Quản lý chi Ngân sách Nhà nước Việt Nam trong hội nhập kinh tế toàn cầu.pdf

Quản lý chi Ngân sách Nhà nước Việt Nam trong hội nhập kinh tế toàn cầu

Mục lục

Danh mục các ký hiêu, chữ viết tắt Danh mục các bảng, biểu

Danh mục các hình vẽ, đồ thị Mở đầu

Chương 1 Lý luận tổng quan về Ngân sách Nhμ nước (NSNN) vμ quản lý chi

NSNN Việt Nam trong hội nhập kinh tế……… 1

1.1 Quan niệm NSNN vμ quản lý NSNN trong nền kinh tế thị trường………1

1.1.1 Quan niệm NSNN trong nền kinh tế thị trường……… 1

1.1.2 Quản lý NSNN trong nền kinh tế thị trường……… 3

1.2 Thu vμ quản lý thu NSNN……….….5

1.2.1 Nội dung thu NSNN………5

1.2.2 Nguyên tắc quản lý thu NSNN………5

1.3 Chi vμ quản lý chi NSNN………5

1.3.1 Nội dung chi NSNN……….5

1.3.2 Nguyên tắc quản lý chi NSNN………6

1.4 Phân cấp quản lý NSNN……….8

1.5 Mục lục NSNN………8

1.6 Chu trình vμ quản lý chu trình NSNN……… 9

Kết luận chương 1……….11

Chương 2 Thực trạng quản lý chi NSNN Việt Nam………12

2.1 Thực trạng quản lý chi NSNN Việt Nam giai đoạn 1986 – 2000………12

2.1.1 Đặc điểm kinh tế xã hội……… 12

2.1.2 Thực trạng quản lý NSNN giai đoạn nμy………13

2.2 Thực trạng quản lý chi NSNN từ năm 2000 đến nay……….16

2.2.1 Đặc điểm kinh tế xã hội……… 16

2.2.2 Những thμnh tựu trong quản lý NSNN nói chung vμ quản lý chi ngân sách nhμ nước nói riêng………19

2.2.3 Những tồn tại trong quản lý chi NSNN………22

2.2.3.1 Những khó khăn khách quan………22

2.2.3.2 Những tồn tại mang tính chất chủ quan………24

2.2.3.2.1 Trong việc phân cấp quản lý NSNN……… 24

2.2.3.2.2 Trong việc lập dự toán NSNN………26

2.2.3.2.3 Trong Hệ thống định mức phân bổ NSNN……….29

2.2.3.2.4 Trong việc kiểm toán, quyết toán NSNN……… 30

2.2.3.2.5 Trong nội dung chi thường xuyên……… 32

2.2.3.2.6 Trong nội dung chi đầu tư phát triển cho xây dựng cơ bản………38

2.2.3.2.7 Trong việc xử lý bội chi NSNN……… 47

2.2.3.2.8 Trong việc thực hiện các nội dung khác……….48

Kết luận chương 2……… 49

Chương 3 - Quản lý chi NSNN - Những giải pháp trong thời kỳ hội nhập……….50

3.1 Phương hướng vμ mục tiêu của Nhμ nước về quản lý ngân sách………50

3.2 Những giải pháp về quản lý chi NSNN thời kỳ hội nhập………51

3.2.1 Hoμn thiện hệ thống pháp luật liên quan đến NSNN vμ phát huy quyền hạn vμ nhiệm vụ của Quốc hội đối với NSNN……… 51

3.2.2 Đổi mới công tác kế hoạch hóa kết hợp với phát huy hiệu quả quản lý chi NSNN thông qua kết hợp lập dự toán NSNN giữa phương pháp lập ngân sách theo khoản mục, theo chương trình vμ theo kết quả đầu ra……… 53

3.2.3 Đẩy mạnh xã hội hóa các dịch vụ công……… 60

3.2.4 Bội chi NSNN, mục tiêu vμ phương hướng thực hiện……….64

3.2.5 Nâng cao tính minh bạch, tăng cường giám sát vμ có chế tμi rõ rμng trong điều hμnh NSNN………65

3.2.5.1 Nâng cao tính minh bạch vμ quy định chế tμi rõ rμng……… 65

3.2.5.2 Tăng cường vai trò giám sát của các cơ quan có thẩm quyền……… 67

3.2.5.3 Tận dụng vμ nâng cao hiệu quả giám sát từ công chúng……… 68

3.2.6 Tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý NSNN………70

Kết luận chương 3……….71 Kết luận

Tμi liệu tham khảo

Danh mục các bảng, biểu

Bảng 2.1 - Tốc độ tăng trưởng kinh tế Việt Nam so với một số nước trong khu vực Bảng 2.2 - Số liệu chi Ngân sách Nhμ nước thực tế giai đoạn 2001 - 2007

Bảng 2.3 - Cơ cấu thu, chi Ngân sách địa phương so với tổng thu chi NSNN giai đoạn 2001 - 2007

Bảng 2.4 - Số liệu chi cải cách tiền lương một số năm

Bảng 2.5 - Cách xác định bội chi theo thông lệ quốc tế giai đoạn 2003 - 2007

Danh mục các hình vẽ, đồ thị

Biểu đồ 2.1 - Tăng trưởng GDP giai đoạn 2000 - 2005

Biểu đồ 2.2 - Cơ cấu vốn đầu tư toμn xã hội giai đoạn 2001 - 2005

Biểu đồ 2.3 - Cơ cấu vốn đầu tư từ NSNN so với các loại vốn từ khu vực Nhμ nước giai đoạn 2001 - 2005

Biểu đồ 2.4 - Số liệu quyết toán so với dự toán thu NSNN giai đoạn 2002 - 2006 Biểu đồ 2.5 - Số liệu quyết toán so với dự toán thu NSNN giai đoạn 2002 - 2006 Biểu đồ 2.6 - Thu ngân sách từ dầu thô so với tổng thu ngân sách giai đoạn 2000 -

2007

Biểu đồ 2.7 - Cơ cấu chi cho giáo dục trong tổng chi NSNN giai đoạn 2000 - 2007 Biểu đồ 2.8 - Số liệu chi Đầu tư xây dựng cơ bản so với chi Đầu tư phát triển vμ

tổng chi NSNN giai đoạn 2000 - 2007

Sơ đồ 3.1 - Hướng tới lập NSNN trung vμ dμi hạn

Mở đầu

Bối cảnh toμn cần hóa kinh tế không cho phép Việt Nam tách mình biệt lập với cộng đồng thế giới, mμ phải chủ động hội nhập kinh tế khu vực vμ thế giới, chủ động khai thác những yếu tố thuận lợi từ bên ngoμi, nỗ lực phát huy được nội lực để tiến lên phía trước Trong những năm gần đây, có thể thấy những vấn đề như hội nhập, cải cách, đổi mới xuất hiện thường xuyên vμ gần như trở nên quen thuộc với tất cả mọi người trong mọi khía cạnh của đời sống kinh tế xã hội Vμ quả thật, đó cũng chính lμ những gì đất nước ta đang hướng đến, với khao khát dμnh được những thμnh tựu ngμy cμng tốt đẹp hơn, lớn lao hơn

Bước vμo hội nhập kinh tế toμn cầu, với tư cách lμ thμnh viên của Tổ chức Thương mại Thế giới WTO, Việt Nam có rất nhiều việc phải lμm, với mục tiêu to lớn trước mắt lμ thoát khỏi tình trạng kém phát triển trước năm 2010, tạo đμ phát triển để đến năm 2020 cơ bản trở thμnh một nước công nghiệp Để thực hiện được mục tiêu nμy thì một trong những nhiệm vụ quan trọng lμ Việt Nam cần phải xây dựng được một nền tμi chính quốc gia đủ mạnh để điều tiết vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế nhanh về bền vững, giải quyết các vấn đề xã hội Như vậy, điều nμy cũng đồng nghĩa với chính sách tμi chính - ngân sách cần được đổi mới, phù hợp hơn với cơ chế thị trường trong điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế

Đây lμ lĩnh vực mμ Học viên thực sự quan tâm vμ Học viên đã lựa chọn Đề tμi “Quản lý chi Ngân sách Nhμ nước Việt Nam trong hội nhập kinh tế toμn cầu” để lμm đề tμi thực hiện Luận văn của mình Trong Luận văn, phạm vi được nghiên cứu lμ lĩnh vực chi Ngân sách Nhμ nước từ năm 1986 đến nay, với trọng tâm lμ từ năm 2000 đến nay Luận văn gồm có ba chương tập trung vμo ba nội dung Lý luận tổng quan về Ngân sách Nhμ nước, Thực trạng quản lý chi Ngân sách Nhμ nước Việt Nam vμ Những giải pháp về quản lý chi Ngân sách Nhμ nước Trong đó, Chương 2 nêu lên những thμnh tựu về

quản lý Ngân sách Nhμ nước qua các giai đoạn vμ những điểm còn tồn tại trong công tác quản lý chi ngân sách Từ đây, Chương 3 được đúc kết với những giải pháp có tính thực tiễn hướng đến mục tiêu hoμn thiện công tác quản lý chi Ngân sách Nhμ nước trong hội nhập kinh tế toμn cầu

Học viên xin được gửi lời cám ơn chân thμnh nhất đến TS Ung Thị Minh Lệ - Giảng viên Khoa Tμi chính Nhμ nước, đã hướng dẫn để Học viên có thêm được những kiến thức, những phương phfáp nghiên cứu khoa học cũng như có cơ sở để hoμn thμnh Luận văn nμy Mặc dù đã có nhiều cố gắng, nhưng do những hạn chế về mặt chuyên môn cũng như thời gian nghiên cứu, Luận văn không tránh khỏi những sai sót Học viên rất mong nhận được những sự góp ý, hướng dẫn của các Thầy Cô giáo cũng như từ phía người đọc quan tâm đến Luận văn

Học viên cũng xin được gửi lời cảm ơn chân thμnh tới Khoa Sau Đại học, Khoa Tμi chính Nhμ nước vμ Trường Đại học Kinh tế TP.HCM đã tạo những điều kiện thuận lợi cho Học viên được tham gia đμo tạo tại Nhμ trường trong suốt chương trình học

Học viên xin chân thμnh cảm ơn

CHươNG 1 - lý luận tổng quan về ngân sách nhμ nước vμ quản lý chi ngân sách nhμ nước việt nam

1.1 Quan niệm ngân sách nhμ nước vμ quản lý ngân sách nhμ nước trong nền kinh tế thị trường

1.1.1 Quan niệm ngân sách nhμ nước trong nền kinh tế thị trường

Trong tiến trình lịch sử, Ngân sách Nhμ nước (NSNN) đã xuất hiện vμ tồn tại từ lâu Với tư cách lμ công cụ tμi chính quan trọng của Nhμ nước, NSNN ra đời, tồn tại vμ phát triển trên cơ sở hai tiền đề khách quan lμ tiền đề nhμ nước vμ tiền đề kinh tế hμng hóa - tiền tệ

Trong lịch sử loμi người, Nhμ nước xuất hiện lμ kết quả của cuộc đấu tranh giai cấp trong xã hội Nhμ nước ra đời tất yếu kéo theo yêu cầu tập trung nguồn lực tμi chính để lμm phương tiện vật chất trang trải các chi phí nuôi bộ máy Nhμ nước vμ thực hiện các chức năng kinh tế - xã hội của Nhμ nước Bằng quyền lực của mình, Nhμ nước tham gia vμo quá trình phân phối sản phẩm xã hội Với sự xuất hiện vμ phát triển của sản xuất hμng hóa tiền tệ, Nhμ nước đã tạo lập, phân phối, sử dụng quỹ tiền tệ NSNN để thực hiện các mục đích của mình

Xét hình thức biểu hiện bên ngoμi vμ ở trạng thái tĩnh, NSNN lμ một bảng dự toán thu chi bằng tiền của Nhμ nước trong một khoảng thời gian nhất định, thường lμ một năm, vμ bảng dự toán nμy được Quốc hội phê chuẩn Xét về thực chất vμ ở trạng thái động, NSNN lμ kế hoạch tμi chính vĩ mô, lμ khâu tμi chính chủ đạo trong hệ thống tμi chính Nhμ nước Hoạt động NSNN lμ hoạt động tạo lập vμ chi tiêu quỹ tiền tệ của Nhμ nước, lμm cho nguồn tμi chính vận động giữa một bên lμ Nhμ nước với một bên lμ các chủ thể kinh tế xã hội trong quá trình phân phối sản phẩm quốc dân dưới hình thức giá trị

Với những đặc điểm kinh tế - xã hội riêng, kể từ khi đổi mới vμo năm 1986 đến nay, Việt Nam đã chọn hướng đi nhất quán: phát triển nền kinh tế thị trường định hướng XHCN với những đặc trưng vμ bản chất riêng, đó lμ (i) mục tiêu phát triển kinh tế thị trường lμ giải phóng sức sản xuất, động viên mọi nguồn lực trong nước vμ ngoμi

nước để thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa, xây dựng cơ sở vật chất kỹ thuật của CNXH, nâng cao hiệu quả kinh tế - xã hội, cải thiện từng bước đời sống nhân dân; (ii) phát triển nền kinh tế thị trường nhiều thμnh phần trong đó kinh tế Nhμ nước giữ vai trò chủ đạo; (iii) thực hiện nhiều hình thức phân phối thu nhập; (iv) nền kinh tế vận hμnh theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhμ nước vμ (v) nền kinh tế mở, hội nhập vμ

chủ động hội nhập kinh tế quốc tế (Nguồn: trích Văn kiện Đại hội Đảng lần IX)

Theo đó, cơ chế quản lý ngân sách tất yếu cũng dần dần được đổi m , khái niệm NSNN được xem như mắt xích quan trọng nhất, giữ vai trò chủ đạo trong tμi chính Nhμ nước Các hoạt động thu, chi của NSNN đều được tiến hμnh trên cơ sở những luật định Đó lμ các luật thuế, pháp lệnh thuế, chế độ thu, chế độ chi tiêu, tiêu chuẩn định mức chi tiêu do Nhμ nước ban hμnh

Luật NSNN ở nước ta đã được Quốc hội ban hμnh vμ chỉnh sửa bổ sung nhằm tạo sự phù hợp với đặc điểm kinh tế xã hội của từng thời kỳ Đó lμ Luật NSNN ban hμnh vμo năm 1996, tiếp đó lμ Luật sửa đổi bổ sung Luật NSNN được ban hμnh vμo năm 1999 Vμ gần đây nhất lμ Luật NSNN được ban hμnh vμo năm 2002, có hiệu lực thi hμnh từ năm 2004 với mục tiêu “quản lý thống nhất nền tμi chính quốc gia, nâng cao tính chủ động vμ trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc quản lý vμ sử dụng NSNN, củng cố kỷ luật tμi chính, sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả ngân sách vμ tμi sản của Nhμ nước, tăng tích lũy nhằm thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, nâng cao

đời sống nhân dân, bảo đảm quốc phòng, an ninh, đối ngoại” (Nguồn: Luật Ngân sách

Nhμ nước)

Trải qua hơn 20 năm đổi mới, mặc dù đã đạt được những thμnh tựu đáng ghi nhận trong việc quản lý tμi chính nói chung cũng như quản lý NSNN nói riêng đối với việc thực hiện các mục tiêu kinh tế xã hội, nhưng cơ chế quản lý vẫn chưa thật hoμn thiện, tình trạng thất thoát, lãng phí vμ đầu tư không hiệu quả còn cao

Bước vμo hội nhập kinh tế toμn cầu, với tư cách lμ thμnh viên của Tổ chức Thương mại Thế giới WTO, Việt Nam có rất nhiều việc phải lμm, với mục tiêu to lớn trước mắt lμ thoát khỏi tình trạng kém phát triển trước năm 2010, tạo đμ phát triển để đến năm 2020 cơ bản trở thμnh một nước công nghiệp Để thực hiện được mục tiêu nμy

thì một trong những nhiệm vụ quan trọng lμ Việt Nam cần phải xây dựng được một nền tμi chính quốc gia đủ mạnh để điều tiết vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế nhanh về bền vững, giải quyết các vấn đề xã hội Như vậy, điều nμy cũng đồng nghĩa với chính sách tμi chính - ngân sách cần được đổi mới, phù hợp hơn với cơ chế thị trường trong điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế Để lμm được điều nμy, Việt Nam sẽ phải thực hiện nhiều giải pháp đồng bộ để quản lý điều hμnh NSNN

1.1.2 Quản lý ngân sách nhμ nước trong nền kinh tế thị trường

Luật Ngân sách Nhμ nước đã đề ra quan điểm cơ bản của Nhμ nước trong quản lý NSNN mang tính định hướng xã hội chủ nghĩa Những quan điểm nμy được thể hiện rõ trong mục tiêu vμ nguyên tắc quản lý NSNN Theo đó, nguyên tắc quản lý NSNN được nêu cụ thể: "NSNN được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung, dân chủ, công khai, minh bạch, có phân công, phân cấp quản lý gắn quyền hạn với trách nhiệm"

(Nguồn: Luật Ngân sách Nhμ nước)

Trong đó, quản lý thống nhất có nghĩa lμ tất cả các khoản thu, khoản chi của

từng cấp ngân sách đều phải đưa vμo một kế hoạch ngân sách thống nhất, đáp ứng yêu cầu của các chính sách kinh tế tμi chính đất nước Đồng thời, tính thống nhất cũng được yêu cầu trong việc thực hiện chính sách thu/chi NSNN các cấp, thống nhất các định mức/tiêu chuẩn, thống nhất chế độ kế toán, thống kê, biểu mẫu báo cáo, Từ đó, đáp ứng các yêu cầu rõ rμng, trung thực, chính xác vμ được công khai khóa

Về nguyên tắc tập trung dân chủ: Nguyên tắc nμy thể hiện ở việc phân cấp, trao quyền vμ phát huy cao nhất tính tự chủ, sáng tạo của các ngμnh địa phương Theo đó, về trình tự vμ phương pháp lập ngân sách thì ngân sách được lập tại tất cả các cấp ngân sách, căn cứ theo cả phương pháp tổng hợp từ dưới lên vμ phân bổ từ trên xuống Tính dân chủ được thể hiện qua việc thực hiện quyền vμ nghĩa vụ của tất cả các cấp ngân sách Vμ sau khi dự toán ngân sách đã được tổng hợp vμ phê duyệt thì cần được chấp hμnh nghiêm chỉnh theo đúng quy định, chính sách, chế độ, định mức về kinh tế - tμi chính của Nhμ nước

Về nguyên tắc công khai, minh bạch: Tính công khai của NSNN tạo tiền đề cho việc minh bạch chương trình hoạt động của Nhμ nước vμ chương trình nμy phải được phản ánh ở việc thực hiện chính sách tμi chính quốc gia Theo quy định, các khoản thu

chi phải được thực hiện đúng theo quy định của pháp luật, căn cứ trên cơ sở ngân sách đã được phê duyệt NSNN phải được quản lý rμnh mạch, công khai để mọi người dân có thể biết nếu có sự quan tâm Nguyên tắc nμy được thể hiện trong suốt chu trình NSNN (lập, chấp hμnh vμ quyết toán NSNN) vμ phải được áp dụng cho tất cả các cơ quan tham gia vμo chu trình NSNN

Về nguyên tắc phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm: Theo nguyên tắc nμy, Luật Ngân sách Nhμ nước đã xử lý một cách căn bản quan hệ tμi chính giữa các cấp chính quyền, quan hệ ngân sách giữa trung ương vμ địa phương Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi vμ quan hệ giữa ngân sách các cấp thực hiện theo nguyên tắc phân cấp nguồn thu vμ nhiệm vụ chi cụ thể Ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm các nhiệm vụ chiến lược, có quy mô toμn quốc Còn ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ động trong thực hiện nhiệm vụ được giao vμ được cấp bổ sung theo quy định cụ thể Nhờ đó để tạo thế chủ động vμ đảm bảo tính độc lập tương đối của ngân sách địa phương Đồng thời, mở rộng quyền tự chủ để địa phương chủ động khai thác các nguồn thu tại chỗ vμ chủ động bố trí chi tiêu hợp lý

Trên đây lμ những nguyên tắc chung về quản lý NSNN, đi vμo từng lĩnh vực thu, chi cụ thể, nguyên tắc quản lý ngân sách được quy định rõ rμng vμ chi tiết như sau

1.2 Thu vμ quản lý thu ngân sách nhμ nước 1.2.1 Nội dung thu ngân sách nhμ nước

Thu NSNN lμ việc Nhμ nước dùng quyền lực của mình để tập trung một phần nguồn tμi chính quốc gia hình thμnh quỹ NSNN nhằm thực hiện các nhiệm vụ của Nhμ nước Thu NSNN được hình thμnh thông qua các phương thức huy động chính như: phương thức huy động bắt buộc dưới hình thức thuế, phí vμ lệ phí (trong đó, thuế được coi lμ phương thức cơ bản để huy động nguồn tμi chính cho NSNN); phương thức huy động tự nguyện dưới hình thức tín dụng Nhμ nước; phương thức huy động khác Cụ thể, thu NSNN bao gồm các khoản thu từ thuế, phí vμ lệ phí; các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhμ nước; các khoản đóng góp của các tổ chức vμ cá nhân; các khoản viện trợ; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật

1.2.2 Nguyên tắc quản lý thu ngân sách nhμ nước

Thu NSNN phải được thực hiện theo quy định của pháp luật; các ngμnh, các cấp không được đặt ra các khoản thu trái với quy định của pháp luật Ngân sách trung ương vμ ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu cụ thể Vμ việc phân cấp nguồn thu phải phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh vμ trình độ quản lý của các cấp ngân sách

1.3 Chi vμ quản lý chi ngân sách nhμ nước 1.3.1 Nội dung chi ngân sách nhμ nước

Chi NSNN lμ việc phân phối vμ sử dụng quỹ NSNN nhằm đảm bảo thực hiện chức năng của Nhμ nước theo những nguyên tắc nhất định Chi NSNN diễn ra trên phạm vi rộng, đa dạng về hình thức Trong quản lý NSNN, theo Luật Ngân sách Nhμ nước, hiện nay, các nội dung chi được phân loại cụ thể như sau:

Chi đầu tư phát triển lμ những khoản chi nhằm tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật vμ

lμm tăng cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội Các khoản chi nμy có tác dụng trực tiếp lμm cho nền kinh tế tăng trưởng vμ phát triển Trên ý nghĩa đó, đây được coi lμ khoản chi cho

tích lũy Chi thường xuyên của NSNN lμ các khoản chi gắn với việc thực hiện các

nhiệm vụ thường xuyên của Nhμ nước về quản lý kinh tế, xã hội Về đặc điểm, đại bộ phận các khoản chi thường xuyên mang tính chất tiêu dùng xã hội với tính ổn định khá rõ nét Đồng thời, phạm vi vμ mức độ chi thường xuyên của NSNN gắn chặt với cơ cấu tổ chức của bộ máy nhμ nước vμ sự lựa chọn của Nhμ nước trong việc cung ứng hμng hóa công Nếu bộ máy nhμ nước quản lý gọn nhẹ, hoạt động có hiệu quả thì chi thường xuyên được giảm nhẹ, vμ ngược lại

Ngoμi ra, còn các nội dung chi khác như chi trả nợ gốc vμ lãi các khoản tiền vay, chi bổ sung quỹ dự trữ tμi chính, chi cho vay theo quy định pháp luật, chi viện trợ…

1.3.2 Những nguyên tắc về quản lý chi ngân sách nhμ nước

Lý thuyết kinh tế học hiện đại cho rằng nền kinh tế muốn phát triển ổn định cần có sự phối hợp giữa bμn tay chính phủ vμ bμn tay thị trường trong quá trình tái phân phối thu nhập Điều nμy có nghĩa lμ quy mô của chi tiêu NSNN nên có sự giới hạn nhất định, vμ sự giới hạn chi tiêu dựa trên các khía cạnh như: cần tiết kiệm vμ hạn chế chi phí hμnh chính, hoặc hạn chế những hoạt động của khu vực công mμ sự quản lý hoạt động không hiệu quả so với hoạt động của khu vực tư trong lĩnh vực tương ứng Bên

cạnh đó, việc chi tiêu cũng cần có sự linh hoạt theo chu kỳ kinh tế, khi nền kinh tế bị suy thoái, cần tăng chi tiêu để thúc đẩy kinh tế phát triển, vμ ngược lại khi nền kinh tế trong giai đoạn hưng thịnh thì cần cắt giảm quy mô chi tiêu NSNN

Vậy những yêu cầu về điều hμnh NSNN nói chung hay về quản lý chi NSNN nói riêng mμ Nhμ nước ta đặt ra lμ gì? Xét về mục tiêu tổng quát trong việc điều hμnh NSNN nói chung, hay quản lý chi NSNN nói riêng, đó chính lμ mục tiêu thúc đẩy kinh tế tăng trưởng bền vững trong điều kiện sử dụng ngân sách hiệu quả, tiết kiệm; thực hiện công bằng xã hội vμ đảm bảo các mục tiêu về chính trị xã hội như quốc phòng, an ninh, đối ngoại Mục tiêu nμy được thiết lập phù hợp với phương hướng, nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội của đất nước trong từng thời kỳ Còn những nguyên tắc quản lý chi cụ thể lμ:

Tôn trọng kỳ luật tμi chính tổng thể chính lμ một yêu cầu quan trọng trong công tác quản lý chi NSNN Đối với một nền kinh tế, nguồn lực tμi chính cung ứng để thỏa mãn các nhu cầu lμ có giới hạn, nếu để chi tiêu ngân sách gia tăng sẽ dẫn đến những hậu quả gia tăng gánh nợ của nền kinh tế trong tương lai, gia tăng gánh nặng về thuế, phá vỡ cân bằng kinh tế, vμ ảnh hưởng xấu đến tăng trưởng kinh tế Việc củng cố kỷ luật tμi chính tổng thể được thiết lập dựa vμo những chỉ tiêu tổng thể vĩ mô như quy mô GDP, sự gia tăng chi hμng năm trong tổng GDP, tỷ lệ nợ/GDP (Tuân thủ theo yêu cầu nμy, mục tiêu của nước ta đến năm 2010 chính lμ kiểm soát vμ duy trì tỷ lệ bội chi NSNN không quá 5% GDP; kiểm soát nợ Chính phủ, nợ ngoμi nước của quốc gia ở mức không quá 50% GDP)

Đồng thời, NSNN được cân đối theo nguyên tắc tổng số chi thường xuyên không được lớn hơn tổng số thu từ thuế, phí, lệ; trường hợp còn bội chi, thì số bội chi phải nhỏ hơn số chi đầu tư phát triển, tiến tới cân bằng thu, chi ngân sách Bội chi NSNN được bù đắp bằng nguồn vay trong nước vμ ngoμi nước Vay bù đắp bội chi ngân sách nhμ nước phải bảo đảm nguyên tắc không sử dụng cho tiêu dùng, chỉ được sử dụng cho mục đích phát triển vμ bảo đảm bố trí ngân sách để chủ động trả hết nợ khi đến hạn

Vμ việc phân bổ nguồn lực tμi chính theo những ưu tiên cũng rất có ý nghĩa

trong điều kiện ngân sách hạn hẹp Đối với nước ta trong giai đoạn hiện nay, ngân sách được ưu tiên bố trí cho các công trình, dự án phát triển hạ tầng kinh tế trọng điểm quốc

gia; cho các chương trình mục tiêu quốc gia, chương trình xoá đói giảm nghèo, các chương trình phát triển kinh tế - xã hội các tỉnh miền núi, Tây nguyên, vùng đồng bμo dân tộc thiểu số, vùng biên giới khó khăn Đồng thời, Nhμ nước cũng có chủ trương tăng mức ngân sách cho đầu tư phát triển sự nghiệp giáo dục - đμo tạo; tăng mức đầu tư cho khoa học vμ công nghệ, y tế, văn hoá, sự nghiệp bảo vệ môi trường…

Từ thực tế công tác điều hμnh ngân sách trong những năm qua, yêu cầu về sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả NSNN cũng lμ một trong những yêu cầu quan trọng được đặt ra Việc lập dự toán ngân sách cũng như việc chấp hμnh ngân sách đều cần quán triệt việc thực hiện các Luật Thực hμnh tiết kiệm, chống lãng phí; Luật Phòng chống tham nhũng Tất cả nhằm mục tiêu đảm bảo việc xây dựng dự toán ngân sách, bố trí vμ sử dụng ngân sách thực sự tập trung, chặt chẽ, tiết kiệm, chống lãng phí, chống dμn trải, phân tán nhằm nâng cao chất lượng dự toán vμ hiệu quả ngân sách

1.4 Phân cấp quản lý ngân sách nhμ nước

Phân cấp quản lý NSNN lμ việc xác định phạm vi trách nhiệm vμ quyền hạn của chính quyền các cấp trong việc quản lý, điều hμnh thực hiện nhiệm vụ thu, chi NSNN NSNN được phân cấp quản lý giữa trung ương vμ các cấp chính quyền địa phương lμ một tất yếu khách quan khi tổ chức hệ thống NSNN gồm nhiều cấp

Theo quy định hiện hμnh, NSNN được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai, minh bạch, có phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm Theo đó, phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi vμ quan hệ giữa ngân sách các cấp được thực hiện theo các nguyên tắc: (i) Ngân sách trung ương vμ ngân sách mỗi cấp chính quyền địa phương được phân cấp nguồn thu vμ nhiệm vụ chi cụ thể; (ii) Ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo vμ hỗ trợ những địa phương chưa cân đối được thu, chi ngân sách; (iii) Hội đồng nhân dân tỉnh, thμnh phố trực thuộc trung ương (gọi chung lμ cấp tỉnh) quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương; (iv) việc ban hμnh vμ thực hiện chính sách, chế độ mới lμm tăng chi ngân sách phải có giải pháp bảo đảm nguồn tμi chính phù hợp

(Nguồn: trích Luật Ngân sách Nhμ nước)

1.5 Mục lục ngân sách nhμ nước

Để có thể quản lý, điều hμnh NSNN theo từng chu kỳ ngân sách đòi hỏi phải sử dụng nhiều công cụ hữu hiệu như hệ thống pháp luật, công cụ kế hoạch, thống kê, kế toán, vμ mục lục ngân sách lμ một trong những công cụ quan trọng để quản lý điều hμnh NSNN Mục lục NSNN lμ bảng phân loại các nội dung thu, chi thuộc giao dịch thường niên của NSNN theo những tiêu thức vμ phương pháp nhất định nhằm phục vụ cho việc quản lý điều hμnh (lập, chấp hμnh, quyết toán), cũng như kiểm soát vμ phân tích các hoạt động của NSNN một cách hiệu quả vμ tiện lợi

Trước năm 1986 lμ thời kỳ thực hiện cơ chế kế hoạch hóa tập trung, thu NSNN chủ yếu lμ từ kinh tế quốc doanh, chi NSNN chủ yếu cho phát triển kinh tế, các nội dung thu chi khác không đáng kể Mục lục NSNN thời kỳ nμy được chia theo 4 tiêu thức Loại - Khoản - Hạng - Mục Thời kỳ từ 1986 đến 1996 lμ thời kỳ chuyển đổi từ cơ chế kế hoạch hóa tập trung sang cơ chế thị trường với sự quản lý vĩ mô của Nhμ nước, các nội dung thu, chi NSNN đã bắt đầu có nhiều thay đổi so với trước đây vμ nội dung cơ bản của hệ thống mục lục NSNN đã được ban hμnh mới để đảm bảo tính phù hợp với sự thay đổi Theo đó, bảng phân loại thu chi NSNN được sắp xếp theo Chương - Loại - Khoản - Hạng - Mục

Từ năm 1997 đến nay, với những tiến bộ đạt được của sự phát triển vμ ổn định kinh tế - xã hội, luật NSNN đã ra đời vμ mục lục NSNN đã được ban hμnh mới theo quyết định số 280/TC/QĐ/NSNN ngμy 15/4/1997 để đảm bảo tính khoa học, thống nhất, đầy đủ, toμn diện, tạo điều kiện thuận lợi cho việc thực hiện vμ tiến tới sự thích nghi với sự phát triển kinh tế Nội dung cơ bản của Mục lục NSNN mới gồm 7 cấp, trong đó 3 cấp đầu lμ Chương - Loại - Khoản chỉ phần “định vị” (chỉ vị trí, địa điểm phát sinh các nội dung thu, chi) vμ 4 cấp cuối chỉ phần “định tính” (chỉ nội dung, bản chất của các khoản thu, chi) Đồng thời, các thông tư hướng dẫn việc thực hiện, các quyết định sửa đổi, bổ sung hệ thống mục lục NSNN cũng được tiếp tục ban hμnh để đảm bảo tiến tới sự phù hợp với yêu cầu đổi mới về quản lý kinh tế

1.6 Chu trình vμ quản lý chu trình ngân sách nhμ nước

Chu trình ngân sách lμ một quá trình với những khâu nối tiếp nhau lμ lập, chấp hμnh vμ quyết toán ngân sách, trong đó trung tâm của một chu trình ngân sách lμ việc tổ chức thực hiện dự toán ngân sách Hoạt động ngân sách có tính chu kỳ, lặp đi lặp lại,

hình thμnh nên các chu trình ngân sách liên tục Một chu trình ngân sách có độ dμi thời gian dμi hơn một năm ngân sách, vì năm ngân sách trùng với khâu chấp hμnh ngân sách còn lập ngân sách phải được thực hiện ở năm ngân sách trước đó, quyết toán ngân sách lại được thực hiện trong năm ngân sách tiếp theo

Quản lý chu trình NSNN được thực hiện bằng công cụ kế hoạch thông qua ba khâu chủ yếu với những ý nghĩa vμ tác dụng riêng

Lập NSNN lμ quá trình phân tích, đánh giá giữa khả năng vμ nhu cầu các nguồn

tμi chính của Nhμ nước để từ đó xác lập các chỉ tiêu thu, chi, dự trữ ngân sách năm một cách đúng đắn, có căn cứ khoa học vμ thực tiễn Đồng thời trên cơ sở đó, vạch ra những biện pháp lớn về kinh tế xã - hội nhằm tổ chức thực hiện tốt các chỉ tiêu đã đề ra Nếu khâu lập ngân sách được thực hiện chính xác, khoa học sẽ tạo điều kiện thuận lợi rất lớn cho các khâu tiếp theo, đặc biệt lμ khâu chấp hμnh ngân sách Việc lập NSNN được thực hiện với hai phương pháp chủ yếu, đó lμ phương pháp phân bổ từ trên xuống vμ phương pháp lập từ cơ sở, tổng hợp từ dưới lên ở nước ta, từ trước đến nay, lập NSNN thường vận dụng kết hợp cả hai phương pháp nμy, trong đó, phương pháp lập từ cơ sở, tổng hợp từ dưới lên lμ chủ yếu, còn phương pháp phân bổ thường chỉ áp dụng khi giao số kiểm tra vμ giao kế hoạch chính thức Bộ Tμi chính có nhiệm vụ tổng hợp kế hoạch NSNN vμ trình Chính phủ xem xét, sau đó Chính phủ trình Quốc hội thảo luận vμ phê duyệt

Chấp hμnh NSNN lμ khâu tiếp theo trong chu trình NSNN Đây lμ quá trình sử

dụng tổng hợp các biện pháp kinh tế - tμi chính vμ hμnh chính nhằm biến các chỉ tiêu thu chi ghi trong kế hoạch NSNN năm trở thμnh hiện thực Đây lμ khâu cốt yếu, trọng tâm có ý nghĩa quyết định vμ liên quan đến trách nhiệm của tất cả các cấp, các ngμnh, các đơn vị có liên quan đến hoạt động thu chi NSNN Trong quá trình chấp hμnh NSNN, nếu có sự thay đổi về thu, chi thì việc điều chỉnh phải được thực hiện nghiêm túc theo đúng quy trình đối với từng trường hợp cụ thể, đảm bảo chấp hμnh nghiêm chỉnh kỷ luật tμi chính

Quyết toán NSNN lμ khâu cuối cùng của một chu trình ngân sách Đây lμ việc

tổng hợp lại quá trình thực hiện dự toán ngân sách năm nhằm đánh giá lại toμn bộ kết

quả hoạt động của một năm ngân sách: thμnh công, tồn tại vμ rút kinh nghiệm cho năm ngân sách tiếp theo

Kết luận Chương 1

Xây dựng vμ thực hiện NSNN ở nước ta đã trải qua nhiều quá trình thay đổi để phù hợp với lịch sử vμ những đặc điểm kinh tế xã hội của đất nước trong từng thời kỳ Vμ gần đây nhất lμ Luật NSNN được ban hμnh mới vμo năm 2002, có hiệu lực thi hμnh từ năm 2004, đã xác định các quy định cụ thể để quản lý ngân sách với mục tiêu rõ rμng lμ “quản lý thống nhất nền tμi chính quốc gia, nâng cao tính chủ động vμ trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc quản lý vμ sử dụng ngân sách nhμ nước, củng cố kỷ luật tμi chính, sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả ngân sách vμ tμi sản của Nhμ nước, tăng tích lũy nhằm thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, nâng cao đời sống nhân dân, bảo đảm quốc phòng, an ninh, đối ngoại”.

CHươNG 2 - THựC trạng quản lý chi ngân sách nhμ nước việt nam

2.1 Thực trạng quản lý chi ngân sách nhμ nước giai đoạn 1986 đến 2000 2.1.1 Đặc điểm kinh tế xã hội

Công cuộc đổi mới toμn diện ở nước ta đã được chính thức khởi xướng từ năm 1986 Kể từ đó, Việt Nam đã có nhiều thay đổi to lớn mμ trước hết lμ sự đổi mới về tư duy kinh tế, chuyển đổi từ cơ chế kinh tế kế hoạch hóa tập trung, bao cấp, sang kinh tế thị trường định hướng XHCN; thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, đa dạng hóa vμ đa phương hóa các quan hệ kinh tế đối ngoại; thực hiện mở cửa, hội nhập quốc tế Con đường đổi mới đó đã giúp Việt Nam giảm được tình trạng nghèo đói, hướng tới mục tiêu xây dựng nền kinh tế công nghiệp hóa, đạt được tốc độ tăng trưởng kinh tế đáng khích lệ đi đôi với sự công bằng tương đối trong xã hội

Bắt đầu từ Luật đầu tư nước ngoμi năm 1987, Luật doanh nghiệp tư nhân vμ Luật công ty năm 2001; sau đó Hiến pháp sửa đổi năm 1992 đã khẳng định đảm bảo sự tồn tại vμ phát triển của nền kinh tế hμng hóa nhiều thμnh phần vận động theo cơ chế thị trường vμ khu vực đầu tư nước ngoμi Sau đó, hμng loạt các đạo luật quan trọng đã ra đời vμ các thể chế thị trường cũng từng bước được hình thμnh, như các thị trường cơ bản lμ thị trường tiền tệ, thị trường lao động, thị trường hμng hóa, thị trường đất đai… Nhìn chung, những cải cách kinh tế trong thời gian nμy đã mang lại cho Việt Nam những thμnh quả bước đầu rất đáng phấn khởi

Nếu như trong giai đoạn đầu đổi mới (1986-1990), GDP chỉ tăng trưởng bình quân 3,9%/năm, thì trong 5 năm tiếp theo (1991-1995) đã nâng lên đạt mức tăng bình quân 8,2% Trong giai đoạn 1996-2000 tốc độ tăng GDP của Việt Nam lμ 7,5%, thấp hơn nửa đầu thập niên 1990 do ảnh hưởng của cuộc khủng hoảng tμi chính Châu á Cùng với tốc độ tăng cao của GDP, cơ cấu kinh tế trong nước đã có sự thay đổi đáng kể với hướng giảm tỷ trọng của khu vực nông nghiệp vμ nhường chỗ cho tỷ trọng của khu vực công nghiệp vμ xây dựng

Kể từ khi thực hiện đường lối mở cửa, Việt Nam đã ký các hiệp định hợp tác kinh tế - thương mại với Liên minh Châu Âu (năm 1992), tham gia tổ chức Hiệp hội các quốc gia Đông Nam á - ASEAN (1996), tham gia Diễn đμn hợp tác kinh tế Châu á Thái Bình Dương - APEC (1998) Việt Nam đã thu hút được một lượng vốn đầu tư trực tiếp nước ngoμi ngμy cμng lớn: hầu như từ con số không vμo năm 1986, đã tăng lên tới 3,2 tỷ USD năm 1997, sau đó do bị ảnh hưởng bởi cuộc khủng hoảng tμi chính châu á năm 1997 đã giảm xuống trong các năm 1998-2000 FDI tăng lên đóng vai trò quan trọng trong việc bổ sung nguồn vốn, chuyển giao công nghệ vμ phương thức kinh doanh hiện đại, khai thác các tiềm năng của đất nước, đμo tạo tay nghề vμ giải quyết việc lμm cho hμng chục vạn lao động Việt Nam

2.1.2 Thực trạng quản lý chi ngân sách nhμ nước giai đoạn nμy

Những chuyển biến tích cực:

Đi đôi với những chuyển biến của công cuộc đổi mới, lĩnh vực quản lý NSNN nói chung hay quản lý chi NSNN nói riêng cũng có những thay đổi tích cực Khi chính sách quản lý kinh tế chuyển sang vận hμnh theo cơ chế thị trường, cơ chế quản lý

NSNN cũng dần dần được đổi mới

Trong thời kỳ nμy, nhiều biện pháp để nâng cao năng lực quản lý điều hμnh đã được thực hiện để đáp ứng các yêu cầu đổi mới của nền kinh tế Nghị quyết số 186/HĐBT ngμy 27-11-1989 về phân cấp quản lý NSNN cho địa phương đã được ban hμnh nhằm cải tiến chế độ phân cấp quản lý NSNN Đồng thời, Hội đồng Chính phủ đã có quyết định thμnh lập hệ thống Kho bạc Nhμ nước trực thuộc Bộ Tμi chính Kho bạc Nhμ nước lμ tổ chức chịu trách nhiệm quản lý quỹ NSNN, quản lý các tμi sản quốc gia bằng tiền Việt Nam, ngoại tệ, vμng bạc, kim loại, đá quý vμ các ngân quỹ khác của Nhμ nước, của các cơ quan, tổ chức hμnh chính, xã hội vμ quản lý các nguồn vốn vay dân vμ trả nợ dân thông qua công tác tín dụng Nhμ nước vμ công tác phát hμnh các hình thức tín phiếu, trái phiếu của Chính phủ

Năm 1990, khi được thμnh lập theo hệ thống dọc, ngμnh thuế đã chủ động phối hợp với các ngμnh liên quan như hải quan, giao thông, kiểm lâm để tổng hợp toμn bộ kế hoạch thu NSNN theo chức năng nhiệm vụ được xác định Kế hoạch chi NSNN cũng được bố trí theo hướng giảm dần gánh nặng bao cấp của Nhμ nước Quan điểm về tiết

kiệm, sử dụng có hiệu quả nguồn lực tμi chính cũng đã được đổi mới Từ năm 1992, nhμ nước ta chấm dứt phát hμnh tiền để bù đắp bội chi NSNN, hạn chế vay nợ cho chi thường xuyên

Luật NSNN có hiệu lực thi hμnh từ 1/1/1997 đã đảm bảo quản lý thống nhất NSNN - ngân quỹ quốc gia - quy định rõ rμng trách nhiệm, quyền hạn của các ngμnh, các cấp trong quy trình quản lý vμ điều hμnh NSNN, góp phần khơi dậy mọi tiềm năng, giữ vững nguyên tắc tập trung dân chủ trong quản lý kinh tế

Một số kết quả cụ thể:

• Về chi tích lũy, kết quả đầu tư xây dựng cơ bản trong giai đoạn 1986 - 1990 đã góp phần đáng kể vμo việc ổn định tình hình kinh tế- xã hội, khắc phục một bước những mất cân đối trong nền kinh tế quốc dân Bình quân hμng năm tổng sản phẩm xã hội tăng 4,5%, thu nhập quốc dân tăng 3,3%, giá trị tổng sản lượng nông nghiệp tăng 3,6%, tổng giá trị hμng xuất khẩu tăng 2,7%

• Chi về tiêu dùng trong năm năm 1986 - 1990 đã bố trí kinh phí phục vụ tốt hơn các chính sách xã hội vμ tăng cường khả năng quốc phòng, an ninh của đất

nước Công tác quản lý kinh phí được cải tiến, vừa chú ý tiết kiệm, vừa đề cao trách nhiệm tự tìm nguồn để chi, không dựa tất cả vμo ngân sách Trong đó, các nội dung được quan tâm lμ giải quyết các mục tiêu cấp bách như giáo dục miền núi, xoá mù chữ, phòng chống bệnh sốt rét, bệnh bướu cổ vμ dự trữ một số mặt hμng thiết yếu về thuốc men, lương thực cho miền núi Công tác quản lý kinh phí sự nghiệp được cải tiến theo hướng thúc đẩy chuyển sang hạch toán kinh tế Đồng thời, về nội dung chi bù lỗ, bù giá thì từ năm 1989 trở đi, NSNN không bù lỗ lương thực, bù chênh lệch ngoại thương vμ bù lỗ sản xuất kinh doanh, trừ một số mặt hμng trợ giá theo chính sách

Những vấn đề còn tồn tại:

• Trong năm năm 1986 - 1990, thu trong nước mới đáp ứng được 52,2% tổng số chi của NSNN Sau khi bù đắp bằng nguồn vay nước ngoμi 20,5%, còn lại 27,2% nhμ nước phải phát hμnh tiền để chi tiêu Con số phát hμnh 27,2% trong giai đoạn 1986 - 1990 so với con số phát hμnh 28,1% trong giai đoạn 1981 - 1985 chứng tỏ chi tiêu bằng nguồn tiền phát hμnh chưa có thay đổi đáng kể

• Các định mức, tiêu chuẩn không ổn định, có cái không phù hợp với thực tế Nhiều khoản chi chưa có định mức hoặc định mức quá lạc hậu, dẫn đến tình trạng vận dụng mỗi nơi một khác Ví dụ như các tiêu chí, định mức, phương pháp tính để xác định mức phân bổ vốn đầu tư phát triển thuộc NSNN thời gian nμy còn nhiều điểm chưa rõ rμng vμ tính ổn định chưa cao Đồng thời, cũng chưa có cơ chế để giám sát việc phân bổ định mức Vì vậy, tính tự chủ trong việc xác định vμ cân đối vốn của các địa phương chưa cao

• Tổ chức quản lý chi NSNN cũng còn những tồn tại, ví dụ cơ chế chuyển vốn xây dựng cơ bản thông qua Ngân hμng Đầu tư Phát triển bằng phương thức cấp phát lệnh chi tiền vμ cấp phát kinh phí hμnh chính sự nghiệp thông qua Kho bạc bằng phương thức hạn mức kinh phí không theo nguyên tắc thanh toán trực tiếp Khi đã nhận vốn hoặc đã có hạn mức, đơn vị kiến thiết hoặc đơn vị dự toán tự tổ chức việc chi trả, thanh toán, thoát ly sự kiểm tra, giám sát của các cơ quan Ngân hμng, Tμi chính vμ Kho bạc

• Mặt khác mục lục NSNN ban hμnh đã lâu vμ đã được cải tiến, nhưng cả ở ba khâu: lập, chấp hμnh vμ quyết toán chưa thực hiện theo đúng chương loại khoản hạng mục quy định Riêng việc trình tổng quyết toán NSNN còn đơn giản, sơ sμi vμ mang tính chất hình thức Cơ chế giám sát chưa rõ rμng, các hiện tượng thu, chi sai chế độ, không được chú trọng phân tích rõ nguyên nhân

• Chi tiêu dùng: được phân phối theo tỷ lệ 9,3% cho chi quản lý hμnh chính; 35,2% cho chi sự nghiệp; 10,4% cho chi bù lỗ, trợ giá; 45,1% cho chi quốc phòng, an ninh, trả nợ Trong đó, mặc dù đã giảm chi cho quản lý hμnh chính qua việc sắp xếp, tổ chức lại bộ máy, giảm nhẹ biên chế, cho phép các cơ quan hμnh chính vμ các đoμn thể thμnh lập các tổ chức kinh tế hoạt động để tự trang trải kinh phí vμ cải thiện đời sống cán bộ công nhân viên Tuy nhiên, tiến độ thực hiện còn rất chậm, tình trạng lãng phí còn lớn

2.2 Thực trạng quản lý chi ngân sách nhμ nước từ năm 2000 đến nay 2.2.1 Đặc điểm kinh tế xã hội

Sau năm 2000, tốc độ tăng GDP của Việt Nam đã phục hồi Cùng với đó, cơ cấu kinh tế trong nước đã có sự thay đổi đáng kể Đến 2005, tỷ trọng của khu vực nông

nghiệp đã giảm xuống còn 20,89% GDP, khu vực công nghiệp vμ xây dựng tăng lên 41,03%, còn khu vực dịch vụ được duy trì ở mức 38,10%

Biểu đồ 2.1 - Tăng trưở ng GDP giai đoạn 2000 - 2005

GDP theo giỏ hiện hànhGDP theo giỏ cố định 1994Tốc độ tăng trưởng GDP

Năm 2000, Luật Doanh nghiệp được sửa đổi với việc thể chế hóa quyền tự do kinh doanh của các cá nhân trong tất cả các ngμnh nghề mμ pháp luật không cấm Đến năm 2004, đã có 150.000 doanh nghiệp tư nhân đang hoạt động theo Luật doanh nghiệp Từ 1/7/2006, Luật Doanh nghiệp 2005 (áp dụng chung cho cả doanh nghiệp trong nước vμ đầu tư nước ngoμi) đã có hiệu lực, hứa hẹn sự lớn mạnh của các doanh nghiệp bởi sự bình đẳng trong quyền vμ nghĩa vụ của các doanh nghiệp, không phân biệt hình thức sở hữu

Trong khu vực doanh nghiệp nhμ nước, những chính sách vμ biện pháp điều chỉnh, sắp xếp lại doanh nghiệp ngμy cμng được coi trọng hơn nhằm nâng cao tính hiệu quả cho khu vực kinh tế quốc doanh Trong các năm 2002 - 2003, có 1.655 doanh nghiệp nhμ nước được đưa vμo chương trình sắp xếp vμ đổi mới, năm 2004 lμ 882 doanh nghiệp vμ năm 2005 lμ 413 doanh nghiệp

Trong thời kì đổi mới, kim ngạch xuất nhập khẩu của Việt Nam mỗi năm tăng khoảng 20%, nhờ đó đã đưa tổng giá trị xuất khẩu của Việt Nam từ mức khoảng nửa tỷ

USD/năm trong những năm trước đổi mới lên 26 tỷ USD năm 2004 vμ 32,23 tỉ USD năm 2005

Chính sách “đa dạng hóa, đa phương hoá” quan hệ quốc tế đã giúp Việt Nam hội nhập ngμy cμng sâu rộng hơn, từ năm 1990 Việt Nam mới có quan hệ thương mại với 40 nước, thì ngμy nay con số nμy tăng lên 169 nước trên thế giới Việt nam đã ký kết các hiệp định thương mại đa phương vμ song phương với trên 80 quốc gia, thực hiện chế độ tối huệ quốc với trên 70 quốc gia vμ vùng lãnh thổ, trong đó có những nước vμ khu vực có nguồn vốn lớn, công nghệ cao vμ thị trường lớn như Mỹ, Nhật Bản, EU vμ các nền kinh tế mới công nghiệp hóa ở Đông á Vμ từ tháng 10/2006 Việt Nam đã chính thức trở thμnh thμnh viên thứ 150 của Tổ chức thương mại thế giới WTO

Nhiều biện pháp cải cách về thể chế như việc ban hμnh Luật Đầu tư 2005, Luật Doanh nghiệp 2005 đến việc nâng cấp cơ sở hạ tầng… đã trở thμnh một trong những yếu tố quan trọng góp phần khôi phục vμ tăng nhanh nguồn vốn FDI đầu tư vμo Việt Nam, từ 2,6 tỷ USD năm 2001 đã tăng lên 5,8 tỷ USD năm 2005

Việt Nam cũng đã sử dụng một cách hiệu quả các thμnh tựu kinh tế vμo mục tiêu phát triển xã hội, chỉ số phát triển con người (HDI) của Việt Nam từ 0,583 - xếp thứ 120/174 nước năm 1994 - đã nâng lên xếp thứ 108/177 nước trên thế giới năm 2005; tuổi thọ trung bình của người dân từ 50 tuổi trong những năm 1960 đã tăng lên 71 tuổi hiện nay, tỷ lệ số hộ đói nghèo từ trên 70% đầu những năm 1980 đã được giám xuống dưới 7% năm 2005

Tuy nhiên, bên cạnh đó, không phải không còn những tồn tại Tăng trưởng kinh tế 5 năm qua ở nước ta vẫn thấp hơn so với khả năng vμ chậm hơn nhiều các nước trong khu vực ở thời kỳ đầu công nghiệp hoá Sự phát triển chủ yếu dựa vμo các nhân tố phát triển theo chiều rộng, vμo những ngμnh sản xuất có công nghệ thấp, tiêu hao vật chất cao, sử dụng nhiều tμi nguyên, vốn vμ lao động

Thật vậy, tăng trưởng GDP 7,6% của Việt Nam giai đoạn 1990-2006 khá giống với các nước Đông Nam á trong thời kỳ 20 năm lμ 1975-1995, ví dụ như Thái Lan: 8,1%; Malaysia: 7,5%; Inđônêsia: 7,1% tuy nhiên, hiện nay nhiều nước Đông Nam á đã vượt lên vμ đạt được những thμnh tựu lớn lao về phát triển

Bảng 2.1 - Số liệu tăng trưởng kinh tế của Việt Nam so với

(Nguồn: Bμi “Đột phá từ triết lý phát triển” TS Vũ Minh Khương - Vietnamnet ngμy 27/4/2007 / Tổng cục thống kê; www.wikipedia.org)

Riêng NSNN vẫn còn phụ thuộc nhiều vμo nguồn thu từ thuế nhập khẩu vμ dầu thô Khả năng cạnh tranh của nền kinh tế còn thấp trên cả 3 cấp độ: cạnh tranh quốc gia, cạnh tranh ngμnh sản phẩm vμ cạnh tranh của doanh nghiệp Tỷ trọng xuất khẩu hμng thô còn cao, giá trị gia tăng còn thấp, thương hiệu mặt hμng Việt Nam chưa phát triển mạnh Bên cạnh đó các cơ sở xuất khẩu của Việt Nam chưa có biện pháp ứng phó hiệu quả với các rμo cản thương mại vμ những biến động khó lường của thị trường thế giới

Nhận thức về việc chuyển sang điều hμnh kinh tế theo cơ chế thị trường chưa được nhất quán trong cả hệ thống quản lý Công tác cải cách hμnh chính vẫn còn chậm Chính phủ đã đề ra nhiều giải pháp để đấu tranh, phòng ngừa, nhưng nạn quan liêu tham nhũng vẫn còn nghiêm trọng

2.2.2 Những thμnh tựu quản lý ngân sách nhμ nước nói chung vμ quản lý chi ngân sách nhμ nước nói riêng

Sau năm năm triển khai Luật NSNN năm 1997, ngμy 16/12/2002 Quốc hội khóa XI đã thông qua việc sửa đổi, bổ sung một số điều Luật NSNN, có hiệu lực thi hμnh từ ngμy 1/1/2004, phù hợp với việc triển khai các luật thuế mới (thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế giá trị gia tăng, thuế tiêu thụ đặc biệt) nhằm cải thiện tình hình phân cấp ngân sách, tạo thế ổn định vμ chủ động cho ngân sách địa phương

Luật NSNN vμ các văn bản pháp luật khác về huy động vμ sử dụng nguồn vốn của NSNN đã tạo khuôn khổ pháp luật để đổi mới, nâng cao hiệu quả quản lý vμ sử

dụng NSNN Việc áp dụng Luật NSNN đã đánh dấu bước tiến mới, nâng cao tính pháp quy trong quản lý, điều hμnh NSNN, trong quan hệ tμi chính giữa các cấp, các ngμnh

Ngoμi ra, Luật NSNN đã đề ra một số quan điểm cơ bản của Nhμ nước trong quản lý chi NSNN mang tính định hướng XHCN Những quan điểm nμy được thể hiện rõ trong mục tiêu vμ nguyên tắc quản lý NSNN Có thể nói, Luật NSNN đã thể hiện một sự thay đổi căn bản theo tư duy mới về quan điểm xây dựng, quản lý, điều hμnh, thực thi NSNN Các quy trình NSNN đã được điều chỉnh, hợp lý hóa vμ minh bạch hóa bằng các điều khoản pháp luật cụ thể hơn trước

Trong những năm gần đây, các cân đối lớn của nền kinh tế, như cân đối NSNN, tiền tệ, cán cân thanh toán quốc tế cơ bản ổn định Huy động nguồn lực trong vμ ngoμi nước đầu tư cho phát triển được nhiều hơn, vμ nguồn vốn đầu tư từ NSNN giữ vai trò chủ đạo trong cơ cấu vốn đầu tư toμn xã hội, góp phần quan trọng trong việc xây mới vμ cải tạo kết cấu hạ tầng, nâng cao chất lượng nguồn nhân lực, xóa đói giảm nghèo vμ góp phần tích cực thúc đẩy tăng trưởng kinh tế qua các năm Các lĩnh vực văn hóa, xã hội, y tế, giáo dục - đμo tạo có những tiến bộ; hoạt động khoa học - công nghệ tiếp tục được đẩy mạnh Tình hình chính trị ổn định, quốc phòng, an ninh, trật tự an toμn xã hội được giữ vững

Đồng thời, tình hình cân đối thu chi vμ việc thực hiện nhiệm vụ NSNN qua nhiều năm đã có nhiều chuyển biến tích cực Kết quả thu NSNN có nhiều khoản thu vượt dự toán, vμ kết quả thu NSNN nhiều địa phương tăng khá so với dự toán được giao Cân đối NSNN đã đảm bảo nguyên tắc bền vững, theo đó, tổng số thu từ thuế, phí vμ lệ phí lớn hơn tổng chi thường xuyên, dμnh phần tích lũy cho đầu tư phát triển, vμ mức bội chi NSNN hμng năm nằm trong giới hạn kiểm soát (dưới 5% GDP) Nhμ nước hướng tới những biện pháp giám sát, quản lý hiệu quả hơn đối với vấn đề chi NSNN như đẩy mạnh thực hμnh tiết kiệm, chống lãng phí, tham nhũng, tiêu cực

Biểu đồ 2.2 - Cơ cấu vốn đầu tư toàn xã hội

Biểu đồ 2.3 - Cơ cấu vốn đầu tư từ NSNN so với các loại vốn từ khu vực nhà nước giai đoạn 2001 - 2005

Nguồn: Bộ Kế hoạch Đầu tư

Hội nhập lμ bước đi tất yếu cho việc tận dụng những thời cơ, thuận lợi trong việc gia nhập thị trường toμn cầu, bước vμo một sân chơi chung, khách quan vμ bình đẳng Việc gia nhập WTO cũng có những ảnh hưởng nhất định đối với chính sách chi ngân sách Khi vμo WTO, Việt Nam phải dỡ bỏ một số trợ cấp từ ngân sách, cụ thể lμ phải xoá bỏ hỗ trợ triển khai thực hiện dự án sản xuất sản phẩm công nghiệp trọng điểm (như tμu biển, động cơ đốt trong, ), hỗ trợ xuất khẩu, hỗ trợ phát triển Đối với sản xuất nông nghiệp Việt Nam cũng chỉ được phép hỗ trợ trong nước ở mức 10% giá trị sản xuất vμ phải cắt giảm những hỗ trợ vượt mức cho phép

Như vậy, chính sách hỗ trợ sản xuất qua NSNN sau khi vμo WTO cũng phải điều chỉnh chuyển từ hỗ trợ trực tiếp sang hình thức hỗ trợ gián tiếp như hỗ trợ cho nghiên cứu, dịch vụ đμo tạo, dịch vụ khuyến nông, cơ sở hạ tầng, hỗ trợ khắc phục thiên tai… Tuy nhiên, việc cắt giảm thuế nhập khẩu theo các cam kết WTO lại góp phần lμm giảm chi phí nguyên liệu đầu vμo của nhiều ngμnh sản xuất Từ đó, giúp hạ giá thμnh sản phẩm vμ nâng cao sức cạnh tranh, nhất lμ các sản phẩm xuất khẩu

Như vậy, việc cắt giảm hμng loạt các dòng thuế nhập khẩu trong vòng 5 - 7 năm tới theo các cam kết gia nhập WTO thực sự lμ một trở ngại đối với vấn đề thu ngân sách Những ngμnh có mức cắt giảm nhiều nhất lμ dệt may, thuỷ sản, hμng chế tạo vμ máy móc thiết bị thông dụng, ôtô vμ linh kiện ôtô Đánh giá sơ bộ của Bộ Tμi chính về tác động của các cam kết WTO đối với các ngμnh hμng sản xuất trong nước cho thấy, tính trung bình, mức bảo hộ bằng thuế hiện nay lμ 30,4% sẽ phải giảm xuống còn 15,3% Một mức cắt giảm khá mạnh Dự tính, chỉ riêng việc giảm thuế nhập khẩu theo cam kết WTO cho cả giai đoạn 5 năm sau khi gia nhập WTO lμ 300 triệu USD, tương đương 4.800 tỷ đồng Trung bình giảm khoảng 1.000 tỷ/năm, khoảng 6-7% số thu thuế nhập khẩu hμng năm Trong khi đó, mục tiêu đặt ra cho ngμnh Tμi chính lμ phải cố gắng đảm bảo ngân sách cho nhu cầu chi thường xuyên vμ chi phí phát triển trong giai đoạn 2006-2010 ngμy cμng tăng Đây thực sự lμ thách thức đối với vấn đề cân đối ngân sách trong thời gian tới

Cùng với việc cắt giảm thuế nhập khẩu theo cam kết WTO, Việt Nam vẫn tiếp tục thực hiện các cam kết theo khuôn khổ Khu vực thương mại tự do Asean - AFTA Đây lμ điều khá lo ngại khi thực hiện bởi vì theo các cam kết nμy việc cắt giảm đều rất triệt để, xuống mức 0- 5% trong vòng từ 10 - 12 năm tới Hiện nay, việc cắt giảm thuế theo cam kết Khu vực thương mại tự do thời gian qua chưa có tác động nhiều đến sản xuất trong nước vì thực tế buôn bán trong ASEAN chỉ chiếm 25-27% tổng giá trị nhập khẩu; giá trị kim ngạch đảm bảo các tiêu chí để được miễn thuế mới chiếm 10% tổng kim ngạch nhập khẩu từ ASEAN Tuy nhiên, khi ASEAN thực hiện từng phần những thỏa thuận AFTA với những nước như Trung Quốc, Hμn Quốc thì những ảnh hưởng nμy sẽ cμng rõ nét hơn

• Tình hình kinh tế xã hội

Thêm vμo đó, còn có những khó khăn khách quan khác tác động đến tình hình kinh tế nước ta nói chung cũng như trong việc ổn định ngân sách nói riêng Trong những năm gần đây, Việt Nam cũng chịu những ảnh hưởng nhất định trước những biến động về nhiều mặt của tình hình trong vμ ngoμi nước Đó lμ giá dầu thô vμ nhiều vật tư chủ yếu trên thị trường thế giới biến động mạnh, tác động bất lợi đến bình ổn mặt bằng giá trong nước; thiên tai gây tổn thất nặng nề về người vμ tμi sản; thời tiết, khí hậu biến đổi bất thường; một số dịch bệnh nguy hiểm phát sinh, ảnh hưởng xấu đến sản xuất vμ đời sống nhân dân; NSNN đã phải phân bổ những khoản chi lớn cho việc bù đắp giá xăng dầu nhập khẩu, ví dụ như trong năm 2004 lμ 5.560 tỷ đồng, năm 2005 lμ gần 10.000 tỷ đồng…

2.2.3.2 Những tồn tại mang tính chất chủ quan

Bên cạnh những khó khăn khách quan thì thực tế việc quản lý, điều hμnh ngân sách của các cấp ngân sách trong thời gian qua đã bộc lộ rất nhiều tồn tại, yếu kém, không đảm bảo tính hiệu quả phân bổ ngân sách cũng như mang lại không ít những thất thoát, lãng phí trong điều kiện ngân sách hạn hẹp

2.2.3.2.1 Trong việc phân cấp quản lý ngân sách nhμ nước

Các quy định về phân cấp NSNN đã được thể hiện trong Luật NSNN Luật NSNN đã quy định hệ thống NSNN được xác định có bốn cấp, trong đó mỗi cấp được xác định nguồn thu, nhiệm vụ chi rõ rμng; ngân sách cấp trên hỗ trợ ngân sách địa phương trên cơ sở các tiêu chí về dân số, điều kiện địa lý, trình độ quản lý Tuy nhiên, về việc thực hiện, vẫn còn những vấn đề chưa thống nhất xung quanh vấn đề nμy, đó lμ lμm sao phát huy tính tự chủ của địa phương mμ vẫn đảm bảo tính minh bạch, tính khoa học, tránh nảy sinh cơ chế “xin - cho”

Thực tiễn cho thấy các cấp chính quyền chưa thực sự trở thμnh cấp ngân sách Chính quyền địa phương các cấp vẫn còn tâm lý trông chờ vμo các khoản điều tiết từ ngân sách trung ương Sự chủ động cân đối ngân sách vẫn chưa thực sự khả thi Vai trò của Hội đồng nhân dân các cấp trong vấn đề ngân sách địa phương còn rất hạn chế,

quyết định dự toán ngân sách nhưng các hạng mục dự toán lại phải chờ ngân sách cấp

Như vậy, tỷ lệ Ngân sách tập trung ở Trung ương qua các năm gần đây cho thấy vẫn rất cao Vμ một bộ phận ngân sách nμy sau đó lại chuyển xuống các địa phương cho các dự án tại địa phương Với cách đi vòng vèo nμy, dễ nảy sinh cơ chế “xin - cho” Vμ như vậy, các dự án tại địa phương vẫn chưa được phân bổ bởi ngân sách cho địa phương, còn ở Trung ương thì đối với các Bộ, ngμnh công tác quản lý vẫn còn rất cụ thể thay vì thiên về tầm nhìn chiến lược

2.2.3.2.2 Trong việc lập dự toán ngân sách nhμ nước

Hệ thống NSNN của Việt Nam có một đặc điểm khác biệt so với nhiều nước trên thế giới Đó lμ tính “lồng ghép” NSNN bao gồm ngân sách trung ương vμ ngân sách các cấp chính quyền địa phương Cả bốn cấp ngân sách hợp chung thμnh hệ thống NSNN Ngân sách cấp dưới lμ bộ phận hợp thμnh của ngân sách cấp trên Do tính chất “lồng ghép” của hệ thống NSNN mμ nhiều chỉ tiêu thu vμ chi của ngân sách cấp dưới

do cấp trên ấn định Điều nμy đã không khuyến khích cấp dưới tự cân đối thu, chi, lập dự toán tích cực, mμ thường có xu hướng lập dự toán thu thấp, dự toán chi cao để được nhận trợ cấp nhiều hơn Giám sát trong một hệ thống NSNN “lồng ghép” như ở Việt Nam lμ rất phức tạp vμ khó khăn Vμ thực tế cho thấy, hệ thống giám sát NSNN, cả vĩ mô vμ vi mô, chưa thực sự phát huy được vai trò của mình để góp phần vμo việc thực hiện các mục tiêu vμ nhiệm vụ đã đặt ra

Biểu đồ 2.5 - Số liệu quyết toỏn so với dự toỏn thu NSNN

Biểu đồ 2.6 - Số liệu quyết toỏn so với dự toỏn chi NSNN giai

Việc lập dự toán thu vμ chi NSNN, thông thường nếu so với số liệu dự toán năm trước thì tỷ lệ tăng lμ khá cao, tuy nhiên, nếu so với ước thực hiện năm trước thì tỷ lệ tăng nμy lại thường lμ thấp Quy trình lập dự toán được quy định rõ rμng, tuy nhiên, việc thực hiện công tác lập dự toán còn nhiều tồn tại, số liệu lập dự toán chưa sát với thực tế

Một vấn đề khác, hiện tại, việc hoạch định chi NSNN đang được thực hiện dựa trên một số khoản thu không ổn định vμ không có tính chất bền vững Một số khoản thu NSNN có tỷ trọng đáng kể như thu từ xuất khẩu dầu thô đang lμ vấn đề cần được nghiên cứu xem xét Việc gia tăng xuất khẩu dầu thô trong điều kiện trữ lượng dầu không gia tăng vμ nguồn tμi nguyên của đất nước lμ có hạn Nếu nhìn vμo Dự toán NSNN qua các năm, thậm chí gần đây nhất lμ năm 2007 thì có thể thấy các nguồn thu từ khai thác tμi nguyên như dầu thô vμ xổ số kiến thiết lμ những nguồn thu thiếu ổn định, lại chiếm tỉ trọng cao

Biểu đồ 2.4 - Thu ngõn sỏch từ dầu thụ so với

Tổng thu NSThu từ dầu thụTỷ trọng

Nếu chi NSNN được hoạch định từ các nguồn thu như vậy liệu có thể mang tính chất ổn định vμ lâu dμi? Hay lμ “có sao lμm vậy”? Năm 2007, đã có nhiều ý kiến lo ngại, nếu giá dầu thô sút giảm so với mức trung bình (60USD/thùng) thì liệu có đảm bảo cân đối NSNN? Vμ việc lập dự toán thu dầu thô với sản lượng 18 triệu tấn năm 2007 lμ khá cao so với các năm sẽ có ảnh hưởng như thế nμo đến tính chính xác của việc lập dự toán, cũng như những ảnh hưởng nhất định trong việc lập dự toán chi ngân sách từ số liệu nμy

2.2.3.2.3 Trong Hệ thống định mức phân bổ ngân sách nhμ nước

Hệ thống định mức phân bổ NSNN ban hμnh Quyết định số 139/2003/QĐ-TTg ngμy 11/7/2003 của Thủ tướng Chính phủ đã được áp dụng từ năm 2003 đến hết 2006 Hệ thống nμy quy định tiêu chí phân bổ NSNN chủ yếu theo dân số, khoảng cách địa lý, yếu tố địa hình… Vμ đối với một số lĩnh vực chi còn được xác định theo một số tiêu chí bổ trợ như chi quản lý hμnh chính được phân bổ thêm theo số lượng đơn vị hμnh chính huyện, xã; chi đảm bảo xã hội phân bổ thêm số đối tượng bị nhiễm chất độc mμu da cam với mức chi cho từng loại đối tượng cụ thể

Định mức phân bổ NSNN theo Quyết định 139/2003/QĐ-TTg lμ căn cứ để xác định tổng mức chi ngân sách địa phương, số bổ sung vμ tỷ lệ phần trăm (%) phân chia

các khoản thu phân chia giữa ngân sách trung ương với ngân sách địa phương Từ đó, Hội đồng Nhân dân cấp tỉnh quyết định định mức phân bổ ngân sách cụ thể cho từng cấp chính quyền địa phương vμ các Sở phù hợp với tình hình thực tế thực hiện nhiệm vụ của các cấp, các ngμnh cũng như kế hoạch nhiệm vụ do địa phương quyết định tạo điều kiện cho các ngμnh chủ động trong chi phí hoạt động

Như vậy, ngoμi những mặt ưu điểm nhất định thì Hệ thống định mức nμy cũng đã bộc lộ những tồn tại Phạm vi hệ thống định mức phân bổ chưa bao quát hết các lĩnh vực chi thường xuyên của Ngân sách; khả năng tự cân đối, phát triển ngân sách địa phương, thực hiện giảm dần số bổ sung từ ngân sách cấp trên hoặc tăng tỷ lệ phần trăm điều tiết số thu nộp về ngân sách cấp trên vẫn chưa được thực hiện hiệu quả; các định mức phân bổ vẫn còn chưa rõ rμng, cụ thể, đối với một số lĩnh vực như vốn đầu tư phát triển; chưa đầy đủ cho các lĩnh vực như sự nghiệp như bảo vệ môi trường; chưa đảm bảo tính đặc thù đối với từng vùng, từng địa phương

Ví dụ mặc dù hiện nay Trung ương không phân bổ vốn đầu tư tới từng dự án, nhưng do thiếu định mức phân bổ rõ rμng vμ tính ổn định chưa cao, nên các địa phương vẫn cứ hy vọng có “cái gì đó” có thể được ưu ái hơn Vμ đây lμ một trong những nguyên nhân gây nên tình trạng dμn trải trong hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản vμ hiện tượng không ít dự án được phân bổ vốn (cho dù không nằm trong kế hoạch) Ngay tại các cuộc hội thảo lấy ý kiến về nội dung nμy, nhiều địa phương đề nghị tỉnh mình được áp vμo tiêu chí đặc thù nμo đấy Tâm lý muốn được ưu ái hơn một chút dường như vẫn còn khá phổ biến

Hoặc định mức cho đơn vị hμnh chính quy định phải đảm bảo 70% ngân sách cho chi lương vμ các khoản phụ cấp có tính chất lương, 30% chi cho các hoạt động học tập, giảng dạy, mua sắm thiết bị, sửa chữa, quản lý hμnh chính Tuy nhiên, hầu hết các địa phương đạt tỷ lệ 80 - 85% cho nhóm 1 nên buộc phải xin bổ sung ngoμi dự toán vμ việc đáp ứng được yêu cầu phục vụ nâng cao chất hoạt động lμ tương đối khó khăn

Vừa qua, Quyết định số 151/2006/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hμnh Định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên NSNN năm 2007 đã được ban hμnh ngμy 29/6/2006 vμ tiếp tục được sửa đổi, bổ sung bằng quyết định số

219/2006/QĐ-TTg ngμy 29/09/2006 Hy vọng, quyết định nμy sẽ có tính thực tiễn cao hơn vμ phù hợp hơn trong quá trình áp dụng cho NSNN từ 2007 trở đi

2.2.3.2.4 Trong việc quyết toán, kiểm toán ngân sách nhμ nước Quyết toán

Một trong 14 nhiệm vụ vμ quyền hạn của Quốc hội được quy định tại Điều 84 Hiến pháp năm 1992 (được sửa đổi, bổ sung theo Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngμy 25/12/2001 của Quốc hội khoá X, kỳ họp thứ 10) lμ “Quyết định chính sách tμi chính, tiền tệ quốc gia, quyết định dự toán, NSNN vμ phân bổ ngân sách trung ương, phê chuẩn quyết toán NSNN; quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế”

Mặc dù quyền hạn nμy đã được ghi trong Hiến pháp, nhưng cả hai nhiệm kỳ Quốc hội khoá IX vμ khoá X, Quốc hội vẫn chưa thực hiện được việc quyết định phân bổ NSNN, mμ chỉ lμm được việc quyết định dự toán NSNN vμ phê chuẩn quyết toán NSNN Việc phân bổ NSNN, Quốc hội giao cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội Qua hai nhiệm kỳ, Uỷ ban thường vụ Quốc hội đều thấy lμ quyền hạn quan trọng đó nhất thiết phải do Quốc hội quyết định thì mới đúng với Hiến pháp Trên thực tế, việc Quốc hội thông qua nghị quyết về dự toán NSNN cũng như quyết toán NSNN của các nhiệm kỳ khoá IX vμ khoá X vẫn còn mang tính hình thức, vì thời gian bố trí để thảo luận không nhiều mμ các biểu bảng về ngân sách lμ cả một rừng các con số Ngay cả Uỷ ban Kinh tế vμ ngân sách các khoá cũng không có thời gian nghiên cứu thảo luận kỹ, vì các thμnh viên Uỷ ban hầu hết lμ đại biểu kiêm nhiệm, nên việc thẩm tra dự toán cũng như phân bổ, quyết toán NSNN để tham mưu cho Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội quyết định cũng còn nhiều hạn chế

Kiểm toán

Tham nhũng thường gây bức xúc lớn trong dân chúng nhưng lãng phí lại chưa được quan tâm đúng mức, trong khi thiệt hại về lãng phí có thể lớn hơn nhiều so với tham nhũng Luật DNNN năm 2003 đã quy định tất cả các DNNN đều phải kiểm toán Nhưng phải đến năm 2006, năm đầu tiên thực hiện Luật Kiểm toán nhμ nước, thì đây lμ lần đầu tiên tình hình kinh doanh của các DNNN được công khai, theo quy định của Luật Kiểm toán Nhμ nước Trong năm 2006, Kiểm toán Nhμ nước cũng mới chỉ có thể công bố kết quả kiểm toán năm 2005 tại 19 tổng công ty, doanh nghiệp nhμ nước, 11

bộ, 30 tỉnh, thμnh phố, 9 dự án trọng điểm vμ báo cáo tμi chính của 24 đơn vị thuộc lĩnh vực an ninh quốc phòng, tμi chính Đảng

Tính tới ngμy 31/12/2006, Kiểm toán Nhμ nước đã kết thúc 103/104 cuộc kiểm toán theo kế hoạch năm vμ tổng hợp kết quả kiểm toán từ 59 báo cáo kiểm toán đã phát hμnh, các cuộc kiểm toán NSNN, tiền vμ tμi sản nhμ nước năm 2005 của các tỉnh, thμnh phố trực thuộc Trung ương đã phục vụ Hội đồng nhân dân các tỉnh, thμnh phố nμy phê chuẩn quyết toán

Kiểm toán Nhμ nước đã phát hiện vμ kiến nghị tăng thu, giảm chi NSNN, ghi thu-ghi chi, đưa vμo quản lý qua NSNN 5.027 tỷ đồng gồm tăng thu NSNN 627 tỷ đồng (trong đó thuế 293 tỷ; phí vμ lệ phí 80 tỷ vμ thu khác 254 tỷ); giảm chi 909 tỷ đồng (trong đó thu hồi nộp NSNN các khoản chi sai chế độ 220 tỷ; chuyển quyết toán năm sau 186 tỷ; giảm trừ dự toán 154 tỷ); xử lý về tμi chính các khoản khác 3.491 tỷ đồng (trong đó quản lý qua NSNN 249 tỷ; thu hồi các khoản NSNN tạm ứng vμ cho vay sai quy định 1.211 tỷ) Dù còn thiếu, nhưng bản báo cáo đã chỉ ra những thực tế đáng báo động Nhiều địa phương, dự án lớn, bộ ngμnh, doanh nghiệp đang sử dụng tiền từ ngân sách rất vô trách nhiệm

2.2.3.2.5 Trong nội dung chi thường xuyên

Hiện nay, ở nước ta, tỷ trọng chi thường xuyên trên tổng chi hiện rất lớn, vμ việc quản lý nội dung chi nμy cũng còn rất nhiều điểm tồn tại

• Chi cho các hoạt động quản lý hμnh chính Nhμ nước

Đây lμ khoản chi phát sinh ở hầu hết các ngμnh trong nền kinh tế quốc dân, bởi với chức năng quản lý toμn diện mọi hoạt động kinh tế, xã hội nên bộ máy quản lý hμnh chính Nhμ nước đã được thiết lập từ Trung ương đến địa phương Có thể nói, chúng ta hiện đang chi cho bộ máy hμnh chính quá nhiều

Năm 2005 có 11 bộ, 30 tỉnh, thμnh phố, 9 dự án vμ 19 tổng công ty, doanh nghiệp nhμ nước thuộc diện kiểm toán Số tiền Kiểm toán Nhμ nước kiến nghị tăng thu giảm chi lên tới gần 4.500 tỷ đồng Trong đó, chi hμnh chính ở nhiều địa phương vượt dự toán rất cao Chẳng hạn, Hội đồng nhân dân tỉnh Kiên Giang quyết định dự toán ngân sách địa phương bội chi 155,4 tỷ đồng, nên phải vay để bù đắp thiếu hụt chi thường xuyên, số tiền nợ đến cuối năm lμ 74 tỷ đồng

Dự ước về chi năm 2006 cho thấy, chi cho quản lý hμnh chính ước đạt 107,7% so với dự toán Trong khi đó, chi đầu tư phát triển dự ước thực hiện 105,1% so với dự toán Hoặc chi thường xuyên tại Bộ Tμi chính chiếm 1/2 chi thường xuyên cho các bộ, ngμnh trung ương Đồng thời, riêng chi hμnh chính ở ngμnh hải quan đã lμ 1.102 tỉ đồng Trong khi đó, chi cho giáo dục đμo tạo chỉ có 2.295 tỉ Đây thực sự lμ những vấn đề mμ các cơ quan chức năng cần phân tích một cách cụ thể, chi tiết để có hướng xử lý phù hợp

• Chi cải cách tiền lương

Đây cũng lμ một số tiền rất lớn trong điều kiện NSNN còn bội chi chiếm trên dưới 5% GDP Tháng 10/2003 Nhμ nước không tăng lương (chỉ thay đổi thang bảng lương) Tháng 10/2004 mức lương tối thiểu tăng từ 290.000 đồng lên 350.000 đồng (tăng 60.000 đồng, tương đương 20,6%) Tháng 10 năm 2006 tăng 100.000 đồng lên 450.000 đồng hay tăng 28,6% Như vậy, tháng 10 năm 2006 so với tháng 10 năm 2002 (tính chung lμ 4 năm tròn), mức lương tối thiểu tăng 87%, trong khi giá tiêu dùng tăng trên 31%, GDP tính theo giá so sánh tăng 35,7%, còn tính theo giá thực tế tăng khoảng

Điều đó chứng tỏ lμ tốc độ tăng lương tối thiểu cao hơn tốc độ tăng giá cộng với tốc độ tăng trưởng kinh tế tính theo giá so sánh, tức lμ cao hơn tốc độ tăng GDP tính theo giá thực tế Tuy nhiên, thực tế lại cho thấy rất nhiều vấn đề cần bμn, cụ thể nhất lμ mức lương đó đã có thể đảm bảo cuộc sống cho cán bộ công chức hay chưa

Bên cạnh đó, hiện lương tối thiểu của Việt Nam có quá nhiều rμng buộc với hệ thống an sinh Nếu như ở các nước, lương tối thiểu gắn với yếu tố lạm phát, thường được điều chỉnh kịp thời dựa trên những thay đổi về chỉ số giá sinh hoạt thì ở Việt Nam, lương tối thiểu còn lμ cơ sở để điều chỉnh lương hưu, trợ cấp, bảo hiểm xã hội, trợ cấp thôi việc Đây chính lμ gánh nặng cho NSNN

Hiện nay, chúng ta đang cố gắng cải cách tiền lương theo hướng giảm dần các yếu tố can thiệp của Nhμ nước vμ tăng cường sự tự chủ của các doanh nghiệp trong việc trả lương

• Chi ngân sách nhμ nước cho y tế

Tμi chính y tế đóng vai trò “xương sống” trong hoạt động của hệ thống y tế, quyết định tính công bằng vμ hiệu quả trong việc thực hiện chức năng chăm sóc vμ bảo vệ sức khoẻ toμn dân Hiện nay, tμi chính y tế của Việt Nam vẫn đang trông chờ vμo bốn nguồn chủ yếu: NSNN, bảo hiểm y tế, viện phí vμ viện trợ quốc tế

Theo nhận định của Đoμn Giám sát của Uy ban thường vụ Quốc hội về việc thực hiện chính sách khám chữa bệnh cho dân được thực hiện năm 2005: trong vòng 5 năm (2001 - 2005), mặc dù NSNN đã tăng chi y tế từ 5 USD lên khoảng 10 USD/người Tính trong tổng chi NSNN thì mức nμy đã tăng từ 4,2% năm 2001 lên 5,5%/tổng chi NSNN năm 2005 Tuy nhiên, nếu tính chi phí y tế cho mỗi cá nhân thì phần Nhμ nước chỉ mới đảm bảo được khoảng hơn 20%, 80% còn lại do cá nhân chi trả Như vậy, hiện nay NSNN chỉ đảm bảo 1/5 kinh phí y tế cho người dân Mức chi NSNN dμnh cho y tế ở nước ta thấp hơn nhiều so với Malaysia, Thái Lan, Singapore vμ Brunây Tổ chức Y tế thế giới đã xếp Việt Nam đứng thứ 187/191 nước thμnh viên khi xét về "tỷ trọng chi cho y tế từ nguồn tμi chính công"

Hiện nay, cơ chế tμi chính y tế ở các địa phương lại tương đối phức tạp với bốn mô hình quản lý khác nhau: 25 tỉnh phân cấp nhiệm vụ chi y tế cho cả ba cấp ngân sách tỉnh, huyện, xã; 14 tỉnh phân cấp cho tỉnh, huyện; 8 tỉnh phân cấp cho tỉnh vμ xã; chỉ có 17 tỉnh do ngân sách cấp tỉnh chi nên việc thực thi các chính sách tμi chính y tế ở các địa phương rất khác nhau Ngμnh Y tế địa phương không được tham gia nhiều vμo việc phân bổ vμ điều hμnh ngân sách địa phương nên việc phân bổ còn chưa phù hợp với nhu cầu vμ hoạt động chuyên môn Việc phân cấp giao cho Uỷ ban nhân dân trình Hội đồng