NHÌN LẠI LỘ TRÌNH TỰ DO HÓA LÃI SUẤT CỦA VIỆT NAM TS.Nguyễn Kim Anh, ThS.Nguyễn Hồng Thắng - Học viện Ngân hàng I. CẢI CÁCH TRONG CHÍNH SÁCH LÃI SUẤT TỪ GIỮA NĂM 2000 TRỞ VỀ TRƯỚC Diễn biến cơ bản của chính sách lãi suất trong thời gian này có thể chia thành ba giai đoạn sau: 1. Giai đoạn trước tháng 6/1992 Ngân hàng Nhà nước (NHNN) can thiệp ở mức độ cao và trực tiếp vào lãi suất thông qua ấn định các mức lãi suất tiền gửi (LSTG) và lãi suất cho vay (LSCV). Cơ chế lãi suất âm và mang nặng tính chất bao cấp được duy trì suốt thời kỳ này với: - LSCV đối với doanh nghiệp nhà nước < LSCV đối với doanh nghiệp ngoài quốc doanh; - Lãi suất danh nghĩa < tỷ lệ lạm phát; - LSCV ngắn hạn > LSCV dài hạn; - LSTG tiết kiệm > LSTG của các tổ chức kinh tế. Tình trạng này làm cho lãi suất không thực hiện được chức năng vốn có của nó; lãi suất không còn là đòn bẩy kích thích nhu cầu gửi tiền của công chúng, phát huy tính hiệu quả trong quá trình sử dụng vốn và đảm bảo lợi nhuận cho ngân hàng. 2. Giai đoạn 6/1992 - 1995 NHNN đã có nhiều bước điều chỉnh trong điều hành chính sách lãi suất: - Chuyển từ cơ chế lãi suất thực âm sang cơ chế lãi suất thực dương để đảm bảo cho người dân gửi tiền và ngân hàng là người cho vay đều được lợi; - Xoá bỏ về cơ bản sự chênh lệch lãi suất cho vay giữa các thành phần kinh tế, thay vì ấn định lãi suất cụ thể bằng quản lý lãi suất theo một khung, bao gồm lãi suất tối thiểu về tiền gửi và lãi suất tối đa về tiền vay. - NHNN cho phép Ngân hàng thương mại (NHTM) được thoả thuận lãi suất với khách hàng (áp dụng trong trường hợp huy động vốn bằng phát hành kỳ phiếu- lãi suất huy động có thể cao hơn lãi suất tiết kiệm cùng kỳ hạn 0,2%/tháng và cho vay cao hơn mức trần 2,1%/ tháng); - Lãi suất đã bắt đầu được sử dụng như một công cụ của CSTT cùng với lãi suất tái cấp vốn được hình thành vào đầu năm 1991 khi hai Pháp lệnh ngân hàng có hiệu lực. Lãi suất tái cấp vốn được tính bằng % so với lãi suất cho vay của TCTD. Tuy nhiên hiệu quả của công cụ này còn nhiều hạn chế. Những thay đổi trên thể hiện chính sách lãi suất đã được cải cách theo hướng linh hoạt hơn và phù hợp hơn với cơ chế thị trường. Sự thay đổi từ việc ấn định các mức lãi suất cụ thể sang quy định trần và sàn lãi suất, cho phép các TCTD chủ động, tự quyết định mức lãi cụ thể của đơn vị mình là bước chuyển biến quan trọng để tiến tới quá trình tự do hoá lãi suất, làm cho lãi suất linh hoạt hơn, hạn chế đến mức thấp nhất sự can thiệp trực tiếp của NHNN vào hoạt động của NHTM. Mặc dù vậy, cơ chế này vẫn khống chế trực tiếp lãi suất trên thị trường, làm giảm tác dụng kích thích và điều tiết hoạt động kinh doanh của các ngân hàng. 3. Giai đoạn từ năm 1996 đến tháng 7/2000 NHNN tiếp tục ấn định mức lãi suất tái cấp vốn và có những đổi mới căn bản về điều hành lãi suất: - Thay vì qui định khung lãi suất tối thiểu về tiền gửi - lãi suất tối đa về tiền vay, NHNN chỉ qui định các mức lãi suất “trần” theo thời hạn cho vay và khống chế chênh lệch giữa lãi suất cho vay và lãi suất huy động vốn bình quân là 0,35%/tháng (4,2%/năm) để khắc phục tình trạng hầu hết các ngân hàng thương mại đều có mức lợi nhuận cao trong khi các doanh nghiệp lại gặp khó khăn về tài chính (khi thực hiện cơ chế lãi suất thoả thuận ở giai đoạn trước). - Đến cuối tháng 1/1998, NHNN xoá bỏ qui định chênh lệch lãi suất, chỉ còn qui định trần lãi suất cho vay. Cùng với nới lỏng sự kiểm soát lãi suất, NHNN liên tục điều chỉnh trần lãi suất cho vay theo hướng giảm cơ cấu trần và mức khống chế, đặc biệt trong năm các năm 1998, 1999. - Trong năm1997, NHNN đã thay đổi hình thức qui định lãi suất tái cấp vốn, chuyển sang qui định mức lãi suất cụ thể. Mức lãi suất tái cấp vốn cũng được điều chỉnh giảm xuống trong thời gian này (từ 1,1% năm 1997 xuống 0,7%/tháng từ 4/9/ 99) để phù hợp với chỉ số lạm phát, quan hệ cung- cầu vốn trên thị trường và thực hiện giải pháp kích cầu về đầu tư của Chính phủ. - Để bổ sung thêm công cụ điều hành lãi suất, tháng 11/1999 NHNN đưa vào sử dụng nghiệp vụ chiết khấu, tái chiết khấu giấy tờ có giá cho các NHTM, lãi suất tái chiết khấu được qui định ở mức thấp hơn 0,05%/tháng so lãi suất tái cấp vốn; - Tháng 7/2000, NHNN đưa vào sử dụng nghiệp vụ thị trường mở, lãi suất thị trường mở được hình thành qua các phiên giao dịch. (Việc điều chỉnh chính sách lãi suất như trên nhằm tiến tới việc duy trì một trần lãi suất cho vay, tạo điều kiện để áp dụng mức lãi suất cơ bản và từng bước tự do hoá lãi suất, mặt khác nhằm mục đích kích cầu thúc đẩy đầu tư và tiêu dùng. Tuy nhiên ảnh hưởng của lãi suất đối với tổng cầu của nền kinh tế Việt Nam rất hạn chế. Có hai lý do: trước hết, việc giảm phát trong thời gian từ 1996 xuất phát từ sự suy giảm các yếu tố sản xuất liên quan đến tổng cung nhiều hơn tổng cầu, vì thế các chính sách vĩ mô tác động vào tổng cầu sẽ chỉ đem lại hiệu quả hạn chế; thứ hai, sự điều chỉnh lãi suất thường là chậm so với thị trường, nên mất đi lợi thế bất ngờ của sự thay đổi lãi suất. Hơn nữa việc sử dụng các công cụ gián tiếp khác chưa thực sự có hiệu quả; việc điều hành trần lãi suất vẫn là một biện pháp can thiệp hành chính của Nhà nước do vậy đã hạn chế tính chủ động, linh hoạt trong kinh doanh của các TCTD, hạn chế việc hình thành và phát triển của các công cụ tài chính, có nguy cơ làm suy yếu năng lực tài chính của TCTD II. TỰ DO HÓA LÃI SUẤT TỪNG BƯỚC TỪ GIỮA NĂM 2000 ĐẾN NAY Vào tháng 8 năm 2000, NHNN đưa ra một cơ chế lãi suất mới trong đó lãi suất cho vay nội tệ của ngân hàng được điều chỉnh theo lãi suất cơ bản do NHNN. Tuy nhiên, các ngân hàng không được tính lãi suất cho vay vượt quá lãi suất cơ bản + 0,3%/tháng đối với vốn ngắn hạn và + 0,5%/tháng đối với vốn trung, dài hạn. Cơ chế giới hạn biên độ lãi suất so với lãi suất cơ bản về bản chất không khác gì so với trần lãi suất áp dụng trước đây. Tuy nhiên, trên thực tế mức trần (lãi suất cơ bản cộng biên độ) được định ở mức cao hơn trần lãi suất theo cơ chế cũ rất nhiều. Hình 1 cho thấy lãi suất cho vay của ngân hàng luôn thấp hơn giới hạn biên độ cho phép. Trước thời điểm áp dụng lãi suất cơ bản, lãi suất cho vay bình quân của bốn ngân hàng thương mại quốc doanh đã kịch trần (0,85%/tháng). Thực tế là trong năm 1999, các NHTM không theo kịp 5 đợt hạ trần lãi suất của NHNN, và kết quả, như trên Hình 1, là LSCV ngắn hạn bình quân vượt trên trần lãi suất. Từ tháng 8/2000, lãi suất cơ bản được đặt ở mức mà khi cộng với biên độ 0,3%/tháng đã cao hơn hẳn lãi suất cho vay thực tế. Như vậy, từ khi có cơ chế lãi suất cơ bản, các ngân hàng đã bắt đầu ấn định lãi suất trên cơ sở thỏa thuận với khách hàng. Một điểm đáng chú ý nữa là LSCV của các NHTM, mặc dù luôn cao hơn lãi suất cơ bản, nhưng thay đổi theo lãi suất cơ bản. Trong năm 2000 và 2001, cả hai mức lãi suất này đều giảm. Nhưng trong thời gian đó, lãi suất tiền gửi lại tăng lên. Cạnh tranh giữa các ngân hàng đã dẫn tới gia tăng lãi suất huy động vốn, nhưng LSCV vẫn không tăng và nằm trong biên độ lãi suất cơ bản. Chênh lệch lãi suất, do vậy, đã giảm đi rõ rệt. Hình 1: Từ trần lãi suất đến lãi suất cơ bản rồi tự do hóa lãi suất, 1998-2002 Nguồn: Tính toán từ cơ sở dữ liệu tài chính quốc tế IFS của IMF. Nhìn chung, có ba ý kiến khác nhau bình luận về cơ chế điều hành lãi suất bằng lãi suất cơ bản của NHNN: Ý kiến thứ nhất cho rằng lãi suất cơ bản + biên độ không có gì khác với trần lãi suất trước đây và, do vậy, sẽ không tạo ra tác động gì nhiều tới các mức lãi suất cũng như hành vi huy động và cho vay vốn của các ngân hàng. Đặc biệt, chính sách này cũng như trần lãi suất, hoàn toàn loại bỏ những người vay vốn nhỏ (như tiểu thương, hộ sản xuất nhỏ và cá nhân) ra khỏi thị trường tài chính chính thức. Đó là do chi phí cho vay các đối tượng này thường lớn nên không thể cho vay trong khuôn khổ trần lãi suất hay lãi suất cơ bản cộng biên độ. Ý kiến thứ hai nhấn mạnh tính tích cực của cơ chế lãi suất cơ bản. Trong phạm vi biên độ cho phép, các ngân hàng giờ đây có thể định mức LSCV khác nhau tùy theo mức độ rủi ro, chứ không còn áp dụng một mức chung cho tất cả các khách hàng như trước đây. Như vậy, cạnh tranh trong hệ thống các tổ chức tín dụng sẽ gia tăng và hiệu quả phân bổ vốn cũng sẽ được cải thiện. Hơn thế nữa, LSCV thực tế của ngân hàng mặc dù không đụng giới hạn biên độ nhưng có xu hướng thay đổi cùng với lãi suất cơ bản. Thực ra, NHNN trong nhiều trường hợp đã thay đổi lãi suất cơ bản theo tình hình thay đổi lãi suất trên thị trường. Đây là tín hiệu để có thế tiến tới tự do hóa hoàn toàn lãi suất. Ý kiến thứ ba lại mang tính bi quan trước cơ chế lãi suất mới. Theo ý kiến này, việc các ngân hàng được tự do định đoạt lãi suất trong khi các doanh nghiệp nhà nước chậm đổi mới sẽ chỉ làm trầm trọng thêm quan hệ tài chính vốn không được lành mạnh giữa hai thực thể này. Đó là vì, ngân hàng sẽ sẵn sàng cho những doanh nghiệp nhà nước được chính phủ bảo lãnh ngầm vay vốn với lãi suất trong khoảng 0,6-0,65%/tháng trong khi khu vực tư nhân có thể phải trả lãi suất tới 0,75- 0,8%/tháng vì các ngân hàng coi cho khu vực này vay vốn là rủi ro hơn. Vào tháng 11/2001, trần lãi suất cho vay ngoại tệ được xóa bỏ, từ đó cho phép những người vay ngoại tệ trong nước có thể thương lượng lãi suất với các ngân hàng nội địa và ngân hàng nước ngoài. Vào tháng 6/2002, lãi suất được tự do hóa hoàn toàn với việc các ngân hàng được phép xác định lãi suất cho vay trên cơ sở tự thẩm định và thương lượng với khách hàng. Như đã trình bày, các ngân hàng đã chủ động xác định LSTG và LSCV từ thời điểm áp dụng lãi suất cơ bản. Với việc chính thức tự do hóa lãi suất thì lãi suất cơ bản do NHNN công bố chỉ còn tính chất tham khảo. LSTG tiếp tục gia tăng. Đồng thời, ngay sau khi ra quyết định tự do hóa, lãi suất cho vay của các ngân hàng đã lập tức nhích lên. Quan điểm hoài nghi về tự do hóa lãi suất cho rằng, cạnh tranh giữa các ngân hàng khi không còn kiểm soát lãi suất sẽ dẫn tới tình trạng “cá lớn nuốt cá bé”. Các ngân hàng nhỏ khó có khả năng cho vay với lãi suất thấp để cạnh tranh với các ngân hàng lớn. Đặc biệt, các NHTM cổ phần dường như không thể giảm LSTG để giảm LSCV vì sẽ ngay lập tức bị người tiết kiệm rút tiền. Ngược lại, khi không còn trần về lãi suất hay giới hạn lãi suất cơ bản + biên độ, họ có thể có xu hướng tăng lãi suất huy động rồi đầu tư rủi ro cao (do tác động của lựa chọn bất lợi và tâm lý ỷ lại) trước sức ép cạnh tranh. Trong khi đó, những người ủng hộ đưa ra các lập luận tương tự như các lý lẽ ủng hộ cơ chế lãi suất cơ bản trước đây. Các nhà hoạch định chính sách hy vọng rằng lãi suất giờ đây sẽ phản ánh cung cầu trên thị trường vốn vay. Hơn thế nữa, khi lãi suất cơ bản chỉ còn tính chất tham khảo thì các ngân hàng hoàn toàn có thể cho các đối tượng kinh doanh nhỏ hay nông dân vay với lãi suất phản ánh các chí phí cho vay và rủi ro. Thống đốc NHNN Lê Đức Thúy cho rằng: “Ưu điểm lớn nhất của cơ chế này (cơ chế tự do hóa lãi suất) là tạo điều kiện cho các tổ chức tín dụng mở rộng mạng lưới để huy động cho vay vốn với mức lãi suất phù hợp; đáp ứng đầy đủ và nhanh hơn vốn cho người cần vay Một tác động khác của cơ chế mới là: Tạo thuận lợi cho việc cải cách hệ thống ngân hàng theo định hướng thị trường, nâng cao năng lực tài chính, khả năng cạnh tranh, các tiêu chuẩn an toàn và khả năng hội nhập với thị trường tài chính tiền tệ quốc tế của các tổ chức tín dụng Việt Nam.” (VNExpress lấy từ Báo Thanh Niên, “Tự do hóa lãi suất cho vay: Cởi trói các tổ chức tín dụng”, 31/5/2002.) Thực tế từ khi cơ chế lãi suất thỏa thuận được đưa vào thực hiện cho thấy, lãi suất vẫn còn thiếu tính thị trường. Nguyên nhân, theo tác giả, chủ yếu vì: tính độc quyền của các NHTM nhà nước và những ưu đãi trong cho vay chỉ định của Chỉnh phủ. Trong mảng tín dụng thì “bốn đại gia” NHTM nhà nước đã chiếm trên 70% thị phần nên chưa tránh được việc lãi suất bị các ngân hàng này chi phối. Trong khi đó, Chính phủ hạn chế việc tiếp cận thị trường ngân hàng của các Ngân hàng liên doanh và chi nhánh Ngân hàng nước ngoài ở Việt Nam. Hiện nay theo qui định các Ngân hàng liên doanh và chi nhánh Ngân hàng nước ngoài (trừ các ngân hàng Mỹ), không được phép huy động tiền gửi tiết kiệm VND từ tổ chức và cá nhân Việt Nam, lượng huy động tiền gửi VND không kỳ hạn không được quá 50% /tổng số vốn của chi nhánh. Thêm vào đó, quá nhiều ưu đãi về lãi suất của Chỉnh phủ thông qua con đường cho vay chỉ định cũng làm mất đi tính thị trường của lãi suất. Theo quan điểm của tác giả, việc cho phép TCTD được tự thoả thuận lãi suất cho vay bằng VND dựa theo quan hệ cung-cầu vốn và mức độ tín nhiệm đối với khách hàng trong điều kiện môi trường cạnh tranh giữa các TCTD chưa bình đẳng, một số vùng nông thôn còn chưa đa dạng về loại hình TCTD… cần có các giải pháp hỗ trợ tránh việc lãi suất có thể bị đẩy lên cao do sự độc quyền của một số TCTD có nguồn vốn lớn, làm mất tác dụng của cơ chế tự do hoá lãi suất. NHNN và Hiệp hội ngân hàng cần phát huy vai trò của mình tránh để việc này xảy ra. Nên chăng nới rộng, tiến tới xóa bỏ các qui định về huy động tiền gửi VND cho các Ngân hàng liên doanh và chi nhánh ngân hàng nước ngoài, điều này cũng phù hợp với tiến trình hội nhập. Nếu nới lỏng các hạn chế như: không được phép huy động tiền gửi tiết kiệm VND từ tổ chức và cá nhân Việt Nam, lượng huy động tiền gửi VND không kỳ hạn không được quá 50% /tổng số vốn của chi nhánh, các Ngân hàng liên doanh và chi nhánh ngân hàng nước ngoài sẽ giảm được tình trạng thiếu nguồn vốn VND và do vậy có thể tham gia tích cực hơn vào nghiệp vụ thị trường mở. Bên cạnh đó thì việc nâng cao hiệu ứng tác động của lãi suất tái cấp vốn đến lãi suất liên ngân hàng và lãi suất thị trường cũng cần được chú ý đúng mức. Từ năm 2003, lãi suất cho vay cầm cố được điều chỉnh dần để đóng vai trò là lãi suất trần của thị trường liên ngân hàng. Lãi suất tái chiết khấu được qui định làm sàn của thị trường liên ngân hàng. Mức chênh lệch giữa lãi suất trần và lãi suất sàn đã được nới rộng từ 0,05%/tháng tức là 0,6%/năm (tháng 3/2003) lên 2,4%/năm (tháng 6/2003) và từ tháng 9/2003 là 2%/năm phù hợp với thông lệ quốc tế và tạo ra một khung lãi suất để cho các mức lãi suất liên ngân hàng biến động. Lãi suất thị trường mở được điều hành linh hoạt trong khung lãi suất cho vay cầm cố và lãi suất tái chiết khấu. Từ khi thực hiện cơ chế lãi suất thỏa thuận, lãi suất thị trường có lúc tăng lên, rồi lại giảm do NHNN đã điều chỉnh giảm tỷ lệ dự trữ bắt buộc, giảm lãi suất cho vay cầm cố và lãi suất tái chiết khấu, sửa đổi cơ chế cho vay ngắn hạn, chiết khấu giấy tờ có giá của NHNN đối với NHTM để mở rộng khả năng tiếp cận kênh tái cấp vốn cho các NHTM, các NHTM Nhà Nước đã hiệp thương thoả thuận thống nhất việc giảm LSTG và khống chế chung mức trần LSTG, các NHTM khống chế tăng trưởng tín dụng phù hợp với mục tiêu tăng trưởng chung và trên cơ sở nguồn vốn huy động. Như vậy, lãi suất tái cấp vốn đã bước đầu có tác động đến lãi suất thị trường. Song tác động này còn hạn chế. Do qui mô, độ sâu của thị trường tiền tệ ở mức thấp và trong điều kiện dư thừa vốn khả dụng thì việc điều chỉnh giảm lãi suất chiết khấu, lãi suất tái cấp vốn cũng chỉ có tác dụng phát tín hiệu nới lỏng tiền tệ để định hướng lãi suất thị trường, ít có tác động đến khối lượng tiền cung ứng và cung cầu vốn ngắn hạn trên thị trường. Dầu vậy, việc thường xuyên điều chỉnh lãi suất tái cấp vốn căn cứ vào mục tiêu CSTT trong từng thời kỳ để hoàn thiện khung lãi suất chỉ đạo của NHNN vẫn rất cần thiết để lãi suất tái cấp vốn phát huy tác động hiệu ứng của nó. . NHÌN LẠI LỘ TRÌNH TỰ DO HÓA LÃI SUẤT CỦA VIỆT NAM TS.Nguyễn Kim Anh, ThS.Nguyễn Hồng Thắng - Học viện Ngân hàng I. CẢI CÁCH TRONG CHÍNH SÁCH LÃI SUẤT TỪ GIỮA NĂM 2000 TRỞ. không tăng và nằm trong biên độ lãi suất cơ bản. Chênh lệch lãi suất, do vậy, đã giảm đi rõ rệt. Hình 1: Từ trần lãi suất đến lãi suất cơ bản rồi tự do hóa lãi suất, 1998-2002 Nguồn: Tính toán. dụng lãi suất cơ bản. Với việc chính thức tự do hóa lãi suất thì lãi suất cơ bản do NHNN công bố chỉ còn tính chất tham khảo. LSTG tiếp tục gia tăng. Đồng thời, ngay sau khi ra quyết định tự do