh luật sư 37/2001/PL-UBTVQH10 01-10-2001 01-01-2007 162 Pháp lệnh phí và lệ phí 38/2001/PL-UBTVQH10 01-01-2002 còn hiệu lực 105 163 Pháp lệnh quảng cáo 39/2001/PL-UBTVQH10 01-5-2002 còn hiệu lực 164 Pháp lệnh giá 40/2002/PL-UBTVQH10 01-7-2002 còn hiệu lực 165 Pháp lệnh về đối xử tối huệ quốc và đối xử quốc gia 41/2002/PL-UBTVQH10 01-9-2002 còn hiệu lực trong thương mại quốc tế 166 Pháp lệnh về tự vệ trong nhập khẩu hàng hoá nước 42/2002/PL-UBTVQH10 01-9-2002 còn hiệu lực ngoài vào Việt Nam 167 Pháp lệnh bưu chính, viễn thông 43/2002/PL-UBTVQH10 01-10-2002 còn hiệu lực 168 Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 44/2002/PL-UBTVQH10 01-10-2002 còn hiệu lực 169 Pháp lệnh sửa đổi Điều 22 và Điều 23 của Pháp lệnh 01/2002/PL-UBTVQH11 01-01-2003 01-10-2005 ưu đãi người hoạt động cách mạng, liệt sĩ và gia đình liệt sĩ, thương binh, bệnh binh, người hoạt động kháng chiến, người có công giúp đỡ cách mạng 170 Pháp lệnh thẩm phán và hội thẩm Toà án nhân dân 02/2002/PL-UBTVQH11 11-10-2002 còn hiệu lực 171 Pháp lệnh kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân 03/2002/PL-UBTVQH11 11-10-2002 còn hiệu lực 172 Pháp lệnh tổ chức Toà án quân sự 04/2002/PL-UBTVQH11 15-11-2002 còn hiệu lực 173 Pháp lệnh tổ chức Viện kiểm sát quân sự 05/2002/PL-UBTVQH11 15-11-2002 còn hiệu lực 174 Pháp lệnh dân số 06/2003/PL-UBTVQH11 01-5-2003 còn hiệu lực 106 175 Pháp lệnh hành nghề y dược tư nhân 07/2003/PL-UBTVQH11 01-6-2003 còn hiệu lực 176 Pháp lệnh trọng tài thương mại 08/2003/PL-UBTVQH11 01-7-2003 còn hiệu lực 177 Pháp lệnh động viên công nghiệp 09/2003/PL-UBTVQH11 01-7-2003 còn hiệu lực 178 Pháp lệnh phòng chống mại dâm 10/2003/PL-UBTVQH11 01-7-2003 còn hiệu lực 179 Pháp lệnh sửa đổi một số điều của Pháp lệnh cán bộ, 11/2003/PL-UBTVQH11 01-7-2003 còn hiệu lực công chức 180 Pháp lệnh vệ sinh an toàn thực phẩm 12/2003/PL-UBTVQH11 01-11-2003 còn hiệu lực 181 Pháp lệnh thi hành án dân sự 13/2004/PL-UBTVQH11 01-7-2004 còn hiệu lực 182 Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh 14/2004/PL-UBTVQH11 01-7-2004 còn hiệu lực thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao 183 Pháp lệnh giống cây trồng 15/2004/PL-UBTVQH11 01-7-2004 còn hiệu lực 184 Pháp lệnh giống vật nuôi 16/2004/PL-UBTVQH11 01-7-2004 còn hiệu lực 185 Pháp lệnh dự trữ quốc gia 17/2004/PL-UBTVQH11 01-9-2004 còn hiệu lực 186 Pháp lệnh thú y 18/2004/PL-UBTVQH11 01-10-2004 còn hiệu lực 187 Pháp lệnh dân quân tự vệ 19/2004/PL-UBTVQH11 01-01-2005 còn hiệu lực 188 Pháp lệnh chống bán phá giá hàng hoá nhập khẩu vào 20/2004/PL-UBTVQH11 01-10-2004 còn hiệu lực Việt Nam 107 189 Pháp lệnh tín ngưỡng, tôn giáo 21/2004/PL-UBTVQH11 15-11-2004 còn hiệu lực 190 Pháp lệnh chống trợ cấp hàng hoá nhập khẩu vào 22/2004/PL-UBTVQH11 01-01-2005 còn hiệu lực Việt Nam 191 Pháp lệnh tổ chức điều tra hình sự 23/2004/PL-UBTVQH11 01-10-2004 còn hiệu lực 192 Pháp lệnh giám định tư pháp 24/2004/PL-UBTVQH11 01-01-2005 còn hiệu lực 193 Pháp lệnh cảnh vệ 25/2005/PL-UBTVQH11 01-10-2005 còn hiệu lực 194 Pháp lệnh ưu đãi người có công với cách mạng 26/2005/PL-UBTVQH11 01-10-2005 còn hiệu lực 195 Pháp lệnh cựu chiến binh 27/2005/PL-UBTVQH11 07-10-2005 còn hiệu lực 196 Pháp lệnh ngoại hối 28/2005/PL-UBTVQH11 13-12-2005 còn hiệu lực 197 Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh thủ 29/2006/PL-UBTVQH11 05-4-2006 còn hiệu lực tục giải quyết các vụ án hành chính 198 Pháp lệnh sửa đổi Điều 9 của Pháp lệnh tổ chức điều tra 30/2006/PL-UBTVQH11 15-12-2006 còn hiệu lực hình sự 199 Pháp lệnh sửa đổi một số điều của Pháp lệnh xử lý vi 31/2007/PL-UBTVQH11 08-3-2007 còn hiệu lực phạm hành chính 200 Pháp lệnh bảo vệ công trình quan trọng liên quan đến an 32/2007/PL-UBTVQH11 20-4-2007 ninh quốc gia 108 còn hiệu lực 201 Pháp lệnh ký kết và thực hiện thoả thuận quốc tế 33/2007/PL-UBTVQH11 20-4-2007 còn hiệu lực 202 Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn 34/2007/PL-UBTVQH11 20-4-2007 còn hiệu lực 1. Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án dân sự hết hiệu lực kể từ ngày 01-01-2005, trừ trường hợp quy định tại điểm 3 và điểm 4 của nghị quyết của Quốc hội số 32/2004 QH11 ngày 15-6-2004 về việc thi hành bộ luật tố tụng dân sự. 2. Những quy định về thủ tục giải quyết các vụ án lao động của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các tranh chấp lao động hết hiệu lực kể từ ngày 01-01-2005, trừ trường hợp quy định tại Điểm 3 và Điểm 4 của Nghị quyết của Quốc hội số 32/2004/QH11 ngày 15-6-2004 về việc thi hành Bộ luật tố tụng dân sự. 109 [...]... cao, khó đi vào cuộc sống Việc tuân thủ quy trình xây dựng pháp lệnh, do đó có vai trò không kém quan trọng so với việc tuân thủ quy trình trong hoạt động hành pháp, tư pháp 1.2 Đặc điểm, nội dung của quy trình xây dựng pháp lệnh 1.2.1 Đặc điểm của quy trình xây dựng pháp lệnh 1.2.1.1 Quy trình xây dựng pháp lệnh do pháp luật quy định Như tại phần mở đầu đã nêu, xây dựng và ban hành pháp lệnh là hoạt... của luận văn Với mục đích nêu trên, luận văn có các nhiệm vụ chủ yếu sau: - Nghiên cứu khái niệm quy trình xây dựng pháp lệnh, vị trí, vai trò của quy trình xây dựng pháp lệnh trong hoạt động ban hành pháp lệnh ở Việt Nam, cũng như thẩm quy n của các cơ quan, tổ chức trong quy trình xây dựng pháp lệnh - Đánh giá thực trạng quy trình xây dựng pháp lệnh ở nước ta, từ đó rút ra những ưu điểm, hạn chế và. .. hoạt động lập pháp trong quá trình soạn thảo và ban hành luật, pháp lệnh Từ những phân tích trên, cũng như từ thực tiễn hoạt động xây dựng pháp lệnh ở Việt Nam, cũng như kế thừa các yếu tố hợp lý trong các định nghĩa về quy trình lập pháp của một số luật gia nêu trên, có thể đưa ra khái niệm về quy trình xây dựng pháp lệnh: Là một quy trình lập pháp, là thủ tục, trình tự do pháp luật quy định, theo... của quy trình đều có vai trò và ý nghĩa nhất định đối với hoạt động xây dựng pháp lệnh và giữa chúng luôn tồn tại mối liên hệ chặt chẽ, không thể xem nhẹ hay bỏ qua bất cứ giai đoạn nào trong quá trình xây dựng một văn bản pháp lệnh, bởi xét về tính chất, quy trình xây dựng pháp lệnh là một quy trình pháp lý bắt buộc đối với mọi chủ thể có liên quan 1.3 Sự phát triển của quy trình xây dựng pháp lệnh. .. lập pháp - hoạt động xây dựng và ban hành luật, pháp lệnh, từ đó khó có thể đảm bảo chất lượng của pháp lệnh là sản phẩm trực tiếp của hoạt động này Song cũng không nên tuyệt đối hoá tính ổn định của quy trình xây dựng pháp lệnh dẫn đến sự xơ cứng các quy định của pháp luật và hoạt động xây dựng văn bản pháp lệnh trên thực tế Sự thường xuyên nghiên cứu thực tiễn hoạt động xây dựng và ban hành pháp lệnh. .. CHUNG VỀ QUY TRÌNH XÂY DỰNG PHÁP LỆNH 1.1 Khái niệm pháp lệnh và quy trình xây dựng pháp lệnh 1.1.1 Pháp lệnh trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam Nếu như “luật” là khái niệm được hiểu tương đối thống nhất trong pháp luật của các nước trên thế giới, thì khái niệm pháp lệnh lại có nhiều cách hiểu khác nhau Theo “Từ điển thuật ngữ pháp lý của tác giả Gerard Cornu (Pháp) , thì pháp lệnh. .. việc quy định quy trình xây dựng pháp lệnh trong pháp luật cũng là chỉ ra con đường rõ ràng, cụ thể tạo điều thuận lợi cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia hoạt động xây dựng pháp lệnh không phải tự mình tìm kiếm, mày mò cách thức xây dựng các văn bản đó 1.2.1.2 Pháp lệnh được xây dựng và ban hành theo quy trình đơn giản hơn quy trình xây dựng và ban hành luật Bởi Nhà nước pháp quy n luôn gắn... nhau tạo thành một vòng khép kín Từ thực tiễn của công tác xây dựng pháp lệnh và theo quy định 21 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật được sửa đổi, bổ sung năm 2002, thì quy trình xây dựng pháp lệnh ở nước ta bao gồm các giai đoạn từ đưa kiến nghị pháp lệnh vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; cho đến soạn thảo văn bản rồi đến thẩm tra dự án pháp lệnh; lấy ý kiến nhân dân; lấy ý kiến... pháp lệnh hay quy trình không khoa học, hợp lý thì hoạt động xây dựng pháp lệnh sẽ thiếu tính tổ chức, tốn kém nhiều thời gian mà hiệu quả cũng không cao Các giai đoạn của quy trình xây dựng pháp lệnh được tiến hành theo một trình tự, thủ tục được quy chuẩn hoá sẽ góp phần đảm bảo cho nội dung của pháp lệnh thống nhất, đồng bộ, hạn chế được những mâu thuẫn, chồng chéo Quy trình xây dựng pháp lệnh và. .. động xây dựng pháp lệnh Ngoài ra, quy trình xây dựng pháp lệnh còn có vai trò quan trọng trong việc đề cao trách nhiệm của các chủ thể tham gia vào quy trình, bởi trong từng giai đoạn của quy trình được quy định chặt chẽ trong văn bản quy phạm pháp luật đều quy định công việc cụ thể của các chủ thể phải tuân theo Trong trường hợp các chủ thể không tuân thủ đúng quy trình thì chất lượng các pháp lệnh ... cứu vấn đề lý luận thực tiễn quy trình xây dựng pháp lệnh, đề xuất giải pháp đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng pháp lệnh để góp phần nâng cao chất lượng pháp lệnh, khắc phục tồn quy trình xây. .. Đặc điểm quy trình xây dựng pháp 16 1.2.1.1 Quy trình xây dựng pháp lệnh pháp luật quy định……… 16 lệnh ……………… 1.2.1.2 Pháp lệnh xây dựng ban hành theo quy trình đơn giản quy trình xây dựng ban... LUẬT NGUYỄN THỊ GIANG QUY TRÌNH XÂY DỰNG PHÁP LỆNH Ở VIỆT NAM - NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CHUYÊN NGÀNH: LÝ LUẬN VÀ LỊCH SỬ NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT MÃ SỐ: 60 38 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT