TRƢỜNG ĐẠI HỌC CẦN THƠ KHOA LUẬT  LUẬN VĂN TỐT NGHIỆP CỬ NHÂN LUẬT KHÓA 38 (2012 – 2015) ĐỀ TÀI: CƠ CHẾ KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Ở TRUNG ƢƠNG Giảng viên hướng dẫn: Sinh viên thực hiện: Th.S HUỲNH THỊ SINH HIỀN NGUYỄN THỊ PHƢỢNG Bộ môn: Luật Hành chính MSSV: S1200067 Lớp: Luật Hành chính K38 Cần Thơ, tháng 11/2014 Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương NHẬN XÉT CỦA GIẢNG VIÊN ....................................................................................................................................... ....................................................................................................................................... ....................................................................................................................................... ....................................................................................................................................... ....................................................................................................................................... ....................................................................................................................................... ....................................................................................................................................... ....................................................................................................................................... ....................................................................................................................................... ....................................................................................................................................... ....................................................................................................................................... ....................................................................................................................................... ....................................................................................................................................... ....................................................................................................................................... ....................................................................................................................................... ....................................................................................................................................... ....................................................................................................................................... ....................................................................................................................................... ....................................................................................................................................... ....................................................................................................................................... ....................................................................................................................................... ....................................................................................................................................... ....................................................................................................................................... ....................................................................................................................................... ....................................................................................................................................... ....................................................................................................................................... ....................................................................................................................................... ....................................................................................................................................... ....................................................................................................................................... ....................................................................................................................................... ....................................................................................................................................... ....................................................................................................................................... GVHD: Ths. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 2 SVTH: Nguyễn Thị Phƣợng Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương MỤC LỤC Trang 1. Lý do chọn đề tài .................................................................................................1 2. Mục tiêu nghiên cứu ...........................................................................................1 3. Phạm vi nghiên cứu.............................................................................................1 4. Phƣơng pháp nghiên cứu ...................................................................................1 5. Kết cấu đề tài .......................................................................................................2 CHƢƠNG 1: KHÁI QUÁT VỀ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VÀ VỀ CƠ CHẾ KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT................................3 1.1. Khái quát về văn bản quy phạm pháp luật ...................................................3 1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật .........................................................3 1.1.2. Đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật....................................................3 1.1.3. Phân loại văn bản quy phạm pháp luật ..........................................................4 1.1.4. Nguyên tắc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật .......................5 1.2. Khái quát về cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ........................7 1.2.1. Khái niệm cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật................................7 1.2.2. Đối tượng của cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật .........................8 1.2.3. Phương thức tiến hành kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật .......................8 1.2.4. Thời điểm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương .....................9 1.2.5. Ý nghĩa của việc kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ...............................10 CHƢƠNG 2: QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ CƠ CHẾ KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Ở TRUNG ƢƠNG ...................................................11 2.1. Kiểm tra Luật, nghị quyết của Quốc hội .....................................................11 2.1.1. Chủ thể thực hiện việc kiểm tra ....................................................................11 2.1.2. Nội dung kiểm tra..........................................................................................12 2.1.3. Kết quả xử lý sau khi kiểm tra ......................................................................13 2.2. Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội .... .................................................................................................................................13 2.2.1. Chủ thể thực hiện việc kiểm tra ....................................................................14 2.2.2. Nội dung kiểm tra..........................................................................................14 2.2.3. Kết quả xử lý sau khi kiểm tra ......................................................................16 2.3. Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nƣớc .......................17 2.3.1. Chủ thể thực hiện việc kiểm tra ....................................................................17 2.3.2. Nội dung kiểm tra..........................................................................................17 2.3.3. Kết quả xử lý sau khi kiểm tra ......................................................................17 GVHD: Ths. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 3 SVTH: Nguyễn Thị Phƣợng Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương 2.4. Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao .......................18 2.4.1. Chủ thể thực hiện việc kiểm tra ....................................................................18 2.4.2. Nội dung kiểm tra..........................................................................................19 2.4.3. Kết quả xử lý sau khi kiểm tra ......................................................................20 2.5. Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ ..................................................................................................................22 2.5.1. Chủ thể thực hiện việc kiểm tra ....................................................................22 2.5.2. Nội dung kiểm tra..........................................................................................22 2.5.3. Kết quả xử lý sau khi kiểm tra ......................................................................24 CHƢƠNG 3: THỰC TRẠNG CỦA CƠ CHẾ KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Ở TRUNG ƢƠNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN ...............26 3.1. Thực trạng cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luât ........................26 3.1.1. Đối với Luật, nghị quyết của Quốc hội .........................................................26 3.1.2. Đối với Pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội; Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước ............................................................................................27 3.1.3. Đối với Nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ; thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao và thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao...................................................................................................28 3.1.4. Đối với Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.................30 3.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ƣơng ....................................................................................................32 3.2.1. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật.............................................................................................................................32 3.2.2. Giải pháp xây dựng quy trình kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ..........33 3.2.3. Giải pháp về cơ chế chính sách thực hiện công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ..................................................................................................................34 PHẦN KẾT LUẬN................................................................................................35 TÀI LIỆU THAM KHẢO GVHD: Ths. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 4 SVTH: Nguyễn Thị Phƣợng Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương PHẦN MỞ ĐẦU 1. Lý do nghiên cứu đề tài Mỗi một đất nước đều quản lý nhà nước bằng hiến pháp và pháp luật, tuy nhiên để có được một hệ thống pháp luật hoàn thiện, thống nhất từ trung ương đến địa phương là cả một vấn đề đối với một quốc gia. Do đó để có một hệ thống pháp luật thống nhất thì phải tiến hành công tác kiểm tra, giám sát và xử lý văn bản quy phạm pháp luật để kịp thời hạn chế tối đa sự sai trái của văn bản cũng như sự lạc hậu không còn phù hợp của văn bản gây ra, nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật. Cùng với sự phân công, phân cấp quản lý của các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương thì hàng năm có rất nhiều văn bản quy phạm pháp luật do các cá nhân, các cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành để cụ thể hóa Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan cấp trên. Hiện nay, nhân dân phản ánh rất nhiều văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành có nội dung trái với Hiến pháp, Luật vi phạm nguyên tắc đảm bảo pháp chế xã hội chủ nghĩa của Nhà nước ta và gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến đời sống của nhân dân. Trong bối cảnh đó, việc tăng cường hoạt động kiểm tra tính hợp hiến và hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật là điều rất cần thiết, nhằm đảm bảo nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa và bảo vệ quyền lợi của nhân dân, tiến tới việc hoàn thiện thống nhất hệ thống pháp luật từ trung ương đến địa phương. Vì vậy cần một cơ chế kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật nhằm hoàn thiện, thống nhất hệ thống pháp luật Việt Nam và giúp đời sống nhân dân ngày càng phát triển. Vì lý do trên, người viết đã chọn đề tài “Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương” để nghiên cứu cho luận văn tốt nghiệp của mình. 2. Mục tiêu nghiên cứu Đề tài được nghiên cứu với mục tiêu nhằm đề ra phương hướng và biện pháp thích hợp để nâng cao cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật đạt được hiệu quả cao góp phần cho việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam. 3. Phạm vi nghiên cứu Luận văn nghiên cứu có hệ thống những quy định của pháp luật cùng với việc khảo sát thực tế hoạt động ban hành và kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước ở trung ương trong những năm gần đây. 4. Phƣơng pháp nghiên cứu Luận văn nghiên cứu trên cơ sở vận dụng phương pháp luận của Chủ nghĩa Mác-Lênin và Tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật. Trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng của học thuyết Mác – Lênin, tác giả sử GVHD: Ths. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 5 SVTH: Nguyễn Thị Phƣợng Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương dụng phương pháp nghiên cứu cụ thể như sau: phương pháp phân tích - tổng hợp, phương pháp thống kê - so sánh, phương pháp chọn lọc, thu thập và xử lý thông tin liên quan đến đề tài. 5. Kết cấu đề tài Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Khái quát về văn bản quy phạm pháp luật và cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật. Chương 2: Quy định pháp luật về cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương. Chương 3: Thực trạng của cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương và giải pháp hoàn thiện. GVHD: Ths. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 6 SVTH: Nguyễn Thị Phƣợng Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương CHƢƠNG 1 KHÁI QUÁT VỀ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT VÀ CƠ CHẾ KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 1.1. Khái quát về văn bản quy phạm pháp luật 1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật Theo khoản 1 điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008: Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội. 1.1.2. Đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật Từ khái niệm trên có thể rút ra các đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật như sau: - Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành. Cơ quan Đảng, các tổ chức chính trị xã hội không được quyền ban hành. Đó là các cơ quan trong bộ máy nhà nước được thành lập theo quy định của pháp luật và được Nhà nước trao cho thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật để từng cơ quan thực thi nhiệm vụ của mình. Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành do pháp luật quy định. Đây là một trong những tiêu chuẩn để phân biệt cơ quan nhà nước với tổ chức Đảng cộng sản Việt Nam, các tổ chức chính trị - xã hội khác. Như vậy, những văn bản mà chủ thể ban hành không có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật mặc dù nội dung của văn bản đó chứa những quy tắc xử sự chung nhưng vẫn không được xem là văn bản quy phạm pháp luật. Ví dụ: Nghị quyết Đảng cộng sản Việt Nam. - Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa đựng quy tắc xử sự chung. Quy tắc xử sự chung được hiểu là những chuẩn mực được pháp luật quy định mà mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân phải tuân theo khi tham gia quan hệ xã hội mà quy tắc đó điều chỉnh. Mọi tổ chức, cá nhân ở vào những hoàn cảnh, điều kiện mà văn bản quy phạm pháp luật đã quy định đều xử sự thống nhất như nhau. Văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng nhiều lần trong đời sống khi có sự kiện pháp lý xảy ra. Bất kỳ chủ thể nào rơi vào phạm vi điều chỉnh của văn bản cho dù đã áp dụng rồi hay chưa áp dụng thì vẫn bị văn bản đó điều chỉnh. Những văn bản được áp dụng một lần cho một đối tượng cụ thể, và chủ thể khác không phải tuân theo thì văn bản đó không phải là văn bản quy phạm pháp luật mà là văn bản cá biệt hoặc văn bản áp dụng GVHD: Ths. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 7 SVTH: Nguyễn Thị Phƣợng Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương pháp luật. Ví dụ: Quyết định xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi vi phạm về an toàn giao thông của ông Nguyễn Văn A. Trong trường hợp này thì Quyết định xử phạt trên chỉ có hiệu lực bắt buộc đối với ông A và sau khi ông A đã chấp hành xong quyết định xử phạt thì quyết định đó hết hiệu lực. Từ đặc điểm trên cho thấy văn bản quy phạm pháp luật khác biệt so với các văn bản cá biệt và các văn bản áp dụng pháp luật. Các văn bản dựa trên những quy tắc xử sự chung để áp dụng riêng cho một đối tượng riêng biệt, trong hoàn cảnh cụ thể nhằm xác định quyền và nghĩa vụ mà chủ thể đó phải thực hiện thì văn bản đó không phải là văn bản quy phạm pháp luật mà được gọi là văn bản áp dụng pháp luật ví dụ như: Quyết định kỷ luật, quyết định xử phạt vi phạm hành chính. - Tên gọi, nội dung và trình tự ban hành các loại văn bản quy phạm pháp luật được quy định cụ thể trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004. Mặc dù các văn bản khác có tên gọi giống với tên gọi của các văn bản quy phạm pháp luật như Nghị quyết, quyết định,… nhưng trình tự ban hành và nội dung của văn bản không được quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004 thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật. - Văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực bắt buộc chung và được Nhà nước đảm bảo thực hiện bằng nhiều biện pháp từ giáo dục, thuyết phục, nêu gương cho đến cưỡng chế thực hiện. Mọi tổ chức, cá nhân nào rơi vào hoàn cảnh, điều kiện mà văn bản đã dự liệu trước đều phải tuân theo và được Nhà nước đảm bảo thực hiện bằng cưỡng chế Nhà nước thông qua hệ thống Tòa án, nhà tù hoặc các hình thức cưỡng chế khác như: xử phạt,… Đặc điểm này rất khác xa với các văn bản quy phạm xã hội khác như văn bản nội quy của nhà trường thì chỉ có hiệu lực bắt buộc đối với giáo viên và học sinh trong trường đó, nếu vi phạm nội quy của nhà trường thì bị kỷ luật hay bị thôi việc hoặc thôi học chứ không sử dụng các biện pháp cưỡng chế của Nhà nước. 1.1.3. Phân loại văn bản quy phạm pháp luật Dựa vào chủ thể ban hành thì văn bản quy phạm pháp luật có hai loại: Thứ nhất văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành gồm có: + Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội. + Pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội. + Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước. GVHD: Ths. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 8 SVTH: Nguyễn Thị Phƣợng Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương + Nghị định của Chính phủ. + Quyết định của Thủ tướng Chính phủ. + Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao. + Thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao. + Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. + Quyết định của Tổng Kiểm toán Nhà nước. + Nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội. + Thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Thứ hai văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành gồm có: + Nghị quyết của Hội đồng nhân dân. + Quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân. 1.1.4. Nguyên tắc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật Nguyên tắc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật là những tư tưởng chỉ đạo, phản ánh khái quát những sự việc khách quan liên quan tới quá trình "nâng" ý chí nhà nước lên thành pháp luật, tiến tới xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Đây là những cơ sở quan trọng của toàn bộ quá trình xây dựng pháp luật, đòi hỏi tất cả các chủ thể tham gia vào quá trình ban hành, sửa đổi hay bãi bỏ các quy phạm pháp luật phải nghiêm chỉnh tuân theo. Theo Điều 3 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam năm 2008 thì khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải đảm bảo các nguyên tắc sau: “Bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật.”1 Khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật không được ban hành những quy định trái với Hiến pháp. Hiến pháp là đạo luật cơ bản do Quốc hội ban hành, có giá trị pháp lý cao nhất. Ngoài ra khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì văn bản cấp dưới không được trái và phải phù hợp với các quy định của văn bản cấp trên cũng như văn bản quy phạm pháp luật khác đã ban hành nhằm đảm bảo tính thống nhất của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật và tránh việc chồng chéo, mẫu thuẫn giữa các văn bản trong hệ thống pháp luật. 1 Khoản 1, điều 3 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. GVHD: Ths. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 9 SVTH: Nguyễn Thị Phƣợng Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương “Tuân thủ thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật.”2 Chủ thể nào có thẩm quyền ban hành loại văn bản nào và hình thức của văn bản như tên gọi, số hiệu, ký hiệu cũng như trình tự, thủ tục ban hành văn bản được quy định rất cụ thể trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004. Vì vậy, khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì phải thực hiện đúng, đầy đủ các quy định về thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được pháp luật quy định. Nếu như một văn bản khi ban hành mà chỉ đúng về hình thức, trình tự, thủ tục ban hành nhưng chủ thể ban hành không có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì văn bản đó không được xem là văn bản quy phạm pháp luật. “Bảo đảm tính công khai trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật trừ trường hợp văn bản quy phạm pháp luật có nội dung thuộc bí mật nhà nước; bảo đảm tính minh bạch trong các quy định của văn bản quy phạm pháp luật.”3 Tính công khai của văn bản được thể hiện từ quá trình soạn thảo dự thảo văn bản quy phạm pháp luật bằng việc lấy ý kiến góp ý của nhiều chủ thể liên quan khác đăng tải trên trang thông tin điện tử, cho đến sau khi văn bản quy phạm pháp luật được ban hành phải được đăng Công báo thì văn bản mới có hiệu lực thi hành, trừ các văn bản quy phạm pháp luật thuộc bí mật nhà nước và văn bản quy phạm pháp luật quy định các biện pháp thi hành trong tình trạng khẩn cấp, văn bản được ban hành để kịp thời đáp ứng yêu cầu phòng, chống thiên tai, dịch bệnh 4. Việc công khai, minh bạch từ khâu soạn thảo cho đến khâu ban hành không những giúp cho người dân sớm biết được định hướng chính sách, pháp luật trong tương lai để chuẩn bị các điều kiện cho việc thực hiện, mà còn để người dân có thể tham gia vào hoạt động xây dựng thể chế, làm cho pháp luật phản ánh được sát hơn ý chí, nguyện vọng của nhân dân... Đây cũng là một nội dung quan trọng nhằm thực hiện phương châm dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra đã được đề ra trong nhiều văn kiện của Đảng. Vì vậy mỗi khi một luật chuẩn bị được ban hành đều được đăng tải dự thảo trên các trang thông tin điện tử để nhân dân đóng góp ý kiến phản hồi, kiến nghị đối với dự thảo luật. “Bảo đảm tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật.”5 Khi một văn bản quy phạm pháp luật được ban hành thì điều quan trọng đầu tiên là liệu văn bản đó có phù hợp với tình hình thực tế hay không và việc thi hành nó có được thực hiện hay không. Điều này đặt ra vấn đề tính khả thi của một văn bản quy phạm pháp luật rất quan trọng, cho nên trước khi ban hành văn bản những chủ thể soạn thảo văn bản cần 2 3 Khoản 2, điều 3 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Khoản 3, điều 3 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. 4 Khoản 2, điều 78 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. 5 Khoản 4, điều 3 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. GVHD: Ths. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 10 SVTH: Nguyễn Thị Phƣợng Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương phải đặc biệt quan tâm đến. Bên cạnh đó, chủ thể soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật cần phải hướng đến tính dự báo của văn bản để sau khi văn bản được ban hành sẽ áp dụng được ngoài thực tiễn cuộc sống. Nếu một văn bản quy phạm pháp luật được ban hành mà không sử dụng được thì rất lãng phí về tiền của, công sức, thời gian và một văn bản được ban hành là cả một quá trình thực hiện để có được một văn bản quy phạm pháp luật hoàn chỉnh. Đồng thời một văn bản được ban hành mà không có tính khả thi thì khi áp dụng vào thực tế sẽ gây bức xúc trong dư luận, làm cho nhân dân giảm lòng tin vào pháp luật gây ảnh hưởng đến công cuộc xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Đảng và Nhà nước. “Không làm cản trở việc thực hiện điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên.”6 Đất nước ngày càng phát triển và nhu cầu hội nhập kinh tế quốc tế ngày càng được Đảng và Nhà nước ta quan tâm, nhiều văn bản hợp tác giữa Việt Nam với các quốc gia khác được ban hành. Điều ước quốc tế được thực hiện trong nước thì phải nội lực hóa bằng các văn bản quy phạm pháp luật và áp dụng vào thực tiễn. Cho nên khi ban hành một văn bản quy phạm pháp luật không được làm ảnh hưởng đến việc thực hiện các văn bản mà Nhà nước ta đã ký với các quốc gia khác, góp phần đưa đất nước ngày càng phát triển, hội nhập kinh tế với các quốc gia khác trên thế giới. 1.2. Khái quát về cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 1.2.1. Khái niệm cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật Về mặt pháp lý thì không có khái niệm thế nào là “cơ chế” và thế nào là “kiểm tra”. Tuy nhiên, theo Từ điển Tiếng Việt của Viện Ngôn ngữ học biên soạn và xuất bản năm 2000 thì “cơ chế là cách thức mà theo đó một quá trình được thực hiện”. Và kiểm tra là “xem xét tình hình thực tế để đánh giá, nhận xét”, là hoạt động của chủ thể nhằm tiến hành xem xét, xác định một việc gì đó của đối tượng bị quản lý xem có phù hợp hay không phù hợp với trạng thái được định trước. Theo quan điểm của Tiến sĩ Lê Hồng Sơn và Thạc sĩ Phạm Văn Dũng thì: “Kiểm tra văn bản là việc xem xét, đánh giá và kết luận về tính hợp pháp của văn bản nhằm phát hiện những nội dung trái pháp luật, kịp thời đình chỉ việc thi hành, huỷ bỏ hoặc bãi bỏ văn bản có nội dung sai trái, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Đồng thời, kiến nghị xử lý trách nhiệm hình sự, dân sự hoặc kỷ luật đối với cơ quan, người đã ban hành văn bản trái pháp luật, xem xét và xử lý trách nhiệm theo thẩm quyền được giao đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân 6 Khoản 5, điều 3 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. GVHD: Ths. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 11 SVTH: Nguyễn Thị Phƣợng Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương đã chủ trì, tham mưu trong quá trình soạn thảo văn bản (theo quy định của pháp luật về công chức, công vụ)”7 Từ các khái niệm trên và theo Điều 87 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, có thể rút ra được khái niệm về cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật như sau: cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là cách thức thực hiện quá trình xem xét, đánh giá và kết luận về tính hợp hiến và hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật nhằm phát hiện những nội dung trái pháp luật, kịp thời đình chỉ việc thi hành, huỷ bỏ hoặc bãi bỏ văn bản có nội dung sai trái, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật, đồng thời kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xác định trách nhiệm của cơ quan, cá nhân đã ban hành văn bản sai trái. 1.2.2. Đối tượng của cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật Các văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan, cá nhân có thẩm quyền ở trung ương ban hành theo quy định tại điều 2 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, trừ Hiến pháp là đối tượng văn bản quy phạm pháp luật được kiểm tra, giám sát. Theo khoản 3, điều 1, nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12 tháng 4 năm 2010 của Chính phủ về Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật quy định “các văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng không được ban hành bằng hình thức văn bản quy phạm pháp luật và văn bản do cơ quan không có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật ban hành là đối tượng được kiểm tra.” Đó là các văn bản do những chủ thể có thẩm quyền ở trung ương cũng như ở địa phương ban hành có chứa quy phạm pháp luật nhưng không được ban hành với tên gọi và hình thức của văn bản quy phạm pháp luật như: các công văn, thông báo, các loại giấy tờ hành chính khác; Văn bản của các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác thuộc các cơ quan chuyên môn ở trung ương ban hành có thể thức và nội dung như văn bản quy phạm pháp luật như: quyết định, thông tư. 1.2.3. Phương thức tiến hành kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật được tiến hành bằng hai phương thức sau: Phương thức tự kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật: các cơ quan, cá nhân phải tự kiểm tra văn bản do mình ban hành hoặc liên tịch ban hành trong quá trình soạn thảo cho đến sau khi văn bản được ban hành, khi nhận được thông báo của cơ 7 Trang 3, Đặc san Tuyên truyền Pháp luật số 08/2011 của TS. Lê Hồng Sơn - Cục trưởng Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật - Bộ Tư pháp và Ths. Phạm Văn Dũng - Trưởng phòng Kiểm tra văn bản QPPL Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật - Bộ Tư pháp. GVHD: Ths. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 12 SVTH: Nguyễn Thị Phƣợng Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương quan, người có thẩm quyền kiểm tra văn bản hoặc yêu cầu, kiến nghị của cơ quan, tổ chức, cá nhân và các phương tiện thông tin đại chúng.8 Phương thức kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền: cơ quan, cá nhân có thẩm quyền ban hành văn bản kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan, cá nhân khác ban hành theo thẩm quyền được pháp luật quy định như: cơ quan, cá nhân có thẩm quyền cấp trên kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của cấp dưới ban hành; kiểm tra những văn bản quy phạm pháp luật mà chủ thể khác ban hành liên quan đến ngành, lĩnh vực mình quản lý; kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật khi được cơ quan, cá nhân có thẩm quyền phân công nhiệm vụ.9 1.2.4. Thời điểm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật Để đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật thì phải kiểm tra qua hai giai đoạn trước (tiền kiểm) và sau khi văn bản quy phạm pháp luật phát sinh hiệu lực (hậu kiểm). Hầu hết công tác tiền kiểm được quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật thông qua các quy định về thẩm định, thẩm tra văn bản trong quá trình soạn thảo. Trong giai đoạn tiền kiểm, sự kiểm tra tính hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật trước khi có hiệu lực chủ yếu nhằm tư vấn, giúp đỡ để cơ quan soạn thảo nghiên cứu hoàn thiện dự thảo. Bên cạnh đó, hoạt động hậu kiểm được quy định chủ yếu trong Luật hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003 với sự giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên đối với văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp dưới và Quốc hội giữ quyền giám sát tối cao.10 Ngoài ra văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước còn chịu sự giám sát của Đại biểu Quốc hội. Trong giai đoạn hậu kiểm không có sự kiểm tra đối với văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, tuy nhiên không kiểm tra thì không đồng nghĩa văn bản đó ban hành không sai sót. 1.2.5. Ý ghĩa của việc kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật nhằm phát hiện những nội dung trái pháp luật và những quy định không còn phù hợp để kịp thời xử lý. Đây là mục đích quan trọng của cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật. Chủ thể kiểm tra phải xem xét kỹ toàn bộ nội dung cũng như hình thức thể hiện của văn bản được kiểm tra, từ đó phát hiện những nội dung trái pháp luật, nhằm đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Bảo đảm tính tối thượng của Hiến pháp trong hệ thống văn bản pháp luật Việt Nam. Hiến pháp là văn bản có giá trị pháp lý cao nhất trong hệ thống pháp luật, và các 8 Khoản 1, điều 11, nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12 tháng 4 năm 2010. 9 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12 tháng 4 năm 2010 về Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật. Điều 84 Luật hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003. 10 GVHD: Ths. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 13 SVTH: Nguyễn Thị Phƣợng Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương văn bản quy phạm pháp luật khác khi ban hành phải tuân thủ Hiến pháp không được ban hành những quy định trái với Hiến pháp. Vì vậy, qua cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật nhằm phát hiện những văn bản trái Hiến pháp, đi ngược lại ý chí của nhân dân. Đảm bảo quy trình ban hành đúng văn bản quy phạm pháp luật để văn bản được ban hành ra không bị hủy, bị sửa, cũng như văn bản quy phạm pháp luật ban hành đúng quy trình, thủ tục theo quy định của pháp luật phù hợp với ý kiến của nhân dân. Từ đó giúp cho văn bản quy phạm pháp luật được ban hành sẽ nhanh chóng áp dụng vào tình hình thực tế của đời sống xã hội. Qua việc kiểm tra các văn bản quy phạm pháp luật trái luật giúp các chủ thể ban hành văn bản thấy được những mặt còn hạn chế trong công tác soạn thảo ban hành để từ đó nâng cao trình độ lập pháp nhằm hạn chế tình trạng văn bản ban hành gây thiệt hại cho nhà nước và nhân dân. GVHD: Ths. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 14 SVTH: Nguyễn Thị Phƣợng Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương CHƢƠNG 2 QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ CƠ CHẾ KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Ở TRUNG ƢƠNG 2.1. Kiểm tra Luật, nghị quyết của Quốc Hội Luật hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003 và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 có quy định về cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, chủ yếu là việc kiểm tra trước khi văn bản được ban hành, bao gồm những quy định liên quan đến chủ thể kiểm tra, nội dung kiểm tra, xử lý văn bản. 2.1.1. Chủ thể thực hiện việc kiểm tra Đối với các văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội ban hành sẽ được kiểm tra trước khi ban hành bằng quá trình thẩm định, thẩm tra như sau: Bộ Tư pháp có trách nhiệm thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội do Chính phủ trình. Ngoài ra còn có sự tham gia thẩm định của đại diện các cơ quan hữu quan, các chuyên gia, nhà khoa học.11 Bên cạnh hoạt động thẩm định của Bộ Tư pháp thì các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội trước khi trình Quốc hội thảo luận, cho ý kiến phải được Hội đồng dân tộc, Ủy ban hữu quan của Quốc hội (chủ yếu là Ủy ban pháp luật) thẩm tra tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của các dự án, dự thảo đó.12 Đây là những quy định về chủ thể thực hiện việc kiểm tra trước khi văn bản được ban hành. Hiện nay luật không quy định cụ thể cơ quan có trách nhiệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội sau khi được ban hành. Hiến pháp là luật cơ bản có hiệu lực pháp lý cao nhất, tất cả văn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp, mọi hành vi vi phạm Hiến pháp đều bị xử lý và tất cả mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân đều có trách nhiệm bảo vệ Hiến pháp.13 Tuy Hiến pháp có quy định việc vi phạm Hiến pháp sẽ bị xử lý, nhưng chưa có một văn bản quy phạm pháp luật quy định cụ thể cơ quan thực hiện việc kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội ban hành vi phạm Hiến pháp. Vì vậy cần phải có quy định cụ thể chủ thể có thẩm quyền kiểm tra tính hợp hiến của văn bản Luật, nghị quyết của Quốc hội và biện pháp xử lý khi các văn bản này vi hiến nhằm bảo vệ tính tối thượng của Hiến pháp. 11 Điều 36 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. 12 Điều 41 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. 13 Điều 119 Hiến pháp năm 2013. GVHD: Ths. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 15 SVTH: Nguyễn Thị Phƣợng Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương 2.1.2. Nội dung kiểm tra Căn cứ khoản 3, điều 36 và điều 43 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, cơ quan thẩm định, thẩm tra tiến hành thẩm định, thẩm tra tập trung vào những vấn đề sau đây: Sự cần thiết ban hành văn bản, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo văn bản.14 Thực tế cho thấy một văn bản được ban hành thì phải đáp ứng được sự cần thiết ban hành văn bản. Bởi vì văn bản quy phạm pháp luật ban hành là để điều chỉnh các mối quan hệ đã, đang hoặc sắp diễn ngoài xã hội. Nếu một văn bản quy phạm pháp luật được ban hành ra mà không được sử dụng và không ai biết đến thì không cần thiết phải ban hành văn bản đó. Việc kiểm tra phạm vi và đối tượng điều chỉnh của văn bản Luật, nghị quyết giúp cho việc áp dụng pháp luật được rõ ràng không gây nhầm lẫn về đối tượng bị điều chỉnh và góp phần cho người dân biết được mình là đối tượng điều chỉnh của văn bản nào và sẽ căn cứ vào văn bản đó để giải quyết. Ví dụ: khi soạn thảo dự thảo ban hành Luật cán bộ, công chức thì cần phải xem xét phạm vi điều chỉnh có phù hợp chưa? còn rộng hay hẹp cần phải điều chỉnh phạm vi lại như thế nào cho phù hợp và đối tượng mà văn bản điều chỉnh là những đối tượng nào? Vì vậy thông thường một văn bản Luật, nghị quyết được ban hành thì vấn đề được đề cập đầu tiên là phạm vi và đối tượng điều chỉnh. Sự phù hợp của nội dung dự thảo văn bản với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng. Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo văn bản với hệ thống pháp luật và tính tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên.15 Đảng là tổ chức chính trị duy nhất và giữ vai trò lãnh đạo, còn nhà nước thì giữ vai trò quản lý qua việc ban hành pháp luật nhằm thể chế hóa đường lối, chủ trương chính sách của Đảng.Vì vậy khi ban hành văn bản Luật, nghị quyết thì phải xem xét sự phù hợp về nội dung của văn bản với đường lối, chủ trương chính sách của Đảng. Ngoài ra cần phải xem xét sự phù hợp nội dung của văn bản với nội dung của các văn bản Luật khác nhằm đảm bảo tính thống nhất tránh sự chồng chéo mâu thuẫn giữa các văn bản Luật với nhau, góp phần tạo nên sự thống nhất trong hệ thống pháp luật. 14 Điểm a, khoản 3, điều 36 Luật ban hành văn bả quy phạm pháp luật năm 2008. 15 Điểm b, điểm c, khoản 3, điều 36 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. GVHD: Ths. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 16 SVTH: Nguyễn Thị Phƣợng Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương Tính khả thi của dự thảo văn bản, bao gồm sự phù hợp giữa quy định của dự thảo văn bản với yêu cầu thực tế, trình độ phát triển của xã hội và điều kiện bảo đảm để thực hiện.16 Trước khi dự thảo các văn bản luật, nghị quyết được Quốc hội xem xét thông qua thì việc các cơ quan được Quốc hội giao nhiệm vụ thẩm tra phải xem xét tính khả thi của văn bản khi đưa vào thực tiễn áp dụng. Từ đó cho thấy việc ban hành ra một văn bản luật, nghị quyết cần phải xem xét, kiểm tra khả năng áp dụng văn bản đó vào thực tiễn là một vấn đề rất quan trọng quyết định đến chất lượng hoạt động lập pháp của một quốc gia. Ngoài ra, các văn bản luật, nghị quyết của Quốc hội còn là căn cứ để ban hành các văn bản quy phạm pháp luật khác, cho nên nếu luật ban hành không thể thực thi được thì các văn bản quy phạm pháp luật dựa vào nó để ban hành như: nghị định, thông tư,… thì cũng không áp dụng vào thực tiễn được. Tuy tính khả thi của các văn bản luật, nghị quyết được kiểm tra trong quá trình soạn thảo và các quan hệ xã hội được các nhà làm luật dự liệu trước, nhưng tình hình xã hội luôn luôn vận động, thường xuyên thay đổi, cho nên cũng có nhiều tình huống, vấn đề đã xảy ra mà luật chưa có điều chỉnh và khi luật được ban hành để điều chỉnh thì lại phát sinh vấn đề mới. Ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản.17 Ngôn ngữ và kỹ thuật soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật là một trong những vấn đề cần phải quan tâm khi soạn thảo một văn bản quy phạm pháp luật. Vì điểm yếu của nhà làm luật thành văn luôn là câu chữ khó có thể diễn đạt hết ý của nhà làm luật. Nếu ban hành một văn bản quy phạm pháp luật mà khi đọc vào văn bản không hiểu được, nội dung điều chỉnh chung chung, không cụ thể sẽ gây hiểu nhầm, khó khăn cho việc điểu chỉnh của văn bản và việc áp dụng vào thực tế sẽ không đúng với tinh thần, nội dung của văn bản. 2.1.3. Kết quả xử lý sau khi kiểm tra Sau khi dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội được thẩm định, thẩm tra thì cơ quan soạn thảo có trách nhiệm nghiên cứu, tiếp thu ý kiến của cơ quan thẩm định.18 2.2. Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội Khác với văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban thường vụ Quốc hội có cơ chế kiểm tra rõ ràng trước và sau khi văn bản được ban hành có hiệu lực. 16 Điểm d, khoản 3, điều 36 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. 17 Điểm e, khoản 3, điều 36 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. 18 Điều 33 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. GVHD: Ths. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 17 SVTH: Nguyễn Thị Phƣợng Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương 2.2.1. Chủ thể thực hiện việc kiểm tra Kiểm tra văn bản trước khi được ban hành, kiểm tra thông qua quy định về thẩm định, thẩm tra: Bộ Tư pháp có trách nhiệm thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban thường vụ Quốc hộ do Chính phủ trình. Trong một số trường hợp còn có sự tham gia thẩm định của đại diện các cơ quan hữu quan, các chuyên gia, nhà khoa học.19 Các dự án, dự thảo văn bản trên trước khi được Ủy ban thường vụ Quốc hội thảo luận, cho ý kiến phải được Hồi đồng dân tộc, Ủy ban hữu quan của Quốc hội (đặc biệt là Ủy ban pháp luật) thẩm tra để đảm bảo tính hợp hiến hợp pháp. Đối với pháp lệnh, nghị quyết đã được Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua mà Chủ tịch nước đề nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét lại theo quy định thì Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét lại những vấn đề mà Chủ tịch nước có ý kiến.20 Quy định này nhằm nâng cao thẩm quyền của Chủ tịch nước nhưng thực chất Chủ tịch nước chỉ được quyền yêu cầu xem xét lại còn việc quyết định vẫn thuộc về Quốc hội. Sau khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật thực hiện việc kiểm tra văn bản thông qua hoạt động giám sát của Quốc hội, đại biểu Quốc hội: Quốc hội giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban thường vụ Quốc hội và xem xét văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban thường vụ Quốc hội có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội.21 Quy định này nhằm thể hiện vai trò giám sát tối cao của Quốc hội. Tuy nhiên, Ủy ban thường vụ Quốc hội là cơ quan của Quốc hội cho nên mặc nhiên Quốc hội sẽ giám sát, quản lý cơ quan của mình và được quy định trong Luật tổ chức Quốc hội năm 2001, sửa đổi bổ sung năm 2007. Đại biểu Quốc hội được pháp luật quy định cho thẩm quyền giám sát văn bản quy phạm pháp luật do Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành. 22 2.2.2. Nội dung kiểm tra Nội dung kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật trong quá trình soạn thảo được quy định tại điều 36 và 43 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Tương tự như dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, dự án dự thảo của Ủy ban thường vụ Quốc hội trong quá trình soạn thảo ban hành văn bản phải được thẩm định, thẩm tra theo quy định tại điều 36, 43 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Vì các văn bản quy phạm pháp luật do Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành rất phức tạp, quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước, đồng thời cũng là văn bản quy phạm pháp luật mà các cơ quan nhà nước cấp dưới dựa 19 20 Khoản 1, điều 36 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Khoản 2, điều 57 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. 21 Điều 3, 7 Luật hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003. 22 Điểm đ, khoản 1, điều 3 Luật hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003. GVHD: Ths. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 18 SVTH: Nguyễn Thị Phƣợng Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương vào đó ban hành ra các văn bản quy phạm pháp luật để thực hiện chức năng quản lý nhà nước của ngành, lĩnh vực mình đang quản lý. Nội dung kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban thường vụ Quốc hội sau khi văn bản được ban hành quy định tại điều 88 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 bao gồm: - Sự phù hợp của văn bản Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên.23 Pháp lệnh có giá trị pháp lý thấp hơn Hiến pháp và luật nhưng trong hệ thống văn bản dưới luật nó lại có giá trị pháp lý cao. Vì vậy khi xây dựng pháp lệnh phải dựa trên cơ sở các quy định của Hiến pháp và luật. Nghị quyết là văn bản được ban hành nhằm giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh giúp cho việc áp dụng văn bản pháp luật được đúng với tinh thần của văn bản luật được ban hành. Chính vì vậy mà việc ban hành nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội cần phải bám sát vào các quy định của văn bản luật để giải thích cụ thể, rõ ràng thống nhất với văn bản mà nghị quyết cần hướng dẫn. Bên cạnh đó nghị quyết được ban hành cũng cần phải thống nhất, không chồng chéo mâu thuẫn với hệ thống pháp luật. - Sự phù hợp của hình thức văn bản với nội dung của văn bản đó.24 Mỗi văn bản quy phạm pháp luật đều có tên gọi khác nhau phù hợp với nội dung văn bản được quy định tại điều 11 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Cho nên khi ban hành văn bản pháp lệnh, nghị quyết Ủy ban thường vụ Quốc hội phải thể hiện đúng nội dung đã được Quốc hội giao. - Sự phù hợp của nội dung văn bản với thẩm quyền của cơ quan ban hành văn 25 bản. Chỉ có Ủy ban thường vụ Quốc hội mới có quyền ban hành nghị quyết để giải thích Hiến pháp, luật và pháp lệnh. Như vậy thẩm quyền giải thích pháp luật thuộc về Ủy ban thường vụ Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội thực hiện nhiệm vụ của mình thông qua việc ban hành nghị quyết với nội dung giải thích Hiến pháp, luật và pháp lệnh. Vì vậy văn bản sau khi ban hành phải kiểm tra xem nội dung văn bản Ủy ban thường vụ Quốc ban hành có phù hợp với thẩm quyền mà pháp luật đã quy định cho Ủy ban thường vụ Quốc hội. - Sự thống nhất giữa văn bản quy phạm pháp luật hiện hành với văn bản quy phạm pháp luật mới được ban hành của cùng một cơ quan.26 Ngoài việc văn bản quy phạm pháp luật của cấp dưới khi ban hành phải thống nhất tránh tình trạng mâu thuẫn, 23 24 Khoản 1, điều 88 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Khoản 2, điều 88 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. 25 Khoản 3, điều 88 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. 26 Khoản 4, điều 88 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. GVHD: Ths. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 19 SVTH: Nguyễn Thị Phƣợng Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương chồng chéo với văn bản quy phạm pháp của cơ quan cấp trên, mà còn phải thống nhất, phù hợp với các văn bản đang có hiệu lực do chính Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành. 2.2.3. Kết quả xử lý sau khi kiểm tra Sau khi cơ quan có trách nhiệm thẩm định dự án, dự thảo nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội do Chính phủ trình đóng góp ý kiến thẩm định thì cơ quan soạn thảo có trách nhiệm nghiên cứu, tiếp thu ý kiến của cơ quan thẩm định.27 Sau khi xem xét kết quả giám sát văn bản quy phạm pháp luật do Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội: Nếu văn bản được xem xét trái với văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội thì Ủy thường vụ Quốc hội phải sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ hoặc bãi bỏ bằng một văn bản quy phạm pháp luật khác theo quy định tại khoản 1, điều 9 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, hoặc Quốc hội có quyền bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật trái luật đó28. Nếu văn bản được xem xét không trái với văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội thì “Quốc hội ra nghị quyết về việc văn bản quy phạm pháp luật không trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội”29. Thông qua việc thực hiện quyền giám sát của mình thì khi phát hiện văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban thường vụ Quốc hội có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội thì đại biểu Quốc hội đề nghị Uỷ ban thường vụ Quốc xử lý văn bản mà mình ban hành trái đó theo quy định của pháp luật và có trách nhiệm xem xét, trả lời đại biểu Quốc hội. Trong trường hợp Ủy ban thường vụ Quốc hội không thực hiện đề nghị sửa đổi hoặc hủy một phần hoặc toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật trái với hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội theo yêu cầu của Đại biểu Quốc hội thì yêu cầu Uỷ ban thường vụ Quốc hội trình Quốc hội xem xét, quyết định tại kỳ họp gần nhất.30 Như vậy mặc dù Đại biểu Quốc hội được quyền đề nghị việc sửa đổi hoặc hủy bỏ văn bản quy phạm pháp luật nhưng việc thực hiện hay không thì còn phụ thuộc vào Ủy ban thường vụ Quốc hội, Quốc hội quyết định. 27 28 Điều 33 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Điều 10 Luật hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003. 29 Điểm c, khoản 2, điều 10 Luật hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003. 30 Đoạn 2, khoản 1, điều 10 Luật hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003. GVHD: Ths. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 20 SVTH: Nguyễn Thị Phƣợng Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương 2.3. Kiểm tra văn bản của Chủ tịch nƣớc Khác với văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban thường vụ Quốc hội, văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước chỉ quy định cơ chế kiểm tra sau khi ban hành, không quy định cơ chế kiểm tra trong quá trình soạn thảo văn bản. 2.3.1. Chủ thể thực hiện việc kiểm tra Kiểm tra văn bản sau khi được ban hành được quy định thông qua việc giám sát của Quốc hội và đại biểu Quốc hội. Quốc hội, đại biểu Quốc hội giám sát văn bản quy phạm pháp luật của chủ tịch nước.31 Tuy nhiên luật không quy định cụ thể Quốc hội giám sát khi soạn thảo hay khi văn bản được ban hành, hoặc cả từ khi soạn thảo cho đến khi văn bản được ban hành và có hiệu lực. 2.3.2. Nội dung kiểm tra Theo điều 88 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, nội dung giám sát, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật được quy định chung cho tất cả các văn bản quy phạm pháp luật trong đó có văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước bao gồm: Sự phù hợp của văn bản Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên; Sự phù hợp của hình thức văn bản với nội dung của văn bản đó; Sự phù hợp của nội dung văn bản với thẩm quyền của cơ quan ban hành văn bản; Sự thống nhất giữa văn bản quy phạm pháp luật hiện hành với văn bản quy phạm pháp luật mới được ban hành của cùng một cơ quan. Mỗi văn bản quy phạm pháp luật đều có tên gọi khác nhau phù hợp với nội dung văn bản được quy định tại điều 11 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Ví dụ: Văn bản quy phạm pháp luật do Chủ tịch nước ban hành có nội dung công bố Hiến pháp, luật, pháp lệnh thì văn bản đó được ban hành dưới hình thức là Lệnh. Văn bản có nội dung công bố hiến pháp, luật, pháp lệnh; tuyên bố tình trạng chiến tranh; tổng động viên hoặc động viên cục bộ, công bố bãi bỏ tình trạng khẩn cấp thì thuộc thẩm quyền của Chủ tịch nước, và chỉ có Chủ tịch nước mới có thẩm quyền ban hành văn bản có nội dung trên. 2.3.3. Kết quả xử lý sau khi kiểm tra Sau khi văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực mà Chủ tịch nước tự kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật mình ban hành, nếu nhận thấy trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội thì Chủ tịch nước tự mình sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ hoặc bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật bằng một văn bản quy phạm pháp luật khác.32 31 Điều 3, Luật hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003. 32 Điều 9, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. GVHD: Ths. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 21 SVTH: Nguyễn Thị Phƣợng Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương Trong quá trình xem xét văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước, khi phát hiện văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước có dấu hiệu trái với văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, thì Quốc hội tiến hành kiểm tra. Nếu văn bản được kiểm tra có sai trái thì Quốc hội xử lý bằng việc bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản, còn nếu không trái thì Quốc hội ra nghị quyết về việc văn bản kiểm tra đó không trái với văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hộ. 33 Ngoài Quốc hội là chủ thể có thẩm quyền giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước, đại biểu Quốc hội có quyền giám sát và nếu phát hiện văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội thì đại biểu Quốc hội đề nghị Chủ tịch nước sửa đổi hoặc huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản đó và Chủ tịch nước có trách nhiệm xem xét, trả lời đại biểu Quốc hội.34 2.4. Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao 2.4.1. Chủ thể thực hiện việc kiểm tra Trong quá trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật để ban hành, công tác kiểm tra văn bản được quy định bằng việc thẩm định như sau: Bộ Tư pháp có trách nhiệm thẩm định dự thảo nghị định, dự thảo quyết định của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ.35 Bộ Tư pháp là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về công tác xây dựng và thi hành pháp luật, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật. Do đó Bộ Tư pháp là cơ quan có trách nhiệm thực hiện việc thẩm định dự thảo nghị định, dự thảo quyết định Chính phủ, Thủ tướng chính phủ.36 Luật không quy định trong quá trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật của Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao phải tiến hành kiểm tra văn bản. Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao là cơ quan hoạt động thực hiện nhiệm vụ tư pháp, các văn bản quy phạm pháp luật mà Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành dựa theo các văn bản quy phạm pháp luật về tố tụng. Cho nên trong quá trình soạn thảo ban hành văn bản không quy định việc kiểm tra. Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật sau khi ban hành được quy định thông qua hoạt động giám sát: 33 Điều 10 Luật hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003. 34 Điều 10 Luật hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003. Điều 63, 67 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. 35 36 Điều 1, Nghị định số 22/2013/NĐ-CP ngày 13 tháng 3 năm 2013 của Chính phủ Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tư pháp. GVHD: Ths. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 22 SVTH: Nguyễn Thị Phƣợng Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội giám sát và xem xét văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao có dấu hiệu trái với văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội.37 Ngòai Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội thì Hội đồng dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội cũng được pháp luật trao cho thẩm quyền xem xét văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao có dấu hiệu trái với văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, của cơ quan nhà nước cấp trên.38 2.4.2. Nội dung kiểm tra Nội dung kiểm tra trước khi ban hành văn bản được quy định thông qua nội dung thẩm định dự thảo nghị định, dự thảo quyết định của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ được quy định tại khoản 3 Điều 36 của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhằm quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, và thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước trên tất cả các ngành, lĩnh vực do Quốc hội giao. Do đó những văn bản quy phạm pháp luật do Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ ban hành có tính chất quyết định đến sự phát triển của đất nước, cho nên trong quá trình soạn thảo để ban hành cần phải tiến hành việc thẩm định thật chặt chẽ nội dung văn bản. Nội dung kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành theo điều 88 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Hiến pháp là đạo luật cơ bản của Nhà nước, có hiệu lực pháp lý cao nhất. Vì vậy các văn bản quy phạm pháp luật của các chủ thể trên ban hành phải phù hợp với văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, của cơ quan nhà nước cấp trên, đúng thứ bậc hiệu lực pháp lý trong hệ thống pháp luật. Mỗi văn bản quy phạm pháp luật đều có tên gọi khác nhau phù hợp với nội dung văn bản được quy định tại điều 11 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Ví dụ: Văn bản quy phạm pháp luật do Chánh án Tòa án nhân dân Tối cao ban hành có nội dung quản lý các Tòa án nhân dân địa phương và Tòa án quân sự về tổ chức thì văn bản được ban hành đó phải có tên gọi là Thông tư. 37 Điều 3, 18 Luật hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003. 38 Điều 27 Luật hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003. GVHD: Ths. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 23 SVTH: Nguyễn Thị Phƣợng Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương Chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật chỉ được ban hành các văn bản có nội dung phù hợp với thẩm quyền của mình được quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Ví dụ: Văn bản quy phạm pháp luật có nội dung quy định các biện pháp cụ thể để thực hiện chính sách kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tôn giáo, văn hóa, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, đối ngoại, chế độ công vụ, cán bộ, công chức, quyền, nghĩa vụ của công dân và các vấn đề khác thuộc thẩm quyền quản lý, điều hành của Chính phủ thì chỉ có Chính phủ mới có thẩm quyền ban hành loại văn bản thể hiện các vấn đề nêu trên. Khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì ngòai việc phải thống nhất với văn bản quy phạm pháp luật của cấp trên, còn phải thống nhất với các văn bản quy phạm pháp luật do mình đã ban hành đang có hiệu lực nhằm thống nhất trong việc thực thi pháp luật. 2.4.3. Kết quả xử lý sau khi kiểm tra Dự thảo nghị định của Chính phủ, dự thảo quyết định của Thủ tướng Chính phủ sau khi Bộ Tư pháp, cơ quan hữu quan, nhà khoa học thẩm định và đóng góp ý kiến, cũng như ý kiến của các chủ thể khác đóng góp thì cơ quan soạn thảo dự thảo có trách nhiệm nghiên cứu ý kiến để chỉnh lý dự thảo phù hợp với quy định của Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên.39 Tuy nhiên luật chỉ quy định nghiên cứu chứ không bắt buộc cơ quan soạn thảo phải sửa dự thảo theo ý kiến của cơ quan thẩm định và ý kiến của các cơ quan khác. Căn cứ vào kết quả giám sát các văn bản quy phạm pháp luật do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành có dấu hiệu trái với văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội: Nếu văn bản quy phạm pháp luật đang được xem xét trái với quy định của văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội ban hành thì: Quốc hội tự mình hoặc theo đề nghị của Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản, Ủy ban thường vụ Quốc hội đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật sai trái đó; quyết định hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản trái với văn bản quy phạm pháp luật do mình ban hành40; hoặc yêu cầu các cơ quan đã ban hành các văn bản quy phạm pháp luật đó có trách nhiệm sửa đổi, bổ sung, thay thế, 39 Điều 63, 67 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. 40 Điều 14, 26 Luật hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003. GVHD: Ths. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 24 SVTH: Nguyễn Thị Phƣợng Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương hủy bỏ hoặc bãi bỏ bằng một văn bản quy phạm pháp luật khác theo quy định tại khoản 1 điều 9 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Nếu văn bản quy phạm pháp luật được xem xét không trái với văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội thì Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội ra nghị quyết về việc văn bản quy phạm pháp luật không trái với văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội ban hành; Ủy ban thường vụ Quốc hội ra nghị quyết về việc văn bản quy phạm pháp luật không trái với văn bản quy phạm pháp luật do Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành.41 Như vậy ngoài cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật có quyền hủy bỏ hoặc bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, còn có duy nhất Quốc hội mới có quyền hủy bỏ các văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan khác ban hành trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội. Trong quá trình thực hiện nhiệm vụ giám sát văn bản quy phạm pháp luật do các chủ thể trên ban hành phát hiện văn bản quy phạm pháp luật đó có dấu hiệu trái với văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, của Uỷ ban thường vụ Quốc hội thì Hội đồng dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có quyền yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét, sửa đổi, bổ sung, đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản đó.42 Ngoài ra Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội có thể đề nghị Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét, quyết định việc đình chỉ thi hành văn bản quy phạm pháp luật của các chủ thể này có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và trình Quốc hội xem xét, quyết định; hoặc đề nghị Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét, quyết định huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái với pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội.43 Ta thấy quy định này không được phù hợp với tinh thần tự kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do chính Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành khi nhận được yêu cầu của chủ thể thực hiện quyền kiểm tra, giám sát. Thiết nghĩ nên quy định nếu Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao nhận được yêu cầu của Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội xem xét, sửa đổi, bổ sung, đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái với các văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội mà không tiến hành xem xét, kiểm tra hoặc đã kiểm tra nhưng Hội đồng dân 41 Điều 10, 18 Luật hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003 42 Điểm a, khoản 3, điều 30 Luật hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003. 43 Điều 30 Luật hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003. GVHD: Ths. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 25 SVTH: Nguyễn Thị Phƣợng Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương tộc, Ủy ban của Quốc hội chưa đồng ý thì mới đề nghị Quốc hội hoặc Ủy ban thường vụ Quốc hội xử lý văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái với pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội. 2.5. Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ 2.5.1. Chủ thể thực hiện việc kiểm tra Thẩm định văn bản quy phạm pháp luật trong quá trình soạn thảo ban hành được thực hiện bởi các chủ thể sau: Tổ chức pháp chế của bộ, cơ quan ngang bộ có trách nhiệm thẩm định dự thảo văn bản Thông tư do bộ mình soạn thảo ban hành, phối hợp soạn thảo ban hành, hoặc do cơ quan thuộc Chính phủ soạn thảo.44 Sau khi được ban hành và có hiệu lực thì việc kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật do các chủ thể sau thực hiện: Chính phủ kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, xử lý văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái pháp luật của bộ, cơ quan ngang bộ.45 Bộ Tư pháp giúp Thủ tướng Chính phủ trong việc kiểm tra, xử lý văn bản có dấu hiệu trái pháp luật của bộ, cơ quan ngang bộ.46 Cục trưởng Cục Kiểm tra văn bản giúp Bộ trưởng Bộ Tư pháp kiểm tra các văn bản thuộc thẩm quyền kiểm tra của Bộ trưởng Bộ Tư pháp.47 Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có trách nhiệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của mình và của bộ, cơ quan ngang bộ về những nội dung có liên quan đến ngành, lĩnh vực do mình phụ trách.48 2.5.2. Nội dung kiểm tra Nội dung kiểm tra văn bản trước khi ban hành được thực hiện theo quy định nội dung thẩm định dự thảo văn bản quy định tại khoản 3 điều 36 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Bộ, cơ quan ngang bộ là các cơ quan nhà nước ở trung ương dựa vào các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước cấp trên, thường xuyên ban hành văn bản quy phạm pháp luật để quản lý ngành, lĩnh vực mình phụ trách. Do đó cơ quan chuyên môn của bộ, cơ quan ngang bộ có trách nhiệm thẩm định xem dự thảo 44 Điều 68 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, và điều 35, 36 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05 tháng 3 năm 2009 của Chính phủ Quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. 45 Khoản 1, điều 90, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. 46 47 Khoản 3, điều 90, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Đoạn 2, điểm c, khoản 2, điều 13 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12 tháng 4 năm 2010 về Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật. 48 Đoạn 1, khoản 1, điều 91, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. GVHD: Ths. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 26 SVTH: Nguyễn Thị Phƣợng Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương thông tư trong quá trình soạn thảo ban hành phải đáp ứng các yêu cầu theo quy định tại khỏan 3, điều 36 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Căn cứ điều 3 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP của Chính phủ ngày 12 tháng 4 năm 2010 Về Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, nội dung kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành là việc xem xét, đánh giá và kết luận về tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản theo các nội dung được quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật ngày 03 tháng 6 năm 2008 Văn bản hợp hiến, hợp pháp là văn bản bảo đảm đủ các điều kiện sau đây: - Ban hành đúng căn cứ pháp lý.49 Căn cứ pháp lý cho việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ nhằm thực hiện chức năng quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực do cơ quan mình quản lý là Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên. Cho nên khi kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật thì tiêu chí mà cơ quan thực hiện việc kiểm tra cần xem xét đầu tiên là căn cứ mà văn bản dựa vào ban hành. - Ban hành đúng thẩm quyền.50 Thẩm quyền ban hành văn bản bao gồm: thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung. Thẩm quyền về hình thức là việc cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản theo đúng hình thức (tên gọi của văn bản quy phạm pháp luật) đã được quy định tại điều 2 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Thẩm quyền về nội dung là việc cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản phù hợp với thẩm quyền của mình theo quy định của pháp luật. Thẩm quyền này được xác định trong các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền quy định về phân công, phân cấp, quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn quản lý nhà nước cụ thể của từng cơ quan, từng cấp, từng ngành đối với từng lĩnh vực. - Nội dung của văn bản phù hợp với quy định của pháp luật.51 Văn bản được ban hành theo thẩm quyền phải phù hợp với văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội và cơ quan nhà nước cấp trên. Như vậy sự phù hợp được thể hiện qua việc ban hành thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ không được quy định trái với các quy định của Hiến pháp, luật và các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên. 49 Khoản 1, điều 3 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12 tháng 4 năm 2010 về Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật. 50 Khoản 2, điều 3 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12 tháng 4 năm 2010 về Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật. 51 Khoản 3, điều 3 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12 tháng 4 năm 2010 về Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật. GVHD: Ths. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 27 SVTH: Nguyễn Thị Phƣợng Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương Văn bản quy phạm pháp luật không quy định lại các nội dung đã được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật khác và bảo đảm thống nhất giữa văn bản hiện hành với văn bản mới được ban hành của cùng một cơ quan. Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành văn bản quy phạm pháp luật để quản lý ngành, lĩnh vực cụ thể đã được phân công. Vì vậy cần có sự thống nhất trong công tác quản lý cũng như trong việc ban hành các quy định không được quy định lại những nội dung mà cơ quan khác đã ban hành, và khi ban hành cũng cần phải có sự thống nhất trong các văn bản do chính mình đã ban hành trước đó. Văn bản do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ khác ban hành phải phù hợp với văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ quản lý nhà nước về lĩnh vực đó. Khi ban hành văn bản không thuộc ngành, lĩnh vực của Bộ quản lý thì cần phải ban hành đúng với các quy định mà Bộ khác đang quan lý ban đã ban hành trước đó. Văn bản do các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền ban hành phải bảo đảm yêu cầu không làm cản trở việc thực hiện điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên. - Văn bản được ban hành đúng trình tự, thủ tục, thể thức và kỹ thuật trình bày theo quy định của pháp luật.52 Các văn bản do Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành được xem là văn bản quy phạm pháp luật và có hiệu lực thi hành khi được ban hành đúng trình tự, thủ tục, thể thức và kỹ thuật trình bày theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Đây cũng là tiêu chí quan trọng để kiểm tra tính chất pháp lý của một văn bản quy phạm pháp luật. 2.5.3. Kết quả xử lý sau khi kiểm tra Công tác thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật trong quá trình soạn thảo chủ yếu hỗ trợ cho dự thảo văn bản được hoàn thiện hơn, đúng với quy định của pháp luật hiện hành trước khi chủ thể có thẩm quyền ký ban hành: Đơn vị chủ trì soạn thảo có trách nhiệm nghiên cứu, tiếp thu ý kiến thẩm định để hoàn chỉnh dự thảo và hồ sơ trước khi trình Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ký ban hành, hoặc đồng ký ban hành.53 Sau khi văn bản được ban hành, nếu phát hiện hoặc nhận được yêu cầu của chủ thể khác về văn bản quy phạm pháp luật do mình ban hành trái pháp luật thì Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ tự mình bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành 52 Khoản 4, điều 3 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12 tháng 4 năm 2010 về Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật. 53 Điều 34, 36 Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05 tháng 3 năm 2009 của Chính phủ Quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật văn bản quy phạm pháp luật. GVHD: Ths. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 28 SVTH: Nguyễn Thị Phƣợng Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương văn bản quy phạm pháp luật khác thay thế.54 Tuy nhiên việc tự kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật không do chính chủ thể ban hành tự kiểm tra mà có bộ phận giúp việc là Vụ trưởng Vụ pháp chế thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ giúp Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ thực hiện và báo cáo với người có thẩm quyền ban hành văn bản xử lý văn bản sai trái đó. Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trái văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ và cơ quan nhà nước cấp trên. 55 Trong quá trình giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ nếu phát hiện văn bản quy phạm pháp luật do Bộ Trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trái với Hiến pháp và văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên thì Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội có quyền kiến nghị Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ văn bản có dấu hiệu trái với văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, của cơ quan nhà nước cấp trên56. Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ khi phát hiện văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ khác ban hành mà liên quan đến ngành, lĩnh vực thuộc cơ quan mình quản lý trái pháp luật, thì có quyền kiến nghị chủ thể đã ban hành hoặc Thủ tướng Chính phủ đình chỉ việc thi hành, hủy bỏ, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản trái pháp luật liên quan đến ngành, lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ, ngành mình. Ngoài ra, khi thực hiện thẩm quyền kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Bộ trưởng Bộ Tư pháp có quyền kiến nghị chủ thể ban hành văn bản quy phạm pháp luật sai trái hoặc Thủ tướng Chính phủ đình chỉ việc thi hành, hủy bỏ, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản trái pháp luật liên quan đến ngành, lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ, cơ quan ngang Bộ hoặc liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước”. 57 54 Điều 91, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. 55 Điều 90, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Điều 30 Luật hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003. 56 57 Điều 17 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12 tháng 4 năm 2010 về Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật. GVHD: Ths. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 29 SVTH: Nguyễn Thị Phƣợng Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương CHƢƠNG 3 THỰC TRẠNG CỦA CƠ CHẾ KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Ở TRUNG ƢƠNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN 3.1. Thực trạng của cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ƣơng Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã tạo cơ sở pháp lý quan trọng cho hoạt động xây dựng, giám sát, kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật, làm cho chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật tăng lên rõ rệt. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy vẫn còn văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, thậm chí có những văn bản tồn tại trong thời gian tương đối dài trước khi bị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý. Điều đó ít nhiều ảnh hưởng đến chất lượng của từng văn bản nói riêng và của cả hệ thống pháp luật nói chung. 3.1.1.Đối với Luật, nghị quyết của Quốc hội Mặc dù trong quá trình dự thảo luật để ban hành đã có sự thẩm định, thẩm tra của các cơ quan do pháp luật phân công, tuy nhiên khi áp dụng vào thực tế vẫn tồn tại những hạn chế trong các văn bản Luật với Hiến pháp, luật với luật như: hiện tượng chồng chéo, trùng lắp giữa các văn bản. Điều 318 Bộ luật dân sự năm 2005 quy định 07 biện pháp bảo đảm thực hiện nghĩa vụ dân sự, trong đó có 06 biện pháp bảo đảm bằng tài sản là cầm cố, thế chấp, đặt cọc, ký cược, ký quỹ và bảo lãnh; nhưng tại Điều 90 Luật Thi hành án dân sự năm 2008 quy định về kê biên, xử lý tài sản cầm cố, thế chấp “Trường hợp người phải thi hành án không còn tài sản nào khác hoặc có tài sản nhưng không đủ để thi hành án, chấp hành viên có quyền kê biên, xử lý tài sản của người phải thi hành án đang cầm cố, thế chấp nếu giá trị của tài sản đó lớn hơn nghĩa vụ được bảo đảm và chi phí cưỡng chế thi hành án”. Theo các quy định này thì tài sản đang cầm cố, thế chấp có thể bị kê biên, xử lý để thi hành án dân sự, còn tài sản thực hiện các biện pháp bảo đảm khác thì chưa được quy định để xử lý. Cụ thể, theo quy định của Luật Đất đai 2013 thì quyền sử dụng đất dùng để bảo đảm thực hiện nghĩa vụ bằng hai biện pháp là thế chấp và bảo lãnh. Tuy nhiên, theo quy định của Luật thi hành án dân sự 2008 thì quyền sử dụng đất bảo đảm thực hiện nghĩa vụ bằng biện pháp thế chấp thì có thể bị kê biên, xử lý thi hành án, nhưng quyền sử dụng đất bảo đảm bằng hình thức bảo lãnh thì chưa được quy định về việc kê biên, xử lý. Do đó, giữa Bộ Luật dân sự và Luật Thi hành án dân sự cần có quy định cụ thể và thống nhất về vấn đề này.58 58 Trang thông tin thi hành án dân sự “Một số mâu thuẫn, chồng chéo giữa Bộ luật dân sự 2005 và pháp luật về thi hành án dân sự” của tác giả Hoàng Thu Thủy. http://www.moj.gov.vn/TongCucThiHanhAn/News/Lists/NghienCuuTraoDoi/View_Detail.aspx?ItemID=45. (truy cập ngày 13/11/2014). GVHD: Ths. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 30 SVTH: Nguyễn Thị Phƣợng Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương Từ đó cho thấy cơ quan thực hiện công tác thẩm định, thẩm tra văn bản luật trong quá trình soạn thảo đã không nắm hết được các quy định được ban hành trước đó, cho nên dẫn đến tình trạng luật mâu thuẫn với nhau. Như vậy trách nhiệm của cơ quan thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật mà để xảy ra tình trạng luật không thống nhất sẽ bị xử lý ra sao thì hiện tại pháp luật chưa quy định. Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 thì ngôn ngữ của văn bản quy phạm pháp luật phải rõ ràng, diễn đạt dễ hiểu, không quy định chung chung. Văn bản luật là văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý cao (thấp hơn hiến pháp) và là văn bản gốc làm căn cứ để ban hành ra các văn bản quy phạm pháp luật khác, cho nên cần phải tập trung thẩm định, thẩm tra trước khi ban hành văn bản và sau khi văn bản có hiệu lực thì không thực hiện việc kiểm tra. Vì vậy công tác thẩm định, thẩm tra trong quá trình soạn thảo rất quan trọng. Thế nhưng khi luật được ban hành và có hiệu lực lại không thể áp dụng vào thực tiễn được và phải chờ nghị định, thông tư hướng dẫn thi hành Luật. Như vậy công tác thẩm định, thẩm tra văn bản luật trong quá trình soạn thảo có được đảm bảo và có phát huy hết hiệu quả của việc thẩm định, thẩm tra. 3.1.2. Đối với Pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội; Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước Trong quá trình soạn thảo thì văn bản do Chủ tịch nước ban hành không có cơ quan trực tiếp thẩm tra, kiểm tra mà quy định “Cơ quan soạn thảo có trách nhiệm nghiên cứu, tiếp thu ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân để chỉnh lý dự thảo lệnh, quyết định và báo cáo Chủ tịch nước.”59 Mặc dù trong Luật hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003 tại khoản 3, điều 7 có quy định Quốc hội giám sát văn bản quy phạm pháp luật do Chủ tịch nước ban hành nhưng trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 không quy định cụ thể trong quá trình soạn thảo cơ quan nào có thẩm quyền kiểm tra, thẩm định văn bản quy phạm pháp luật do Chủ tịch nước ban hành. Thực tế cho thấy, lệnh của Chủ tịch nước chủ yếu được sử dụng để công bố luật, pháp lệnh và chỉ có một lần duy nhất vào năm 1979, Chủ tịch nước căn cứ vào nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành Lệnh tổng động viên. Tuy nhiên việc soạn thảo lệnh, quyết định của Chủ tịch nước rất đơn giản, không phải đánh giá tác động, đăng tải để lấy ý kiến, thẩm định, thẩm tra; không phải sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ; không cần phải được giám sát như các văn bản quy phạm pháp luật khác. Khoản 2, Điều 74 của Hiến pháp năm 2013 quy định Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh về những vấn đề được Quốc hội giao, không quy định Ủy ban 59 Khoản 4, điều 58, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. GVHD: Ths. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 31 SVTH: Nguyễn Thị Phƣợng Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương thường vụ Quốc hội ban hành nghị quyết. Đồng thời, khoản 1 Điều 88 của Hiến pháp năm 2013 quy định Chủ tịch nước công bố Hiến pháp, luật, pháp lệnh mà không quy định việc công bố nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội. Thực tế hoạt động của Ủy ban thường vụ Quốc hội cho thấy hình thức nghị quyết được Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành chủ yếu để thực hiện chức năng giám sát tối cao, quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước. Hiện nay, có một số nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội có chứa quy phạm (như Nghị quyết 755/2005/NQ-UBNTVQH11 quy định việc giải quyết đối với một số trường hợp cụ thể về nhà đất trong quá trình thực hiện các chính sách quản lý nhà đất và chính sách cải tạo XHCN trước ngày 01/7/1991…), tới đây, nên được ban hành bằng luật. Đối với các quy phạm pháp luật hiện nay được ban hành bằng nghị quyết, thời gian tới cũng cần được quy định ngay trong phần tổ chức thi hành của từng đạo luật nhằm bảo đảm các quy phạm pháp luật do Quốc hội ban hành sẽ được tiếp cận dễ dàng, làm tăng hiệu lực thực tế. Vì vậy nên bỏ quy định thẩm định, thẩm tra văn bản nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội và không xem văn bản này là văn bản quy phạm pháp luật. Bên cạnh đó cũng nên bỏ pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội và thay thế pháp lệnh bằng luật do Quốc hội ban hành. Vì hiện nay trình độ lập pháp của nước ta được cải thiện tốt hơn và khả năng dự liệu trước tình hình thực tiễn của văn bản cũng được các nhà làm luật trú trọng, đồng thời ban hành pháp lệnh rồi sửa thành luật nhưng quy định cũng không thay đổi nhiều. Vì vậy nên trực tiếp ban hành luật không cần thiết qua giai đoạn ban hành pháp lệnh để thời gian sau nâng lên thành luật nhằm hạn chế chi phí, thời gian. 3.1.3. Đối với Nghị định của Chính phủ; quyết định của Thủ tướng chính phủ; thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao và thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao Tuy các văn bản quy phạm pháp luật do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành đều được thẩm định trong quá trình soạn thảo dự thảo nghị định, quyết định, nhưng khi văn bản được ban hành và có hiệu lực gặp nhiều sai sót như: nội dung quy định vượt thẩm quyền; sai về hình thức văn bản; nội dung văn bản trái với quy định của Hiến pháp, luật; văn bản ban hành không thi hành được. Ví dụ: Tại khoản 2, điều 14 nghị định 123/2005/NĐ-CP quy định Xử phạt vi phạm quy định về phòng cháy và chữa cháy trong sử dụng nguồn lửa, nguồn nhiệt, thiết bị, dụng cụ sinh lửa, sinh nhiệt: “Phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền từ 200.000 đồng đến 500.000 đồng đối với một trong những hành vi sau: Sử dụng nguồn lửa, nguồn nhiệt, thiết bị, dụng cụ sinh lửa, sinh nhiệt mà không đảm bảo khoảng cách an toàn về phòng cháy và chữa cháy theo quy định; đem diêm, bật lửa và các thiết bị, dụng cụ GVHD: Ths. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 32 SVTH: Nguyễn Thị Phƣợng Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương sinh lửa, sinh nhiệt vào những nơi có quy định cấm lửa.” Mặc dù quy định xử phạt được ban hành từ năm 2005, nhưng đến năm 2012 chưa có cá nhân nào bị xử phạt. Quy định không khả thi này lại tiếp tục được quy định tại khoản 3, điều 11 nghị định 52/2012/NĐ-CP quy định Xử phạt vi phạm quy định về phòng cháy và chữa cháy trong sử dụng nguồn lửa, nguồn nhiệt, thiết bị, dụng cụ sinh lửa, sinh nhiệt: “Phạt tiền từ 2.000.000 đồng đến 5.000.000 đồng đối với một trong những hành vi sau đây: Sử dụng nguồn lửa, điện thoại di động, các thiết bị điện tử hoặc các thiết bị sinh lửa, sinh nhiệt khác ở những nơi có quy định cấm.” Một quy định không thực thi được đến 7 năm sau khi ban hành mới được sửa đổi thay thế bằng một quy định mới tăng mức xử phạt cao đến 10 lần, thay đổi như vậy liệu có khả thi không? Qua đó cho thấy trách nhiệm của cơ quan thực hiện công tác thẩm định văn bản trước khi được ban hành sẽ bị xử lý ra sao khi văn bản đã được thẩm định lúc áp dụng vào thực tiễn lại không khả thi thì luật không quy định mà chỉ quy định cơ quan thực hiện việc thẩm định dự thảo nghị định của Chính phủ, dự thảo quyết định của Thủ tướng Chính phủ. Văn bản quy phạm pháp luật của Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trong quá trình soạn thảo thì luật không quy định về việc thẩm định, thẩm tra văn bản trước khi được ban hành. Mặc dù các cơ quan đó là chủ thể áp dụng các văn bản quy phạm pháp luật vào công tác nghiệp vụ của mình, nhưng không quy định việc thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật trong quá trình soạn thảo liệu có đảm bảo văn bản khi ban hành không vi phạm các quy định trong văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên hay không. Ví dụ: Hiện nay có nhiều ý kiến của dư luận cho rằng Thông tư số 01/2014 ngày 28 tháng 4 năm 2014 của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao quy định trái với quy định của Nghị định số 51/2002/NĐ-CP của Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật báo chí. Cụ thể tại điều 4 Thông tư 01/2014 quy định “Nhà báo tham dự phiên tòa để đưa tin về diễn biến phiên tòa phải xuất trình Thẻ nhà báo và giấy giới thiệu công tác cho Thư ký phiên tòa tại bàn thư ký chậm nhất là 15 phút, trước giờ khai mạc phiên tòa; chấp hành đúng hướng dẫn của Thư ký phiên tòa hoặc lực lượng cảnh sát bảo vệ phiên tòa về khu vực tác nghiệp; chấp hành sự điều khiển của Chủ tọa phiên tòa; tuân thủ các quy định của pháp luật và nội quy phòng xử án.” Trong khi đó tại điều 8 Nghị định 51/2002/NĐ-CP quy định “Nhà báo được hoạt động nghiệp vụ lấy tin, chụp ảnh, quay phim, ghi âm tại các phiên tòa xét xử công khai, khi đến làm việc, nhà báo chỉ cần xuất trình thẻ nhà báo.” Như vậy quy định của Thông tư 01 đã quy định trái với quy định tại Nghị định 51 của Chính phủ. Tuy nhiên thông tư 01 vẫn có hiệu lực và đang được các Tòa án nhân dân ở các cấp áp dụng. Từ đó cho thấy trong quá trình GVHD: Ths. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 33 SVTH: Nguyễn Thị Phƣợng Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương soạn thảo dự thảo thông tư 01 đã không được thẩm định, thẩm tra sự phù hợp về nội dung của văn bản với văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên, cho nên thông tư 01 sau khi ban hành đã quy định trái với quy định của nghị định. Qua đó cho thấy nên bỏ quy định Thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao và Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao vì: Theo quy định của Hiến pháp thì Tòa án nhân dân thực hiện quyền tư pháp, Viện kiểm sát nhân dân thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp, không phải là cơ quan quản lý nhà nước với chức năng ban hành chính sách, do vậy không ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo đúng nghĩa của loại văn bản này. Khoản 10 Điều 70 và khoản 4 Điều 74 của Hiến pháp chỉ quy định về văn bản của Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao mà không quy định về văn bản của người đứng đầu hai cơ quan này. Thực tiễn cũng cho thấy, từ năm 2009 đến nay, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao chỉ ban hành 03 thông tư (Thông tư số 03/2009/TT-TANDTC hướng dẫn việc giới thiệu bầu và đề nghị miễn nhiệm, bãi nhiệm Hội thẩm Tòa án nhân dân huyện, quận nơi không tổ chức Hội đồng nhân dân và Thông tư số 02/2009/TT-TANDTC về công tác thi đua khen thưởng năm 2009, mới đây là Thông tư số 01/2014/TT-TANDTC ban hành Nội quy phiên tòa); Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao không ban hành thông tư nào. Việc không quy định thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao là phù hợp với nguyên tắc phân công thực hiện quyền lực nhà nước theo quy định của Hiến pháp năm 2013. Các chủ thể này, khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, vẫn có thể ban hành văn bản có chứa quy phạm để áp dụng trong nội bộ ngành, cơ quan, đơn vị mình, nhưng không phải là văn bản quy phạm pháp luật. 3.1.4. Đối với Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ Cơ chế kiểm tra góp phần hoàn thiện được những sai phạm khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Tuy nhiên việc thẩm tra, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật vẫn còn tồn tại nhiều hạn chế dẫn đến tình trạng có nhiều văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành vi phạm Hiến pháp, luật: “Qua công tác kiểm tra văn bản theo thẩm quyền, toàn Ngành trong vòng 10 năm từ năm 2003 – 2013 Cục kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật – Bộ Tư pháp đã phát hiện được 63.277 văn bản có dấu hiệu vi phạm các điều kiện về tính hợp pháp bao gồm 39.437 văn bản QPPL, còn lại là các văn bản không phải là văn bản QPPL nhưng có chứa QPPL. Trong đó có 8.220 văn bản QPPL có dấu hiệu vi phạm tính hợp pháp về nội dung của văn bản (chiếm 20,8% tổng số văn bản QPPL đã phát hiện có dấu hiệu vi phạm các điều kiện về tính hợp GVHD: Ths. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 34 SVTH: Nguyễn Thị Phƣợng Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương pháp của văn bản quy định tại Điều 3 Nghị định số 40), còn lại là các văn bản QPPL có dấu hiệu vi phạm về căn cứ pháp lý; thẩm quyền ban hành; trình tự, thủ tục ban hành; thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản.”60 Mặc dù quy định Chính phủ có trách nhiệm kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành; và Bộ Tư pháp giúp Thủ tướng Chính phủ trong việc kiểm tra, xử lý văn bản có dấu hiệu trái pháp luật của bộ, cơ quan ngang bộ; và Cục trưởng Cục Kiểm tra văn bản giúp Bộ trưởng Bộ Tư pháp kiểm tra các văn bản thuộc thẩm quyền kiểm tra của Bộ trưởng Bộ Tư pháp. Cơ quan – Cục kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật có trách nhiệm kiểm tra phải dừng ở mức tham mưu, thông báo kiến nghị còn thực hiện hay không là quyền của chủ thể ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Ví dụ: Thông tư 27/2012 của Bộ Công an quy định điền họ tên cha mẹ lên CMND. Đại diện Bộ Công an cho biết bộ thực hiện đúng Nghị định 170 về CMND đã ban hành từ năm 2007 và khi ấy Bộ Tư pháp cũng đã thẩm định mà không có ý kiến gì nên mới cho ban hành. Thế nhưng sau khi ban hành, Thông tư 27 đã vấp phải sự phản ứng của dư luận. Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật sau đó có văn bản gửi Bộ trưởng Bộ Công an kiến nghị sửa quy định trên bởi nó trái với Luật Dân sự và Công ước về quyền trẻ em. Tuy đã có kiến nghị sửa của Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, nhưng Bộ Công an vẫn triển khai thí điểm quy định trên vì cho rằng Bộ Công an làm đúng theo nghị định của Chính phủ. Chính vì vậy, cần thiết lập cơ chế tài phán mà nhiều nước đã sử dụng từ lâu như cơ chế bảo hiến, cơ chế tuyên hủy của tòa án đối với văn bản trái pháp luật. Công tác kiểm tra văn bản chưa thật sự bài bản, cơ chế kiểm tra, tự kiểm tra còn yếu; công tác thống kê còn chưa khoa học; rà soát văn bản còn mang nặng tính hình thức; ứng dụng công nghệ thông tin chưa được chú trọng. Bộ phận thực hiện nhiệm vụ thẩm định, kiểm tra văn bản do chính cơ quan mình ban hành trong quá trình soạn thảo còn hạn chế về trình độ lập pháp và khả năng rà soát, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản đang soạn thảo với văn bản cấp trên dẫn đến tình trạng văn bản mới ban hành không thể thực hiện được hoặc mâu thuẫn, chồng chéo với văn bản cấp trên. 60 Bộ Tư pháp Trang thông tin về kiểm tra, rà soát hệ thống hóa và hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật “Nhiều văn bản sai bị tuýt còi”. http://www.moj.gov.vn/ktvb/Pages/ctKTvbQPPL.aspx?ItemId=2. (truy cập ngày 13/11/2014). GVHD: Ths. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 35 SVTH: Nguyễn Thị Phƣợng Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương 3.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ƣơng 3.2.1. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật Thẩm định và thẩm tra dự án, dự thảo văn bản luật là một khâu quan trọng trong quá trình giám sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Pháp luật nước ta đã quy định các quy trình thẩm định và thẩm tra cụ thể đối với các loại văn bản khác nhau. Tuy nhiên văn bản do Quốc hội ban hành thì không quy định cụ thể cơ quan nào có trách nhiệm kiểm tra, xử lý khi văn bản vi Hiến pháp. Vấn đề hiện nay đặt ra là cần quy định cơ quan bảo hiến có trách nhiệm kiểm tra văn bản do Quốc hội ban hành để bảo vệ tính tối thượng của Hiến pháp khi luật, nghị quyết của Quốc hội ban hành vi phạm hiến pháp. Thành lập Hội đồng quốc gia về thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật từ trung ương đến địa phương, thu hút sự tham gia của các tổ chức xã hội, các công ty luật và các nhà chuyên môn vào công tác thẩm định, thẩm tra, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật. Hiện nay tính chất pháp lý của các ý kiến thẩm định, thẩm tra, kiểm tra đối với cơ quan soạn thảo chưa được quy định rõ, đôi khi chỉ mang tính hình thức và cơ quan chủ trì soạn thảo có toàn quyền tiếp thu hay không tiếp thu ý kiến của cơ quan thẩm định. Vì vậy, ảnh hưởng của các ý kiến thẩm định, thẩm tra đối với các cơ quan chủ trì soạn thảo là không nhiều. Cần tăng cường vai trò của Tòa án trong việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản quy phạm pháp luật. Ở nước ta, cơ chế giám sát, kiểm tra văn bản pháp luật, nhất là văn bản quy phạm pháp luật bằng Tòa án nhân dân chưa được quy định. Hiện tại Tòa án chỉ có chức năng xét xử các vụ án hình sự, dân sự, kinh tế, hành chính. Tòa án không có thẩm quyền đình chỉ, hủy bỏ hoặc bãi văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan khác ban hành khi phát hiện văn bản quy phạm pháp luật đó trái luật. Riêng đối với quyết định hành chính bị kiện ra Tòa án thì Tòa án cũng chỉ có quyền tuyên bố là trái hay không trái pháp luật chứ không có quyền hủy bỏ quyết định đó. Trách nhiệm của cá nhân có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật trái với quy định của pháp luật chưa được quy định cụ thể và biện pháp xử lý chưa quy định rõ ràng. Bên cạnh đó trách nhiệm của cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản trái với quy định của pháp luật chưa được quy định. Cần thiết quy định trách nhiệm của chủ thể ban hành văn bản sai trái cho phù hợp nhằm nâng cao hơn tinh thần, trách nhiệm của chủ thể ban hành ra văn GVHD: Ths. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 36 SVTH: Nguyễn Thị Phƣợng Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương bản quy phạm pháp luật. Vì khi một văn bản quy phạm pháp luật được ban hành và có hiệu lực thì nó ảnh hưởng rất lớn đến mối quan hệ trong xã hội. 3.2.2. Giải pháp xây dựng quy trình kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật Cần thiết phải thành lập cơ quan duy nhất có trách nhiệm thẩm định, thẩm tra văn bản trong quá trình soạn thảo và kiểm tra văn bản sau khi ban hành. Quy trình kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương cũng như ở địa phương không được quy định rõ ràng, cụ thể, chỉ quy định chung chung và mỗi cơ quan tự thiết kế quy trình kiểm tra và xử lý cho đơn vị mình. Cho nên quy trình kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật không thống nhất. Vì vậy cần thiết quy định cụ thể từng bước quy trình kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật từ trung ương tới địa phương nhằm kịp thời phát hiện và xử lý văn bản quy phạm pháp luật trái luật. Bảo đảm tính thống nhất trong dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, cần bổ sung quy định trong báo cáo thẩm tra phải nêu rõ ý kiến của cơ quan thẩm tra về việc dự án đủ hoặc chưa đủ điều kiện trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội và quy định rõ: “Báo cáo thẩm tra phải phản ánh đầy đủ ý kiến của thành viên cơ quan chủ trì thẩm tra, đồng thời phải phản ánh ý kiến của các cơ quan tham gia thẩm tra về việc dự án, dự thảo đủ hoặc chưa đủ điều kiện trình Ủy ban thường vụ Quốc hội, Quốc hội. Trong trường hợp Cơ quan chủ trì thẩm tra có ý kiến dự án, dự thảo chưa đủ điều kiện trình Ủy ban thường vụ Quốc hội, Quốc hội thì trả lại hồ sơ cho cơ quan trình dự án, dự thảo để tiếp tục chỉnh lý, hoàn thiện dự án, dự thảo và báo cáo Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định”. Để hoạt động kiểm tra văn bản được thường xuyên, kịp thời và đầy đủ, người có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải ghi rõ trong mục “Nơi nhận” của văn bản tên cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản do mình ban hành. Nhận được văn bản kiểm tra do các cơ quan gửi tới, cơ quan kiểm tra văn bản phải mở “Sổ văn bản đến” để theo dõi việc gửi và tiếp nhận văn bản được gửi đến để kiểm tra. Quá trình kiểm tra do người kiểm tra thực hiện trên cơ sở đối chiếu nội dung văn bản được kiểm tra với văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn đang có hiệu lực hoặc đã được ký ban hành, thông qua tại thời điểm kiểm tra nhằm xem xét, đánh giá và kết luận về tính hợp pháp của văn bản dựa trên năm tiêu chí: - Có căn cứ pháp lý cho việc ban hành văn bản; - Đảm bảo thẩm quyền ban hành văn bản; - Nội dung văn bản phù hợp với quy định của pháp luật hiện hành; GVHD: Ths. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 37 SVTH: Nguyễn Thị Phƣợng Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương - Văn bản được trình bày đúng thể thức và kỹ thuật, tuân thủ đầy đủ các quy định của pháp luật về thủ tục xây dựng, ban hành và đăng Công báo đưa tin hoặc công bố văn bản. Cần quy định thêm thẩm quyền cũng như trách nhiệm xử lý văn bản cho Cục kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật – Bộ Tư pháp để kịp thời xử lý những văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật. Chủ thể xử lý văn bản quy phạm pháp luật không phải là chủ thể trực tiếp đi thực hiện việc kiểm tra văn bản, mà chủ thể trực tiếp kiểm tra văn bản là một cơ quan, cá nhân khác được giao nhiệm vụ kiểm tra văn bản và báo cáo lại cho chủ thể có thẩm quyền xử lý văn bản quy phạm pháp luật. Như vậy từ khi kiểm tra đến khi xử lý văn bản quy phạm pháp luật ban hành vi phạm pháp luật là cả một quá trình, cho nên cần rất nhiều thời gian, trong khi một văn bản quy phạm pháp luật được ban hành và có hiệu lực sẽ ảnh hưởng rất lớn đến đời sống xã hội. Quá trình kiểm tra và xử lý văn bản từ khi phát hiện văn bản sai trái đến khi có kết luận, xử lý được công bố công khai trên Công báo, trên các phương tiện thông tin đại chúng ở trung ương, địa phương. Đối với những văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng không được ban hành bằng hình thức văn bản quy phạm pháp luật và văn bản do cơ quan không có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật ban hành, thì kết quả xử lý phải được gửi cho tất cả các cơ quan, tổ chức, cá nhân mà trước đó văn bản đó đã được gửi; nếu văn bản đó đã được đăng Công báo hoặc đưa tin trên các phương tiện thông tin đại chúng thì kết quả xử lý cũng phải được công bố trên Công báo hoặc đưa tin trên các phương tiện thông tin đại chúng. 3.2.3. Giải pháp về cơ chế chính sách thực hiện công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật Cơ chế phối hợp còn lỏng lẻo, thiếu sự gắn kết cần thiết, do đó cần tăng cường hơn nữa đội ngũ công chức thực hiện công tác thẩm định, kiểm tra trong quá trình soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho đến khi văn bản quy phạm pháp luật đang có hiệu lực. Điều kiện kinh phí phục vụ cho tác nghiệp cũng hết sức hạn hẹp. Sự hỗ trợ kinh phí tài chính từ các nguồn còn hết sức hạn chế khiêm tốn, chính sách cho công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật còn bất cập. Vì vậy cần tăng cường thêm nguồn kinh phí nhằm bảo đảm hoạt động thường xuyên của các cơ quan, đơn vị thực hiện chức năng kiểm tra, thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật. Thường xuyên bồi dưỡng đào tạo để tăng cường năng lực cho đội ngũ cán bộ làm công tác thẩm định, thẩm tra, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương cũng như ở địa phương. GVHD: Ths. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 38 SVTH: Nguyễn Thị Phƣợng Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương PHẦN KẾT LUẬN Qua quá trình nghiên cứu nội dung luận văn “Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương”, người viết rút ra một số kết luận cơ bản sau: Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật nhằm phát hiện ra những văn bản trái với quy định của pháp luật, không còn phù hợp góp phần hoàn thiện, thống nhất hệ thống pháp luật trong nước. Ở nước ta, sự kiểm tra, giám sát văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện bởi nhiều chủ thể ban hành văn bản khác nhau, kể cả chủ thể không có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện từ quá trình soạn thảo cho đến khi văn bản có hiệu lực và được quy định dàn trải trong nhiều văn bản luật khác nhau. Tuy nhiên, đối với văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội thiếu hẳn sự kiểm tra sau khi văn bản được thi hành dẫn đến nhiều văn bản luật do Quốc hội ban hành có những quy định chồng chéo, mẫu thuẫn với nhau, gây khó khăn cho quá trình áp dụng văn bản, thậm chí có những văn bản luật ban hành trái với quy định của Hiến pháp. Từ thực trạng cơ bản trên, người viết thiết nghĩ nên thành lập cơ quan chuyên trách có trách nhiệm kiểm tra, xử lý các văn bản quy phạm pháp luật trái với Hiến pháp, pháp luật kể cả văn bản của Quốc hội. Bên cạnh đó, nên quy định luật riêng biệt cho hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật, nhằm nâng cao hiệu quả công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật góp phần cho việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam. GVHD: Ths. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 39 SVTH: Nguyễn Thị Phƣợng Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 1. 2. 1. 2. 3. 4. 5.  Văn bản quy phạm pháp luật Hiến pháp 2013. Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001, sửa đổi, bổ sung năm 2003. Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05 tháng 3 năm 2009 của Chính phủ Quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12 tháng 4 năm 2010 của Chính phủ về Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật. Nghị định số 22/2013/NĐ-CP ngày 13 tháng 3 năm 2013 của Chính phủ Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tư pháp. Dự thảo Luật văn bản pháp luật năm 2015.  Sách, báo, tạp chí Lê Minh Tâm, Giáo trình Lý luận nhà nước và pháp luật, NXB Công an nhân dân, 2009. Hoàng Phê, Từ điển Tiếng Việt, NXB Đà Nẵng, 2000.  Trang thông tin điện tử Bộ Tư pháp, Đặc san tuyên truyền pháp luật số 08/2011 về Kiểm tra lý văn bản quy phạm pháp luật, Lê Hồng Sơn và Phạm Văn Dũng. http://www.moj.gov.vn/pbgdpl/AnPham/Lists/TapSan/View_Detail.aspx?ItemI D=54 [truy cập ngày 13/11/2014]. Bộ Tư pháp, Nhiều văn bản sai bị “tuýt còi” http://www.moj.gov.vn/ktvb/Pages/ctKTvbQPPL.aspx?ItemId=2, (truy cập ngày 13/11/2014). Thi hành án dân sự, Một số mâu thuẫn, chồng chéo giữa Bộ luật dân sự 2005 và pháp luật về thi hành án dân sự, Hoàng Thu Thủy. http://www.moj.gov.vn/TongCucThiHanhAn/News/Lists/NghienCuuTraoDoi/ View_Detail.aspx?ItemID=451, (truy cập ngày 13/11/2014). Ban Nội chính trung ương, Một số đề xuất mới của Chính phủ trong dự thảo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới, Đào Tiềm. http://www.noichinh.vn/ho-so-tu-lieu/201409/mot-so-de-xuat-moi-cua-chinhphu-trong-du-thao-luat-ban-hanh-van-ban-quy-pham-phap-luat-moi-295561/, (cập nhật ngày 10/11/2014). Báo Pháp luật, Nội quy phiên tòa: Hàng loạt điều chưa ổn, Đinh Văn Quế. http://plo.vn/phap-luat-chu-nhat/noi-quy-phien-toa-hang-loat-dieu-chua-on481962.html, (truy cập ngày 14/11/2014). GVHD: Ths. Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 40 SVTH: Nguyễn Thị Phƣợng [...]... Trang 35 SVTH: Nguyễn Thị Phƣợng Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương 3.2 Giải pháp hoàn thiện pháp luật về cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ƣơng 3.2.1 Giải pháp hoàn thiện pháp luật về cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật Thẩm định và thẩm tra dự án, dự thảo văn bản luật là một khâu quan trọng trong quá trình giám sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật. .. ương CHƢƠNG 3 THỰC TRẠNG CỦA CƠ CHẾ KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Ở TRUNG ƢƠNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN 3.1 Thực trạng của cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ƣơng Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã tạo cơ sở pháp lý quan trọng cho hoạt động xây dựng, giám sát, kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật, làm cho chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật tăng lên rõ rệt Tuy... Hiền Trang 20 SVTH: Nguyễn Thị Phƣợng Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương 2.3 Kiểm tra văn bản của Chủ tịch nƣớc Khác với văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban thường vụ Quốc hội, văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước chỉ quy định cơ chế kiểm tra sau khi ban hành, không quy định cơ chế kiểm tra trong quá trình soạn thảo văn bản 2.3.1 Chủ thể thực hiện việc kiểm tra Kiểm tra văn. .. Thị Phƣợng Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương hủy bỏ hoặc bãi bỏ bằng một văn bản quy phạm pháp luật khác theo quy định tại khoản 1 điều 9 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 Nếu văn bản quy phạm pháp luật được xem xét không trái với văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội thì Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội ra nghị quy t về việc văn bản quy phạm pháp luật không... nhân khác thuộc các cơ quan chuyên môn ở trung ương ban hành có thể thức và nội dung như văn bản quy phạm pháp luật như: quy t định, thông tư 1.2.3 Phương thức tiến hành kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật được tiến hành bằng hai phương thức sau: Phương thức tự kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật: các cơ quan, cá nhân phải tự kiểm tra văn bản do mình ban hành... ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ CƠ CHẾ KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Ở TRUNG ƢƠNG 2.1 Kiểm tra Luật, nghị quy t của Quốc Hội Luật hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003 và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 có quy định về cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, chủ yếu là việc kiểm tra trước khi văn bản được ban hành, bao gồm những quy định liên quan đến chủ thể kiểm tra, ... hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, nội dung giám sát, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật được quy định chung cho tất cả các văn bản quy phạm pháp luật trong đó có văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước bao gồm: Sự phù hợp của văn bản Hiến pháp, luật, nghị quy t của Quốc hội và văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên; Sự phù hợp của hình thức văn bản với nội dung của văn bản. .. bản quy phạm pháp luật năm 2008 GVHD: Ths Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 21 SVTH: Nguyễn Thị Phƣợng Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương Trong quá trình xem xét văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước, khi phát hiện văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước có dấu hiệu trái với văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, thì Quốc hội tiến hành kiểm tra Nếu văn bản được kiểm tra có... hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 25 Khoản 3, điều 88 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 26 Khoản 4, điều 88 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 GVHD: Ths Huỳnh Thị Sinh Hiền Trang 19 SVTH: Nguyễn Thị Phƣợng Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương chồng chéo với văn bản quy phạm pháp của cơ quan cấp trên, mà còn phải thống nhất, phù hợp với các văn bản. .. tra văn bản quy phạm pháp luật, xử lý văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái pháp luật của bộ, cơ quan ngang bộ.45 Bộ Tư pháp giúp Thủ tướng Chính phủ trong việc kiểm tra, xử lý văn bản có dấu hiệu trái pháp luật của bộ, cơ quan ngang bộ.46 Cục trưởng Cục Kiểm tra văn bản giúp Bộ trưởng Bộ Tư pháp kiểm tra các văn bản thuộc thẩm quy n kiểm tra của Bộ trưởng Bộ Tư pháp. 47 Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ ... phạm pháp luật chế kiểm tra văn quy phạm pháp luật Chương 2: Quy định pháp luật chế kiểm tra văn quy phạm pháp luật trung ương Chương 3: Thực trạng chế kiểm tra văn quy phạm pháp luật trung ương. .. niệm chế kiểm tra văn quy phạm pháp luật 1.2.2 Đối tượng chế kiểm tra văn quy phạm pháp luật 1.2.3 Phương thức tiến hành kiểm tra văn quy phạm pháp luật .8 1.2.4 Thời điểm kiểm tra văn quy. .. phạm pháp luật trung ương .9 1.2.5 Ý nghĩa việc kiểm tra văn quy phạm pháp luật .10 CHƢƠNG 2: QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ CƠ CHẾ KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Ở TRUNG ƢƠNG 11 2.1 Kiểm