ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ --------------------- PHẠM TIẾN QUÂN QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI NGUỒN VỐN ODA Ở VIỆT NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG THỰC HÀNH Hà Nội - 2014 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ --------------------- PHẠM TIẾN QUÂN QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI NGUỒN VỐN ODA Ở VIỆT NAM Chuyên ngành: Quản lý kinh tế Mã số : 60 34 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG THỰC HÀNH NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS NGUYỄN THỊ KIM ANH Hà Nội - 2014 MỤC LỤC Trang Danh mục các từ viết tắt........................................................................................... i Danh mục các hình, các bảng ................................................................................... iii LỜI MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 CHƢƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI VỐN HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC(ODA) .................................................................................................7 1.1. Khái quát chung về vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) ..............................7 1.1.1 Khái niệm và nguồn gốc vốn ODA .............................................................7 1.1.2 Phân loại vốn ODA................................................................................... 10 1.1.3 Vai trò và ý nghĩa của vốn ODA đối với nƣớc tiếp nhận ......................... 12 1.1.4 Mục tiêu cung cấp vốn ODA của nhà tài trợ ............................................ 16 1.2 Quản lý Nhà nƣớc về vốn ODA ......................................................................... 18 1.2.1 Khái niệm Quản lý Nhà nƣớc về vốn ODA ............................................. 18 1.2.2 Tầm quan trọng của quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA ....................... 18 1.2.3 Nguyên tắc quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA ..................................... 21 1.2.4 Nội dung quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA ........................................ 22 1.3 Kinh nghiệm quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA của một số nƣớc trên thế giới .. 25 1.3.1 Thái Lan ..................................................................................................... 25 1.3.2 Malaysia ..................................................................................................... 26 1.3.3 Trung Quốc ................................................................................................ 27 1.3.4 Kinh nghiệm quản lý Nhà nƣớc về vốn ODA đƣợc rút ra từ các nƣớc trên thế giới cho Việt Nam ................................................................................................ 27 KẾT LUẬN CHƢƠNG I .......................................................................................... 28 CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI VỐN ODA TẠI VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 1993-2013 ............................................................... 29 2.1. Tổng quan tình hình thu hút và sử dụng vốn ODA tại Việt Nam từ năm 1993 đến năm 2013 ................................................................................................... 29 2.1.1 Tình hình cam kết, ký kết và giải ngân vốn ODA tại Việt Nam thời kỳ 1993-2013.................................................................................................................. 31 2.1.2. Cơ cấu vốn ODA theo ngành, lĩnh vực tại Việt Nam thời kỳ 1993-2013 .......... 32 2.1.3 Cơ cấu vốn ODA theo vùng tại Việt Nam thời kỳ 1993-2013 ..................... ...35 2.1.4. Cơ cấu vốn ODA theo nhà tài trợ tại Việt Nam thời kỳ 1993-2013 ................... 2.2 Thực trạng quản lý nhà nƣớc đối với nguồn vốn ODA thời kỳ 19932013........ 38 2.2.1 Môi trƣờng pháp lý về ODA tại Việt Nam là không đồng bộ, tản mạn, tính pháp lý chƣa cao và không ổn định ..................................................................... ......39 2.2.2 Công tác theo dõi, đánh giá các chƣơng trình, dự án còn nhiều hạn chế..41 2.2.3 Chƣa thực sự quan tâm đúng mức và tạo điều kiện tốt nhất cho khu vực tƣ nhân tiếp cận vốn ODA ....................................................................................... ......42 2.2.4 Trách nhiệm và thực thi trách nhiệm quản lý của các cơ quan Nhà nƣớc.44 2.2.5 Giải ngân vốn ODA tại Việt Nam còn chậm gây nên tình trạng tồn đọng lớn ........................................................................................................................ ......45 2.2.6 Năng lực quản lý và tổ chức hoạt động của ban quản lý dự án còn bất cập.......................................................................................................................47 2.2.7 Phát sinh tình trạng sử dụng sai mục đích và thất thoát vốn ODA ............ ......48 2.2.8 Chƣa quan tâm đúng mức đến việc tái cơ cấu vốn đầu tƣ của các dự án có vốn ODA ............................................................................................................. ......48 2.3 Đánh giá vai trò quản lý Nhà nƣớc về vốn ODA thời kỳ 1993-2013 .......... ......49 2.3.1 Quản lý Nhà nƣớc về vốn ODA tốt đã góp phần phát triển cơ sở hạ tầng49 2.3.2 Quản lý Nhà nƣớc về vốn ODA đã đem lại thay đổi bộ mặt cơ sở hạ tầng xã hội ................................................................................................................... ......51 2.3.3 Quản lý Nhà nƣớc về vốn ODA hiệu quả giúp phát triển nông nghiệp và phát triển nông thôn, xóa đói giảm nghèo ........................................................... ......52 2.3.4 Quản lý Nhà nƣớc về vốn ODA đúng mục đích giúp tham gia phát triển nguồn nhân lực .................................................................................................... ......54 2.3.5 Quản lý Nhà nƣớc về vốn ODA đúng mục đích là tiền đề quan trọng trong việc xây dựng và hoàn thiện khung thể chế, pháp lý trên nhiều lĩnh vực, xây dựng pháp luật, cải cách hành chính... của Việt Nam ......................................... ......55 2.3.6 Quản lý Nhà nƣớc về vốn ODA hiệu quả, tạo dựng đƣợc lòng tin của các nhà tài trợ đã góp phần thúc đẩy mối quan hệ đa phƣơng toàn diện giữa phía Việt Nam và các quốc gia, các nhà tài trợ........................................................... ......56 KẾT LUẬN CHƢƠNG 2.......................................................................................... 57 ...37 CHƢƠNG 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI VỐN ODA TẠI VIỆT NAM TRONG THỜI GIAN TỚI ........................ 58 3.1 Hoàn thiện khung pháp lý và đồng bộ hóa các văn bản pháp luật liên quan đến vốn ODA ............................................................................................................ 58 3.2 Tăng cƣờng công tác theo dõi, đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA ................ 59 3.3 Khuyến khích và tạo điều kiện tốt nhất cho khu vực tƣ nhân tiếp cận vốn ODA.... 60 3.4 Thành lập một cơ quan độc lập chịu trách nhiệm quản lý cao nhất về vốn ODA......... 61 3.5 Giải pháp nâng cao tỷ lệ giải ngân vốn ODA tránh tình trạng tồn đọng vốn lớn .... 61 3.6 Nâng cao năng lực nhân sự quản lý vốn ODA.................................................... 64 3.7 Minh bạch thông tin và tăng cƣờng kiểm toán để ngăn ngừa tham nhũng ......... 65 3.8 Mở rộng các khoản vay ít ƣu đãi từ các nhà tài trợ trên thế giới ........................ 65 KẾT LUẬN CHƢƠNG 3.......................................................................................... 68 KẾT LUẬN CHUNG ................................................................................................ 69 TÀI LIỆU THAM KHẢO ......................................................................................... 71 DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ADB Ngân hàng phát triển Châu Á ADF Nguồn vốn đặc biệt (ADB) ASEAN Hiệp hội Các nƣớc Đông Nam Á BOO Mô hình xây dựng - sở hữu - vận hành BOT Mô hình xây dựng - vận hành - chuyển giao DAC Ủy ban hỗ trợ phát triển thuộc OEDC DAD Cơ sở dữ liệu về Viện trợ phát triển EU Ủy ban Châu Âu FAO Tổ chức nông nghiệp và lƣơng thực FDI Vốn đầu tƣ trực tiếp GEF Quỹ môi Trƣờng Toàn Cầu IMF Quỹ Tiền Tệ Quốc Tế IDA Hiệp hội phát triển quốc tế thuộc WB IBRD Ngân hàng Tái thiết và Phát triển quốc tế thuộc WB JBLC Vốn ODA của Nhật Bản LDA Hiệp hội phát triển quốc tế thuộc WB LDC các nƣớc kém phát triển LMDG Nhóm các nhà tài trợ đồng chính kiến NSNN Ngân sách nhà nƣớc OCR Nguồn vốn thông thƣờng của ADB ODA Nguồn vốn hỗ trợ chính thức OEDC Tổ chức Hợp tác phát triển kinh tế PHRD Quỹ Phát triển chính sách và nguồn lực Nhật Bản PMU Đơn vị quản lý dự án PPP Hợp tác Nhà nƣớc – Tƣ nhân UNCDF Quỹ đầu tƣ phát triển của Liên hiệp quốc UNDP Chƣơng trình Phát triển Liên Hiệp Quốc UNESCO Tổ chức giáo dục khoa học và văn hóa của Liên hiệp quốc i UNICEF Quỹ nhi đồng Liên hiệp quốc USAID Cơ quan viện trợ phát triển quốc tế của Mỹ USD Đồng Đôla Mỹ VND Đồng Việt Nam WB Ngân Hàng Thế Giới WHO Tổ Chức Y tế Thế Giới ii DANH MỤC CÁC HÌNH Hình 2.1: Tổng vốn ODA cam kết, ký kết giải ngân thời kỳ 1993-2012. Hình 2.2: Tỷ trọng ODA vốn vay trong tổng vốn ODA giai đoạn 1993-2012. Hình 2.3: ODA ký kết theo ngành lĩnh vực thời kỳ 1993-2012. Hình 2.4: Cam kết, ký kết, giải ngân vốn ODA thời kỳ 1993-2012. Hình 2.5: ODA ký kết theo ngành lĩnh vực thời kỳ 1993-2012. Hình 2.6: ODA ký kết phân theo vùng thời kỳ 1993-2012. Hình 2.7: Tỷ lệ ODA vùng so với cả nước thời kỳ 1993-2012. Hình 2.8: HDI của Việt Nam thời kỳ 1990-2012. Hình 2.9: Thành tựu giảm nghèo theo các hệ thống theo dõi của Tổng cục Thống kê (TCTK )- WB và của Bộ Lao động Thương binh và Xã hội ( Bộ LĐTBXH) DANH MỤC CÁC BẢNG Bảng 2.1 : 10 Nhà tài trợ có cam kết ODA lớn nhất thời kỳ 1993-2012 Bảng 2.2 : ODA ký kết theo ngành và lĩnh vực thời kỳ 1993-2012 Bảng 3.1: Phân loại vốn cho vay của ADB dành cho các thành viên. Bảng 3.2: Phân loại vốn cho vay của WB dành cho các thành viên. iii LỜI MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài: Vốn đầu tƣ là một trong những yếu tố quan trọng quyết định sự phát triển nói chung và tăng trƣởng kinh tế nói riêng của mỗi quốc gia. Trong một nền kinh tế mở, vốn đầu tƣ bao gồm: vốn trong nƣớc, vốn thu hút từ nƣớc ngoài chủ yếu dƣới hình thức chỗ trợ phát triển chính thức (ODA), đầu tƣ trực tiếp (FDI), các khoản tín dụng thƣơng mại. Đối với những nƣớc nghèo, thu nhập thấp, khả năng tích luỹ vốn từ trong nƣớc hạn chế thì nguồn vốn nƣớc ngoài có ý nghĩa vô cùng quan trọng ODA là nguồn vốn mang tính chất trợ giúp từ các nƣớc phát triển sang các nƣớc đang phát triển đã phần nào đáp ứng nhu cầu bức thiết về vốn trong công cuộc công nghiệp hoá, hiện đại hoá, góp phần thúc đẩy tăng trƣởng kinh tế cũng nhƣ việc xóa đói giảm nghèo. Tuy nhiên, ODA không chỉ là một khoản cho vay đơn thuần, mà đi kèm với nó là các điều kiện ràng buộc về chính trị và kinh tế. ODA sẽ là gánh nặng nợ nần cho các thế hệ sau hoặc phải chịu sự chi phối của nƣớc ngoài nếu chúng ta không đƣợc quản lý và sử dụng ODA hiệu quả. Bởi vậy, việc quản lý ODA nói chung cũng nhƣ quản lý Nhà nƣớc về vốn ODA nói riêng làm sao để phù hợp với mục tiêu và định hƣớng phát triển của nƣớc nhận ODA là một yêu cầu tất yếu. Mục tiêu của Việt Nam đặt ra là thực hiện thành công quá trình Công nghiệp hoá - Hiện đại hoá đất nƣớc và phấn đấu đến năm 2020, Việt Nam cơ bản trở thành một nƣớc công nghiệp. Do đó, ngoài việc thu hút vốn đầu tƣ thì quản lý vốn cũng là một chiến lƣợc quan trọng của đất nƣớc. ODA đƣợc Chính phủ Việt Nam đánh giá là một trong những nguồn vốn quan trọng của Ngân sách Nhà nƣớc đƣợc sử dụng cho các mục đích phát triển kinh tế xã hội. Từ năm 1993 đến khoảng đầu năm 2013, tổng vốn ODA ký kết trong các điều ƣớc quốc tế cụ thể đạt trên 58,4 tỷ USD, chiếm 71,69% tổng vốn ODA cam kết, trong đó vốn vay ƣu đãi đạt 51,6 tỷ USD và chiếm khoảng 88,4%, vốn ODA không hoàn lại đạt 6,76 tỷ USD và chiếm khoảng 11,6%. Vốn ODA đã giúp Việt Nam giải quyết đƣợc vấn đề xóa đói giảm nghèo, nhiều công trình cơ sở hạ tầng quan trọng cũng đã đƣợc xây dựng từ vốn ODA, góp phần quan trọng vào quá trình phát triển của Việt Nam. 1 Tuy nhiên, từ trƣờng hợp tham nhũng và lợi dụng vốn ODA ở đơn vị quản lý dự án PMU18 và quá trình xây dựng tuyến đƣờng Đông - Tây. Nhiều ý kiến cho rằng vẫn còn những hạn chế trong quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA tại Việt Nam. Vậy thực trạng quản lý Nhà nƣớc về ODA của Việt Nam thế nào? Hiện có những hạn chế gì? Cần có giải pháp gì để hoàn thiện? Đấy là những vấn đề cấp thiết cần đƣợc giải quyết để góp phần bảo vệ thế hệ con cháu sau này không rơi vào tình trạng phải chịu chi phối về kinh tế, chính trị từ bên ngoài do việc sử dụng ODA thiếu hiệu quả gây ra. Từ những lý do đã thuyết minh ở trên tôi lựa chọn đề tài: “Quản lý Nhà nước đối với nguồn vốn ODA ở Việt Nam” cho luận văn tốt nghiệp của mình nhằm tìm giải đáp cho các yêu cầu trên. 2. Tình hình nghiên cứu. Vốn ODA là một vấn đề đƣợc các nhà hoạch định chính sách, các cơ quan Nhà nƣớc cùng nhiều nhà kinh tế trong nƣớc cũng nhƣ quốc tế rất quan tâm. Liên quan đến đề tài này đã có những công trình nghiên cứu đƣợc công bố nhƣ: * Lƣơng Mạnh Hùng (2007), Nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) tại Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn Việt Nam, luận văn Thạc sỹ kinh tế. Tác giả đã hệ thống hoá lý luận về vốn ODA và khẳng định vai trò của nguồn vốn ODA đối với phát triển nông nghiệp và nông thôn Việt Nam. Trên cơ sở phân tích thực trạng, những kết quả và bài học kinh nghiệm trong việc sử dụng nguồn vốn ODA trong lĩnh vực phát triển nông nghiệp và nông thôn gia đoạn từ năm 1993 đến năm 2006, qua đó đề xuất những định hƣớng, các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn trong thời gian tiếp theo. * Đào Thị Thùy (2013), Thu hút và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) ở tỉnh Ninh Bình, luận văn Thạc sĩ kinh tế. Tác giả đã hệ thống hóa những vấn đề lý luận cơ bản về ODA, phân tích và đánh giá thực trạng việc thu hút và sử dụng vốn ODA tại tỉnh Ninh Bình giai đoạn từ năm 2006 đến năm 2011. Trên cơ sở đó đƣa ra giải pháp chủ yếu nhằm tăng cƣờng thu hút và sử dụng vốn ODA ở tỉnh Ninh Bình giai đoạn 2012 - 2020. 2 Ngoài ra còn có rất nhiều bài viết đăng tải trên các tạp chí khoa học chuyên ngành về vấn đề quản lý và sử dụng vốn ODA nhƣ: * Nguyễn Ngọc Vũ, "Một số giải pháp nhằm góp phần nâng cao hiệu quả trong việc huy động và sử dụng vốn ODA tại Việt Nam", Tạp chí Khoa học và công nghệ, Đại học Đà Nẵng số 5(40)/2010. Tác giả đã phân tích, đánh giá thực trạng công tác thu hút và sử dụng vốn ODA ở nƣớc ta trong thời gian qua; từ đó đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hơn nữa hiệu quả của việc sử dụng nguồn vốn này trong thời gian đến; góp phần quan trọng vào sự tăng trƣởng kinh tế bền vững của Việt Nam. * Nguyễn Quang Thái, Trần Thị Hồng Thủy, "Vốn ODA trong điều kiện mới" , Tạp chí Khoa học Đại học Quốc gia Hà Nội, Tập 30, Số 1 (2014) trang 19 - 25. Tác giả đã phân tích : Trong quá trình đổi mới, cùng với vốn tích lũy nội bộ tăng lên, nguồn vốn nƣớc ngoài cũng tăng lên mạnh mẽ. Tuy nhiên, do tăng trƣởng kinh tế dựa vào vốn là chính, lại thiếu lựa chọn, nên hiệu quả sử dụng của nguồn vốn nƣớc ngoài ngày càng thấp. Trong những năm tới, khi Việt Nam đã trở thành nƣớc thu nhập trung bình thấp, điều kiện vay vốn ODA sẽ khó khăn hơn. Do đó, việc tiếp tục sử dụng vốn ODA cũng nhƣ vốn nƣớc ngoài nói chung cần phải có sự lựa chọn nhiều hơn. Bài viết này nhấn mạnh các điều kiện mới sử dụng vốn ODA và chính sách sử dụng nhằm bảo đảm hiệu quả cao và tác động lan tỏa trong nền kinh tế. Các công trình nghiên cứu trên đây, dƣới nhiều góc độ khác nhau đã tập trung làm rõ vấn đề quản lý, thu hút và hiệu quả sử dụng ODA, nhƣng phạm vi chủ yếu là ở một số Bộ, Ngành và địa phƣơng cụ thể nhƣ: Nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) tại Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn Việt Nam, hay là: Thu hút và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) ở tỉnh Ninh Bình... Bên cạnh đó, các nghiên cứu trên cũng chỉ tập trung vào vấn đề làm thế nào để thu hút và sử dụng có hiệu quả vốn ODA chứ chƣa đi sâu vào nghiên cứu công tác quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA. Một số nghiên cứu đã đề cập đến quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA, tuy nhiên vẫn còn rất sơ bộ. 3 Tóm lại, Từ những công trình nghiên cứu và các bài viết trên các tạp chí ở trên, luận văn của tôi tiếp tục kế thừa hệ thống khung lý thuyết chung và một số giải pháp về nâng cao công tác quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA tại Việt Nam. Trong Luận văn này, tác giả sẽ tập trung nghiên cứu sâu hơn cũng nhƣ cập nhật hơn ở phần thực trạng và giải pháp quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA ở Việt Nam. 3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu: - Mục đích của đề tài: Nghiên cứu quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA ở Việt Nam, từ đó đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý Nhà nƣớc đối với vốn này ở Việt Nam. - Nhiệm vụ của đề tài: + Hệ thống một số vấn đề lý luận về vốn ODA, lý luận về quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA và kinh nghiệm của một số nƣớc. + Phân tích thực trạng quản lý Nhà nƣớc về vốn ODA ở Việt Nam để thấy đƣợc những mặt tích cực mà vốn ODA đã mang lại cho Việt Nam cũng nhƣ phát hiện ra những hạn chế còn tồn tại và nguyên nhân trong quản lý Nhà nƣớc đối với nguồn vốn này. + Đề xuất một số giải pháp nhằm cải thiện hơn nữa công tác quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA ở Việt Nam. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu: - Đối tƣợng nghiên cứu: Quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA tại Việt Nam. - Phạm vi nghiên cứu: + Về không gian: Nghiên cứu thực trạng quản lý nhà nƣớc đối với vốn ODA tại Việt Nam, nghiên cứu kinh nghiệm quản lý và sử dụng vốn ODA của một số nƣớc nhƣ: Thái Lan, Malaysia,Trung Quốc. Đây là ba nƣớc gần Việt Nam về mặt không gian địa lý, có sự đồng điệu về văn hóa ... và đã có thời gian sử dụng vốn ODA đủ lâu để rút ra nhƣng bài học và kinh nghiệm quí giá cho Việt Nam. + Về thời gian: Nghiên cứu chủ yếu tập trung vào quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA ở Việt Nam từ năm 1993 đến năm 2013. Đây là khoảng thời gian dài mà Việt Nam đã quản lý và sử dụng vốn ODA để phát triển đất nƣớc. Trong khoảng 4 thời gian này, Việt Nam đã có nhƣng thành tựu quan trọng trong việc sử dụng hữu ích vốn ODA. Nhƣng bên cạnh đó, vẫn còn tồn tại rất nhiều mặt hạn chế và tiêu cực cần phải khắc phục nhằm hoàn thiện hơn nữa công tác quản lý Nhà nƣớc trong tiến trình xây dựng và phát triển đất nƣớc. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu: Trong luận văn này, tác giả chủ yếu sử dụng các phƣơng pháp nghiên cứu tại bàn (desk study) để xử lý tƣ liệu thứ cấp. Phƣơng pháp phân tích, tổng hợp đƣợc áp dụng để phân tích thực trạng quản lý nhà nƣớc tại Việt Nam, phân tích kinh nghiệm của các nƣớc nhƣ Thái Lan, Malaysia, Trung Quốc, sau đó tổng hợp, rút ra nhƣng thành công, hạn chế trong quản lý Nhà nƣớc về vốn ODA của Việt Nam. Trên cơ sở so sánh điểm tƣơng đồng, khác biệt giữa Việt Nam và các nƣớc nhƣ Thái Lan, Malaysia, Trung Quốc để rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam. Phƣơng pháp so sánh, tổng hợp còn đƣợc kết hợp áp dụng khi đối chiếu hạn chế còn tồn tại và nguyên nhân trong quản lý nhà nƣớc về ODA hiện tại của Việt Nam, bài học kinh nghiệm từ các nƣớc trên thế giới để đề xuất giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý Nhà nƣớc về ODA của Việt Nam. Phƣơng pháp duy vật lịch sử đƣợc áp dụng để hệ thống hóa các nội dung liên quan đến vốn ODA theo chuỗi thời gian nhằm làm sáng tỏ những ƣu điểm và hạn chế trong quá trình trình quản lý và sử dụng vốn ODA ở Việt Nam. Nguồn dữ liệu: Luận văn sử dụng dữ liệu thứ cấp đƣợc thu thập từ các nguồn tin cậy nhƣ Niêm giám thống kê của Tổng cục thống kê Việt Nam, Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ. Các báo cáo của các bộ ngành liên quan đến vốn ODA, báo cáo của các tổ chức nhƣ: WB, ADB UNDP, ... các sách báo tạp chí chuyên ngành do các tạp chí khoa học có uy tín xuất bản. 6. Đóng góp của luận văn: - Hệ thống cơ sở lý luận về ODA, cơ sở lý luận về quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA. - Làm rõ thực trạng quản lý Nhà nƣớc về vốn ODA tại Việt Nam giai đoạn 1993 - 2013. 5 - Đƣa ra đƣợc một số giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA. 7. Kết cấu đề tài: Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, phụ lục, nội dung đề tài gồm 3 chƣơng nhƣ sau: - Chƣơng 1: Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về quản lý Nhà nƣớc đối với vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA). - Chƣơng 2: Thực trạng quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA tại Việt Nam giai đoạn 1993 - 2013. - Chƣơng 3: Một số giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA tại Việt Nam trong thời gian tới. 6 CHƢƠNG 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI VỐN HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC (ODA) 1.1. Khái quát chung về vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) 1.1.1 Khái niệm và nguồn gốc vốn ODA 1.1.1.1 Khái niệm vốn ODA Năm 1967, Ủy ban Hỗ trợ Phát triển (DAC) của Tổ chức hợp tác kinh tế và phát triển (OECD) đƣa ra khái niệm Hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) là những chuyển giao hỗ trợ chính thức mà mục tiêu chính là xúc tiến sự phát triển kinh tế xã hội của các nƣớc đang phát triển với điều kiện tài chính ƣu đãi. Năm 1972, DAC đƣa ra một định nghĩa vốn ODA đầy đủ hơn, theo định nghĩa này thì vốn ODA là dòng vốn từ bên ngoài dành cho các nƣớc đang phát triển, đƣợc các cơ quan chính thức của Chính phủ trung ƣơng và địa phƣơng hoặc các cơ quan thừa hành của chính phủ, các tổ chức đa phƣơng, các tổ chức phi chính phủ tài trợ. Nguồn vốn chuyển giao phải thỏa mãn hai yếu tố: Thứ nhất: Mục đích chính của nguồn vốn là hỗ trợ cho sự phát triển kinh tế và phúc lợi của nƣớc đang phát triển; Thứ hai: Yếu tố không hoàn lại trong khoản cho vay ƣu đãi chiếm ít nhất 25% trong tổng vốn viện trợ. Theo Nghị định số 131/2006/NĐ-CP ngày 09/11/2006 của Chính Phủ Việt Nam thì Hỗ trợ phát triển kinh tế chính thức (ODA) là hoạt động hợp tác giữa Nhà nƣớc hoặc Chính phủ nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam với các nhà tài trợ là Chính phủ nƣớc ngoài, các tổ chức tài trợ đa phƣơng và các tổ chức liên quốc gia hoặc liên chính phủ. Hình thức cung cấp vốn ODA bao gồm vốn ODA không hoàn lại, vốn ODA vay ƣu đãi, vốn ODA hỗn hợp; các khoản vay ƣu đãi phải đảm bảo yếu tố không hoàn lại đạt ít nhất 35% trên tổng giá trị khoản vay đối với các khoản vay có ràng buộc và 25% trên tổng giá trị khoản vay đối với các khoản vay không ràng buộc. Theo Nghị định số 38/2013/NĐ-CP ngày 23/04/2013 thì nguồn Hỗ trợ phát triển kinh tế chính thức (ODA) của Chính phủ nƣớc ngoài, các tổ chức quốc tế, các 7 tổ chức liên Chính phủ hoặc liên quốc gia (gọi chung là nhà tài trợ) cung cấp cho Nhà nƣớc hoặc Chính phủ nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam dƣới các hình thức: - ODA viện trợ không hoàn lại là hình thức cung cấp ODA không phải hoàn trả lại cho nhà tài trợ. - ODA vốn vay là hình thức cung cấp ODA phải hoàn trả lại cho nhà tài trợ với các điều kiện ƣu đãi về lãi suất, thời gian ân hạn và thời gian trả nợ, bảo đảm yếu tố không hoàn lại đạt ít nhất 35% đối với các khoản vay có ràng buộc và 25% đối với các khoản vay không ràng buộc. Một khoản tài trợ đƣợc coi là ODA nếu đáp ứng đầy đủ 3 điều kiện sau: - Một là: Đƣợc các tổ chức chính thức hoặc đại diện của các tổ chức chính thức cung cấp. Tổ chức chính thức bao gồm các nhà nƣớc mà đại diện là Chính phủ, các tổ chức liên chính phủ hoặc liên quốc gia và các tổ chức phi chính phủ. - Hai là: Mục tiêu chính là giúp các nƣớc tiếp nhận phát triển kinh tế, nâng cao phúc lợi xã hội. Các lĩnh vực đƣợc ƣu tiên sử dụng vốn ODA bao gồm: Xoá đói, giảm nghèo, nông nghiệp và phát triển nông thôn; cơ sở hạ tầng kinh tế kỹ thuật nhƣ giao thông vận tải, thông tin liên lạc, năng lƣợng; cơ sở hạ tầng xã hội nhƣ giáo dục, y tế, bảo vệ môi trƣờng; các vấn đề xã hội nhƣ tạo việc làm, phòng chống dịch bệnh, phòng chống các tệ nan xã hội; cải cách hành chính, tƣ pháp, tăng cƣờng năng lực của cơ quan quản lý nhà nƣớc, cải cách thể chế… - Ba là: Thành tố hỗ trợ phải đạt ít nhất 25%. Thành tố hỗ trợ còn đƣợc gọi là yếu tố không hoàn lại là một chỉ số biểu hiện tính ƣu đãi của ODA so với các khoản vay thƣơng mại theo điều kiện thị trƣờng. Thành tố hỗ trợ càng cao càng thuận lợi cho nƣớc tiếp nhận. Chỉ tiêu này đƣợc xác định dựa trên tổ hợp các yếu tố: lãi suất, thời gian ân hạn, thời hạn cho vay, số lần trả nợ trong năm và tỷ lệ chiết khấu. Tóm lại, ODA là viết tắt của cụm từ Official Development Assistance (Hỗ trợ phát triển chính thức), là một hình thức đầu tƣ nƣớc ngoài. Gọi là Hỗ trợ bởi vì các khoản đầu tƣ này thƣờng là các khoản cho vay không lãi suất hoặc lãi suất thấp với thời gian vay dài, đôi khi còn gọi là viện trợ. Gọi là Phát triển vì mục tiêu danh nghĩa của các khoản đầu tƣ này là phát triển kinh tế và nâng cao phúc lợi ở nƣớc đƣợc đầu tƣ. Gọi là Chính thức, vì nó thƣờng là cho Nhà nƣớc vay. 8 1.1.1.2 Nguồn gốc của vốn ODA Đại chiến thế giới lần thứ hai kết thúc cũng là thời điểm mở đầu cho một cuộc chiến mới kéo dài gần nửa thế kỷ, đó là chiến tranh lạnh giữa phe Xã hội chủ nghĩa và Tƣ bản chủ nghĩa, mà đứng đầu là Liên Xô và Hoa Kỳ. Hai cƣờng quốc này thực thi nhiều biện pháp, đặc biệt là về kinh tế để củng cố hệ thống đồng minh của mình. Đối với Hoa Kỳ, nền kinh tế không những không bị tàn phá mà ngày càng giàu có nhờ chiến tranh. Năm 1945, GNP của Hoa Kỳ là 213,5 tỷ USD, tăng gần gấp đôi so với 125,8 tỷ USD của năm 1942 và chiếm 40% tổng sản phẩm toàn thế giới. Ở thái cực khác, các nƣớc đồng minh của Hoa Kỳ lại chịu tác động nặng nề của cuộc chiến tranh. Sự yếu kém về kinh tế của các nƣớc này khiến Hoa Kỳ lo ngại trƣớc sự mở rộng nhanh chóng của phe Xã hội chủ nghĩa. Để ngăn chặn sự phát triển đó, giải pháp quan trọng lúc bấy giờ là giúp các nƣớc tƣ bản sớm hồi phục kinh tế. Năm 1947, Hoa Kỳ triển khai kế hoạch Marshall, thông qua Ngân hàng Tái thiết và Phát triển quốc tế (IBRD) để viện trợ cho các nƣớc Tây Âu. Từ năm 1947 đến 1951, Hoa Kỳ viện trợ cho các nƣớc Tây Âu tổng cộng 12 tỷ USD (tƣơng đƣơng 2,2% GNP của thế giới và 5,6% GNP của Hoa Kỳ lúc bấy giờ). Về phía mình, Liên Xô cũng sử dụng biện pháp trợ giúp kinh tế để củng cố và gia tăng số lƣợng các nƣớc gia nhập phe Xã hội chủ nghĩa. Với tinh thần quốc tế vô sản, Liên Xô đã tài trợ cho nhiều quốc gia trên thế giới, từ các nƣớc ở châu Âu, châu Á, đến các nƣớc châu Phi và châu Mỹ La-tinh. Năm 1991, khi Liên Xô tan rã, tổng số tiền các nƣớc thuộc phe Xã hội chủ nghĩa còn nợ Liên Xô lên đến con số khổng lồ, quy đổi thành khoảng 120 tỷ USD. Viện trợ của Hoa Kỳ cho các nƣớc Tây Âu và của Liên Xô cho các nƣớc xã hội chủ nghĩa đƣợc xem nhƣ là các khoản ODA đầu tiên. Mặc dù, mục tiêu chính của các khoản viện trợ này là chính trị nhƣng chúng cũng đã có tác dụng quan trọng giúp các nƣớc tiếp nhận phát triển kinh tế, xã hội. Trong những năm 1960, trƣớc sự đấu tranh mạnh mẽ của các nƣớc đang phát triển, cộng với nhận thức thay đổi của các nƣớc giàu đối với sự phát triển của các nƣớc đang phát triển, Tổ chức Hợp tác 9 và Phát triển kinh tế (OECD) thành lập Uỷ ban Hỗ trợ phát triển (DAC). Uỷ ban này có nhiệm vụ yêu cầu, khuyến khích và điều phối viện trợ của các nƣớc OECD cho các nƣớc đang và kém phát triển. Trong bản báo cáo đầu tiên của mình, DAC đã sử dụng thuật ngữ “Offical Development Assistance”, với nghĩa là sự trợ giúp tài chính có ƣu đãi của các nƣớc phát triển cho các nƣớc đang phát triển. 1.1.2 Phân loại vốn ODA 1.1.2.1 Phân loại vốn ODA theo hình thức cấp a.Vốn ODA viện trợ không hoàn lại: là hình thức cung cấp vốn ODA mà nƣớc nhận viện trợ không phải hoàn trả vốn và lãi cho bên viện trợ. Vốn ODA không hoàn lại thƣờng đƣợc các nƣớc đang phát triển ƣu tiên cho những dự án thuộc lĩnh vực: dân số, y tế, giáo dục đào tạo, hoặc các vấn đề xã hội nhƣ xoá đói giảm nghèo, phát triển giao thông nông thôn và miền núi, bảo vệ môi trƣờng. Vốn ODA không hoàn lại thƣờng đƣợc cấp dƣới các hình thức sau: - Hỗ trợ kỹ thuật: là sự hỗ trợ cho các nƣớc đang phát triển thực hiện các nghiên cứu phát triển, lập nghiên cứu khả thi, đánh giá tác động môi trƣờng, hỗ trợ ngành nghề. Các tổ chức tài trợ thực hiện tài trợ thông qua việc thuê các chuyên gia đào tạo cho nƣớc nhận vốn ODA. - Viện trợ nhân đạo bằng hiện vât: là hình thức viện trợ cho các nƣớc nghèo có xảy ra thiên tai, dịch bệnh. Viện trợ thực hiện dƣới dạng hàng hóa thiết yếu nhƣ lƣơng thực, thuốc chữa bệnh... - Đầu tƣ các dự án bảo vệ môi trƣờng: Nguồn vốn ODA dùng để đầu tƣ vào các dự án xử lý chất thải rắn - nƣớc thải đô thị, các khu bảo tồn thiên nhiên, xử lý chất độc sau chiến tranh, trồng rừng phòng hộ. b. ODA vốn vay: là hình thức cung cấp ODA phải hoàn trả lại cho nhà tài trợ với các điều kiện ƣu đãi về lãi suất, thời gian ân hạn và thời gian trả nợ, bảo đảm yếu tố không hoàn lại đạt ít nhất 35% đối với các khoản vay có ràng buộc và 25% đối với các khoản vay không ràng buộc. c.Vốn ODA hỗn hợp: là khoản vốn ODA kết hợp một phần vốn không hoàn lại với một phần vốn vay có hoàn lại theo các điều kiện của OECD, những yếu tố 10 không hoàn lại phải đạt không dƣới 25% tổng giá trị của các khoản vốn đó; hoặc có thể kết hợp một phần không hoàn lại với một phần tín dụng ƣu đãi và một phần tín dụng thƣơng mại nhƣng phải đảm bảo yếu tố không hoàn lại của khoản vay đó tối thiểu phải là 25% tổng giá trị khoản vay đối với khoản vay không ràng buộc và 35% đối với khoản vay có ràng buộc. Hiện nay, hình thức này không còn đƣợc qui định trong Nghị định số 38/2013/NĐ-CP mà chuyển sang hình thức: Vốn vay ƣu đãi, đây là hình thức cung cấp vốn vay có điều kiện ƣu đãi hơn so với vay thƣơng mại, nhƣng yếu tố không hoàn lại chƣa đạt tiêu chuẩn của ODA vốn vay nhƣ đã nêu trên. 1.1.2.2 Phân loại theo nguồn cấp vốn ODA a.Vốn ODA song phƣơng: là khoản vốn tài trợ trực tiếp từ nƣớc này đến nƣớc kia thông qua hiệp định đƣợc ký kết giữa hai Chính phủ. Vốn ODA song phƣơng dựa trên mối quan hệ hữu nghị giữa hai quốc gia nên thủ tục ký kết nhanh, lĩnh vực hợp tác đa dạng và qui mô dự án rất linh hoạt. b. ODA đa phƣơng: là nguồn vốn viện trợ phát triển chính thức của các định chế tài chính quốc tế nhƣ Ngân Hàng Thế Giới (WB), Quỹ Tiền Tệ Quốc Tế (IMF), Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB)… hoặc các tổ chức quốc tế và liên minh quốc gia nhƣ: Tổ chức Nông nghiệp và lƣơng thực (FAO), Chƣơng trình Phát triển Liên Hiệp Quốc (UNDP),Tổ Chức Y tế Thế Giới (WHO), Quỹ môi Trƣờng Toàn Cầu (GEF)…dành cho một nƣớc, hoặc nguồn vốn hỗ trợ của một Chính phủ nào đó dành cho một Chính phủ khác thông qua một tổ chức đa phƣơng trên thế giới. 1.1.2.3 Phân loại dựa vào điều kiện để nhận ODA a. ODA không ràng buộc: ODA không ràng buộc là khoản ODA và vốn vay ƣu đãi không kèm theo những điều khoản ràng buộc liên quan đến cung cấp, mua sắm hàng hóa và dịch vụ từ một số nhà cung cấp hoặc quốc gia nhất định theo quy định của nhà tài trợ. b. ODA có ràng buộc: ODA có ràng buộc là khoản ODA và vốn vay ƣu đãi có kèm theo những điều khoản ràng buộc liên quan đến cung cấp, mua sắm hàng hóa và dịch vụ từ một số nhà cung cấp hoặc quốc gia nhất định theo quy định của nhà tài trợ. 11 1.1.3 Vai trò và ý nghĩa của nguồn vốn ODA đối với nước tiếp nhận vốn 1.1.3.1 Các mặt tích cực của nguồn vốn ODA đối với nước tiếp nhận Vốn ODA là một bộ phận của các dòng vốn nƣớc ngoài vào các nƣớc đang phát triển. Theo định nghĩa vốn ODA cho thấy sự khác biệt chính giữa vốn ODA so với nguồn vốn vay thông thƣờng là “thành tố hỗ trợ”. Thành tố hỗ trợ bao gồm các yếu tố cơ bản sau: lãi suất cho vay thấp (thậm chí bằng không) kết hợp với thời hạn vay dài, thời hạn ân hạn cao đã tạo nên tính ƣu đãi của vốn ODA so với các nguồn vay khác. Nhƣ vốn ODA từ Hiệp hội phát triển quốc tế (LDA) thuộc WB với lãi suất bằng không, chỉ tính chi phí sử dụng vốn 0,75%/năm, thời hạn vay 40 năm, trong đó thời gian ân hạn là 10 năm ( tức là đến năm thứ 11 bên vay vốn mới bắt đầu trả vốn gốc cho đến hết thời hạn vay). Vốn ODA của Nhật Bản (JBLC) có mức lãi dao động từ 0,75% - 2,3%/năm, chi phí sử dụng vốn 1% /năm, thời gian vay từ 30 – 40 năm, trong đó thời gian ân hạn 10 năm. - Các nƣớc nhận vốn ODA thƣờng là các nƣớc nghèo đang thiếu vốn để phát triển kinh tế xã hội, nên vốn ODA là nguồn vốn bổ sung quan trọng để các nƣớc đầu tƣ phát triển kinh tế và xã hội. Các nƣớc đang phát triển thƣờng trong tình trạng cơ sở hạ tầng nhỏ bé, nhân lực chƣa đƣợc đào tạo đúng mức, khả năng huy động vốn trong nƣớc thấp… nên rất khó cho các nƣớc này tự có thể tạo đƣợc tốc độ tăng trƣởng kinh tế cao cũng nhƣ trong việc giải quyết các vấn đề xã hội nhƣ: thiên tai, dịch bệnh, xoá đói nghèo. Các nƣớc đang phát triển đang có nhu cầu rất lớn vốn cho phát triển kinh tế trong nƣớc, trong khi phần lớn các nƣớc đang phát triển nguồn lực trong nƣớc huy động không đáp ứng nhu cầu vốn hiện tại, cũng nhƣ không có khả năng vay vốn trên trên thị trƣờng vốn quốc tế với lãi suất thƣơng mại. Nguồn vốn ODA với ƣu điểm là lãi suất thấp và thời gian trả nợ dài đƣợc các nƣớc đang phát triển sử dụng vào các dự án có nhu cầu vốn lớn với thời gian thu hồi vốn chậm, nhƣ xây dựng các công trình giao thông, thủy điện... Các công trình giao thông đƣợc xây dựng tạo điều kiện cho hàng hóa lƣu thông qua các vùng miền trong nƣớc nhanh hơn, tiết kiệm chi phí, nâng cao tính cạnh tranh của hàng hóa trong nƣớc để cạnh tranh với hàng hóa nhập khẩu 12 trên thị trƣờng trong nƣớc và cạnh tranh trên thị trƣờng quốc tế, thúc đẩy xuất khẩu hàng hóa, đẩy nhanh quá trình tích lũy vốn trong nƣớc. Với nguồn vốn viện trợ không hoàn lại, các nƣớc nghèo sử dụng cho các dự án phát triển hạ tầng xã hội, các dự án không tạo ra nguồn thu nhƣ: chƣơng trình hộ trợ xóa đói giảm nghèo ở vùng sâu vùng xa, chăm sóc sức khỏe, bảo vệ môi trƣờng, đầu tƣ giáo dục, nâng cao chất lƣợng đời sống ngƣời dân giúp nền tảng cho kinh tế phát triển bền vững - Vốn ODA giúp các nƣớc đang phát triển phát triển cơ sở hạ tầng tạo điều kiện cho kinh tế trong nƣớc phát triển và thu hút vốn đầu tƣ nƣớc ngoài. Để thu hút đầu tƣ nƣớc ngoài, bên cạnh các chính sách ƣu đãi nhƣ: Chính sách thuế, chính sách cho thuê quyền sử đất…các nƣớc đang phát triển cần đầu tƣ xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông, bến cảng, điện …đủ đáp ứng nhu cầu sản xuất, lƣu thông hàng hóa, giảm chi phí cho nhà đầu tƣ. Có cơ sở hạ tầng phát triển là một lợi thế để thu hút đầu tƣ nƣớc ngoài trong môi trƣờng cạnh trạnh gay gắt. Nhà đầu tƣ luôn hƣớng đến nơi có khả năng sinh lợi nhuận cao, hạn chế tối đa rủi ro. - Vốn ODA giúp bên nhận viện trợ tiếp thu những công nghệ tiên tiến, hiện đại và các kinh nghiệm quản lý từ các nƣớc viện trợ.Với hình thức hợp tác kỹ thuật và hỗ trợ dự án đầu tƣ là hoạt động cung cấp nguồn lực với mục tiêu chuyển giao công nghệ và năng lực quản lý, bí quyết công nghệ, kỹ năng sản xuất. Hợp tác kỹ thuật có thể là các dịch vụ tƣ vấn kỹ thuật hoặc đóng góp trực tiếp nhân sự cho dự án. Bằng hình thức này, nƣớc nhận sự hỗ trợ sẽ học tập kỹ thuật công nghệ, kỹ năng làm việc hiện đại từ các nƣớc tiên tiến. - Vốn ODA tạo thêm việc làm cho lao động của các nƣớc nhận viện trợ: vốn ODA trực tiếp tạo công việc cho nhân sự tham gia làm việc tại các dự án. Và vốn ODA gián tiếp tạo công việc cho toàn xã hội khi cơ sở hạ tầng phát triển thu hút đƣợc nguồn lực trong nƣớc và nƣớc ngoài tham gia vào nền kinh tế thúc đẩy nhu cầu sử dụng lao động tăng lên. - Thông qua bên cung cấp vốn ODA, nƣớc nhận vốn ODA có thêm cơ hội để tham gia vào các tổ chức tài chính quốc tế, có cơ hội để đƣợc nhận sự hỗ trợ từ các 13 tổ chức này. Nƣớc cung cấp vốn ODA thƣờng là các nƣớc phát triển, đã tham gia vào nhiều tổ chức quốc tế. Nƣớc này có thể giới thiệu nƣớc họ đang viện trợ cho các tổ chức này trong quá trình tham giá xây dựng kế hoạch chọn quốc gia nhận viện trợ. Hoặc các tổ chức quốc tế tham khảo ý kiến các nƣớc viện trợ về nƣớc nhận viện trợ trong quá trình xem xét cấp viện trợ. - Vốn ODA bổ sung nguồn ngoại tệ, bù đắp cho thâm hụt cán cân thanh toán cho nƣớc nhận viện trợ. Hầu hết các nƣớc nhận ODA là nƣớc nghèo, lƣợng ngoại tệ dự trữ mỏng, khả năng xuất khẩu để tích lũy nguồn ngoại tệ nhỏ. Trong khi đó, thì nhu cầu nhập khẩu máy móc thiết bị và hàng hóa cho nhu cầu đầu tƣ ngày càng tăng dẫn đến thiếu hụt lƣợng ngoại tệ để thanh toán. Việc tiếp nhận vốn ODA không chỉ là nguồn vốn để hỗ trợ đầu tƣ phát triển mà còn là nguồn ngoại tệ để cân bằng cán cân thanh toán trong xuất nhập khẩu. - Sử dụng ODA là biện pháp thực hiện công bằng giữa các thế hệ: Theo nguyên tắc nhận lợi ích chỉ ra rằng “ những ngƣời hƣởng lợi từ chƣơng trình chi tiêu cụ thể của Chính phủ sẽ phải trả tiền”. Nhƣ vậy, trong chừng mực mà chƣơng trình này tạo lợi ích cho thế hệ tƣơng lai thì thật là thích hợp chuyển gánh nặng đầu tƣ cho thế hệ tƣơng lai gánh bằng cách vay nợ. Ví dụ nhƣ: Chính phủ vay nợ ODA để thực hiện công trình giao thông, mà kế hoạch là 20 năm sau mới hoàn thành đƣa vào sử dụng, thì thế hệ tƣơng lai này phải chịu gánh nặng nợ vì họ hƣởng thụ lợi ích từ dự án vốn vay này tạo ra. 1.1.3.2.Các điểm hạn chế của nguồn vốn ODA đối với nước tiếp nhận - Vốn ODA là vốn mà các nƣớc đang phát triển đi vay từ nƣớc ngoài và các tổ chức quốc tế. Nếu Chính phủ sử dụng tốt thì phát huy đƣợc những ƣu điểm nguồn vốn này đóng góp thúc đẩy nền kinh tế phát triển, tăng khả năng trả nợ. Nếu các nƣớc này không quản lý, sử dụng hiệu quả và có kế hoạch trả nợ phù hợp thì dẫn đến nợ nần không có khả năng trả nợ, gây khủng hoảng nền kinh tế. - Rủi ro tỷ giá: vốn ODA là vốn vay dài hạn bằng đồng ngoại tệ. Đến thời hạn trả nợ nếu đồng tiền nƣớc nhận tài trợ mất giá so với đồng tiền ngoại tệ đã vay từ nhà tài trợ làm cho nƣớc nhận tài trợ phải mất một lƣợng tiền nội tệ nhiều hơn để 14 mua lƣợng ngoại tệ đã vay để trả nợ. Lấy ví dụ nhƣ: năm 2013 Việt Nam có nhận khoản vay ƣu đãi nƣớc ngoài là 10 triệu USD với tỷ giá 21.000 VND/USD với thời hạn trả nợ vào năm 2033. Năm 2013, 10 triệu USD đổi sang nội tệ là: 210 tỷ VND. Nếu vào năm 2033 tỷ giá 22.000 VND/USD thì số tiền nội tệ cần để trả 10 triệu USD nợ gốc là 220 tỷ VND. - Thông thƣờng bên tài trợ đa phƣơng lẫn song phƣơng thƣờng sử dụng viện trợ nhƣ một công cụ để buộc bên nhận tài trợ thay đổi chính sách kinh tế - xã hội, chính sách đối ngoại nhƣ nƣớc nhận vốn ODA phải cam kết tự do hoá thị trƣờng, công khai dự trữ ngoại tệ quốc gia, cam kết đẩy mạnh cổ phần hóa các doanh nghiệp nhà nƣớc, giảm độc quyền trong cung cấp điện, nƣớc, hàng không, viễn thông… Ràng buộc về kinh tế: bên nhận viện trợ phải chấp nhận chỉ định thầu đối với bên viện trợ một số hạng mục, máy móc thiết bị và vật tƣ thƣờng với giá cao hơn so với giá đem ra đấu thầu quốc tế làm tăng chi phí của dự án; máy móc thiết bị, hàng hóa tƣơng đƣơng đƣợc sản xuất trong nƣớc không tiêu thụ đƣợc. - Viện trợ phát triển chính thức là mảnh đất màu mỡ của nạn tham nhũng. Có rất nhiều ý kiến khác nhau đƣợc đƣa ra lý giải nguyên căn gây tham nhũng trong sử dụng vốn ODA, trong đó có các lý do căn bản nhƣ sau: Nhiều khi ngƣời ta còn nhầm lẫn hoặc cố tình nhầm lẫn về thực chất của vốn ODA, rằng vốn ODA là vốn hỗ trợ phát triển. Đồng nghĩa với vốn này là của cho không, biếu không từ các nhà tài trợ; nhƣng thực tế vốn ODA phần lớn là vốn vay, còn phần không hoàn lại chỉ chiếm một tỷ lệ rất hạn chế trong tổng vốn. Bởi vậy, mặc nhiên sử dụng vốn ODA nhƣ tài sản biếu, tặng thì tất yếu dẫn đến tình trạng sử dụng lãng phí, tùy tiện và đồng thời nảy sinh tƣ tƣởng tranh thủ để tƣ lợi, của cho không nên vốn ODA trở thành mảnh đất màu mỡ cho tệ nạn tham nhũng phát triển. Vốn ODA thƣờng đƣợc cung cấp với số lƣợng lớn cho các nƣớc kém phát triển và đang phát triển. Các nƣớc này chủ yếu ƣu tiên dành nguồn vốn này cho phát triển kết cấu hạ tầng, mà kết cấu hạ tầng là lĩnh vực đầu tƣ có nhiều hạng mục với nhiều khoản cần mua sắm và lại phức tạp về các thông số kinh tế - kỹ thuật, bao trùm trên cả phạm vi rộng lớn cả về quy mô số lƣợng lẫn tiêu chuẩn chất lƣợng. 15 Nên việc kiểm tra tài chính dự án là điều không hề dễ dàng. Ngoài ra, vật liệu thiết bị phục vụ cho quá trình thực hiện dự án có nhiều lựa chọn thay thế nên cơ hội rút tiền ngân quỹ là không ít. Bên cạnh đó, việc thi công thực hiện các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng có sử dụng vốn ODA mang lại lợi nhuận cao cho nhà thầu, nên trong lĩnh vực này nạn hối lộ rất dễ phát sinh. 1.1.4 Mục tiêu cung cấp vốn ODA của nhà tài trợ 1.1.4.1 Mục tiêu chính trị ODA gắn liền với chính trị và là một trong những phƣơng tiện để thực hiện ý đồ chính trị. ODA cũng chịu ảnh hƣởng bởi các quan hệ sẵn có của bên cấp viện trợ cho nƣớc nhận viện trợ bởi sự tƣơng hợp về thể chế chính trị, bởi quan hệ địa dƣ gần gũi. Bên cấp viện trợ và các nguồn vốn chính thức khác thƣờng cấp viện trợ cho những ngƣời bạn về chính trị và đồng minh quân sự mà không cấp viện trợ cho những đối tƣợng mà họ cho là kẻ thù. Đó là tính chất địa lý - chính trị đƣợc thể hiện rất rõ trong viện trợ. Vốn ODA tạo ra sự lệ thuộc vào các nƣớc viện trợ, các nƣớc hỗ trợ tranh thủ sự ủng hộ về chính trị, ngoại giao trên trƣờng quốc tế. Đối với các tổ chức quốc tế cũng không nằm ngoài mục đích đó, các tổ chức quốc tế nối lại viện trợ cho Việt Nam chỉ sau khi Mỹ bỏ cấm vận. Mặt khác, Mỹ viện trợ cho nƣớc ngoài đƣợc coi là “những công cụ quan trọng thúc các mục tiêu trong chính sách đối ngoại của Mỹ” và “viện trợ là một bộ phận quan trọng của vai trò lãnh đạo của Mỹ”. Điều này lý giải tại sao cơ quan viện trợ phát triển quốc tế của Mỹ (USAID) giảm sự tập trung trƣớc đây là vấn đề tăng trƣởng kinh tế mà quan tâm vào việc xúc tiến cải tổ cơ cấu nƣớc nhận tài trợ. 1.1.4.2 Mục tiêu kinh tế Các nƣớc tài trợ dùng vốn ODA để làm các mối quan hệ ngoại giao, kinh tế với nƣớc tiếp nhận. Các nƣớc tài trợ sử dụng ODA để xuất khẩu tƣ bản, từ việc tạo ra món nợ lớn dần để các nƣớc tiếp nhận vốn ODA phải sử dụng chuyên gia của họ, mua vật tƣ, thiết bị máy móc của họ với giá cao hơn giá thị trƣờng. Vốn ODA di chuyển từ các nƣớc phát triển đến các nƣớc kém phát triển (LDC) kèm theo nó là dòng vốn của tƣ nhân (FDI). Khi các nƣớc LDC đã tiếp nhận 16 vốn ODA thì có thể chấp nhận dễ dàng hơn các điều kiện cho phép các nhà đầu tƣ nƣớc ngoài đầu tƣ trực tiếp hoặc gián tiếp; khi đó hệ thống cơ chế chính sách đảm bảo quyền lợi, nghĩa vụ các nhà đầu tƣ hình thành, trong đó có cả việc tạo điệu kiện cho các nhà đầu tƣ của nƣớc cấp vốn ODA tham gia vào lĩnh vực có khả năng sinh lời cao. Vốn ODA là phƣơng tiện giúp nƣớc cung cấp thâm nhập vào thị trƣờng các nƣớc đang phát triển dễ dàng thông qua nƣớc nhận vốn ODA có những thay đổi trong chính sách nhập khẩu. Mặt khác, vốn ODA đƣợc cấp không phải hoàn toàn bằng tiền mà bao gồm cả hàng hóa, thiết bị, máy móc do nƣớc cung cấp sản xuất ra đƣợc quy đổi thành tiền. Vốn ODA còn tạo ra sự ổn định về nguồn cung cấp nguyên, nhiên liệu cho các nƣớc cung cấp vốn ODA. Thực tế các nƣớc cung cấp vốn ODA phụ thuộc vào các nƣớc đang phát triển về các nguồn nguyên liệu nhƣ dầu thô, than đá, các nguyên liệu khoáng sản. Do đó, vốn ODA trở thành phƣơng tiện để các nƣớc này giải quyết sự thiếu hụt các nguồn lực này. Khi viện trợ vốn ODA cho các nƣớc đang phát triển, tạo mối quan hệ kinh tế song phƣơng, nƣớc viện trợ đƣợc tạo thuận lợi trong việc mua các nguyên liệu, nhiên liệu mà họ đang thiếu từ các nƣớc nhận viện trợ phục vụ cho nền kinh tế của mình. 1.1.4.3. Mục tiêu nhân đạo Bên cạnh mục tiêu chính trị và kinh tế còn có các chƣơng trình viện trợ đơn thuần và nhân đạo nhƣ: Chƣơng trình viện trợ cho các nƣớc nghèo Châu Á, chƣơng trình liên minh vì tiến bộ đối với các nƣớc châu Mỹ- La tinh, ở nƣớc ta có chƣơng trình nƣớc sạch nông thôn của UNICEF, chƣơng trình chống bại liệt trẻ em, chƣơng trình chống sốt rét. Ngày nay, viện trợ ODA thƣờng tạo điều kiện thúc đẩy hoạt động thu hút vốn đầu tƣ trực tiếp từ nƣớc ngoài của các nƣớc đang phát triển, điều đó thể hiện Nhật Bản là nhà tài trợ lớn nhất cho Việt Nam thì cũng là một nƣớc có vốn đầu tƣ trực tiếp lớn nhất cho Việt Nam. Các nhà cung cấp vốn ODA cho các chƣơng trình, dự án xóa đói giảm nghèo, y tế, giáo dục, bảo vệ môi trƣờng mang đậm nét tính nhân đạo. Nhƣ các 17 chƣơng trình viện trợ của Thụy Điển đƣợc đánh giá mang ý tƣởng nhân đạo tiến bộ đã góp phần không nhỏ vào các chƣơng trình phát triển kinh tế - xã hội của các nƣớc thứ ba. Viện trợ của Thụy Điển giúp các nƣớc nhận viện trợ lựa chọn các ƣu tiên cần thiết trong việc thiết lập các thể chế tại chổ và phát huy năng lực tại chổ của các nƣớc này hƣớng tới bốn mục tiêu là tăng trƣởng các nguồn lực, công bằng về kinh tế - xã hội, độc lập về kinh tế và chính trị, phát triển dân chủ. Các nƣớc khi cung cấp ODA đƣa ra nhiều mục đích khác nhau, tuy nhiên một khía cạnh nào đó thì vốn ODA thể hiện trách nhiệm của các nƣớc phát triển đối với các nƣớc kém phát triển. 1.2 Quản lý Nhà nƣớc về vốn ODA 1.2.1 Khái niệm Quản lý Nhà nước về vốn ODA Quản lý nói chung là sự tác động có mục đích của chủ thể quản lý vào các đối tƣợng quản lý để điều khiển đối tƣợng quản lý nhằm đạt đƣợc các mục tiêu đã đề ra. Quản lý nhà nƣớc về vốn ODA là sự quản lý của Nhà nƣớc đối với toàn bộ nguồn vốn ODA bằng quyền lực của nhà nƣớc, thông qua cơ chế quản lý vốn ODA, nhằm thực hiện đƣợc các mục tiêu đặt ra đối với quá trình thu hút và sử dụng vốn ODA. Hoặc có thể hiểu: Quản lý nhà nƣớc về vốn ODA là quá trình nhà nƣớc lập kế hoạch, tổ chức, lãnh đạo, kiểm tra việc thu hút và sử dụng ODA, nhằm đạt đƣợc các mục tiêu của nhà nƣớc đặt ra với kết quả và hiệu quả cao trong điều kiện phát triển của đất nƣớc. 1.2.2 Tầm quan trọng của quản lý Nhà nước đối với vốn ODA Vốn ODA là một nguồn vốn có ý nghĩa quan trọng đối với các nƣớc tiếp nhận trong giai đoạn hiện nay. Tuy nhiên, nguồn vốn này cũng có thể sử dụng không hiệu quả, gây gánh nặng nợ nần cho đất nƣớc nếu nhƣ không có sự quản lý nhà nƣớc chặt chẽ. Phải nhấn mạnh tầm quan trọng của quản lý nhà nƣớc về vốn ODA vì các lý do chủ yếu sau: - Thứ nhất: Thực chất giá trị thực tế của vốn ODA thấp hơn giá trị danh nghĩa của nó. Điều này có nghĩa tính ƣu đãi của vốn ODA giảm, chi phí để có vốn 18 này sẽ tiến gần tới vốn thƣơng mại trên thị trƣờng tài chính, nếu không có sự quản lý chặt trong thu hút thì chi phí này càng cao. Thể hiện: + Chi phí thực tế mà nƣớc tiếp nhận phải trả để sử dụng vốn ODA lớn hơn tiền lãi phải trả cho nhà tài trợ. Vì chi phí thực tế mà nƣớc tiếp nhận phải thanh toán bằng tiền lãi vay, theo: tỷ lệ lãi suất + phí thủ tục vay + chi phí liên quan đến khoản ODA (chi phí có ghi trong hợp đồng và chi phí tiềm ẩn). + Nhà tài trợ ràng buộc điều kiện đối với vốn ODA khi nƣớc tiếp nhận phải chấp nhận một phần giá trị khoản ODA là hàng hoá dịch vụ do nhà tài trợ đó sản xuất (Trung bình là ở mức 20% giá trị vốn ODA). Giá cả phải trả cho hàng hoá, dịch vụ này thƣờng cao hơn giá cả mà hàng hoá, dịch vụ đó bán trên thị trƣờng thế giới. Hoặc trong các dự án hỗ trợ kỹ thuật, thì bên nhà tài trợ yêu cầu trả lƣơng cho các chuyên gia, cố vấn dự án của họ ở nƣớc quá cao so với chi phí thực tế cần thuê chuyên gia nhƣ vậy trên thị trƣờng lao động thế giới. + Các nhà tài trợ có quyền chủ động nhất định trong quyết định cung cấp ODA theo dự án, chƣơng trình. Do đó, các dự án, chƣơng trình mà các nhà tài trợ này lựa chọn để cung cấp vốn ODA lại có thể không phải là dự án quan trọng và tối ƣu nhất đối với nƣớc tiếp nhận. Vì thế, chi phí mua sắm thiết bị, công nghệ với giá trị rất lớn, nhƣng công suất sử dụng không cao hoặc phải bỏ ra chi phí cao về dịch vụ đào tạo, chuyển giao công nghệ và chi phí phải trả do thất nghiệp xuất hiện. + Tác động của yếu tố tỷ giá hối đoái làm cho giá trị vốn ODA phải hoàn lại tăng lên hay gánh nặng nợ nƣớc ngoài của nƣớc tiếp nhận sẽ tăng lên. Giá trị các khoản ODA mà nƣớc tiếp nhận chủ yếu lấy ngoại tệ mạnh làm đơn vị tính toán nhƣ: đô la Mỹ, đồng Yên của Nhật, đồng Euro. Tuy nhiên, trong thời gian dài của khoản vốn ODA, giá trị các đồng tiền này luôn biến động nhƣ đồng yên của Nhật là một đồng tiền chuyển đổi tự do, nhƣng không phải là đồng tiền thực sự mạnh và ổn định và các dự án hỗ trợ phát triển của JBIC (Nhật Bản) thì lấy đồng Yên làm đơn vị tính toán. Vì thế, khoản vốn ODA luôn chứa đựng rủi ro về ngoại hối. Mặt khác, đồng tiền của nƣớc tiếp nhận bị mất giá trong khoảng thời gian sử dụng vốn do các yếu tố nhƣ: lạm phát ở nƣớc tiếp nhận cao hơn ở các nƣớc 19 phát triển và nƣớc tài trợ (tính ổn định của nền kinh tế nƣớc tiếp nhận kém hơn) tình trạng thâm hụt cán cân thƣơng mại luôn thƣờng trực, không có sự cải thiện nhiều về tài khoản vốn nên nhu cầu về ngoại tệ mạnh lớn hơn cung về ngoại tệ. Vì thế, khoản vốn ODA phải hoàn trả theo đồng nội tệ ngày càng tăng lên. Những chi phí gián tiếp phải trả cho các khoản vốn ODA. Nƣớc tiếp nhận vốn ODA ít nhiều phải chấp nhận các ràng buộc về mặt kinh tế và chính trị. Về kinh tế, nƣớc tiếp nhận phải chấp nhận dỡ bỏ dần hàng rào thuế quan bảo hộ các ngành công nghiệp non trẻ và bảng thuế xuất nhập khẩu hàng hoá của các nƣớc tài trợ, ví nhƣ Việt Nam mở cửa hơn đối với mặt hàng ô tô của Nhật Bản và Mỹ vào năm 2006; thực hiện cam kết hiệp định thuế quan vào 2003 với các nƣớc ASEAN. Từng bƣớc mở cửa thị trƣờng bảo hộ cho những danh mục hàng hoá mới của nhà tài trợ chiếm lĩnh thị trƣờng nội địa, ảnh hƣởng trực tiếp đến sức cạnh tranh của hàng hoá nƣớc tiếp nhận ở thị trƣờng nội địa. Có những ƣu đãi đối với các nhà đầu tƣ trực tiếp nƣớc ngoài nhƣ cho phép họ đầu tƣ vào những lĩnh vực hạn chế, có khả năng sinh lợi cao, giá thuê mặt bằng sản xuất và các dịch vụ rẻ cũng nhƣ có đƣợc đơn đặt hàng của chính phủ. Ví nhƣ Việt Nam cho phép các nhà đầu tƣ vào ngành Bƣu chính - Viễn thông, thực hiện một loại giá trên cả nƣớc (sẽ xoá bỏ sự phân biệt về giá giữa ngƣời Việt Nam và ngƣời nƣớc ngoài). Chính những ràng buộc này đã làm ngân sách Nhà nƣớc mất đi một khoản tiền thu từ thuế nhập khẩu, thuế đối với các doanh nghiệp trong nƣớc do hàng hoá của doanh nghiệp này bị mất chỗ đứng trên thị trƣờng. Thuế thu nhập cá nhân và những khoản lƣơng của những công nhân bị thất nghiệp do tác động của việc phải mở cửa thị trƣờng. Nhƣ vậy, nếu không đàm phán chi tiết với nhà tài trợ để giảm chi phí và không quản lý chặt việc sử dụng thì giá trị thực tế của vốn ODA thấp hơn nhiều so với giá trị danh nghĩa hay lãi suất vốn ODA mà nƣớc tiếp nhận phải trả tiền sát với lãi suất thị trƣờng tài chính quốc tế. 20 - Thứ hai: Nƣớc tiếp nhận dễ bị rơi vào tình trạng sử dụng không hiệu quả nguồn vốn ODA. Quan điểm nhìn nhận về vốn ODA của nƣớc tiếp nhận còn nhiều hạn chế. Do giai đoạn đầu tiếp nhận vốn ODA chủ yếu là vốn hỗ trợ phát triển không hoàn lại nên hình thành trong tiềm thức và suy nghĩ, thói quen của chính phủ nƣớc tiếp nhận vốn ODA và những tổ chức sử dụng nguồn vốn này là cứ vốn ODA là cho không và sử dụng không tính toán kỹ lƣỡng, nên dễ xuất hiện hiện tƣợng tham nhũng và lãng phí trong tổ chức sử dụng. Trình độ và kinh nghiệm quản lý nguồn vốn ODA còn thấp, thể hiện trong khâu xây dựng chiến lƣợc, quy hoạch thu hút và sử dụng vốn ODA vào các lĩnh vực chƣa hợp lý, khả năng đàm phán thuyết phục các nhà tài trợ chƣa cao; khả năng khảo sát, xây dựng dự án còn kém, nên xảy ra hiện tƣợng, tình trạng theo hồ sơ, theo dự án thì đem lại hiệu quả cao nhƣng khi đầu tƣ, sử dụng vốn thì rơi vào tình trạng thua lỗ. Do vậy, nếu vốn ODA sử dụng và thu hút ở nƣớc tiếp nhận không hiệu quả thì không những các nƣớc này không khai thác đƣợc những ƣu đãi, những mặt tích cực của vốn ODA phục vụ cho kế hoạch tăng trƣởng, phát triển kinh tế, mà còn đẩy họ vào tình trạng nợ nần tăng thêm khi đó lỗ hổng về tiết kiệm, đầu tƣ, thƣơng mại không đƣợc cải thiện mà còn xuất hiện thêm lỗ hổng lớn trong tài khoản vốn do nguồn thu ngoại tệ từ ODA không còn, trong khi đó phải xuất ngoại tệ trả nợ nƣớc ngoài. Vì thế, cán cân thanh toán quốc tế càng bị thâm hụt trầm trọng, sẽ gây ra phá giá đồng nội tệ. Nếu bị một cú sốc về dầu mỏ hoặc thị trƣờng xuất khẩu bị tổn thƣơng thì nền kinh tế sẽ bị rơi vào khủng hoảng kinh tế nhƣ Braxin, Achenchina, Thái Lan (1997). Kết cục là khủng hoảng xã hội sẽ xảy ra. 1.2.3 Nguyên tắc quản lý Nhà nước đối với vốn ODA Nguyên tắc cơ bản trong quản lý và sử dụng vốn ODA đƣợc quy định rất cụ thể trong điều 6 chƣơng I của Nghị Định 38/2013/NĐ-CP. - ODA và vốn vay ƣu đãi là nguồn vốn thuộc ngân sách nhà nƣớc đƣợc sử dụng để thực hiện các mục tiêu ƣu tiên phát triển kinh tế - xã hội của đất nƣớc và đƣợc phản ánh trong ngân sách Nhà nƣớc theo quy định của pháp luật. 21 - Chính phủ thống nhất quản lý nhà nƣớc về ODA và vốn vay ƣu đãi trên cơ sở phân cấp gắn với trách nhiệm, quyền hạn, năng lực quản lý và tính chủ động của các ngành, các cấp; bảo đảm sự phối hợp quản lý, kiểm tra và giám sát chặt chẽ của các cơ quan liên quan. - Việc thu hút, quản lý và sử dụng ODA và vốn vay ƣu đãi phải đƣợc xem xét, cân đối và lựa chọn trong tổng thể các nguồn vốn đầu tƣ phát triển nhằm đạt hiệu quả kinh tế - xã hội cao nhất, bền vững, bảo đảm nguyên tắc bình đẳng, công bằng, khả năng hấp thụ vốn, khả năng trả nợ và an toàn nợ công, trong đó ƣu tiên sử dụng nguồn vốn vay ƣu đãi cho các chƣơng trình, dự án có khả năng thu hồi vốn trực tiếp. - Bảo đảm tính công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong việc cung cấp ODA và vốn vay ƣu đãi và trong việc sử dụng nguồn vốn này. - Tạo điều kiện thuận lợi để khu vực tƣ nhân tiếp cận vốn ODA và vốn vay ƣu đãi trên cơ sở chia sẻ lợi ích và rủi ro giữa nhà nƣớc và tƣ nhân. - Bảo đảm tính thống nhất và đồng bộ giữa các văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam và hài hòa quy trình, thủ tục với các nhà tài trợ về ODA và vốn vay ƣu đãi. - Tuân thủ các quy định hiện hành của pháp luật Việt Nam và các điều ƣớc quốc tế về ODA và vốn vay ƣu đãi mà Chính phủ hoặc Nhà nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên. Trong trƣờng hợp có sự khác biệt giữa điều ƣớc quốc tế về ODA và vốn vay ƣu đãi với quy định của pháp luật Việt Nam về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của điều ƣớc quốc tế. 1.2.4 Nội dung quản lý Nhà nước đối với vốn ODA 1.2.4.1. Chính phủ Chính phủ thống nhất quản lý nhà nƣớc về ODA và vốn vay ƣu đãi, bao gồm các nội dung sau: - Quyết định chiến lƣợc, chính sách, quy hoạch, định hƣớng thu hút và sử dụng ODA và vốn vay ƣu đãi cho từng thời kỳ. 22 - Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý và sử dụng ODA và vốn vay ƣu đãi theo thẩm quyền. - Điều hành vĩ mô công tác quản lý và sử dụng ODA và vốn vay ƣu đãi. Nhà nuớc quản lý vi mô đối với nguồn vốn ODA. 1.2.4.2. Bộ Kế hoạch và Đầu tư Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ giúp Chính phủ thống nhất quản lý nhà nƣớc về ODA và vốn vay ƣu đãi, có các nhiệm vụ và quyền hạn sau đây: Là cơ quan đầu mối trong việc vận động, điều phối, quản lý và sử dụng ODA và vốn vay ƣu đãi; chủ trì soạn thảo chiến lƣợc, chính sách hợp tác phát triển với nhà tài trợ, quy hoạch thu hút, quản lý và sử dụng ODA và vốn vay ƣu đãi; phân tích và đánh giá hiệu quả sử dụng các nguồn vốn này. 1.2.4.3. Bộ Tài chính Phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ và các cơ quan liên quan xây dựng chiến lƣợc, chính sách hợp tác phát triển với nhà tài trợ, quy hoạch thu hút, điều phối, quản lý và sử dụng ODA và vốn vay ƣu đãi; phân tích và đánh giá hiệu quả sử dụng các nguồn vốn này. Hƣớng dẫn chuẩn bị nội dung liên quan đến điều kiện sử dụng vốn, quản lý tài chính của các chƣơng trình, dự án. Quản lý tài chính đối với các chƣơng trình, dự án. Chủ trì, phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ bố trí đầy đủ và kịp thời vốn đối ứng nguồn hành chính sự nghiệp để chuẩn bị thực hiện và thực hiện các chƣơng trình, dự án thuộc diện cấp phát từ ngân sách trung ƣơng trong kế hoạch vốn hàng năm. 1.2.4.4. Bộ Tư pháp Thẩm định dự thảo điều ƣớc quốc tế về ODA và vốn vay ƣu đãi theo quy định của pháp luật về điều ƣớc quốc tế. Cố vấn pháp lý đối với các điều ƣớc quốc tế về ODA và vốn vay ƣu đãi hoặc các vấn đề pháp lý liên quan khác. 1.2.4.5. Bộ Ngoại giao Phối hợp với các cơ quan liên quan, trên cơ sở chính sách đối ngoại chung, xây dựng và thực hiện chủ trƣơng, phƣơng hƣớng vận động ODA và vốn vay ƣu đãi, chính sách đối tác; tham gia vận động ODA và vốn vay ƣu đãi. 23 Thực hiện các thủ tục đối ngoại về việc ký kết và thực hiện điều ƣớc quốc tế về ODA và vốn vay ƣu đãi; tổ chức lƣu trữ, sao lục, công bố điều ƣớc quốc tế về ODA và vốn vay ƣu đãi. Theo dõi, kiểm tra việc thực hiện thủ tục ký kết và thực hiện điều ƣớc quốc tế về ODA và vốn vay ƣu đãi theo quy định của pháp luật về điều ƣớc quốc tế. 1.2.4.6. Ngân hàng Nhà nước Việt Nam Chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính xác định và công bố danh sách các ngân hàng thƣơng mại đủ tiêu chuẩn thực hiện việc giao dịch thanh toán đối ngoại đối với nguồn vốn ODA và vốn vay ƣu đãi, làm cơ sở để cơ quan chủ trì đàm phán điều ƣớc quốc tế cụ thể về ODA và vốn vay ƣu đãi lựa chọn ngân hàng phục vụ cho chƣơng trình, dự án. Tổng hợp theo định kỳ (6 tháng, một năm) và thông báo cho Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ và các cơ quan liên quan về tình hình rút vốn và thanh toán thông qua hệ thống tài khoản của các chƣơng trình, dự án mở tại các ngân hàng. 1.2.4.7. Văn phòng Chính phủ Giúp Chính phủ và Thủ tƣớng Chính phủ lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành thống nhất quản lý nhà nƣớc về ODA và vốn vay ƣu đãi. Giúp Chính phủ và Thủ tƣớng Chính phủ kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện Nghị định này. 1.2.4.8. Các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan trực thuộc Chính phủ. Phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ và các cơ quan liên quan xây dựng chiến lƣợc, quy hoạch định hƣớng thu hút và sử dụng ODA và vốn vay ƣu đãi; xây dựng các chính sách, biện pháp điều phối và nâng cao hiệu quả sử dụng ODA và vốn vay ƣu đãi thuộc lĩnh vực phụ trách. Thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc đối với vốn ODA và vốn vay ƣu đãi theo ngành, lĩnh vực phụ trách theo quy định của pháp luật. Công khai minh bạch và chịu trách nhiệm về hiệu quả sử dụng vốn ODA và vốn vay ƣu đãi của các chƣơng trình, dự án do mình trực tiếp quản lý và thực hiện. 24 1.2.4.9. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh Phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ, các Bộ, ngành và các cơ quan liên quan xây dựng chiến lƣợc, quy hoạch thu hút và sử dụng ODA và vốn vay ƣu đãi; xây dựng các chính sách, biện pháp điều phối và nâng cao hiệu quả sử dụng ODA và vốn vay ƣu đãi trên địa bàn tỉnh, thành phố. Chịu trách nhiệm chỉ đạo, tổ chức thực hiện việc thu hồi đất, bồi thƣờng, giải phóng mặt bằng cho chƣơng trình, dự án trên địa bàn theo quy định của pháp luật, điều ƣớc quốc tế về ODA và vốn vay ƣu đãi mà nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên. Thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc đối với vốn ODA và vốn vay ƣu đãi trên địa bàn theo quy định của pháp luật. Công khai minh bạch và chịu trách nhiệm về hiệu quả sử dụng vốn ODA và vốn vay ƣu đãi của các chƣơng trình, dự án do mình trực tiếp quản lý và thực hiện. Bố trí vốn trả nợ ngân sách trung ƣơng để trả nợ nƣớc ngoài đối với các chƣơng trình, dự án áp dụng cơ chế ngân sách trung ƣơng cho ngân sách cấp tỉnh vay lại nguồn vốn ODA và vốn vay ƣu đãi. 1.3 Kinh nghiệm quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA của một số nƣớc trên thế giới. 1.3.1 Thái Lan ODA đƣợc tiếp nhận cũng từ khoảng năm 1960 và cũng ở mức thấp, tính trên đầu ngƣời chỉ vài đô la mỗi năm. Thái Lan tiếp nhận ODA tƣơng đối nhiều, khoảng hơn 5 USD/ngƣời từ giữa thập niên 1970 và kéo dài độ 25 năm, đến năm 2002. Sau đó, ODA trên đầu ngƣời chuyển sang số âm hoặc trên dƣới 0 USD. Nếu kể cả giai đoạn tiếp nhận vài đô la mỗi năm thì Thái Lan chấm dứt nhận ODA trong khoảng 40 năm, nếu kể thời gian nhận nhiều ODA (trên 5USD/ngƣời) thì Thái Lan chấm dứt nhận ODA trong khoảng 25 năm. Mặt khác, về phía Thái Lan thì mỗi dự án sử dụng vốn ODA bắt buộc phải thuê tƣ vấn. Bên tƣ vấn thiết lập các luận chứng kinh tế kỹ thuật, thiết kế chi tiết dự án, tƣ vấn giá cả, mua sắm vật tƣ ... Để dự án đảm bảo hoàn thành phục vụ cho sự 25 xây dựng phát triển kinh tế. Thái Lan tận dụng vốn ODA vào việc xây dựng cơ sở hạ tầng. Bên cạnh đó, Thái Lan gia tăng đầu tƣ trong nƣớc và thu hút đầu tƣ trực tiếp, đẩy mạnh xuất khẩu để lƣợng tiết kiệm tăng lên nhằm đáp ứng việc thanh toán nợ đúng hạn, và giảm dần sự phụ thuộc nguồn vốn từ nƣớc ngoài. Từ năm 2003 đến nay, Thái lan không còn là nƣớc nhận viện trợ nữa mà đã thành nƣớc viện trợ. 1.3.2 Malaysia Malaysia, vốn ODA đƣợc quản lý tập trung vào một đầu mối là Văn phòng kinh tế Kế hoạch. Vốn ODA đƣợc nƣớc này ƣu tiên cho việc xóa đói giảm nghèo, nâng cao năng lực cho ngƣời dân. Văn phòng Kinh tế Kế hoạch Malaysia là cơ quan lập kế hoạch ở cấp trung ƣơng, chịu trách nhiệm phê duyệt dự án, và quyết định phân bổ ngân sách phục vụ mục tiêu phát triển quốc gia. Malaysia đánh giá cao hỗ trợ kỹ thuật từ các nhà tài trợ. Mục đích lớn nhất của Malaysia là nhận hỗ trợ kỹ thuật để tăng cƣờng năng lực con ngƣời thông qua các lớp đào tạo. Về công tác đánh giá dự án thì Malaysia chƣa xây dựng đƣợc phƣơng pháp chuẩn mực. Chính vì vậy Chính phủ nƣớc này quan tâm nhiều vào công tác giám sát, đánh giá dự án. Kế hoạch theo dõi và đánh giá đƣợc xây dựng từ lúc lập kế hoạch dự án và trong lúc triển khai dự án. Phƣơng pháp đánh giá của đất nƣớc này là khuyến khích phối hợp đánh giá với nƣớc tài trợ, bằng cách hài hòa đánh giá của hai phía. Nội dung đánh giá tập trung vào hiệu quả của dự án so với chính sách và chiến lƣợc, nâng cao công tác thực hiện và chú trọng vào hiệu quả. Hoạt động theo dõi đánh giá đƣợc tiến hành thƣờng xuyên giúp nâng cao tính minh bạch và giảm lãng phí. 1.3.3 Trung Quốc Giai đoạn 1980 -2005, WB đã cam kết hỗ trợ vốn ODA cho Trung Quốc là 39 tỷ USD, Trung Quốc đã quản lý và sử dụng hiệu quả vốn ODA để cải cách và phát triển tất cả các lĩnh vực kinh tế, xã hội, môi trƣờng ở khắp các địa phƣơng. Nguyên nhân thành công của việc sử dụng vốn ODA của Trung Quốc là: - Việc phê duyệt và lựa chọn các dự án có sử dụng vốn ODA đƣợc thực hiện rất quy cũ từ khâu chuẩn bị dự án (đánh giá tính khả thi, thiết kế kỹ thuật), đánh gía dự án 26 (phân tích thị trƣờng, hiệu quả kinh tế xã hội, khả năng trả nợ..). Thực hiện đánh giá dự án đƣợc giao cho đơn vị tƣ vấn chuyên nghiệp, và chỉ khi nào có ý kiến của tƣ vấn thì Ủy ban cải cách và phát triển quốc gia mới xem xét để quyết định lựa chọn dự án. Ngân hàng Trung Ƣơng hoặc Bộ Tài Chính sẽ tìm nhà tài trợ cho dự án. - Việc đàm phán với nhà tài trợ sau khi dự án lựa chọn đã đƣợc phê duyệt và hoàn tất thiết kế kỹ thuật. - Công tác đấu thầu do một cơ quan chuyên trách có trình độ chuyên môn cao để thay mặt cơ quan chủ quản thực hiện đấu thầu. - Thành lập cơ quan giám định đầu tƣ xây dựng để thực hiện đôn đốc, giám sát liên tục tiến độ, chất lƣợng công trình. - Kiểm toán Nhà nƣớc thực hiện kiểm toán các dự án theo qui chế kiểm toán của Chính Phủ và thực hiện cả ba khâu: trƣớc khi dự án khởi công, trong quá trình thực hiện dự án và sau khi hoàn thành. - Phân định trách nhiệm trả nợ rỏ ràng: Dự án do Trung ƣơng vay thì ngân sách trung ƣơng trả nợ, dự án do địa phƣơng vay thì ngân sách địa phƣơng trả, các thành phần kinh tế vay thì chịu trách nhiệm trả nợ của mình. 1.3.4 Kinh nghiệm quản lý Nhà nƣớc về vốn ODA đƣợc rút ra từ các nƣớc trên thế giới cho Việt Nam. Từ các thành công và thất bại của các nƣớc trong việc quản lý và sử dụng vốn ODA, rút ra một số vấn đề sau: - Thành lập ban quản lý dự án chuyên nghiệp: Các ban này gồm những chuyên gia giỏi chuyên môn. Họ chuyên nghiệp theo từng lĩnh vực nhƣ: Bộ phận chuyên về giải phóng mặt bằng, Bộ phận đấu thầu, Bộ phận giám sát, Bộ phận mua sắm vật tƣ. - Sử dụng vốn ODA đúng mục đích: tùy thuộc điều kiện, và tính cấp thiết của từng dự án trong mỗi giai đoạn mà sử dụng nguốn vốn cho hiệu quả. - Vốn viện trợ không hoàn lại ƣu tiên vào các dự án không có nguồn thu nhƣ: đào tạo nghề, chăm sóc sức khoẻ, bảo vệ môi trƣờng. - Vốn vay ƣu đãi đầu tƣ vào các dự án có vốn đầu tƣ ban đầu lớn, thời gian thu hồi vốn chậm không hấp đẫn với các nhà đầu tƣ trong và ngoài nƣớc nhƣ: công trình giao thông, thủy điện. 27 - Chống tham nhũng: tăng cƣờng thanh tra, kiểm toán. Minh bạch thông tin trong mua sắm công. Đảm bảo việc công bằng tiếp cận thông tin cho các bên tham gia dự đấu thầu. Quy định rỏ trách nhiệm cho cá nhân trong công tác quản lý dự án. - Công tác kiểm tra kiểm toán: công tác kiểm tra và kiểm toán đƣợc tiến hành thƣờng xuyên. Công tác kiểm tra kiểm toán dựa trên hệ thống kiểm toán nội bộ và thuê các tổ chức kiểm toán chuyên nghiệp độc lập để tiến hành. - Công tác đánh giá dự án: Công tác đánh giá phải đƣợc tiến hành thƣờng xuyên. Nếu nƣớc nhận viện trợ chƣa có kinh nghiệm và năng lực đánh giá dự án nên phối hợp chặt chẽ với nhà tài trợ cùng kiểm tra đánh giá. - Đảm bảo khả năng trả nợ: Duy trì mức vay nợ nƣớc ngoài cân đối với tốc độ tăng trƣởng GDP, tăng cƣờng khả năng tiết kiệm trong nƣớc, tăng cƣờng các nguồn lực trong nƣớc, đẩy mạnh xuất khẩu... Đặt mục tiêu trả hết nợ ODA với một thời gian xác định trong tƣơng lai. KẾT LUẬN CHƢƠNG I Vốn ODA thực chất là nguồn vốn vay ƣu đãi về lãi suất và thời gian hoàn trả nợ từ các nƣớc phát triển và các tổ chức quốc tế dành cho các nƣớc kém phát triển vay nhằm phục vụ cho công tác phát triển kinh tế xã hội. Vốn ODA cho các nƣớc đang phát triển bên cạnh các mặt tích cực vẫn tồn tại các rủi ro và các điều kiện ràng buộc từ nhà tài trợ. Các nƣớc tiếp nhận viện trợ sẽ tận dụng vốn ODA để đầu tƣ phát triển cơ sở hạ tầng, phát triển giáo dục, y tế, bảo vệ môi trƣờng … tạo điều kiện để tăng trƣởng kinh tế và giảm nghèo. Việc sử dụng vốn ODA có hiệu quả hay không còn phụ thuộc vào thể chế quản lý, khả năng hấp thụ vốn ODA của nƣớc tiếp nhận và điều kiện, thủ tục của nhà tài trợ. Từ những thành công và thất bại một số nƣớc tiêu biểu nhận viện trợ vốn ODA trên thế giới sẽ là những kinh nghiệm cho Việt Nam trong việc quản lý Nhà nƣớc từ khâu thu hút đến khâu sử dụng vốn ODA để phát triển kinh tế - xã hội. Mặt khác, chúng ta nhận thấy vai trò hết sức to lớn và vô cùng quan trọng của quản lý Nhà nƣớc trong việc đƣa ra những chiến lƣợc, chính sách, cũng nhƣ lập ra hành lang pháp lý nhằm tạo điều kiện cho việc thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA một cách hiệu quả nhất. 28 CHƢƠNG 2 THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI VỐN ODA TẠI VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 1993-2013 2.1. Tổng quan tình hình thu hút và sử dụng vốn ODA tại Việt Nam từ năm 1993 đến năm 2013 Hội nghị bàn tròn về viện trợ dành cho Việt Nam diễn ra tại thủ đô Paris, Pháp từ ngày 9-10/11/1993 đã đặt nền tảng cho quan hệ hợp tác phát triển giữa Việt Nam và cộng đồng tài trợ quốc tế dựa trên sự hiểu biết lẫn nhau, tin cậy và xây dựng. Kể từ đó, một diễn đàn đối thoại thƣờng niên về chính sách phát triển và viện trợ giữa Chính phủ Việt Nam và các nhà tài trợ đƣợc thiết lập với tên gọi là Hội nghị Nhóm tƣ vấn các nhà tài trợ dành cho Việt Nam (gọi tắt là Hội nghị CG). Đến nay, ở Việt Nam đã có trên 50 nhà tài trợ song phƣơng và đa phƣơng đang hoạt động, cung cấp nguồn ODA và vốn vay ƣu đãi cho hầu hết các ngành, lĩnh vực kinh tế, xã hội. Tính đến tháng 12/2012, đã có 20 Hội nghị CG thƣờng niên và 15 Hội nghị CG giữa kỳ (tổ chức đầu tháng 6 hàng năm) đƣợc tổ chức. Thông qua các hội nghị này đã có 78,195 tỷ USD vốn ODA đã đƣợc các nhà tài trợ cam kết dành cho Việt Nam. Hình 2.1: Tổng vốn ODA cam kết, ký kết giải ngân thời kỳ 1993-2012. (Đơn vị: Tỷ USD _ Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư) 29 Tổng vốn ODA cam kết thƣờng gia tăng, năm sau cao hơn năm trƣớc, kể cả những năm kinh tế thế giới khủng hoảng nhƣ trong năm 2008 hoặc khi kinh tế của một số nƣớc tài trợ gặp khó khăn. Điều này thể hiện sự đồng tình và ủng hộ chính trị mạnh mẽ của cộng đồng quốc tế đối với công cuộc đổi mới và chính sách phát triển đúng đắn, sự tin tƣởng của các nhà tài trợ vào hiệu quả tiếp nhận và sử dụng vốn ODA của Việt Nam. Theo số liệu thống kê, tỷ trọng ODA vốn vay trong tổng vốn ODA tăng dần từ 80% trong thời kỳ 1993-2000 lên 93% thời kỳ 2006-2010 và gần đây đã ở mức 95,7% trong hai năm 2011-2012. Hình 2.2: Tỷ trọng ODA vốn vay trong tổng vốn ODA giai đoạn 1993-2012. (Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư) Hiện có khoảng trên 50 nhà tài trợ song phƣơng và đa phƣơng đang hoạt động, cung cấp nguồn ODA và vốn vay ƣu đãi cho nhiều ngành, lĩnh vực kinh tế, xã hội của Việt Nam bao gồm: - Các nhà tài trợ song phƣơng nhƣ: Ai-xơ-len, Anh, Áo, Ba Lan, Bỉ, Ca-nađa, Cô-oét, Đan Mạch, Đức, Hà Lan, Hàn Quốc, Hungari, I-ta-lia, Lúc-xem-bua, Mỹ, Na-uy, Nhật Bản, Niu-di-lân, Ôt-xtrây-lia, Phần Lan, Pháp, Séc, Tây Ban Nha, Thái Lan, Thụy Điển, Thụy Sĩ, Trung Quốc, Xin-ga-po. 30 - Các nhà tài trợ đa phƣơng gồm có: + Các định chế tài chính quốc tế và các quỹ gồm có: nhóm Ngân hàng Thế giới (WB), Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF), Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB), Ngân hàng Đầu tƣ Bắc Âu (NIB), Quỹ Phát triển Bắc Âu (NDF), Quỹ Phát triển quốc tế của các nƣớc xuất khẩu dầu mỏ OPEC (OFID - trƣớc đây là Quỹ OPEC), Quỹ Kuwait. + Các tổ chức quốc tế và liên chính phủ bao gồm: Ủy ban châu Âu (EC), Cao uỷ Liên hợp quốc về ngƣời tỵ nạn (UNHCR), Quỹ Dân số của Liên hợp quốc (UNFPA), Chƣơng trình Phát triển công nghiệp của Liên hợp quốc (UNIDO), Chƣơng trình Phát triển của Liên hợp quốc (UNDP), Chƣơng trình phối hợp của Liên hợp quốc về HIV/AIDS (UNAIDS), Cơ quan Phòng chống ma tuý và tội phạm của Liên hợp quốc (UNODC), Quỹ Đầu tƣ Phát triển của Liên hợp quốc (UNCDF), Quỹ môi trƣờng toàn cầu (GEF), Quỹ Nhi đồng Liên hợp quốc (UNICEF), Quỹ Quốc tế và Phát triển nông nghiệp (IFAD), Tổ chức Giáo dục, Khoa học và Văn hóa của Liên hợp quốc (UNESCO), Tổ chức Lao động quốc tế (ILO), Tổ chức Nông nghiệp và Lƣơng thực (FAO), Tổ chức Y tế thế giới (WHO) đang hoạt động thƣờng xuyên tại Việt Nam. Ngoài các nƣớc là thành viên của Tổ chức OECD-DAC còn có các nhà tài trợ mới nổi nhƣ Trung Quốc, Ấn độ, Hung-ga-ri, Séc,... 2.1.1 Tình hình cam kết , ký kết và giải ngân vốn ODA tại Việt Nam thời kỳ 1993-2013 Tổng vốn ODA ký kết trong các điều ƣớc quốc tế cụ thể từ năm 1993 đến 2012 đạt trên 58,4 tỷ USD, chiếm 71,69% tổng vốn ODA cam kết, trong đó vốn vay ƣu đãi đạt 51,6 tỷ USD và chiếm khoảng 88,4%, vốn ODA không hoàn lại đạt 6,76 tỷ USD và chiếm khoảng 11,6%. Trong hai thập kỷ qua, tổng vốn ODA giải ngân đạt 37,59 tỷ USD, chiếm trên 66,92% tổng vốn ODA ký kết. Trong số 51,6 tỷ USD các khoản ODA vay ƣu đãi đã ký kết, phần lớn có lãi suất rất ƣu đãi, thời gian vay và ân hạn dài. Khoảng 45% khoản vay có lãi suất dƣới 1%/năm, thời hạn vay từ 30-40 năm, trong đó có 10 năm ân hạn; khoảng 40% khoản vay có lãi suất từ 1-3%/năm, thời hạn vay từ 12-30 năm, trong đó có 5-10 năm ân hạn, còn lại là các khoản vay có điều kiện ƣu đãi kém hơn. 31 Hình 2.3: Cam kết, ký kết, giải ngân vốn ODA thời kỳ 1993-2012 (Đơn vị: Tỷ USD _ Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư) Có thể thấy mức giải ngân vốn ODA đã có tiến bộ qua các năm song chƣa tƣơng xứng với mức cam kết. 2.1.2. Cơ cấu vốn ODA theo ngành, lĩnh vực tại Việt Nam thời kỳ 1993-2013 Cơ cấu phân bổ vốn ODA theo ngành và lĩnh vực trong giai đoạn này chủ yếu tập trung vào các lĩnh vực đầu tƣ cần lƣợng vốn lớn nhƣ: Giao thông vận tải và bƣu chính viễn thông chiếm 28,22%, đứng thứ nhì là lĩnh vực năng lƣợng và công nghiệp chiếm 19,8%. Còn lĩnh vực nông nghiệp và phát triển nông thôn kết hợp với xóa đói giảm nghèo là 15,17%. Môi trƣờng phát triển đô thị chiếm 13,44%, y tế xã hội 4,42%, giáo dục đào tạo 4,19%, phần còn lại thuộc các ngành khác. Hình 2.4: ODA ký kết theo ngành lĩnh vực thời kỳ 1993-2013 (Đơn vị: Tỷ USD _ Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư) 32 - Lĩnh vực giao thông vận tải và bƣu chính viễn thông đƣợc ƣu tiên tiếp nhận và sử dụng nguồn vốn ODA lớn nhất trong tổng số 7 lĩnh vực khoảng 16,47 tỷ USD, trong đó 15,9 tỷ USD là ODA vốn vay. Trong thời kỳ 1993-2012, ngành giao thông vận tải đã hoàn thành và đang thực hiện 132 dự án, trong đó đã hoàn thành 83 dự án với vốn ODA đạt 5 tỷ USD và đang thực hiện 49 dự án với số vốn ODA khoảng 12 tỷ USD. Các chƣơng trình, dự án ODA trong lĩnh vực này đã hỗ trợ Việt Nam xây dựng và hoàn thiện hệ thống giao thông quốc gia cũng nhƣ giao thông vùng và tại các tỉnh, thành. - Ngành năng lƣợng và công nghiệp có tổng vốn ODA đƣợc ký kết trong thời kỳ 1993-2012 đạt khoảng 11,5 tỷ USD (ODA vốn vay: 11,3 tỷ USD, ODA viện trợ không hoàn lại không đáng kể: 192,9 triệu USD). Tổng số nhà tài trợ là 32, trong đó có 26 nhà tài trợ song phƣơng và 6 nhà tài trợ đa phƣơng. Nhờ có nguồn vốn ODA này, Việt Nam đã xây dựng hàng loạt các dự án nguồn thuỷ điện, nhiệt điện và năng lƣợng tái tạo, lƣới điện và trạm phân phối... góp phần nâng cao năng lực sản xuất, truyền tải, phân phối, quản lý hệ thống điện, đáp ứng nhu cầu tăng trƣởng phụ tải cao với tốc độ 15%-17%/năm. Nông nghiệp và Phát triển nông thôn - Xóa đói giảm nghèo Năng lượng và Công nghiệp 4,42 14,76 15,17 Giao thông vận tải và Bưu chính viễn thông 4,19 19,8 13,44 28,22 Môi trường (Cấp, thoát nước, đối phó với biến đổi khí hậu...) và phát triển đô thị Giáo dục và đào tạo Y tế - Xã hội Ngành khác (khoa học công nghệ, tăng cường năng lực thể chế,...) Hình 2.5: Vốn ODA ký kết theo ngành và lĩnh vực thời kỳ 1993-2012 (Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư) 33 - Lĩnh vực nông nghiệp và phát triển nông thôn kết hợp xóa đói giảm nghèo nhận đƣợc nguồn vốn ODA đứng thứ ba với tổng trị giá ký kết khoảng 8,85 tỷ USD (ODA vốn vay: 7,43 tỷ USD, ODA viện trợ không hoàn lại: 1,42 tỷ USD). - Về y tế xã hội, từ nguồn vốn ODA với tổng trị giá ký kết khoảng 2,58 tỷ USD (ODA vốn vay: 1,34 tỷ USD, ODA viện trợ không hoàn lại: 1,24 tỷ USD). Các chƣơng trình, dự án ODA đã tăng cƣờng cơ sở vật chất và kỹ thuật cho công tác khám và chữa bệnh, nâng cao chất lƣợng dịch vụ y tế, xây dựng cơ sở sản xuất kháng sinh, trung tâm truyền máu quốc gia... Ngoài ra, nhiều chƣơng trình mục tiêu quốc gia về y tế, phòng chống HIV/AIDS và các bệnh truyền nhiễm đƣợc thực hiện bằng vốn ODA đã đem lại hiệu quả tích cực. Sự hỗ trợ của ODA đối với ngành y tế trong thời gian qua đã góp phần vào những tiến bộ đạt đƣợc trong việc thực hiện các Mục tiêu phát triển Thiên niên kỷ (MDG) liên quan tới y tế. Ngành Tổng số Vay Viện trợ Tỷ lệ(%) Nông nghiệp và Phát triển nông 8.855,01 7.432,69 1.422,32 15,17 thôn - Xóa đói giảm nghèo Năng lƣợng và Công nghiệp 11.553,08 11.360,09 192,99 19,80 Giao thông vận tải và Bƣu chính 16.472,14 15.949,73 522,41 28,22 viễn thông Môi trƣờng (Cấp, thoát nƣớc, đối 7.845,67 6.673,30 1.172,37 13,44 phó với biến đổi khí hậu...) và phát triển đô thị Giáo dục và đào tạo 2.446,73 1.793,78 652,95 4,19 Y tế - Xã hội 2.578,26 1.335,80 1.242,46 4,42 Ngành khác (khoa học công nghệ, 8.612,39 7.061,93 1.550,46 14,76 tăng cƣờng năng lực thể chế,...) Tổng số 58.363,28 51.607,32 6.755,96 100 Bảng 2.1 : ODA ký kết theo ngành và lĩnh vực thời kỳ 1993-2012 (Đơn vị: Triệu USD _ Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư) 34 - Trong phát triển đô thị và bảo vệ môi trƣờng: Từ nguồn vốn ODA với tổng trị giá ký kết khoảng 7,85 tỷ USD (ODA vốn vay: 6,67 tỷ USD, ODA viện trợ không hoàn lại: 1,17 tỷ USD) hầu hết các thành phố, thị xã, thị trấn đã đƣợc xây dựng mới, cải tạo hoặc mở rộng hệ thống cung cấp nƣớc sinh hoạt, thoát nƣớc và một số nhà máy xử lý nƣớc thải. Nhiều thành phố ở Việt Nam đã đƣợc cải thiện về môi trƣờng bằng các dự án vốn ODA, điển hình thành công là dự án kênh Nhiêu Lộc - Thị Nghè ở thành phố Hồ Chí Minh, với sự hỗ trợ vốn vay của Ngân hàng Thế giới (WB), dòng kênh tƣởng nhƣ đã chết này lại hồi sinh, trở thành con kênh xanh, sạch, đẹp. - Ngành khác bao gồm: khoa học công nghệ, tăng cƣờng năng lực thể chế,... Từ nguồn vốn ODA với tổng trị giá ký kết khoảng 8,61 tỷ USD (ODA vốn vay: 7,06 tỷ USD, ODA viện trợ không hoàn lại: 1,55 tỷ USD). + Trong lĩnh vực khoa học, công nghệ: Nhiều kỹ năng và kinh nghiệm quản lý tiên tiến đƣợc chuyển giao cho các cơ quan, các trung tâm nghiên cứu, cũng nhƣ các bộ, ngành và địa phƣơng với sự hỗ trợ của các chƣơng trình, dự án ODA về công nghệ cao, tiên tiến trong các lĩnh vực công nghệ thông tin, công nghệ sinh học, công nghệ vật liệu, công nghệ xây dựng... Dự án phát triển hạ tầng khu công nghệ cao và Trung tâm vũ trụ Việt Nam tại khu Công nghệ cao Hòa Lạc, Hà Nội do Nhật Bản tài trợ là một ví dụ điển hình. + Về xây dựng thể chế: Thông qua việc tiếp nhận vốn ODA, Việt Nam đã học hỏi đƣợc những kiến thức, kinh nghiệm quốc tế để hoàn thiện môi trƣờng thể chế, pháp lý trong quá trình chuyển tiếp sang nền kinh tế thị trƣờng và hội nhập quốc tế và khu vực, nhất là quá trình chuẩn bị gia nhập Tổ chức Thƣơng mại Thế giới (WTO). Nhiều dự thảo luật và văn bản quy phạm pháp luật dƣới luật đã đƣợc xây dựng với sự hỗ trợ của vốn ODA, nhƣ: Luật Xây dựng, Luật Đất đai, Luật Thƣơng mại, Luật Đầu tƣ nƣớc ngoài, Luật Doanh nghiệp… 2.1.3 Cơ cấu vốn ODA theo vùng tại Việt Nam thời kỳ 1993-2013 Hiện vẫn tồn tại tình trạng thu hút và sử dụng vốn ODA không đồng đều giữa các tỉnh trên địa bàn các vùng trong cả nƣớc trong đó vùng đồng bằng sông Hồng tiếp nhận vốn ODA lớn nhất với 10,42 tỷ USD; vùng Bắc Trung bộ và duyên 35 hải miền Trung đứng thứ hai với 7,52 tỷ USD; đứng thứ ba là vùng Đông Nam Bộ với 6,3 tỷ USD; Tiếp đó là vùng Đồng bằng sông Cửu Long là 3,95 tỷ USD; vùng Trung du vùng núi phía Bắc đứng áp chót với 2,4 tỷ USD; vùng Tây Nguyên tiếp nhận vốn ODA thấp nhất với 1,36 tỷ USD. Hình 2.6: Vốn ODA ký kết phân theo vùng thời kỳ 1993-2012 (Đơn vị: Tỷ USD _ Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư) Chính phủ Việt Nam có chính sách sử dụng ODA để hỗ trợ các ngành, lĩnh vực và địa phƣơng ƣu tiên, nhất là đối với những địa bàn có nhiều khó khăn trong từng thời kỳ phát triển. Hình 2.7: Tỷ lệ ODA vùng so với cả nƣớc thời kỳ 1993-2012 (Đơn vị: % _ (Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư) 36 2.1.4. Cơ cấu vốn ODA theo nhà tài trợ tại Việt Nam thời kỳ 1993-2013. Những nhà tài trợ lớn và thƣờng xuyên có mặt ở Việt Nam là: Ngân hàng thế giới (WB), Nhật Bản, Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB), Pháp, Hàn Quốc, Các tổ chức Liên Hợp Quốc, CHLB Đức, Australia, Mỹ, Đan Mạch. Nhật Bản là nhà tài trợ song phƣơng lớn nhất cho Việt Nam trong giai đoạn 1993-2012 với khoảng 19,81 tỷ USD. Pháp đứng thứ hai với 3,91 tỷ USD. Hàn Quốc đứng thứ ba với 2,33 tỷ USD. Hiện nay, viện trợ của Nhật Bản cho các nƣớc bị sụt giảm do nền kinh tế Nhật gặp khó khăn của suy thoái kinh tế cũng nhƣ ảnh hƣởng của thiên tai và động đất... Tuy nhiên, Việt Nam vẫn là nƣớc đƣợc nhận viện trợ nhiều vốn của Nhật Bản. Chính sách của Nhật Bản về cung cấp ODA cho Việt Nam tập trung vào các lĩnh vực sau: Thứ nhất: Thúc đẩy tăng trƣởng bao gồm các lĩnh vực: Cải thiện môi trƣờng đầu tƣ; Giao thông; Năng lƣợng điện, Phát triển nguồn nhân lực; cải cách kinh tế bao gồm cả cải cách doanh nghiệp nhà nƣớc; Hỗ trợ phát triển doanh nghiệp vừa và nhỏ; Thứ hai: Cải thiện mức sống và điều kiện xã hội bao gồm: Giáo dục;Y tế; Phát triển đô thị; Phát triển nông thôn; Bảo vệ môi trƣờng. Thứ ba: Tăng cƣờng thể chế bao gồm các lĩnh vực: Cải thiện hệ thống pháp luật và cải cách hành chính. WB đứng đầu trong nhóm 6 ngân hàng phát triển với khoảng 20,1 tỷ USD. Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) đứng thứ hai với 14,23 tỷ USD vốn ODA cam kết. Trong nhiều năm qua, Việt Nam đã và đang nhận đƣợc sự hỗ trợ của WB, một trong những định chế tài chính lớn nhất thế giới thƣờng cung cấp vốn và tri thức cho các nƣớc đang phát triển để hỗ trợ cho công cuộc thúc đẩy tăng trƣởng kinh tế và cải thiện đời sống ngƣời dân. Thông qua việc sử dụng nguồn vốn ƣu đãi, viện trợ không hoàn lại của WB, Chính phủ Việt Nam đã thiết lập quan hệ đối tác chặt chẽ với WB nhằm giải quyết các thách thức trong quá trình phát triển kinh tế, xã hội ở Việt Nam. WB quan tâm dành vốn ODA cho Việt Nam vào các chƣơng trình dự án thuộc lĩnh vực phát triển nông thôn, năng lƣợng, giao thông, phát triển đô thị, giáo dục, y tế và cải cách ngành tài chính. Hiện nay, Việt Nam đã trở thành một trong những nƣớc trong khu vực hƣởng thụ lớn từ nguồn ƣu đãi của WB. 37 Các nhà tài trợ lớn khác: Ngân hàng phát triển Châu Á tập trung chủ yếu hỗ trợ thể chế và khu vực tƣ nhân. Bên cạnh đó, là các nhà tài trợ khác nhƣ Pháp, Hàn Quốc, Đức, Australia, Mỹ, Đan Mạch thƣờng tập trung vào các lĩnh vực công nghệ, phát triển con ngƣời, quản lý tài nguyên thiên nhiên và phát triển nông thôn... Số Nhà tài trợ Tổng số thứ tự 1 Ngân hàng thế giới (WB) 20.102,00 2 Nhật Bản 19.815,12 3 Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) 14.239,10 4 Pháp 3.916,25 5 Hàn Quốc 2.331,12 6 Các tổ chức Liên Hợp Quốc 1.955,91 7 CHLB Đức 1.725,79 8 Australia 1.379,23 9 Mỹ 1.119,94 10 Đan Mạch 1.108,93 Bảng 2.2 : 10 Nhà tài trợ có cam kết ODA lớn nhất thời kỳ 1993-2012 (Đơn vị: Triệu USD _ Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư) Đặc biệt, riêng năm 2011 và năm 2012, nhờ quyết tâm cao của Chính phủ, nỗ lực của các ngành, các cấp và nhà tài trợ, giải ngân của một số nhà tài trợ quy mô lớn (Nhật Bản, Ngân hàng Thế giới - WB) đã có tiến bộ vƣợt bậc. Tỷ lệ giải ngân vốn ODA của Nhật Bản tại Việt Nam năm 2011 đứng thứ nhì và năm 2012 đứng thứ nhất thế giới, tỷ lệ giải ngân của WB tại Việt Nam tăng từ 13% năm 2011 lên 19% năm 2012. 2.2 Thực trạng quản lý nhà nƣớc đối với nguồn vốn ODA thời kỳ 1993-2013 Trong giai đoạn vừa qua, với sự quan tâm, ủng hộ và đồng tình của các nhà Tài trợ trên thế giới nên việc thu hút vốn ODA cho phát triển kinh tế của Việt Nam đã đạt đƣợc nhiều bƣớc tiến vƣợt bậc. Bên cạnh đó, Chính phủ Việt Nam cũng đã rất nỗ lực trong việc tạo ra một hành lang pháp lý ổn định cũng nhƣ phát huy tối đa hiệu quả từ nguồn vốn ODA cho sự nghiệp phát triển đất nƣớc. Tuy nhiên, thời gian 38 qua, thực trạng quản lý Nhà nƣớc về vốn ODA vẫn còn bộc lộ một số hạn chế cả về việc áp dụng nguyên tắc quản lý Nhà nƣớc cũng nhƣ việc thực thi từ phía cơ quan quản lý Nhà nƣớc. 2.2.1 Môi trường pháp lý về ODA tại Việt Nam là không đồng bộ, tản mạn, tính pháp lý chưa cao và không ổn định Chính phủ đã ban hành nhiều văn bản pháp qui để quản lý nguồn vốn ODA. Trong khoảng thời gian từ năm 1993 đến năm 2013, Chính phủ đã ban hành 5 Nghị định về quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA. Bắt đầu từ Nghị định 20/CP ban hành ngày 15/3/1994, tiếp theo là Nghị đinh 87/CP ban hành ngày 5/8/1997, sau đó là Nghị định 17/2001/NĐ-CP ra ngày 04/05/2001, tiếp theo nữa là Nghị định 131/2006/NĐ-CP ban hành ngày 09/11/2006 và hiện nay là Nghị định 38/2013/NĐCP ban hành ngày 23/4/2013 về quản lý và sử dụng ODA và vốn vay ƣu đãi. Trong khoảng 20 năm, từ năm 1993 đến năm 2013, Chính phủ đã lần lƣợt ban hành các Nghị định có khung pháp lý cao nhất cho hoạt động quản lý, thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA rất quan trọng này. Đây cũng là những văn bản tạo hành lang pháp lý cho hoạt động quản lý Nhà nƣớc đối với nguồn vốn ODA. Giai đoạn mà Nghị định 17/2001/NĐ-CP ngày 04/05/2001 đƣợc ban hành “Quy chế quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA” chƣa thay đổi cho phù hợp khi có sự thay đổi các Bộ Luật, Nghị định các lĩnh vực đầu tƣ, xây dựng có liên quan đến nguồn vốn ODA. Trong giai đoạn 2001-2005, lĩnh vực đầu tƣ, xây dựng có sự điều chỉnh nhiều nhƣ: Nghị định 03/2003 /NĐ-CP ngày 30/01/2003 sửa đổi, bổ sung Quy chế quản lý đầu tƣ và xây dựng ban hành ở Nghị định 53/1999/NĐ-CP (08/07/1999); Nghị định 16/2005/NĐ-CP ngày 07/02/2005 ban hành “về quản lý dự án đầu tƣ công trình”; Luật đấu thầu ban hành ngày 29/11/2005; Nghị định 111/2006/NĐ-CP ban hành ngày 29/09/2006 hƣớng dẫn Luật đấu thầu; Nghị định 112/2006/NĐ-CP ngày 29/09/2006 sửa đổi bổ sung Nghị định 16/2005/NĐ-CP. Sự chậm trễ ban hành thông tƣ hƣớng dẫn các Nghị định cũng là một trong những lý do làm hạn chế trong quản lý và sử dụng vốn ODA. Nghị định 131/2006/NĐCP ban hành ngày 09/11/2006 ban hành “Quy chế quản lý và sử dụng nguồn ODA” 39 thay thế Nghị định 17/NĐ-CP có hiệu lực sau 15 ngày đăng công báo. Trong khi đó, đến ngày 30/07/2007 Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ mới ban hành Thông tƣ 04/2007/TTBKH hƣớng dẫn thực hiện Nghị định 131 làm phức tạp trong thi hành, nhất là trong thời điểm giao thời giữa các văn bản luật rất khó khăn cho ngƣời thi hành. Chính Phủ đã ban hành Nghị định 38/2013/NĐ-CP, vào ngày 23 tháng 04 năm 2013 về quản lý và sử dụng ODA và vốn vay ƣu đãi thay thế Nghị định 131/2006/NĐ-CP về quản lý và sử dụng ODA. Nghị định này đã có một số tiến bộ mới đáng ghi nhận, nhƣng cũng cần tiếp tục đổi mới đáp ứng đƣợc yêu cầu của tình hình mới trong nƣớc và yêu cầu của các nhà tài trợ, nay đã trở thành đối tác phát triển. Tuy nhiên, những quy định mới cũng còn một số điểm thiếu tính khả thi nhƣ: Thứ nhất là: cách quản lý chặt chẽ vốn ODA lại có thể hình thành thêm các rào cản hành chính, trong khi các thủ tục hành chính vẫn đang gây khó khăn cho việc thực hiện các dự án đầu tƣ nói chung và dự án ODA nói riêng. Thứ hai là: nhiều quy định cụ thể về tái định cƣ, tạo mặt bằng sạch cho thi công và vốn đối ứng vẫn chƣa đƣợc giải quyết tốt, tiếp tục gây khó khăn cho việc thực hiện vốn ODA trong điều kiện có Luật Đất đai mới, nhƣng còn rất nhiều vƣớng mắc trong việc triển khai. Thứ ba là: Luật Ngân sách chƣa đƣợc sửa đổi sau Hiến pháp mới nên việc ƣu tiên bố trí vốn đối ứng của Việt Nam cho giải ngân các khoản ODA đã cam kết chƣa đƣợc triệt để thực hiện, vẫn tiếp tục là rào cản. Luật đấu thầu ban hành ngày 29/11/2005, Nghị định 111/2006/NĐ-CP ban hành ngày 29/09/2006 hƣớng dẫn Luật đấu thầu là một bƣớc tiến lớn trong công tác xây dựng và đầu tƣ. Ngày 26/11/2013, Quốc hội Khóa XIII đã thông qua Luật đấu thầu số 43/2013/QH13 (gọi tắt Luật đấu thầu 2013). Theo đó, Luật này có hiệu lực kể từ ngày 1/7/2014, thay thế Luật đấu thầu số 61/2005/QH11 (gọi tắt Luật đấu thầu 2005). Luật đấu thầu đƣợc sửa đổi cho phù hợp hơn với tình hình hiên tại. Tuy nhiên sự thay đổi này cũng cần có thời gian để những ngƣời trong cuộc hiểu đƣợc kỹ lƣỡng hơn để có thể áp dụng đúng với các qui định trong luật. 40 2.2.2 Công tác theo dõi, đánh giá các chương trình, dự án còn nhiều hạn chế. Việc theo dõi các chƣơng trình, dự án đầu tƣ công hiện nay vẫn thực hiện theo phƣơng pháp cũ, chủ yếu tập trung vào theo dõi tiến độ hoàn thành khối lƣợng công việc và tài chính, mà chƣa chú trọng đến theo dõi quá trình tạo ra kết quả trực tiếp và tác động của dự án. Bên cạnh đó, cũng chƣa có quy định pháp lý yêu cầu phải theo dõi kết quả dự án và gắn những kết quả đó với mục tiêu phát triển của ngành, lĩnh vực, địa phƣơng và của cả nƣớc. Tóm lại, hệ thống theo dõi hiện tại còn nhiều hạn chế và thiếu cụ thể, dẫn đến việc khó áp dụng đánh giá và phân tích từng bƣớc của một dự án cũng nhƣ tổng thể đầu tƣ công tại Việt Nam. Chính phủ đã có nhiều nỗ lực nhằm cải thiện công tác theo dõi và đánh giá thực hiện đầu tƣ công bằng việc ban hành nhiều văn bản pháp lý nhƣ Nghị định 113/2009/NĐ-CP (cùng với các thông tƣ liên quan) về giám sát và đánh giá đầu tƣ, Nghị định số 38/2013/NĐ-CP về quản lý và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và nguồn vốn vay ƣu đãi của các nhà tài trợ. Nhằm hoàn thiện hơn nữa khung pháp lý về đầu tƣ công, Luật Đầu tƣ công số 49/2014/QH13 do Quốc hội Nƣớc Cộng hoà Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam ban hành ngày 18/6/2014. Có hiệu lực từ ngày 01/01/2015. Nghị định 113/2009/NĐ-CP quy định 5 hình thức đánh giá đầu tƣ: đánh giá ban đầu, đánh giá giữa kỳ, đánh giá kết thúc, đánh giá tác động và đánh giá đột xuất (thực hiện bất kỳ thời điểm nào nhƣng không bắt buộc). Tuy nhiên, các hình thức đánh giá trên thƣờng không đƣợc tiến hành một cách thƣờng xuyên và đầy đủ đối với tất cả các chƣơng trình, dự án. Nghị định 113 cũng chƣa quy định cụ thể các tiêu chí và kỹ thuật đánh giá (theo các tiêu chí phổ biến trên thế giới về tính phù hợp, hiệu quả, hiệu suất, tính bền vững và tác động của dự án). Chỉ có các dự án từ nguồn vốn viện trợ ODA mới đƣợc đánh giá ít nhất hai lần vào giữa kỳ và khi kết thúc, theo đúng yêu cầu của Nghị định về ODA và của các đối tác tài trợ ODA. Hệ thống thẩm định đầu tƣ hiện nay của Việt Nam chƣa đƣợc tiến hành theo quy trình chặt chẽ. Công tác thẩm định ở cả cấp Trung ƣơng và cấp tỉnh mới chỉ chú trọng vào việc chƣơng trình, dự án phải chấp hành pháp luật và nghị định của Chính phủ, rất ít quan tâm đến việc rà soát tính khả thi, định hƣớng theo kết quả, rủi ro 41 cũng nhƣ cách thức tổ chức thực hiện. Nói cách khác, thẩm định chủ yếu mới chỉ dừng lại ở việc kiểm tra sự tuân thủ luật pháp và các thủ tục hành chính có liên quan. Cách làm này không có nhiều tác dụng trong việc thực hiện chức năng “gác cổng” cũng nhƣ đảm bảo chất lƣợng của các chƣơng trình, dự án đầu tƣ công ngay từ khâu đầu. Công tác theo dõi, thống kê, kiểm tra đánh giá hiệu quả của công trình sau khi đầu tƣ chƣa đƣợc quan tâm. Kết quả quản lý thƣờng đƣợc đánh giá chỉ bằng công trình về các mặt mức độ hoàn thành, tiến độ thực hiện, không xem xét đến hiệu quả và chất lƣợng sử dụng của công trình sau khi công trình đi vào sử dụng và vận hành khai thác. 2.2.3 Chưa thực sự quan tâm đúng mức và tạo điều kiện tốt nhất cho khu vực tư nhân tiếp cận vốn ODA. Trong thời gian qua nguồn vốn ODA đã có tác động tích cực giúp chúng ta phát triển mạnh cơ sở hạ tầng kinh tế và xã hội khi nguồn vốn của ngân sách còn hạn hẹp và thực lực của khu vực kinh tế tƣ nhân chƣa đủ mạnh, đồng thời các chƣơng trình, dự án hạ tầng kinh tế vốn chậm thu hồi vốn chƣa phải là đối tƣợng ƣu tiên đầu tƣ của khu vực này. Do quan niệm ODA là viện trợ chính thức, do các tổ chức nƣớc ngoài cho vay với sự đảm bảo của Nhà nƣớc nên việc tiếp cận nguồn vốn này là do các cơ quan nhà nƣớc, hoặc các doanh nghiệp nhà nƣớc đƣợc ủy quyền. Thực tế cho thấy, các doanh nghiệp ngoài quốc doanh chƣa có điều kiện tiếp cận với nguồn vốn này. Trong nền kinh tế nhiều thành phần, thật vô lý khi với những nguồn vốn vay giá rẻ, các doanh nghiệp nhà nƣớc giải ngân không hết thì với các doanh nghiệp tƣ nhân vẫn trong cảnh thiếu vốn triền miên, phải huy động vốn với giá cao, thƣờng phải chịu lãi gấp hai đến ba lần nguồn ODA. Với các nƣớc khu vực, hợp tác đầu tƣ Nhà nƣớc - tƣ nhân (PPP) là cách làm thƣờng thấy để các doanh nghiệp sử dụng tốt nguồn lực viện trợ chính thức theo đƣờng Nhà nƣớc. Cũng bằng cách làm này, tỷ lệ giải ngân vốn ODA của các nƣớc thƣờng cao hơn chúng ta rất nhiều. Với Việt Nam, do thiếu tin tƣởng vào các doanh nghiệp tƣ nhân, lại sợ chệch hƣớng nên chúng ta chậm thừa nhận cách làm này. 42 Một tỷ trọng vốn ODA tập trung vào các dự án về hạ tầng. Trong khi đó, không có một nƣớc nào trên thế giới, ngân sách quốc gia có thể đáp ứng đủ để phát triển hạ tầng theo kịp sự phát triển kinh tế. Vấn đề đặt ra là làm sao Chính phủ có thể đảm bảo đƣợc những lợi ích thiết yếu cho ngƣời dân, doanh nghiệp và toàn xã hội. Nhu cầu của xã hội thì bao giờ cũng lớn trong khi nguồn lực của chúng ta thì có hạn. Trong khi đó, các doanh nghiệp tƣ nhân đang xây dựng nhiều công trình hạ tầng giao thông, điện lực đầu tƣ từ nguồn vốn vay thƣơng mại và đƣợc hoàn trả bằng nguồn thu phí hàng năm đối với công trình giao thông hoặc giá bán cao hơn giá bình quân ở các công trình điện. Hệ quả của các công trình đƣợc đầu tƣ từ nguồn vốn có chi phí cao do phải trả lãi ngân hàng với tỷ suất cao là chi phí xã hội vào vận tải, sản xuất và tiêu dùng có sử dụng nguồn điện bị dội cao. Nhiều doanh nghiệp tƣ nhân phải núp bóng các doanh nghiệp quốc doanh để thực hiện các dự án ODA trong các công trình giao thông. Các chủ doanh nghiệp chƣa đƣợc đàm phán và tham gia kiểm soát quá trình đầu tƣ, thanh toán trực tiếp với chủ nguồn vốn. Mặt khác, thực tế trong 5 nghị định mà Chính phủ đã ban hành ở giai đoạn 1993 – 2013, Các Nghị định 20/CP ban hành ngày 15/3/1994; Nghị đinh 87/CP ban hành ngày 5/8/1997; Nghị định 17/2001/NĐ-CP ra ngày 04/05/2001; Nghị định 131/2006/NĐ-CP ban hành ngày 09/11/2006 không có qui định cụ thể gì trong vấn đề khu vực tƣ nhân tiếp cận vốn vay ODA. Phải đến Nghị định số 38/2013/NĐ-CP, ngày 23/4/2013 về quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển Chính thức ODA và nguồn vốn vay ƣu đãi, tại điều 9 mới qui đinh rõ về các hình thức tiếp cận vốn ODA và vốn vay ƣu đãi đối với khu vực tƣ nhân cũng nhƣ các điều kiện tiếp nhận vốn ODA và vốn vay ƣu đãi đối với khu vực tƣ nhân. Điều đó cho thấy sự chậm trễ cực lớn trong vấn đề này, phải trải qua suốt một thời gian dài là 20 năm thì khu vực tƣ nhân mới đƣợc tạo một hành lang pháp lý chính thức trong những văn bản pháp qui để thực sự có thể tiếp cận đƣợc nguồn vốn ODA. 43 2.2.4 Trách nhiệm và thực thi trách nhiệm quản lý của các cơ quan Nhà nước Chúng ta thấy rằng, Chính phủ thống nhất quản lý nhà nƣớc về ODA và vốn vay ƣu đãi, điều hành vĩ mô công tác quản lý và sử dụng ODA và vốn vay ƣu đãi. Còn lại các cơ quan quản lý Nhà nƣớc khác nhƣ: Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ, Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam... hầu hết là cơ quan giúp việc cho Chính phủ, nặng về tổng hợp và tham mƣu cho chính phủ trong quản lý và điều hành các vấn đề liên quan đến ODA. Bên cạnh đó, Chính phủ cũng đã ra Quyết định số 216/QĐ-TTg: Về việc thành lập Ban chỉ đạo Quốc gia về ODA và vốn vay ƣu đãi, ban hành ngày 23 tháng 01 năm 2013. Tuy nhiên, Ban này cũng chỉ là cơ quan giúp việc cho Chính phủ, thành phần của ban này cũng là lãnh đạo thuộc Chính phủ, lãnh đạo các bộ kiêm nhiệm thêm nên nếu điều hành không khéo và không đồng bộ thì dễ dẫn tới tình trạng chồng chéo không cần thiết. Về mặt lý thuyết, những qui định về trách nhiệm và thực thi trách nhiệm quản lý của các cơ quan Nhà nƣớc đó có vẻ là một cơ cấu hoàn hảo và nếu các cơ quan quản lý Nhà nƣớc nói trên thực hiện theo đúng chức năng của mình thì rất có thể vụ gây thất thoát của PMU 18 đã không xảy ra. Tuy nhiên, không có hệ thống quản lý nào là hoàn thiện và chặt chẽ tới mức không để xảy ra hay loại trừ đƣợc tất cả các sự cố tiêu cực. Vậy những lỗ hổng của quản lý Nhà nƣớc đến từ đâu? Câu trả lời đơn giản rằng chúng ta phải chấp nhận một nguyên lý thực tế rằng ngƣời ta có thể biểu dƣơng thành tích của một hệ thống chứ không thể truy cứu trách nhiệm của cả hệ thống đƣợc. Trong một thời gian dài, phân định chức năng của các cơ quan quản lý ODA còn mang tính dàn trải, chƣa tập trung vào một đầu mối dẫn đến không ai chịu trách nhiệm chính khi có vấn đề xảy ra. Trên nền tảng khung pháp lý hiện hành, tất cả các cơ quan quản lý Nhà nƣớc nói trên đều có trách nhiệm, nhƣng vấn đề ở chỗ trách nhiệm đó không đƣợc xác định cụ thể và không ai chịu trách nhiệm cao nhất hay trách nhiệm cuối cùng. 44 Hiện tƣợng tham nhũng, một khi đã trở thành phổ biến, luôn luôn có nguồn gốc từ thể chế, tức các khuyết tật của bộ máy nhà nƣớc và hệ thống pháp luật. Muốn chống lại tham nhũng, phải bắt đầu từ nhận thức này, tức phải giải quyết bài toán hệ thống quản lý Nhà nƣớc. 2.2.5 Giải ngân vốn ODA tại Việt Nam còn chậm gây nên tình trạng tồn đọng lớn Bên cạnh các yếu tố khách quan từ phía các nhà tài trợ thì việc giải ngân vốn ODA còn chậm và gây ra tình trạng tồn đọng là một hạn chế từ phía các cơ quan thực thi quản lý Nhà nƣớc chƣa có những giải pháp tích cực và kịp thời giải quyết vấn đề này. Gần 21 tỉ USD vốn ODA chƣa đƣợc giải ngân. Theo Bộ Kế hoạch và đầu tƣ thì trong năm 2013, Việt Nam giải ngân đƣợc hơn 5,1 tỷ USD vốn ODA và vốn vay ƣu đãi, tăng 23% so với năm trƣớc. Nhật Bản tiếp tục là nhà tài trợ giải ngân lớn nhất với 1,7 tỷ USD, tiếp đến là WB với 1,35 tỷ USD và ADB với khoảng 1,3 tỷ USD. Tuy nhiên, tổng vốn ODA chƣa giải ngân vẫn còn rất lớn. Theo số liệu của Bộ này, hiện còn trên 20,9 tỷ USD vốn ODA chƣa giải ngân, trong đó có khoảng 8 tỷ USD là vốn phải giải ngân cho các chƣơng trình, dự án dự kiến hoàn thành năm 2014. Áp lực của việc cải thiện và giải ngân ODA hiện nay rất lớn. Báo cáo cũng dẫn tính toán của ADB cho rằng, nếu tình hình giải ngân không đƣợc cải thiện thì hàng năm VN sẽ mất khoảng 100 triệu USD chi phí cơ hội. Bộ Giao thông Vận tải là cơ quan có lƣợng vốn ODA bị đọng lớn nhất, tiếp đến Bộ Công Thƣơng và Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn. Theo Bộ Giao thông Vận tải thì các dự án của Bộ bị vƣớng nhất ở khâu giải phóng mặt bằng, vốn đối ứng khi mới bố trí đƣợc 2.500 tỷ đồng cho năm 2014, bằng 30% so với nhu cầu. Hiện cơ quan này còn 39 dự án, tổng mức đầu tƣ 17,7 tỷ USD đang triển khai, trong đó vốn ODA là 15,6 tỷ USD. * Nguyên nhân của vấn đề giải ngân vốn ODA tại Việt Nam còn chậm gây nên tình trạng tồn đọng lớn chủ yếu là: 45 - Nhiều dự án gặp vƣớng mắc giải phóng mặt bằng, thu hồi đất và tái định cƣ chậm, đặc biệt trong các lĩnh vực giao thông, phát triển đô thị. Một trong những vấn đề nan giải và là nguyên nhân phổ biến gây ra sự chậm trễ trong giải ngân các dự án ODA là việc đền bù, giải phóng mặt bằng và tái định cƣ. Nhất là các công trình xây dựng cơ sở hạ tầng cần mặt bằng lớn ở các thành phố lớn đông dân và nhà đất có giá trị cao. Chi phí dành cho đền bù và tái định cƣ rất lớn, đôi khi chi phí này chiếm đến 2/3 tổng chi phí của dự án. Ngân sách dùng cho công tác đền bù cho ngƣời dân bị ảnh hƣởng thƣờng bị thiếu và chậm. Chính sách và thủ tục đền bù giải phóng mặt bằng còn rất phức tạp. Xác định đất đã xây dựng, đất ở và đất nông nghiệp trên cùng một khu vực có khung giá chênh lệch quá lớn. Và khung giá đất quy định thƣờng thấp hơn giá thị trƣờng nên việc ngƣời dân kéo dài khiếu kiện và dây dƣa trong việc di dời. Bên cạnh đó, còn có những trƣờng hợp ngƣời dân đòi hỏi bất hợp lý và cố tình không chịu di dời - Vốn đối ứng còn thiếu và phân bổ chƣa hợp lý. Vốn đối ứng cho các dự án sử dụng nguồn vốn ODA hiện nay lấy từ các nguồn Ngân sách từ Chính phủ cấp và ngân sách của địa phƣơng. Các tỉnh nghèo thì nguồn vốn từ ngân sách địa phƣơng cũng đƣợc phân chia theo kế hoạch nên nếu lấy ngân sách địa phƣơng cấp cho các dự án ODA thì có thể thiếu vốn cho các dự án khác trong kế hoạch đã đề ra. Bên cạnh đó, các địa phƣơng chƣa xây dựng kế hoạch nguồn vốn đối ứng cho các dự án có sử dụng vốn ODA khi đề xuất dự án, và các hiệp định đƣợc ký kết, địa phƣơng cam kết đảm bảo nguồn vốn đối ứng nhƣng khi thực hiện dự án thì không thực hiện đƣợc chuyển sang kiến nghị Trung ƣơng hỗ trợ vốn đối ứng nên dự án chƣa triển khai đƣợc. Vốn đối ứng phân bổ chƣa hợp lý nhƣ các dự án có sử dụng vốn ODA thuộc Bộ, Ngành trung ƣơng làm chủ quản việc bố trí vốn đối ứng cho các địa phƣơng để phục vụ cho công tác quản lý tiểu dự án, giải phóng mặt bằng và tái định cƣ nhƣng khi đƣợc bổ sung vốn đối ứng lại tập trung về Bộ, Ngành trung ƣơng. Một số Bộ, ngành trung ƣơng đã có các dự án đầu tƣ lớn thuộc lĩnh vực ƣu tiên của Chính phủ về phát triển cơ sở hạ tầng nhƣ Bộ giao thông vận tải thƣờng đề nghị bố 46 trí lƣợng vốn đối ứng lớn song thực tế không giải ngân hết làm ảnh hƣởng đến cân đối ngân sách chung. - Công tác giải ngân vốn ODA thực hiện rất nghiêm ngặt, việc giải ngân phải tuân thủ đúng quy trình và các thủ tục giải ngân của Nhà tài trợ, đồng thời phải tuân thủ các quy định giải ngân trong lĩnh vực đầu tƣ công của Việt Nam. Công tác giải ngân một lúc phải tuân thủ hai hệ thủ tục làm mất nhiều thời gian.. - Chất lƣợng công tác chuẩn bị dự án còn hạn chế, thƣờng nhiều thiếu sót, phải điều chỉnh bổ sung nhiều lần. Công tác chuẩn bị dự án của Cơ quan chủ quản, Chủ đầu tƣ còn chậm, chƣa mang tính hệ thống, đôi khi không theo một quy hoạch nào, cơ quan quản lý chƣa kiểm tra sát sao các báo cáo do cơ quan tƣ vấn lập. Mặt khác, sự phối hợp với các Bộ, ngành và tham vấn các nhà tƣ vấn thiết kế dự án trong nƣớc và nƣớc ngoài hạn chế, dẫn tới các chƣơng trình, dự án sử dụng vốn ODA sau khi đƣợc phê duyệt xong bƣớc vào đàm phán cụ thể và triển khai thực hiện dự án thì phát sinh các vấn đề mới phải chỉnh sửa Quyết định đầu tƣ hoặc phải xin ý kiến chỉ đạo của các cấp từ Trung ƣơng đến địa phƣơng gây mất nhiều thời gian và công sức. - Phát sinh chi phí do chậm tiến độ dự án, do biến động giá vật tƣ. 2.2.6 Năng lực quản lý và tổ chức hoạt động của ban quản lý dự án còn bất cập Đội ngũ cán bộ quản lý Nhà nƣớc về vốn ODA thƣờng kiêm nhiệm, hạn chế về chuyên môn, trình độ ngoại ngữ. Năng lực của cán bộ quản lý vốn ODA ở các bộ ngành còn tƣơng đối khả dĩ do đƣợc chuyên môn hoá và đƣợc đào tạo bồi dƣỡng, có điều kiện thƣờng xuyên tiếp cận với các nguồn thông tin cần thiết. Còn ở các địa phƣơng, đội ngũ cán bộ làm công tác quản lý vốn ODA chƣa đƣợc chuyên môn hóa, ít đƣợc đào tạo và không có điều kiện tiếp cận với thông tin về chuyên môn. Ban quản lý dự án đƣợc chủ đầu tƣ thành lập và sử dụng pháp nhân của chủ đầu tƣ trong hoạt động của mình nên chƣa giải quyết dứt điểm tình trạng khép kín trong quản lý đầu tƣ. Một thời gian dài, trong mô hình tổ chức chƣa phân rõ quyền hạn và nghĩa vụ của chủ đầu tƣ với ban quản lý dự án, các Ban quản lý đƣợc giao 47 quyền lực rất lớn nhƣng không có cơ chế trách nhiệm. Nhƣ PMU18 đƣợc giao cho quản lý nhiều dự án và còn làm chủ dự án đế tổ chức đấu thầu hay chỉ định thầu một số dự án, hệ lụy là chất lƣợng công trình sau khi bàn giao bị thả nổi, phát sinh chi tiêu sai mục đích và thất thoát trong đầu tƣ. Ban quản lý dự án có thể phải giải tán sau khi dự án chƣơng trình kết thúc, điều này làm Chủ đầu tƣ khó khăn giải quyết nhân sự dôi ra, ngƣời lao động không an tâm trong công tác, rất khó thu hút đƣợc nhân sự tốt. 2.2.7 Phát sinh tình trạng sử dụng sai mục đích và thất thoát vốn ODA Nhìn lại thực tiễn tại Việt Nam thời gian qua cho thấy tham nhũng và vấn đề tham nhũng trong sử dụng vốn ODA đƣợc Chính phủ hết sức quan tâm. Không chỉ ở Việt Nam mà trên thế giới, tham nhũng trong lĩnh vực sử dụng vốn ODA đã từng đƣợc cảnh báo, nhƣng có lẽ do thiếu kinh nghiệm trong tổ chức trong quản lý và mải say sƣa với lƣợng vốn đƣợc cam kết ngày càng tăng mà chúng ta sao nhãng để xảy ra tình trạng PMU 18, một trong những nơi đƣợc ƣu ái đƣợc giao cho hàng trăm triệu USD từ nguồn vốn ODA và Trái phiếu chính phủ… để thực hiện đầu tƣ phát triển hạ tầng giao thông, trở thành nơi gây thất thoát và lãng phí vốn ODA nhất ở Việt Nam từ trƣớc đến nay, với các dự án nhƣ cầu Hoàng Long (Thanh Hóa) thất thoát 4,5 tỷ đồng trong tổng kinh phí đầu tƣ 224 tỷ đồng, Quốc lộ 2 xuống cấp trầm trọng sau ba tháng đƣa vào sử dụng. Tiếp đó là dự án Đại lộ Đông - Tây mà đối tác Nhật Bản khai nhận đã đƣa hối lộ để đƣợc ƣu đãi các hợp đồng tƣ vấn gây quan ngại cho dƣ luận và nhà tài trợ. 2.2.8 Chưa quan tâm đúng mức đến việc tái cơ cấu vốn đầu tư của các dự án có vốn ODA Hiện nay, nguồn vốn đầu tƣ vào các dự án lớn nhƣ lĩnh vực xây dựng cơ cấu hạ tầng giao thông vận tải đƣợc chủ yếu đáp ứng từ NSNN, vốn ODA và trái phiếu chính phủ. Nguồn vốn ODA không phải lúc nào cũng thuận lợi, nhƣ thời gian vừa qua việc giải ngân các dự án có sử dụng vốn ODA rất ì ạch. Hơn nữa, việc Việt Nam trở thành nƣớc có mức thu nhập trung bình (GDP bình quân đầu ngƣời trên 1.000 USD) vào năm 2010, vì vậy mà Việt Nam nhận ít vốn ODA có nhiều ƣu đãi 48 hơn và các nhà tài trợ muốn tăng cho vay thƣơng mại. Mặc dù, Chính phủ đã xây dựng mô hình cũng nhƣ thể chế pháp luật, chính sách khuyến khích để thu hút vốn từ thành phần kinh tế tƣ nhân tham gia vào lĩnh vực đầu tƣ xây dựng cơ bản. Tuy nhiên, thì vẫn chƣa thu hút đƣợc nhiều các nhà đầu tƣ cho lĩnh vực này vì vốn đầu tƣ là khá lớn và cần nhiều thời gian để thực hiện chƣơng trình dự án. Mặt khác, hành lang pháp lý cũng chỉ mang tính nguyên tắc chứ chƣa đi vào cụ thể và chi tiết để khu vực tƣ nhân đƣợc tham gia vào các dự án có vốn ODA một cách sâu rộng. 2.3 Đánh giá vai trò quản lý Nhà nƣớc về vốn ODA thời kỳ 1993-2013 Vai trò Quản lý Nhà nƣớc về vốn ODA là rất quan trọng, nhất là khi áp dụng các nguyên tắc quản lý một cách đúng đắn, cơ quan đã thực thi tránh nhiệm quản lý đúng với chức trách nhiệm vụ của mình. Đặc biệt là trong việc định hƣớng sử dụng ODA đúng mục đích, đúng vào những lĩnh vực cấp bách đã góp phần rất lớn trong sự nghiệp phát triển đất nƣớc. 2.3.1 Quản lý Nhà nước về vốn ODA tốt đã góp phần phát triển cơ sở hạ tầng Quản lý Nhà nƣớc về vốn ODA tốt, định hƣớng đúng vào những lĩnh vực trọng điểm đã giúp vốn ODA phát huy đƣợc hiệu quả cao và làm thay đổi đáng kể bộ mặt của cơ sở hạ tầng kinh tế của Việt Nam. Cũng giống nhƣ các nƣớc đang phát triển khác, Việt Nam thƣờng đƣợc nhận nhiều ODA nhằm mục tiêu cải thiện cơ sở hạ tầng, đặc biệt trong lĩnh vực giao thông vận tải, truyền thông và năng lƣợng. - Lĩnh vực giao thông vận tải: Hơn 4,5 tỷ USD vốn ODA với 101 dự án do Trung ƣơng quản lý đã và đang đƣợc thực hiện để phát triển ngành giao thông vận tải, chủ yếu tập trung cho đƣờng bộ, đƣờng biển và giao thông nông thôn. Vốn ODA đã đƣợc sử dụng để khôi phục, nâng cấp và xây dựng mới 3.676 km đƣờng quốc lộ; khôi phục và cải tạo khoảng 1.000 km đƣờng tỉnh lộ; Quốc lộ 5, quốc lộ 1A (đoạn Hà Nội-Vinh; đoạn TP. Hồ Chí Minh-Cần Thơ, TP. Hồ Chí Minh- Nha Trang); làm mới và khôi phục 188 cầu, chủ yếu trên các Quốc lộ 1, Quốc lộ 10, Quốc lộ 18 với tổng chiều dài 33,7 km; cải tạo và nâng cấp 10.000 km đƣờng nông thôn và khoảng 31 km cầu nông thôn quy mô nhỏ; Cầu Mỹ Thuận; xây 49 dựng mới 111 cầu nông thôn với tổng chiều dài 7,62 km (khẩu độ bình quân khoảng 25 – 100 m). Vốn ODA đã đầu tƣ nâng cấp giai đoạn 1 cho cảng Hải Phòng để có thể bốc xếp đƣợc 250.000 TEV/năm; nâng cấp cảng Sài Gòn có công suất bốc xếp từ 6,8 triệu tấn/năm lên 8,5 triệu tấn/năm; xây dựng mới cảng nƣớc sâu Cái Lân; cải tạo cảng Tiên Sa, Đà Nẵng. Trong số 4,45 tỉ USD vốn ODA mà các nhà tài trợ cam kết danh cho Việt nam đƣa ra, tháng 12 năm 2006, các nƣớc tài trợ cũng dành ƣu tiên viện trợ cho các lĩnh vực cơ sở hạ tầng. Nhật bản, nƣớc ở vị trí dẫn đầu với mức cam kết 890,3 triệu USD cho biết số ƣu tiên này sẽ ƣu tiên cho phát triển cơ sở hạ tầng, cụ thể là tuyến đƣờng săt cao tốc Bắc - Nam và bảo vệ môi trƣờng. Pháp với vốn viện trợ cam kết lớn thứ hai trong các nhà tài trợ và đứng đầu khối EU là 370,4 triệu USD cũng cho biết nguồn vốn ODA sẽ đƣợc sử dụng trong bốn lĩnh vực ƣu tiên là giao thông đô thị, đƣờng sắt, môi trƣờng (quản lý nƣớc và rác thải) - Lĩnh vực năng lƣợng: Vốn ODA đầu tƣ cho việc phát triển ngành điện với tổng cam kết cho đến năm 2003 là 3,7 tỷ USD, hiện chiếm 40,3% trong tổng vốn đầu tƣ với 7 nhà máy điện lớn (Phú Mỹ 1, Phú Mỹ 2, Hàm Thuận - Đa Mi, Sông Hinh, Đa Nhim, Phả Lại 2, Trà Nóc) có công suất thiết kế chiếm 40% tổng công suất của các nhà máy điện ở Việt Nam xây dựng trong kế hoạch 5 năm 1996 – 2000. Tổng công suất phát điện tăng thêm do đầu tƣ bằng vốn ODA là 3.403 MW, bằng tổng công suất điện từ trƣớc cho tới năm 1995. Trong ngành năng lƣợng điện, vốn ODA còn đầu tƣ để phát triển hệ thông đƣờng dây và mạng lƣới điện phân phối điện, bao gồm các dự án đƣờng dây 500 KV Plâyku – Phú Lâm, đƣờng dây 220 KV Tao Đàn – Nhà Bè, gần 50 trạm biến áp của cả nƣớc, cải tạo nâng cấp mạng lƣới điện thành thị và nông thôn ở trên 30 tỉnh và thành phố. - Lĩnh vực bƣu chính viễn thông: Vốn ODA đầu tƣ vào lĩnh vực này chủ yếu là vốn vay. Các dự án trọng tâm: Xây dựng hệ thống thông tin 10 tỉnh miền Trung (từ Thanh Hóa đến Phú Yên) vay vốn ƣu đãi của Nhật Bản 11,332 tỷ JPY và vốn đối ứng của VNPT 384 tỷ đồng; dự án điện thoại nông thôn miền núi phía Bắc (10,3 triệu Euro)… Đã góp phần nâng lƣợng máy điện thoại trên số lƣợng dân tại 50 Việt Nam tăng lên rõ rệt, năm 1995 chỉ có 1máy/100 dân, năm 2005 là 19 máy/100 dân, năm 2007 tăng lên 57 máy. 2.3.2 Quản lý Nhà nước về vốn ODA đã đem lại thay đổi bộ mặt cơ sở hạ tầng xã hội Quản lý Nhà nƣớc về vốn ODA hợp lý đã làm thay đổi bộ mặt cơ sở hạ tầng xã hội. Nhờ định hƣớng đúng đắn và những quyết định kịp thời từ phía các cơ quan quản lý Nhà nƣớc mà vốn ODA đã đóng góp vào sự thành công của một số chƣơng trình quốc gia, có ý nghĩa sâu rộng nhƣ chƣơng trình dân số và phát triển, chƣơng trình tiêm chủng mở rộng, chƣơng trình dinh dƣỡng trẻ em, chƣơng trình nƣớc sạch nông thôn, chƣơng trình chăm sóc sức khoẻ ban đầu, chƣơng trình xoá đói giảm nghèo... góp phần nâng cao chất lƣợng đời sống ngƣời dân. Nhờ vậy, thứ hạng các quốc gia và chỉ số phát triển con ngƣời của Việt Nam đều đƣợc cải thiện hàng năm. Theo báo cáo toàn cầu của Chƣơng trình Phát triển Liên Hợp Quốc (UNDP), chỉ số phát triển con ngƣời (HDI) của Việt Nam (chỉ số tổng hợp đo lƣờng về y tế, giáo dục và thu nhập). Từ năm 2008, HDI đƣợc tính theo phƣơng pháp mới (thay các chỉ số về tri thức bằng số năm đi học bình quân và kỳ vọng số năm đi học). HDI của Việt Nam đã tăng 41% trong vòng hai thập kỷ qua. Năm 2013, Việt Nam đứng thứ 121 trong tổng số 187 quốc gia, nằm trong nhóm xếp loại trung bình về phát triển con ngƣời. Hình 2.8: HDI của Việt Nam thời kỳ 1990-2012 (Nguồn UNDP) 51 ODA không chỉ bổ sung nguồn lực cho các chƣơng trình xã hội mà còn góp phần thay đổi nhận thức và hành vi của ngƣời dân trong các lĩnh vực xã hội đòi hỏi có sự tham gia rộng rãi của các tầng lớp dân cƣ, nhƣ phòng chống đại dịch HIV/AIDS, phòng chống ma túy. Bên cạnh đó, nguồn vốn ODA cũng đƣơc đầu tƣ chú trọng vào lĩnh vực giáo dục đào tạo, góp phần cải thiện chất lƣợng và hiệu quả của lĩnh vực này, tăng cƣờng một bƣớc cơ sở vật chất kỹ thuật cho việc nâng cao chất lƣợng dạy và học, nhƣ các dự án ODA hỗ trợ cải cách giáo dục tiểu học, trung học và đại học, tự án tạo nghề. 2.3.3 Quản lý Nhà nước về vốn ODA hiệu quả giúp phát triển nông nghiệp và phát triển nông thôn, xóa đói giảm nghèo Quản lý Nhà nƣớc về vốn ODA tốt đã giúp vốn ODA thực sự phát huy hiệu quả cao trong việc phát triển nông nghiệp và phát triển nông thôn, xóa đói giảm nghèo. Giai đoạn 1993-2013, Lĩnh vực nông nghiệp và phát triển nông thôn kết hợp xóa đói giảm nghèo nhận đƣợc nguồn vốn ODA đứng thứ ba với tổng trị giá ký kết khoảng 8,85 tỷ USD (ODA vốn vay: 7,43 tỷ USD, ODA viện trợ không hoàn lại: 1,42 tỷ USD). Theo đó, 2 nhà tài trợ đa phƣơng lớn nhất của ngành nông nghiệp và phát triển nông thôn là Ngân hàng Thế giới (WB) và Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB). Tính đến năm 2013, hai đối tác này đã tài trợ cho ngành nông nghiệp 3,15 tỷ USD, chiếm 57,3 tổng vốn ODA vào nông nghiệp. Riêng ADB là tài trợ lớn nhất với 1,6 tỷ USD, chiếm gần 30% tổng vốn ODA vào ngành nông nghiệp. Đối với tài trợ song phƣơng, Nhật Bản là đối tác ODA lớn nhất trong lĩnh vực nông nghiệp. Đến nay, Nhật Bản đã tài trợ cho ngành nông nghiệp và phát triển nông thôn 70 dự án với tổng vốn 1,3 tỷ USD. Trong đó, 60 dự án là dự án hỗ trợ kỹ thuật, viện trợ không hoàn lại, hỗ trợ khẩn cấp với tổng vốn đạt trên 300 triệu USD, và 10 dự án vốn vay lớn trong lĩnh vực thủy lợi, lâm nghiệp với gần 1 tỷ USD. Mặc dù nguồn vốn ODA chảy vào nông nghiệp không nhiều, nhƣng theo đánh giá của Bộ nông nghiệp và phát triển nông thôn , nguồn vốn này đã đóng góp đáng kể cho sự phát triển của ngành trong những năm qua. Cụ thể, nguồn vốn ODA 52 góp phần xóa đói giảm nghèo cho ngƣời dân nông thôn, giảm tỷ lệ đói nghèo của Việt Nam từ 60% vào năm 1993 xuống còn 10% vào năm 2012; với nguồn vốn ODA vay ƣu đãi, hệ thống hạ tầng nông nghiệp nông thôn, hệ thống điện, trƣờng học, trạm y tế xã đã đƣợc cải thiện; ODA cũng góp phần trợ giúp tăng cƣờng nghiên cứu khoa học và chuyển giao công nghệ mới trong nông nghiệp. Thông qua các dự án hỗ trợ phát triển ngành, hỗ trợ khoa học và công nghệ nông nghiệp, các trang thiết bị nghiên cứu đƣợc tăng cƣờng, nhiều giống cây trồng vật nuôi tốt đã đƣợc nghiên cứu, ứng dụng vào sản xuất. Hình 2.9: Thành tựu giảm nghèo theo các hệ thống theo dõi của Tổng cục Thống kê (TCTK)-WB (NHTG) và của Bộ Lao động Thƣơng binh và Xã hội (LĐTBXH) (Nguồn: Trích lại từ Báo cáo đánh giá nghèo của Việt Nam năm 2012, Ngân hàng thế giới, tr. 9) Chƣơng trình 135 của Chính phủ thực hiện nhằm xây dựng cơ sở hạ tầng thiết yếu cho các vùng nông thôn còn khó khăn. Nguồn lực cho chƣơng trình từ ngân sách nhà nƣớc, vốn ODA và vốn tƣ nhân. 53 Giai đoạn 1 đƣợc thực hiện trong giai đoạn 1998-2004, vốn ODA hỗ trợ cho chƣơng trình này trên 150 triệu USD chiếm 30% tổng vốn đầu tƣ. Cả nƣớc xây dựng và đƣa vào sử dụng hơn 25.000 công trình thiết yếu các loại, góp phần đáng kể thay đổi bộ mặt nông thôn miền núi, cải thiện nâng cao đời sống nhân dân. Giai đoại 2 của chƣơng trình 135 đƣợc thực hiện từ năm 2006 đến năm 2010, các nhà tài trợ đã ký kết tài trợ 274 triệu USD thông qua hình thức hỗ trợ ngân sách chung. Sau 3 năm triển khai, chƣơng trình đã đầu tƣ xây dựng trên 8.200 công trình hạ tầng thiết yếu. Bên cạnh đó, chƣơng trình 135 đã hỗ trợ sản xuất cho hơn 1 triệu nông dân với 2.300 tấn giống cây lƣơng thực; trên 100.000 máy móc, thiết bị, công cụ phục vụ sản xuất, tổ chức tập huấn khuyến nông khuyến lâm, hƣớng dẫn cách làm ăn, chuyển giao kỹ thuật sản xuất cho nhiều lƣợt ngƣời dân. Những kết quả này có đƣợc là nhờ sự góp phần quan trọng của nguồn vốn ODA. Điều này đƣợc thể hiện rõ nét thông qua các dự án phát triển nông nghiệp và nông thôn, kết hợp xoá đói giảm nghèo, trong đó nguồn vốn ODA đã giúp nông dân nghèo tiếp cận nguồn vốn vay để tạo ra các ngành nghề phụ, hỗ trợ phát triển công tác khuyến nông, khuyến lâm, khuyến ngƣ, phát triển giao thông nông thôn, thuỷ lợi, cung cấp nƣớc sạch, phát triển lƣới điện sinh hoạt, trạm y tế, trƣờng học... 2.3.4 Quản lý Nhà nước về vốn ODA đúng mục đích giúp tham gia phát triển nguồn nhân lực Quản lý Nhà nƣớc về vốn ODA đúng mục đích sẽ giúp tham gia phát triển nguồn nhân lực một cách sâu rộng trên nhiều lĩnh vực và vùng miền. Một trong những yếu tố quan trọng góp phần đẩy nhanh quá trình phát triển đất nƣớc đó là yếu tố khoa học công nghệ và khả năng tiếp thu những thành tựu khoa học tiên tiến của đội ngũ lao động. Thông qua các dự án ODA, các nhà tài trợ có những hoạt động nhằm giúp Việt Nam nâng cao trình độ khoa học công nghệ và phát triển nguồn nhân lực nhƣ: cung cấp các tài liệu kỹ thuật, tổ chức các buổi hội thảo với sự tham gia của những chuyên gia nƣớc ngoài, cử các cán bộ Việt Nam đi học ở nƣớc ngoài, tổ chức các chƣơng trình tham quan học tập kinh nghiệm ở những nƣớc phát triển, cử trực tiếp chuyên gia sang Việt Nam hỗ trợ dự án và trực tiếp cung cấp những 54 thiết bị kỹ thuật, dây chuyền công nghệ hiện đại cho các chƣơng trình, dự án. Thông qua những hoạt động này, các nhà tài trợ sẽ góp phần đáng kể vào việc nâng cao trình độ khoa học, công nghệ và phát triển nguồn nhân lực của Việt Nam và đây mới chính là lợi ích căn bản, lâu dài đối với chúng ta. Trong giai đoạn 1993-2012, vốn ODA dành cho ngành giáo dục là 1,7 tỷ USD. Nguồn vốn này đầu tƣ vào tất cả các cấp giáo dục từ tiểu học đến đại học và các dự án dạy nghề. Trong đó, các nhà tài trợ quan tâm nhiều dự án liên quan đến đầu tƣ thiết bị đào đạo, đào tạo giáo viên, nhất là chƣơng trình cấp học bổng học đại học và sau đại học ở nƣớc ngoài đã góp phần cho Việt Nam phát triển đội ngũ nhân sự trình độ cao đáp ứng công tác giảng dạy, nghiên cứu khoa học và quản lý Nhà nƣớc. 2.3.5 Quản lý Nhà nước về vốn ODA đúng mục đích là tiền đề quan trọng trong việc xây dựng và hoàn thiện khung thể chế, pháp lý trên nhiều lĩnh vực, xây dựng pháp luật, cải cách hành chính... của Việt Nam Khi tiếp nhận ODA, với việc tuân thủ các quy định của quốc tế, Việt Nam học hỏi, đúc kết đƣợc nhiều kinh nghiệm cũng nhƣ nhận đƣợc nhiều sự hỗ trợ của các nƣớc để hoàn thiện khung thể chế, các quy định, nghị định, giúp cho thủ tục tiếp nhận, quản lý và thực hiện dự án nhanh, chặt chẽ và có hiệu quả. - Với sự hỗ trợ kỹ thuật của ODA, một số bộ luật quan trọng đã đƣợc chuẩn bị đúng hạn và đƣợc Chính phủ trình Quốc hội thông qua góp phần đáp ứng yêu cầu cải cách thể chế trong tiến trình của Việt Nam gia nhập WTO nhƣ Luật Đầu tƣ, Luật Đấu thầu, Luật Phòng chống tham nhũng... Nhiều dự thảo luật và văn bản quy phạm pháp luật dƣới luật đã đƣợc xây dựng với sự hỗ trợ của nguồn vốn ODA nhƣ: Luật Xây dựng, Luật Đất đai, Luật Thƣơng mại, Luật Đầu tƣ nƣớc ngoài, Luật Doanh nghiệp… - Chƣơng trình nâng cao năng lực toàn diện về quản lý ODA tại Việt Nam (CCBC): thực hiện bởi Vụ Kinh tế đối ngoại, Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ trong giai đoạn 20052008 do quỹ Phát triển chính sách và nguồn lực Nhật Bản (PHRD) ủy thác qua Ngân hàng thế giới và nhóm các nhà tài trợ đồng chính kiến (LMDG) tài trợ, nhằm mục đích hoàn thiện khung thể chế và pháp lý trong quản lý ODA theo hƣớng tinh 55 giản, phân quyền và phân cấp, nâng cao năng lực toàn diện cho các cơ quan quản lý và thực hiện chƣơng trình dự án ODA. 2.3.6 Quản lý Nhà nước về vốn ODA hiệu quả, tạo dựng được lòng tin của các nhà tài trợ đã góp phần thúc đẩy mối quan hệ đa phương toàn diện giữa phía Việt Nam và các quốc gia, các nhà tài trợ Quản lý Nhà nƣớc về vốn ODA hiệu quả, tạo dựng đƣợc lòng tin của các nhà tài trợ sẽ tiếp tục thu hút đƣợc nguồn vốn ODA mạnh mẽ vào Việt Nam. Các nhà tài trợ đã liên tục cam kết dành vốn ODA cho Việt Nam năm sau cao hơn năm trƣớc, đây chính là bằng chứng sinh động về sự ủng hộ mạnh mẽ về mặt chính trị và nguồn lực của cộng đồng quốc tế đối với chủ trƣơng, chính sách phát triển kinh tế xã hội đúng đắn, hợp lòng dân của Đảng và Nhà nƣớc ta. Trong quá trình tiếp nhận viện trợ phát triển, Việt Nam vẫn giữ đƣợc độc lập, tự chủ trong việc hoạch định và thực thi các chính sách cải cách theo lộ trình của mình, trên cơ sở quan hệ đối tác, đề cao vai trò làm chủ của bên tiếp nhận ODA thông qua các hoạt động hài hoà và tuân thủ các quy trình và thủ tục ODA. Qua đó tăng cƣờng hợp tác toàn diện về mọi mặt với các đối tác. Điều này đƣợc thể hiện trên nhiều lĩnh vực nhƣ phát triển các quan hệ đối tác trong nông nghiệp, lâm nghiệp, hiệu quả viện trợ... nghiên cứu áp dụng các mô hình viện trợ mới (hỗ trợ ngân sách, tiếp cận ngành...), hài hoà quá trình chuẩn bị dự án, thống nhất hệ thống báo cáo, hài hoà hoá quá trình mua sắm, tăng cƣờng năng lực toàn diện về quản lý ODA. 56 KẾT LUẬN CHƢƠNG 2 Giai đoạn 1993 đến khoảng năm 2013, vốn ODA cam kết cho Việt Nam ngày càng tăng lên cho thấy sự nổ lực vận động của Việt Nam và sự quan tâm của cộng đồng quốc tế. Tuy nhiên, từ năm 2010 trở đi, dòng vốn ODA đã có sự suy giảm rất rõ ràng do Việt Nam đã trở thành nƣớc có thu nhập trung bình thấp. Vốn ODA cho Việt nam chủ yếu là khoản vay ƣu đãi dùng cho đầu tƣ, phần còn lại là viện trợ không hoàn lại. Vốn ODA đã đóng góp vào hầu hết các địa phƣơng trong việc phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế, nông nghiệp và phát triển nông thôn, xóa đói giảm nghèo, phát triển nguồn nhân lực… Bên cạnh những thành quả đạt đƣợc, thì thực trạng quản lý nhà nƣớc về ODA tại Việt Nam còn nhiều hạn chế và bất cập nhƣ: Môi trƣờng pháp lý về ODA tại Việt Nam là không đồng bộ, tản mạn, tính pháp lý chƣa cao và không ổn định; Công tác theo dõi, đánh giá tình hình đầu tƣ từ vốn ODA chƣa đầy đủ và còn nhiều hạn chế; Chƣa thực sự quan tâm đúng mức và tạo điều kiện tốt nhất cho khu vực tƣ nhân tiếp cận vốn ODA; Giải ngân vốn ODA tại Việt Nam còn chậm gây nên tình trạng tồn đọng lớn; Năng lực quản lý và tổ chức hoạt động của ban quản lý dự án còn bất cập; Phát sinh tình trạng sử dụng sai mục đích và thất thoát vốn ODA; Chƣa quan tâm đúng mức đến việc tái cơ cấu vốn đầu tƣ của các dự án có vốn ODA. Do vậy, việc hoàn thiện thể chế, cải thiện năng lực quản lý, nâng cao trách nhiệm từ phía các cơ quan thực thi quản lý Nhà nƣớc để phát huy tối đa hiệu quả của vốn ODA trong thời gian tới là hết sức cần thiết. 57 CHƢƠNG 3 MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI VỐN ODA TẠI VIỆT NAM TRONG THỜI GIAN TỚI 3.1 Hoàn thiện khung pháp lý và đồng bộ hóa các văn bản pháp luật liên quan đến vốn ODA Hiện nay, vấn đề đáng quan tâm nhất là việc phải bảo đảm công khai, minh bạch vốn ODA cùng với đó là trách nhiệm giải trình. Tại Nghị định 38/2013/NĐ-CP của Chính phủ mới chỉ mang tính nguyên tắc mà chƣa đƣợc cụ thể hóa vào quy trình ODA, dẫn đến chƣa ngăn chặn đƣợc tình trạng xin - cho, cò dự án, tiêu cực, tham nhũng. Tiếp nữa, hành lang pháp lý về ODA đã bộc lộ hai điểm yếu rất cơ bản sau: Quốc hội là cơ quan chịu trách nhiệm cao nhất về nợ công và ngƣời dân là chủ thể phải đóng thuế và là ngƣời trả nợ cuối cùng gần nhƣ đứng ngoài quy trình ODA. Các lĩnh vực ƣu tiên sử dụng ODA quá rộng, bao gồm hầu hết các lĩnh vực kinh tế - xã hội. Mặt khác, tại điều 7, khoản 9, Nghị định 38/2013/NĐ-CP, quy định lĩnh vực ƣu tiên sử dụng ODA và vốn vay ƣu đãi rất chung chung đại ý: "Một số lĩnh vực khác..." càng dẫn đến thực tế phân bổ ODA dàn trải, thiếu trọng tâm, trọng điểm, không tập trung cao cho đầu tƣ vào lĩnh vực mang tính đầu tàu, đồng thời không kích thích đƣợc nội lực, tạo tâm lý ỷ lại và không nỗ lực tìm kiếm các nguồn vốn khác. Từ thực tế đó, cần ban hành văn bản có tính pháp lý cao hơn bằng cách luật hóa, đƣa ra những chế tài đủ mạnh để giảm thiểu các vi phạm trong quản lý và sử dụng ODA. Trong luật này cần quy định chặt chẽ tiêu chí chấp nhận vốn ODA; Công khai, minh bạch toàn bộ số vốn, công khai các dự án và quy trình phân bổ; Bắt buộc phải phản biện độc lập trƣớc khi quyết định; Quy định về trách nhiệm của Quốc hội, về quyền của ngƣời dân, báo chí, hiệp hội chuyên ngành trong quá trình quyết định và thực thi ODA. Không chỉ ban hành luật, Quốc hội cần tiến hành giám sát ODA, chỉ ra những khiếm khuyết trong chính sách, những nhóm lợi ích liên quan ở cả trong nƣớc và nƣớc tài trợ; phân tích những mặt lợi và bất lợi của ODA, từ đó đề xuất chiến lƣợc sử dụng có chọn lọc theo lộ trình giảm dần, tiến đến chấm dứt ODA. 58 Bởi sau khi chúng ta thoát khỏi nhóm nƣớc có thu nhập thấp thì ƣu đãi giảm đi, nhƣng điều kiện vay và trả nợ sẽ khắc nghiệt hơn. 3.2 Tăng cƣờng công tác theo dõi, đánh giá các chƣơng trình, dự án ODA. Thực trạng hệ thống theo dõi và đánh giá ODA tại Việt Nam cho thấy, mỗi loại hình dự án có một cách thức tiến hành công tác theo dõi khác nhau. - Các dự án hỗ trợ kỹ thuật thƣờng thu thập thông tin theo dõi thông qua báo cáo từ cấp dƣới hoặc từ các cuộc họp giao ban. - Trong khi đó, các dự án đầu tƣ chủ yếu dựa vào các công ty tƣ vấn theo dõi, giám sát, một số dự án đƣợc hỗ trợ bằng phần mềm quản lý đƣợc thiết kế riêng cho dự án. - Đối với các chƣơng trình, dự án hỗ trợ ngân sách trực tiếp, việc theo dõi thƣờng đƣợc dựa trên các cam kết chính sách hoặc kết quả đầu ra. Có nhiều chuyển biến tích cực trong việc sử dụng thông tin theo dõi quá trình ra các quyết định trong quản lý và triển khai dự án. Tuy nhiên, tính sẵn sàng của hệ thống theo dõi tại các dự án còn thấp, dẫn tới hiện tƣợng mất nhiều thời gian để hệ thống theo dõi của dự án đi vào hoạt động. Phần lớn các bộ chịu trách nhiệm theo dõi dự án còn chƣa đƣợc trang bị các kỹ năng và kiến thức để có thể xây dựng và triển khai hệ thống theo dõi tại các dự án. Những khó khăn đối với công tác theo dõi và đánh giá hiện nay là việc thiếu chế tài để đảm bảo sự tuân thủ chế độ báo cáo của các dự án, hệ thống công cụ tin học hỗ trợ còn nhiều hạn chế, thiếu cán bộ có kiến thức chuyên môn về theo dõi và đánh giá. Vì vậy, để hoàn thiện hệ thống theo dõi và đánh giá các chƣơng trình, dự án ODA tại Việt Nam cần phải: - Tăng cƣờng chế tài đối với các đối tƣợng không chấp hành nghiêm túc các quy định về chế độ báo cáo nói riêng và quy định về theo dõi và đánh giá các chƣơng trình dự án ODA nói chung. Đối với những dự án không báo cáo theo quy định cần tiến hành kiểm điểm trách nhiệm của giám đốc dự án. - Việc sửa đổi, bổ sung các văn bản pháp luật cần quy định rõ trách nhiệm của các cơ quan chủ quản trong việc xây dựng quy chế về theo dõi và đánh giá phù hợp với đặc thù của cơ quan, địa phƣơng mình. 59 - Tăng cƣờng năng lực cho đội ngũ cán bộ để vận hành trôi chảy hệ thống theo dõi và đánh giá tại cấp dự án và cấp cơ quan chủ quản là rất cần thiết. 3.3 Khuyến khích và tạo điều kiện tốt nhất cho khu vực tƣ nhân tiếp cận vốn ODA Nghị định 38/2013/NĐ-CP đã qui định rất rõ các điều kiện tiếp nhận vốn ODA và vốn vay ƣu đãi đối với khu vực tƣ nhân cũng nhƣ các hình thức tiếp cận vốn ODA và vốn vay ƣu đãi đối với khu vực tƣ nhân. Tuy nhiên, từ chính sách đến thực tiễn vẫn còn là một chặng đƣờng dài, đặc biệt là trong việc tiếp cận với những nguồn vốn giá rẻ nhƣ ODA. Về chủ trƣơng để thu hút khu vực tƣ nhân thì đã rất rõ ràng, vấn đề tiếp theo là làm nhƣ thế nào để tạo đƣợc động lực cho tƣ nhân cùng tham gia. Nếu muốn khu vực tƣ nhân tham gia vào các dịch vụ công một cách phổ biến và tích cực hơn nữa thì vai trò của quản lý Nhà nƣớc là phải chỉ ra đƣợc lợi ích mà họ có thể tìm kiếm đƣợc trong quá trình tham gia, chứ không phải làm từ thiện hoặc không mang lại lợi ích gì cho họ. Nếu làm đƣợc nhƣ vậy thì chúng ta mới có đƣợc các dự án lớn, có những thành công tốt hơn trong việc huy động vốn trong thời gian tới. Ngày 09/11/2010 Thủ tƣớng Chính phủ đã ban hành Quyết định 71/2010/QĐTTg quy định thực hiện thí điểm theo hình thức đối tác công - tƣ. Quyết định có hiệu lực thi hành kể từ ngày 15 tháng 01 năm 2011. Trƣớc đó, theo thống kê của Ngân hàng Thế giới, trong giai đoạn 1994-2009, tại Việt Nam đã có 32 dự án đƣợc thực hiện theo mô hình PPP với tổng mức vốn cam kết khoảng 6,7 tỉ đô la. Trong đó mô hình BOT và BOO là chủ yếu. Hai lĩnh vực đầu tƣ chiếm tỷ trọng lớn nhất là điện và viễn thông. Các dự án thực hiện theo hình thức BOT điển hình nhƣ: BOT cầu Cỏ May, BOT cầu Phú Mỹ, điện Phú Mỹ, và rất nhiều nhà máy điện nhỏ và vừa khác đang đƣợc thực hiện theo phƣơng thức BOO. Nhƣ vậy, để PPP trở nên phổ biến hơn nữa thì Chính phủ cần sớm ban hành Nghị định về PPP trong thời gian tới. Đó sẽ là một khung pháp lý hết sức quan trọng để chúng ta có thể sử dụng nguồn lực hỗ trợ ODA từ nƣớc ngoài nhƣ một chất xúc tác để có thể huy động đƣợc nguồn lực lớn hơn từ các nhà đầu tƣ nƣớc ngoài và các nhà đầu tƣ trong nƣớc. 60 Một khi việc khu vực tƣ nhân đƣợc tiếp cận tới nguồn vốn ODA trở nên bình thƣờng, chứ không còn là các trƣờng hợp cá biệt, thì chắc chắn sẽ xuất hiện những khó khăn, phức tạp đối với các cơ quan quản lý Nhà nƣớc về ODA lẫn doanh nghiệp tƣ nhân sử dụng nguồn vồn này trên các mặt: Thể chế; Cơ chế quản lý; Thủ tục hành chính; Năng lực con ngƣời. Vì vậy, các cơ quan quản lý Nhà nƣớc cần phải giải quyết những khó khăn, phức tạp này dựa trên nguyên tắc quản lý và sử dụng ODA đã nêu ra ở phần khung lý thuyết là: “ngƣời hƣởng lợi ODA phải có trách nhiệm trả nợ và chia sẻ rủi ro với Chính phủ”. 3.4 Thành lập một cơ quan độc lập chịu trách nhiệm quản lý cao nhất về vốn ODA Theo những phân tích ở trên, việc phân định chức năng của các cơ quan quản lý ODA còn mang tính dàn trải, chƣa tập trung vào một đầu mối dẫn đến không ai chịu trách nhiệm chính khi có vấn đề xảy ra. Trên nền tảng khung pháp lý hiện hành, tất cả các cơ quan quản lý Nhà nƣớc nói trên đều có trách nhiệm, nhƣng vấn đề ở chỗ trách nhiệm đó không đƣợc xác định cụ thể và không ai chịu trách nhiệm cao nhất hay trách nhiệm cuối cùng. Từ thực tế đó, giải pháp triệt để nhất là thành lập một cơ quan độc lập, trực thuộc Chính phủ có vai trò thực thi quản lý cao nhất và chịu trách nhiệm cao nhất về việc thu hút, phân bổ, quản lý và sử dụng vốn ODA nhằm tránh việc đùn đẩy trách nhiệm giữa các Bộ ngành với nhau dẫn tới tình trạng “chúng ta cùng chịu trách nhiệm nhƣng không ai chịu trách nhiệm cuối cùng”. Cơ quan này sẽ chịu trách nhiệm trực tiếp về mọi mặt liên quan đế quản lý và sử dụng ODA trƣớc Chính phủ . Nếu làm đƣợc điều này sẽ chấm dứt đƣợc tình trạng đổ trách nhiệm cho nhau, đổ lỗi cho nhau khi có những sự cố cũng nhƣ những vi phạm liên quan đến quản lý và sử dụng vốn ODA. 3.5 Giải pháp nâng cao tỷ lệ giải ngân vốn ODA tránh tình trạng tồn đọng vốn lớn Để đảm bảo giải pháp này đạt đƣợc hiệu quả cao các cơ quan quản lý Nhà nƣớc cần đồng thời tiến hành đồng bộ nhóm giải pháp để nâng cao tỷ lệ giải ngân nhƣ sau: 61  Đẩy nhanh công tác giải phóng mặt bằng. Rất nhiều dự án không triển khai đƣợc do công tác giải phóng mặt bằng chƣa thực hiện xong. Vì vậy, khi quy hoạch dự án đầu tƣ công tác giải phóng mặt bằng đƣợc thực hiện trƣớc, đƣợc xem nhƣ một dự án độc lập thực hiện bằng vốn ngân sách. Khi huy động đƣợc vốn ODA thì bàn giao mặt bằng “sạch”, đất “sạch” ngay cho chủ đầu tƣ triển khai dự án. Liên quan đến công tác giải phóng mặt là công tác tái định cƣ cho ngƣời dân bị ảnh hƣởng, các công trình phục vụ cho các công tác tái định cƣ đƣợc triển khai đồng bộ và nhanh đƣa vào sử dụng, để đáp ứng nhu cầu về chỗ ở cũng ổn định đời sống ngƣời dân. Thuê tổ chức độc lập có chức năng định giá để làm cơ sở cho công tác đền bù, tránh sự áp giá bồi thƣờng không thoả đáng gây ra tình trạng khiếu kiện kéo dài. Chính quyền địa phƣơng đẩy mạnh công tác tuyên truyền, vận động ngƣời dân trong việc di dời, xây dựng chính sách khuyến khích cho các trƣờng hợp thực hiện tốt.  Khắc phục tình trạng thiếu vốn đối ứng Nguồn vốn đối ứng cần đƣợc quản lý điều hành theo nguyên tắc tập trung thống nhất từ Trung ƣơng tới địa phƣơng, vốn đối ứng đƣợc bố trí theo tiến độ thực hiện thực tế của từng dự án, ƣu tiên trả nợ vay vốn đối ứng đúng thời hạn, cho phép điều chuyển linh hoạt vốn theo hƣớng ƣu tiên cho các dự án có nhu cầu cấp bách. Rà soát, xác định cụ thể các dự án cần bảo đảm vốn đối ứng, trên cơ sở đó xây dựng nguyên tắc, tiêu chí huy động các nguồn vốn hợp pháp để có thêm nguồn vốn đối ứng cho các dự án ODA nhƣng phải đảm bảo đƣợc an toàn về nợ công, mức bội chi ngân sách nhà nƣớc và các cân đối vĩ mô tổng thể đã đƣợc cấp có thẩm quyền phê duyệt Bên cạnh đó, cần điều chuyển một cách linh hoạt vốn đối ứng đã bố trí cho những dự án không có khả năng giải ngân đƣợc sang các chƣơng trình, dự án ODA đang triển khai, cần bổ sung thêm vốn đối ứng để đẩy nhanh tiến độ thực hiện. Mặt khác, cũng cần phải chủ động làm việc với các nhà tài trợ đề xuất phƣơng án tái cấu trúc các chƣơng trình, dự án ODA đang triển khai nhằm điều chuyển vốn không sử dụng hoặc hiệu quả thấp sang bố trí cho các dự án ODA có nhu cầu hoặc còn thiếu vốn. 62 Cân nhắc khả năng báo cáo Thủ tƣớng Chính phủ cho phép vay vốn nhàn rỗi của Ngân hàng Nhà nƣớc mà không tính lãi để đảm bảo tiến độ chƣơng trình dự án trong ngắn hạn.  Khắc phục biến động giá vật tƣ Khi có hợp đồng vật tƣ chịu tác động nhiều của biến động giá cả, Các cơ quan của Việt Nam nhƣ Bộ Xây dựng, Bộ Kế hoạch và đầu tƣ, Bộ tài chính, Bộ Giao thông vận tải và cả Chính phủ phải vào cuộc quyết liệt đàm phán với nhà tài trợ để họ hiểu và có giải pháp thảo gỡ khó khăn cho các dự án. Bên cạnh đó, Tổng cục thống kê ban hành các chỉ tiêu sát với thực tế và chi tiết theo từng loại nguyên vật liệu tạo điều kiện cho việc tính trƣợt giá cho các dự án một cách khách quan và hợp lý. Ngoài ra, Chính phủ cân đối nguồn ngân sách và các nguồn vốn khác để bổ sung lƣợng vốn thiếu này, nhƣ Chính phủ cho phép Chủ đầu tƣ sử dụng vốn đối ứng của dự án để bổ sung phần thiếu hụt do biến động giá cả vật tƣ.  Đa dạng đối tƣợng đƣợc tham gia đấu thầu các dự án có sử dụng vốn ODA. Vốn ODA có ƣu điểm là lãi vay thấp, nhƣng đi kèm theo hàng loạt các điều kiện bắt buộc trong đó có điều kiện phải sử dụng nhà thầu của nƣớc cho vay nhƣ vậy đƣơng nhiên các nhà thầu trong nƣớc có đủ điều kiện lại không đƣợc tham gia đấu thầu. Kết quả là phải chờ nhà thầu, nên nhiều dự án chậm tiến độ. Để giải quyết, Chính phủ Việt Nam cần chủ động có công hàm gửi Chính phủ nƣớc cho vay để đạt đƣợc đồng ý sớm cho phép các nhà thầu trong nƣớc đƣợc tham gia đấu thầu các dự án này. Bên cạnh đó, để nâng cao uy tín các nhà thầu trong nƣớc thì việc áp dụng phƣơng pháp đánh giá năng lực nhà thầu của các tổ chức tài chính quốc tế cho các nhà thầu trong nƣớc khi tham gia đấu thầu các dự án có sử dụng vốn ODA cũng nhƣ các dự án sử dụng ngân sách nhà nƣớc là cần thiết. Theo thông lệ quốc tế, quan điểm và phƣơng pháp đánh giá năng lực tài chính của nhà thầu khi tham gia đấu thầu là việc xác định khả năng tài chính thực của nhà thầu về vốn cho dự án trong thời gian thực hiện hợp đồng. Việc tính toán dựa trên giá trị tài sản ròng trừ đi giá trị còn lại của các hợp đồng nhà thầu đang thực hiện dở dang. Nếu nhà thầu thấy họ chƣa đáp 63 ứng đƣợc nhu cầu tài chính của dự án, họ có thể bổ sung bằng cách đề nghị ngân hàng có uy tín cho họ vay một số tiền nhất định sau khi trúng thầu để đáp ứng vốn cho dự án. Các báo cáo tài chính của nhà thấu phải đƣợc kiểm toán xác nhận và áp dụng cho tất cả các loại hình doanh nghiệp.  Đẩy nhanh tiến độ khi có điều chỉnh dự án. Khi dự án ODA cần phải thay đổi mục tiêu hoặc tăng vốn ODA do lạm phát và biến động tỷ giá thì dự án phải trình lên cơ quan chủ quản và các Cơ quan liên quan xem xét. Trong trƣờng hợp có sự thay đổi lớn thì phải trình lên Thủ tƣớng chính phủ phê duyệt. Các thủ tục kiểm soát này nhằm ngăn ngừa việc sử dụng sai các nguồn lực của Nhà nƣớc. Các thay đổi này làm chậm trễ tiến độ dự án vì cần sự đánh giá, thẩm định thông qua của các cơ quan chức năng và nhà tài trợ. Để giải quyết vấn đề này thì cơ quan chủ quản phân quyền và trách nhiệm cho Chủ đầu tƣ xử lý các thay đổi trong ngƣỡng tiền cụ thể nào đấy. Điều đó cần thiết thông báo cho nhà tài trợ khi đàm phán hiệp định tín dụng. Khi thiết kế dự án cần tính đến các yếu tố có thể thay đổi nhƣ các định mức chí phí, tỷ giá hối đoái, những chậm trễ trong đấu thầu mua sắm… và cần đƣợc bố trí linh hoạt. Cán bộ dự án cần có những đề xuất những thay đổi sớm để các cơ quan có thẩm quyền và nhà tài trợ có đủ thời gian xem xét trả lời tránh chậm trễ tiến độ thực hiện dự án. 3.6 Nâng cao năng lực nhân sự quản lý vốn ODA. Lựa chọn các bộ có năng lực về trình độ chuyên môn phục vụ cho công tác quản lý vốn ODA, hạn chế tình trạng kiêm nhiệm. Việc tuyển chọn phải dựa trên sự cạnh tranh công bằng về khả năng chuyên môn. Hàng năm, tổ chức những kỳ đánh giá tiến độ giải quyết công việc để làm cơ sở thƣởng phạt, khích lệ và sàng lọc nhân sự cho bộ máy quản lý. Hàng năm, Bộ Kế hoạch đầu tƣ thƣờng xuyên tổ chức tập huấn kiến thức về quản lý vốn ODA cho các tỉnh thành. Nội dung đào tạo đƣợc chuyển trƣớc cho học viên nguyên cứu trƣớc để chuẩn bị tham gia phát biểu ý kiến và đề nghị học viên 64 đánh giá công tác quản lý tại địa phƣơng về mặt thành công cũng nhƣ hạn chế làm cơ sở kinh nghiệm chia sẻ giữa các học viên ở các địa phƣơng khác. Tạo điều kiện cho các cán bộ đã đƣợc đào tạo tốt và có kinh nghiệm thực tiễn để đạo tào, phổ biến kiến thức và kinh nghiệm về cơ cấu tổ chức dự án, mục tiêu dự án, các công việc cần thực hiện sớm, tuân thủ các quy định pháp lý, trong quan hệ với các đối tác của dự án, các mối quan hệ nội bộ... cho thế hệ cán bộ mới. Bên cạnh đó, nên mời các chuyên gia quốc tế hoặc chuyên gia của nhà tài trợ đào tạo chuyên sâu các vần đề thủ tục, trình tự đấu thầu quốc tế, các thủ tục thanh toán quốc tế. Xây dựng hệ thống thông tin trực tuyến để trao đổi thông tin hai chiều giữa các Bộ ngành với địa phƣơng một cách nhanh chóng và thuận lợi. 3.7 Minh bạch thông tin và tăng cƣờng kiểm toán để ngăn ngừa tham nhũng Tăng cƣờng tính công khai, minh bạch trong hoạch định chính sách, xây dựng và thực hiện pháp luật gắn liền với việc cải cách thủ tục hành chính. Sử dụng các trang điện tử để công bố các văn bản pháp quy và các biểu mẫu trong dịch vụ hành chính để ngƣời thực thi tiếp cận một cách dễ dàng và tiện lợi nhất. Rà soát và sửa đổi pháp luật về bí mật nhà nƣớc theo hƣớng thu hẹp phạm vi bí mật nhà nƣớc ở mức cần thiết. Xây dựng và thực hiện cơ chế đảm bảo quyền tiếp nhận thông tin của công dân thông qua việc ban hành luật về tiếp cận thông tin. Bổ sung hệ thống pháp luật về kiểm toán nhằm phân định phạm vi hoạt động của kiểm toán nhà nƣớc và thanh tra tài chính. Công tác kiểm toán nhà nƣớc đƣợc thực hiện chặt chẽ và thƣờng xuyên hơn, tăng cƣờng sự giám sát của ngƣời dân là công cụ quan trọng trong phòng chống tham nhũng ở địa phƣơng và cơ sở. Khi phát hiện dấu hiệu sai phạm, công tác điều tra và xử lý phải tiến hành dứt điểm và thông báo kết quả công khai trên các phƣơng tiện thông tin tạo lòng tin trong ngƣời dân và nhà tài trợ. 3.8 Mở rộng các khoản vay ít ƣu đãi từ các nhà tài trợ trên thế giới. Hiện nay, cần tăng cƣờng huy động vốn trong nƣớc bổ sung thêm cho vốn ODA trong xây dựng cơ sở hạ tầng. Tăng cƣờng phát triển hình thức hợp tác Nhà nƣớc - Tƣ nhân (PPP) để bố sung vào nguồn vốn ODA trong xây dựng cơ sở hạ tầng. 65 Trong lĩnh vực xây dựng hạ tầng giao thông cần hàng chục nghìn tỷ đồng mỗi năm, nguồn vốn chủ yếu từ vốn ngân sách Nhà nƣớc, trái phiếu Chính phủ và vốn ODA. Tuy nhiên, số tiền đó cũng chƣa đáp ứng với nhu cầu xây dựng mới, nâng cấp cải tạo hệ thống giao thông phục vụ cho phát triển kinh tế - xã hội, trong khi xu hƣớng cam kết vốn ODA sẽ giảm dần thì phát triển hình thức đầu tƣ có sự tham gia của lĩnh vực tƣ nhân vào phát triển cơ sở hạ tầng là rất cần thiết. Mặt khác, Việt Nam đã bƣớc vào hàng ngũ các nƣớc có thu nhập trung bình. Nguồn viện trợ sẽ giảm dần về số lƣợng và mức độ ƣu đãi trong thời gian tới. Các khoản vốn vay từ WB nhiều ƣu đãi (IDA) có lãi suất thấp nhất sẽ ít đi và tỷ trọng nguồn vốn tín dụng có lãi suất thấp cho các nƣớc đang phát triển (IBRD) sẽ tăng lên (lãi suất IBRD cao hơn IDA). Cùng với đó, ngân hàng ADB có chủ trƣơng tái cơ cấu nguồn vốn cho vay và chấm dứt cho vay mới bằng nguồn vốn ƣu đãi (ADF) từ năm 2017 đối với Việt Nam nên phải tính phƣơng án vay bằng các nguồn khác ít ƣu đãi hơn nhƣ (ORC) chẳng hạn. Do đó, bên cạnh việc sử dụng vốn xóa đói giảm nghèo, Việt Nam cần phải tính tới sử dụng một phần vốn ODA và vốn vay ƣu đãi, bao gồm vốn IBRD hay ORC để đầu tƣ phát triển sản xuất nhằm thúc đẩy thƣơng mại, góp phần tạo công ăn việc làm và tạo chuyển dịch cơ cấu kinh tế ở các vùng, các địa phƣơng. Bên cạnh đó, Bộ tài chính, Bộ Kế hoạch và đầu tƣ cũng cần nguyên cứu mở rộng các khoản vay ít ƣu đãi hơn trên thị trƣờng vốn quốc tế để đáp ứng vốn đầu tƣ lĩnh vực cần nhiều vốn trong khi nguồn vốn trong nƣớc chƣa đáp ứng đủ, nhất là các dự án có khả năng thu hồi vốn nhƣ: cảng, đƣờng cao tốc, sân bay, điện. Nguồn vốn thông thƣờng từ ADB: Căn cứ vào khả thu nhập và khả năng trả nợ, các thành viên của ADB đƣợc chia thành các nhóm từ A đến C: Nhóm A: Chỉ vay từ nguồn vốn ADF Nhóm B1: Vay phần lớn từ ADF và một phần OCR Nhóm B2: Vay phần lớn từ OCR và một phần ADF Nhóm C: Chỉ vay từ OCR. 66 Nguồn vốn đặc biệt (ADF) Nguồn vốn thông thƣờng (OCR) - Thời hạn vay: 32 năm - Thời hạn vay: 25 năm - Thời gian ân hạn: 8 năm - Thời gian ân hạn: 5 năm - Lãi suất : 1% năm (thời gian - Lãi suất: thị trƣờng ân hạn) và 1,5% năm sau đó. - Phí cam kết vay: không - Phí cam kết vay: 0.75% năm Bảng 3.1: Phân loại vốn cho vay của ADB dành cho các thành viên. (Nguồn : ADB) Nguồn vốn thông thƣờng từ WB: WB dựa trên mức thu nhập của các nƣớc đang phát triển để ƣu tiên cho vay vốn ƣu đãi: - Các nƣớc có mức thu nhập quốc dân từ 895 USD/năm trở xuống đƣợc vay nguồn vốn từ Hiệp hội phát triển quốc tế (IDA). - Các nƣớc có mức thu nhập quốc dân bình quân 895 USD/ năm trở lên thì vay vốn từ Ngân hàng Tái thiết và Phát triển quốc tế (IBRD), với điều kiện ít ƣu đãi hơn IDA. Vay IDA Vay IBRD - Thời hạn vay: 40 năm - Thời hạn vay: 25 năm - Thời gian ân hạn: 10 năm - Thời gian ân hạn: 3 năm - Lãi suất : 0% năm - Lãi suất: 2,3% năm - Phí cam kết vay: 0,75% năm - Phí cam kết vay: 0.85% năm Bảng 3.2: Phân loại vốn cho vay của WB dành cho các thành viên. (Nguồn :WB - Ngân hàng thế giới) Ngoài ra, Việt Nam cũng tranh thủ nguồn vốn vay ít ƣu đãi hơn từ các đối tác song phƣơng: Nhật Bản, Pháp, Đức... để phục vụ cho nhu cầu vốn xây dựng phát triển kinh tế xã hội. 67 KẾT LUẬN CHƢƠNG 3 Vốn vay ƣu đãi để phát triển cho nền kinh tế của Việt Nam có xu hƣớng sẽ giảm do Việt Nam đã trở thành nƣớc có mức thu nhập trung bình và thực tế hiện nay đã chứng minh điều đó. Điều này đòi hỏi phải quản lý và sử dụng vốn ODA đã huy động đƣợc một cách thực sự hiệu quả. Vốn ODA cần phải hƣớng tới các dự án có tính hiệu quả cao và có sức lan tỏa mạnh mẽ, các dự án cũng phải gắn liền với khả năng trả nợ vay trong một thời gian trả nợ xác định. Đề thực hiện điều đó, Việt Nam cần tiếp tục: Hoàn thiện khung pháp lý và đồng bộ hóa các văn bản pháp luật liên quan đến vốn ODA. Tăng cƣờng công tác theo dõi, đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA. Khuyến khích và tạo điều kiện tốt nhất cho khu vực tƣ nhân tiếp cận vốn ODA. Thành lập một cơ quan độc lập chịu trách nhiệm quản lý cao nhất về vốn ODA. Nâng cao tỷ lệ giải ngân vốn ODA mà các nhà tài trợ đã ký kết tài trợ cho Việt Nam tránh tình trạng tồn đọng vốn lớn. Nâng cao năng lực nhân sự quản lý vốn ODA. Minh bạch thông tin và tăng cƣờng kiểm toán để ngăn ngừa tham nhũng. Mở rộng các khoản vay ít ƣu đãi từ các nhà tài trợ trên thế giới. 68 KẾT LUẬN CHUNG ODA là nguồn vốn quan trọng cho việc xây dựng và phát triển kinh tế xã hội của các nƣớc đang phát triển, Việt Nam đã thu hút và sử dụng vốn ODA đầu tƣ vào hầu hết các lĩnh vực kinh tế xã hội, nhất là lĩnh vực xây dựng cơ sở hạ tầng xã hội. Việt Nam đƣợc cộng đồng tài trợ quốc tế đánh giá nhƣ một điển hình sử dụng vốn ODA có hiệu quả. Tuy nhiên, việc thu hút vốn ODA không phải lúc nào cũng dễ dàng vì nguồn vốn tài trợ là hữu hạn, sự thu hút vốn ODA ngày càng cạnh tranh trên thế giới. Khi mà Việt Nam đã trở thành nƣớc có thu nhập trung bình thì Nhà tài trợ ngày càng đòi hỏi nhiều điều kiện ràng buộc khắt khe hơn và ít ƣu đãi hơn. Trên cơ sở phân tích tổng hợp các vấn đề có liên quan và đối chiếu với mục đích nghiên cứu, luận văn đã thực hiện đƣợc những kết quả nhƣ sau: - Luận văn đã hệ thống hóa những lý luận cơ bản về vốn ODA, từ khái niệm, nguồn gốc, phân loại, vai trò ý nghĩa của vốn ODA cho đến khái niệm quản lý Nhà nƣớc về vốn ODA, tầm quan trọng của quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA, Nguyên tắc quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA, Nhiệm vụ và quyền hạn cơ bản của các cơ quan quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA. Từ thực tiễn kinh nghiệm quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA của một số nƣớc trên thế giới đúc rút ra những bài học quí báu cho Việt Nam. - Về mặt thực trạng quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA, luận văn đã khái quát tình hình thu hút và sử dụng vốn ODA tại Việt Nam, phân tích tổng hợp các vấn đề liên quan đến thu hút và sử dụng ODA tại Việt Nam. Trên cơ sở các số liệu đã thu thập đƣợc, luận văn đi sâu và làm sáng tỏ quá trình thu hút và sử dụng vốn ODA tại Việt Nam để thấy rõ vai trò quản lý Nhà nƣớc về vốn ODA đã đóng góp rất lớn vào quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hoá đất nƣớc. Mặt khác, luận văn cũng nêu bật đƣợc những hạn chế còn tồn tại của quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA. Đồng thời, tác giả cũng phân tích và chỉ rõ ra nguyên nhân của những hạn chế trong vấn đề quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA tại Việt Nam và đề xuất một số giải pháp hoàn thiện quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA trong thời gian tiếp theo góp phần quan trọng cho sự phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam trong tƣơng lai. Các giải pháp đƣa 69 ra trong đề tài này dựa trên chiến lƣợc phát triển kinh tế xã hội của Nhà nƣớc, thực tiễn quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA cũng nhƣ quá trình thu hút, sử dụng vốn ODA tại Việt Nam và xu hƣớng tài trợ vốn của các nhà tài trợ. Tác giả hy vọng giải pháp này phù hợp với bối cảnh hiện nay. Tuy nhiên, tác giả chƣa đƣa ra đƣợc dự báo về tình hình kinh tế trong tƣơng lai và nó sẽ tác động đến vấn đề quản lý Nhà nƣớc nhƣ thế nào? Chƣa đƣa ra đƣợc nhu cầu vốn của Việt Nam trong thời gian tới cũng nhƣ vai trò của quản lý Nhà nƣớc trong việc tính toán khả năng trả nợ các khoản vay ODA của Việt Nam trong tƣơng lai. Đây là những vấn đề cần đƣợc tiếp tục nghiên cứu nhằm hoàn thiện hơn nữa công tác quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hoá của đất nƣớc. 70 TÀI LIỆU THAM KHẢO 1/ Bộ kế hoạch và Đầu tƣ, Các bản tin về nguồn vốn ODA. 2/ Lƣơng Mạnh Hùng (2007), Nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) tại Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn Việt Nam, luận văn Thạc sỹ kinh tế, trƣờng Đại học kinh tế quốc dân Hà Nội, Hà Nội. 3/ Luật đấu thầu số 61/2005/QH11, ban hành ngày 29/11/2005. 4/ Luật đấu thầu số 43/2013/QH13, ban hành ngày 1/7/2014. 5/ Hồ Quang Minh (2010), Đánh giá tình hình thực hiện đề án định hướng thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA thời kỳ 2006 – 2010 và định hướng ODA sau năm 2010, Diễn đàn hiệu quả viện trợ (AEF). 6/ Ngân hàng thế giới tại Việt Nam (2012), Báo cáo đánh giá nghèo tại Việt Nam năm 2012, Hà Nội. 7/ Nghị định 87/CP về “Quy chế quản lý và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ chính thức (ODA)” ban hành ngày 05/08/1997. 8/ Nghị định 17/2001/CP về “Quy chế quản lý và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ chính thức (ODA)” ban hành ngày 04/05/2001. 9/ Nghị định 111/2006/NĐ-CP ban hành ngày 29/09/2006 hƣớng dẫn Luật đấu thầu 10/ Nghị định 131/2006/CP về “Quy chế quản lý và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ chính thức (ODA)” ban hành ngày 09/11/2006. 11/ Nghị định 58/2008/NĐ-CP về “Hƣớng dẫn Luật đấu thầu và lựa chọn nhà thầu theo Luật xây dựng” ban hành ngày 05/05/2008. 12/ Nghị định 113/2009/NĐ-CP về “Giám sát và đánh giá đầu tƣ” ban hành ngày 15/12/2009. 13/ Nghị định 38/2013/NĐ-CP về “quản lý và sử dụng ODA và vốn vay ƣu đãi” ban hành ngày 23/4/2013. 14/ Lê Thanh Nghĩa (2009), Nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng vốn ODA tại Việt Nam, luận văn Thạc sỹ kinh tế, trƣờng Đại học kinh tế TP. Hồ Chí Minh, TP. Hồ Chí Minh. 15/ Quyết định 290/2006/QĐ-Ttg Phê duyệt đề án “Định hƣớng thu hút và sử dụng nguồn hỗ trợ chính thức thời kỳ 2006-2010” ban hành ngày 29/12/2006 16/ Quyết định 803/2007/QĐ-BKH “Ban hành Chế độ báo cáo tình hình thực hiện các chƣơng trình, dự án ODA” ban hành ngày 30/07/2007. 17/ Quyết định 1248/2007/QĐ-BKH “Ban hành khung theo dõi và đánh giá các Chƣơng trình, dự án ODA thời kỳ 2006-2010” ban hành ngày 30/10/2007. 18/ Quyết định 71/2010/QĐ-TTg “Về việc ban hành Quy chế thí điểm đầu tƣ theo hình thức đối tác công – tƣ” ban hành ngày 09/11/2010. Ban hành kèm theo Quyết định này có “Quy chế thí điểm đầu tƣ theo hình thức đối tác công – tƣ”. 19/ Quyết định số 106/QĐ-TTg phê duyệt đề án: “Định hƣớng thu hút, quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA và các khoản vốn vay ƣu đãi khác của các nhà tài trợ thời kỳ 2011 – 2015” ban hành ngày 19/01/2012. 20/ Quyết định số 216/QĐ-TTg: “Về việc thành lập Ban chỉ đạo Quốc gia về ODA và vốn vay ƣu đãi” ban hành ngày 23/01/2013. 21/ Thông tƣ số 01/2014/TT-BKHĐT “Hƣớng dẫn thực hiện một số điều của Nghị định số 38/2013/NĐ-CP ngày 23 tháng 4 năm 2013 của Chính phủ về quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và nguồn vốn vay ƣu đãi của các nhà tài trợ” ban hành ngày 09/01/2014 . 22/ Đào Thị Thùy (2013), Thu hút và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) ở tỉnh Ninh Bình, luận văn Thạc sỹ kinh tế Đại học Kinh tế - Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội. 23/ Nguyễn Quang Thái, Trần Thị Hồng Thủy (2014), "Vốn ODA trong điều kiện mới" , Tạp chí Khoa học Đại học Quốc gia Hà Nội, 30(1), tr. 19 - 25. 24/ Nguyễn Ngọc Vũ (2010), "Một số giải pháp nhằm góp phần nâng cao hiệu quả trong việc huy động và sử dụng vốn ODA tại Việt Nam", Tạp chí Khoa học và công nghệ - Đại học Đà Nẵng, 40(5), tr. 305 - 311. [...]... thể quản lý vào các đối tƣợng quản lý để điều khiển đối tƣợng quản lý nhằm đạt đƣợc các mục tiêu đã đề ra Quản lý nhà nƣớc về vốn ODA là sự quản lý của Nhà nƣớc đối với toàn bộ nguồn vốn ODA bằng quyền lực của nhà nƣớc, thông qua cơ chế quản lý vốn ODA, nhằm thực hiện đƣợc các mục tiêu đặt ra đối với quá trình thu hút và sử dụng vốn ODA Hoặc có thể hiểu: Quản lý nhà nƣớc về vốn ODA là quá trình nhà. .. lý luận về vốn ODA, lý luận về quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA và kinh nghiệm của một số nƣớc + Phân tích thực trạng quản lý Nhà nƣớc về vốn ODA ở Việt Nam để thấy đƣợc những mặt tích cực mà vốn ODA đã mang lại cho Việt Nam cũng nhƣ phát hiện ra những hạn chế còn tồn tại và nguyên nhân trong quản lý Nhà nƣớc đối với nguồn vốn này + Đề xuất một số giải pháp nhằm cải thiện hơn nữa công tác quản lý Nhà. .. nƣớc đối với vốn ODA ở Việt Nam 4 Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu: - Đối tƣợng nghiên cứu: Quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA tại Việt Nam - Phạm vi nghiên cứu: + Về không gian: Nghiên cứu thực trạng quản lý nhà nƣớc đối với vốn ODA tại Việt Nam, nghiên cứu kinh nghiệm quản lý và sử dụng vốn ODA của một số nƣớc nhƣ: Thái Lan, Malaysia,Trung Quốc Đây là ba nƣớc gần Việt Nam về mặt không gian địa lý, có... thực tiễn về quản lý Nhà nƣớc đối với vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) - Chƣơng 2: Thực trạng quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA tại Việt Nam giai đoạn 1993 - 2013 - Chƣơng 3: Một số giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA tại Việt Nam trong thời gian tới 6 CHƢƠNG 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI VỐN HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC (ODA) 1.1 Khái... nguồn vốn ODA tại Việt Nam Trong Luận văn này, tác giả sẽ tập trung nghiên cứu sâu hơn cũng nhƣ cập nhật hơn ở phần thực trạng và giải pháp quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA ở Việt Nam 3 Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu: - Mục đích của đề tài: Nghiên cứu quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA ở Việt Nam, từ đó đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý Nhà nƣớc đối với vốn này ở Việt Nam - Nhiệm vụ... cơ sở lý luận về ODA, cơ sở lý luận về quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA - Làm rõ thực trạng quản lý Nhà nƣớc về vốn ODA tại Việt Nam giai đoạn 1993 - 2013 5 - Đƣa ra đƣợc một số giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA 7 Kết cấu đề tài: Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, phụ lục, nội dung đề tài gồm 3 chƣơng nhƣ sau: - Chƣơng 1: Một số vấn đề lý luận. .. quả vốn ODA chứ chƣa đi sâu vào nghiên cứu công tác quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA Một số nghiên cứu đã đề cập đến quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA, tuy nhiên vẫn còn rất sơ bộ 3 Tóm lại, Từ những công trình nghiên cứu và các bài viết trên các tạp chí ở trên, luận văn của tôi tiếp tục kế thừa hệ thống khung lý thuyết chung và một số giải pháp về nâng cao công tác quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA. .. lý, có sự đồng điệu về văn hóa và đã có thời gian sử dụng vốn ODA đủ lâu để rút ra nhƣng bài học và kinh nghiệm quí giá cho Việt Nam + Về thời gian: Nghiên cứu chủ yếu tập trung vào quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA ở Việt Nam từ năm 1993 đến năm 2013 Đây là khoảng thời gian dài mà Việt Nam đã quản lý và sử dụng vốn ODA để phát triển đất nƣớc Trong khoảng 4 thời gian này, Việt Nam đã có nhƣng thành... ODA, nhằm đạt đƣợc các mục tiêu của nhà nƣớc đặt ra với kết quả và hiệu quả cao trong điều kiện phát triển của đất nƣớc 1.2.2 Tầm quan trọng của quản lý Nhà nước đối với vốn ODA Vốn ODA là một nguồn vốn có ý nghĩa quan trọng đối với các nƣớc tiếp nhận trong giai đoạn hiện nay Tuy nhiên, nguồn vốn này cũng có thể sử dụng không hiệu quả, gây gánh nặng nợ nần cho đất nƣớc nếu nhƣ không có sự quản lý nhà. .. vốn vay ƣu đãi cho từng thời kỳ 22 - Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý và sử dụng ODA và vốn vay ƣu đãi theo thẩm quyền - Điều hành vĩ mô công tác quản lý và sử dụng ODA và vốn vay ƣu đãi Nhà nuớc quản lý vi mô đối với nguồn vốn ODA 1.2.4.2 Bộ Kế hoạch và Đầu tư Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ giúp Chính phủ thống nhất quản lý nhà nƣớc về ODA và vốn vay ƣu đãi, có các nhiệm vụ và quyền hạn sau ... cứu quản lý Nhà nƣớc vốn ODA Việt Nam, từ đề xuất số giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý Nhà nƣớc vốn Việt Nam - Nhiệm vụ đề tài: + Hệ thống số vấn đề lý luận vốn ODA, lý luận quản lý Nhà. .. thống sở lý luận ODA, sở lý luận quản lý Nhà nƣớc vốn ODA - Làm rõ thực trạng quản lý Nhà nƣớc vốn ODA Việt Nam giai đoạn 1993 - 2013 - Đƣa đƣợc số giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý Nhà. .. triển 1.2 Quản lý Nhà nƣớc vốn ODA 1.2.1 Khái niệm Quản lý Nhà nước vốn ODA Quản lý nói chung tác động có mục đích chủ thể quản lý vào đối tƣợng quản lý để điều khiển đối tƣợng quản lý nhằm đạt