THANH TRA CHÍNH PHỦ VIỆN KHOA HỌC THANH TRA - BÁO CÁO TỔNG THUẬT ĐỀ TÀI CẤP BỘ “ĐÁNH GIÁ TÍNH HỢP PHÁP, HỢP LÝ CỦA CÁC VĂN BẢN QUẢN LÝ TRONG QUÁ TRÌNH TIẾN HÀNH THANH TRA, GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO” Chủ nhiệm đề tài: ThS Đinh Văn Minh, Phó Viện trưởng Viện Khoa học Thanh tra Thư ký đề tài: ThS Nguyễn Tuấn Khanh Trưởng phòng Nghiên cứu khoa học, VKHTT ThS Lê Thị Thuý Phó Trưởng phòng Nghiên cứu khoa học, VKHTT 9466 Hà Nội - năm 2010 NHỮNG NGƯỜI THAM GIA THỰC HIỆN ĐỀ TÀI ThS Đinh Văn Minh – Phó Viện trưởng Viện Khoa học Thanh tra, Chủ nhiệm Đề tài TS Trần Đức Lượng, Phó Tổng Thanh tra Vũ Văn Chiến- Tổng Biên tập Tạp chí Thanh tra PGS.TS Vũ Thư - Trưởng Phòng Đào tạo, Viện NN&PL TS Trần Văn Sơn – Phó Vụ trưởng Vụ theo dõi giải khiếu nại, tố cáo phòng chống tham nhũng Văn phịng Chính phủ ThS Nguyễn Tuấn Anh – Thanh tra viên Vụ II, TTCP ThS Nguyễn Tuấn Khanh – Trưởng Phòng Nghiên cứu, Viện KHTT ThS Lê Thị Th – Phó Trưởng phịng Nghiên cứu, Viện KHTT TS Nguyễn Hoàng Anh - Giảng viên Khoa Luật, Đại học Quốc gia MỤC LỤC Chương I Một số vấn đề chung tính hợp pháp, hợp lý văn quản lý nhà nước I Văn quản lý nhà nước loại văn quản lý nhà nước 1.1 Quan niệm văn quản lý nhà nước 1.2 Các loại văn quản lý nhà nước thẩm quyền ban hành văn quản lý nhà nước II Tính hợp pháp tính hợp lý văn quản lý nhà nước 19 2.1 Tính hợp pháp văn quản lý nhà nước 19 2.2 Tính hợp lý văn quản lý nhà nước 23 III Kinh nghiệm số nước đánh giá tính hợp pháp, hợp lý văn quản lý nhà nước 31 3.1 Nguyên tắc tính hợp pháp hợp quy văn hành 31 3.2 Quyền hạn tự định liệu quan hành (hay cịn gọi tuỳ nghi hành chính) 35 3.3 Nguyên tắc tính hợp pháp văn quản lý Trung Quốc 37 Chương II Cơ chế kiểm tra tính hợp pháp, hợp lý văn quản lý nhà nước thực tiễn đánh giá tính hợp pháp, hợp lý văn quản lý trình tiến hành tra, giải khiếu nại, tố cáo 44 I Nhu cầu kiểm tra chế kiểm tra tính hợp pháp tính hợp lý văn quản lý nhà nước 44 1.1 Yêu cầu tất yếu việc kiểm tra tính hợp pháp tính hợp lý 44 1.2 Các chế kiểm tra tính hợp pháp tính hợp lý văn quản lý nhà nước 46 II Yêu cầu tất yếu việc đánh giá tính hợp pháp, hợp lý văn quản lý nhà nước hoạt động tra, giải khiếu nại, tố cáo 57 2.1 Thanh tra chế kiểm tra, giám sát thực quan hành pháp có đối tượng chủ yếu quan quản lý nhà nước 57 2.2 Hoạt động tra giải khiếu nại, tố cáo có nội dung đánh giá tính hợp pháp, hợp lý văn quản lý nhà nước 60 III Thực tiễn đánh giá tính hợp pháp, hợp lý văn quản lý công tác tra vấn đề đặt 66 3.1 Tính hợp pháp, hợp lý luật thực định Việt Nam 66 3.2 Những vấn đề nảy sinh từ thực tiễn công tác tra 73 3.3 Đánh giá tính hợp lý văn quản lý qua giải khiếu nại, tố cáo……………………………………………………………………………….76 3.4 Tính hợp pháp, hợp lý văn quản lý mâu thuẫn văn Luật, Nghị định 82 3.5 Nguy vướng mắc đặt trình đánh giá tính hợp lý văn quản lý 85 Chương III Giải pháp kiến nghị 90 I Các kết luận khoa học 90 II Các giải pháp kiến nghị 94 Nâng cao chất lượng xây dựng pháp luật, bảo đảm có hệ thống pháp luật đầy đủ hoàn thiện làm sở cho hoạt động quản lý nhà nước làm cơng cụ cho đánh giá, có kết luận tra tra kinh tế - xã hội giải khiếu nại, tố cáo 94 Nâng cao chất lượng ban hành văn quản lý có tính chất cá biệt 97 Luật hố tiêu chí xác định tính hợp lý văn quản lý nhà nước 98 Tăng cường hiệu quả, hiệu lực chế đánh giá tính hợp pháp, hợp lý văn quản lý nhà nước 100 Xây dựng chế xử lý văn bất hợp pháp, bất hợp lý 102 Tăng cường lực đánh giá tính hợp pháp, hợp lý văn quản lý cho cán bộ, tra viên 102 I Tính cấp thiết việc nghiên cứu Đề tài Trong năm qua, cơng tác tra có chuyển biến mạnh mẽ chiều rộng chiều sâu Các tra triển khai rộng khắp nước, lĩnh vực đời sống kinh tế xã hội góp phần khơng nhỏ vào việc tăng cường hiệu quả, hiệu lực công tác quản lý nhà nước củng cố trật tự quản lý lĩnh vực đời sống kinh tế xã hội Ngoài việc phát xử lý hành vi vi phạm, tổ chức tra nhà nước có hàng ngàn kiến nghị có giá trị giúp cho cấp có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung chế, sách, pháp luật để hồn thiện chế quản lý, tạo lập hành lang pháp lý môi trường lành mạnh cho hoạt động sản xuất kinh doanh doanh nghiệp bình ổn an sinh xã hội Tuy nhiên, phải thấy rằng, số lượng tra ngày tăng hiệu quả, hiệu lực thân tra vấn đề đáng quan tâm Hầu hết tra kéo dài, trình báo cáo kết tra, ban hành kết luận tra xử lý sau tra cịn gặp nhiều khó khăn, lúng túng Tình trạng có nhiều nguyên nhân chủ quan khách quan, có nguyên nhân bên nguyên nhân bên Những quy định Luật tra năm 2004 bắt đầu bộc lộ điều bất cập cần điều chỉnh cho phù hợp; ý thức, thái độ trách nhiệm quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động tra, trước hết liên quan đến tra chưa nâng cao; quy trình tiến hành tra (gồm tra kinh tế xã hội tra giải khiếu nại, tố cáo) chưa chuẩn hố; trình độ, lực đội ngũ cán bộ, tra viên hạn chế Trong số vấn đề đặt vấn đề lên việc đánh giá tính đắn hoạt động đối tượng tra cịn gặp nhiều khó khăn Thông thường, hoạt động tra, việc xác định thật khách quan khâu đầu tiên, điều quan trọng phải đánh giá tính đắn hoạt động đó, tức việc làm đối tượng tra (biểu chủ yếu thơng qua văn có tính chất điều hành, định hay hành vi đối tượng tra) Chính xuất vấn đề quan trọng phải giải việc đánh giá tính hợp pháp, hợp lý hoạt động Trên thực tế, văn quản lý mà quan tiến hành tra, cán tra viên gặp phải hoạt động tra đa dạng phức tạp, đòi hỏi phải có phương pháp tiêu chí để đánh giá Việc đánh giá phải sở quy định pháp luật phải có khoa học, tránh chủ quan, áp đặt tuỳ tiện, dẫn đến phản ứng đối tượng tra hay khơng đồng tình quan, tổ chức có liên quan, nguyên nhân khiến cho kết luận, định tra chưa thực nghiêm chỉnh Chính lý nêu mà cần thiết phải nghiên cứu vấn đề “đánh giá tính hợp pháp, hợp lý văn quản lý nhà nước trình tiến hành tra, giải khiếu nại, tố cáo” II Tình hình nghiên cứu: Vấn đề chưa nghiên cứu ngành tra Các cơng trình nghiên cứu quan, tổ chức khác dừng lại việc nghiên cứu việc đánh giá tính hợp pháp định hành chính, hành vi hành (đề tài Học viện Hành Quốc gia PGS.TS Đinh Văn Mậu làm chủ nhiệm) Đã có luận án tiến sỹ luật học “Tính hợp pháp hợp lý định hành hành vi hành chính” tác giả Trần Thị Hiền, Đại học luật Hà nội Bài viết ThS Trần Văn Duy “Tính hợp pháp tính hợp lý định quản lý nhà nước nay” - Tạp chí Nhà nước pháp luật Tháng 6/2009 Bài viết “Về quyền tự quan hành cơng chức hoạt động hành (Tùy nghi hành chính)” TS Nguyễn Hồng Anh Tạp chí Nghiên cứu lập pháp tháng năm 2009 Trên giới, vấn đề đánh giá tính hợp pháp, hợp lý văn quản lý ln coi trọng có nhiều nghiên cứu liên quan Tuy nhiên, thực tiễn quản lý Việt Nam thực tiễn công tác tra nảy sinh vấn đề phức tạp, phong phú đỏi hỏi phải có nghiên cứu vừa mang tính vừa mang tính thực tiễn giúp cho cán tra viên có thêm cơng cụ để đánh giá tính hợp pháp, hợp lý văn quản lý nhà nước tiến hành tra, giải khiếu nại, tố cáo kết luận, kiến nghị tra, có tính thuyết phục đối tượng tra quan quản lý nhà nước xã hội bối cảnh xu hướng công khai, minh bạch ngày đề cao hoạt động tra hoạt động khác máy nhà nước III Mục tiêu nghiên cứu Đề tài Việc nghiên cứu đề tài nhằm đưa tiêu chí tính đắn (tính hợp pháp, hợp lý) văn quản lý thường gặp công tác tra, giải khiếu nại, tố cáo phịng chống tham nhũng, từ xây dựng phương pháp đánh giá đắn văn quản lý nhà nước thường gặp hoạt động tra, giải khiếu nại, tố cáo phịng, chống tham nhũng, qua đánh giá trách nhiệm quan quản lý nhà nước sai phạm nảy sinh đối tượng tra, góp phần bảo đảm cho kết luận, kiến nghị xử lý hoạt động tra có tính xác, thuyết phục IV Phạm vi nghiên cứu đề tài Văn quản lý nhà nước khái niệm rộng, bao gồm toàn văn quan nhà nước có thẩm quyền ban hành có nội dung liên quan đến quản lý nhà nước Chính vậy, với mục tiêu góp phần nâng cao chất lượng đánh giá tính hợp pháp, hợp lý văn quản lý phạm vi đối tượng hoạt động tra, giải khiếu nại tố cáo phòng chống tham nhũng tổ chức tra nhà nước, Đề tài tập trung nghiên cứu văn quản lý nhà nước quan quản lý nhà nước ban hành, từ cấp Chính phủ, Bộ, Uỷ ban nhân dân cấp quan quản lý khác hệ thống quan hành nhà nước V Phương pháp nghiên cứu đề tài Đề tài sử dụng phương pháp nghiên cứu truyền thống vấn đề xã hội chủ nghĩa vật biện chứng, chủ nghĩa vật lịch sử theo quan điểm triết học Mác – Lê Nin, phương pháp phân tích, tổng hợp, phương pháp so sánh, với hệ thống gần gũi với Việt Nam vấn đề nghiên cứu để rút điểm chung điểm khác biệt quan niệm Việt Nam so với nước Chương I MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG VỀ TÍNH HỢP PHÁP, HỢP LÝ CỦA VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC I Văn quản lý nhà nước loại văn quản lý nhà nước 1.1 Quan niệm văn quản lý nhà nước Để hình thành quan niệm văn quản lý, trước hết cần phải làm rõ “quản lý nhà nước” Trong sách báo pháp lý nước ta, “quản lý nhà nước” khái niệm hiểu theo hai nghĩa khác Theo nghĩa rộng, tất quan nhà nước máy nhà nước Việt Nam, dù quan niệm gồm có ba hệ thống quan lập pháp, hành pháp tư pháp bốn hệ thống quan: quyền lực nhà nước, hành nhà nước, tồ án viện kiểm sát thực hoạt động quản lý nhà nước Còn “quản lý nhà nước” theo nghĩa hẹp, hoạt động liên quan đến việc thi hành luật, xét ba chức hay hoạt động nhà nước lập pháp, hành pháp tư pháp Trong sách báo pháp lý nước ta, khái niệm “quản lý nhà nước" theo nghĩa hẹp sử dụng thay tương đương với khái niệm như: hành chính, quản lý hành (được ngầm hiểu nhà nước, có tính chất nhà nước quản lý cơng), quản lý hành nhà nước Trong số trường hợp, khái niệm “quản lý nhà nước” hay “quản lý hành chính”, “quản lý hành nhà nước” thay cụm từ “hành pháp”, hạn chế, “hành pháp” từ mang tính trừu tượng Cần làm rõ thêm điều Khái niệm “quản lý nhà nước” khái niệm “hành pháp” không đồng nhất, khái niệm bậc Nếu ta chia hoạt động mặt pháp luật nhà nước thành ba lĩnh vực: lập pháp, hành pháp tư pháp văn pháp luật thuộc lĩnh vực hành pháp Hành pháp đặt tương quan với lập pháp tư pháp, chức năng, hoạt động nhà nước Nếu hành pháp hiểu chức hay hoạt động tổ chức thực pháp luật quản lý nhà nước hiểu chức năng, hoạt động điều hành để thực thi pháp luật Tất nhiên, có ý kiến khác xung quanh việc sử dụng khái niệm nêu Chẳng hạn, Giáo trình Luật hành tài phán hành Việt Nam Học viện Hành quốc gia, tác giả sử dụng khái niệm “quản lý hành nhà nước”1, đó, Giáo trình Luật hành Việt Nam Khoa Luật, Đại học quốc gia Hà Nội lại cho thuật ngữ “hành chính" đồng nghĩa với thuật ngữ “quản lý", có nghĩa sử dụng khái niệm “quản lý hành chính” cách nói trùng lặp Thực ra, cách lý giải bác bỏ khái niệm “quản lý hành chính" tác giả khoa Luật, Đại học quốc gia đúng, người sử dụng khái niệm “quản lý hành chính”, đó, quản lý hiểu theo nghĩa hẹp Còn khái niệm “quản lý” hiểu theo nghĩa rộng “hành chính" trở thành tính từ “quản lý”, quản lý có tính chất hành tác giả quan niệm “quản lý hành chính” lại có lý riêng Cần nhấn mạnh thuật ngữ “quản lý nhà nước” (như nói trên, tương đương với thuật ngữ “quản lý hành nhà nước”, “hoạt động hành pháp” ) thuật ngữ sử dụng phổ thông văn kiện trị - pháp lý Đảng Nhà nước ta Trong đó, “quản lý hành chính” hay “hành nhà nước” lại đề cập nhiều nghiên cứu giảng dạy quản lý hành nhà nước luật học Liên quan đến vấn đề trình bày đề tài này, sau đây, cụm từ “văn quản lý nhà nước” cụm từ xem tương đương với cụm từ “văn hành chính", “văn quản lý hành nhà nước" trường hợp định, “văn hành pháp" Văn bản, theo quan niệm hiểu theo hai nghĩa khác nhau: 1/ Là viết in mang nội dung cần ghi để lưu lại làm bằng; 2/ Theo Học viện Hành quốc gia Giáo trình Luật hành tài phán hành Việt Nam, Nxb Giáo dục, Hà Nội, 2006, tr 130 Chương I MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG VỀ TÍNH HỢP PHÁP, HỢP LÝ CỦA VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC Văn quản lý nhà nước loại văn quản lý nhà nước 1.1 Quan niệm văn quản lý nhà nước Về khái niệm văn quản lý nhà nước, xác định văn quản lý nhà nước văn quan có thẩm quyền ban hành theo thủ tục pháp lý định có nội dung quản lý nhà nước nhằm mục đích quản lý nhà nước Nói cách tổng quát, văn quản lý nhà nước văn ban hành thực lĩnh vực quản lý nhà nước hay quản lý hành nhà nước 1.2 Các loại văn quản lý nhà nước Nhóm thứ nhất, văn quy phạm quản lý nhà nước Nhóm thứ hai, văn quản lý nhà nước khơng có tính chất quy phạm Có thể kể đến văn khơng có tính chất quy phạm số văn có tính chất pháp lý nói chung nước ta như: định, thị, công văn, thông báo, báo cáo, tờ trình, biên bản, đơn từ, đề án Kết luận tra cịn có tranh luận giá trị pháp lý rõ ràng xếp vào loại văn quản lý nhà nước Được xác định chức thiết yếu quan quản lý, hoạt động tra có đối tượng chủ yếu quan quản lý nhà nước nên việc xem xét, đánh giá chủ yếu văn quan ban hành Vì vậy, phạm vi đề tài nghiên cứu khái niệm văn quản lý nhà nước hiểu theo nghĩa hep bao gồm văn quản lý quan quản lý nhà nước ban hành: Chính phủ, Bộ, quan ngàng bộ, Ủy ban nhân dân cấp, quan quản lý khác người có thẩm quyền quan Tính hợp pháp tính hợp lý văn quản lý nhà nước 2.1 Tính hợp pháp văn quản lý nhà nước Hợp pháp, theo cách hiểu thừa nhận chung phù hợp với quy định pháp luật1 Một hành vi hay định pháp luật, nói chung văn quản lý nhà nước kể xem xét tính hợp pháp chúng Một văn quản lý nhà nước xem văn hợp pháp phải xét đến: Một là, văn ban hành quan có thẩm quyền Hai là, văn quản lý nhà nước ban hành phải tuân theo trật tự giá trị pháp lý từ cao đến thấp hệ thống pháp luật Ba là, nội dung phạm vi văn quản lý nhà nước ban hành phải nằm phạm vi thẩm quyền quan ban hành Bốn là, văn ban hành phải tuân theo quy định thể thức, hình thức văn Năm là, văn quản lý ban hành phải tuân theo thủ tục pháp lý pháp luật quy định 2.2 Tính hợp lý văn quản lý nhà nước Có thống mặt nhận thức tính hợp lý văn sau: - Tiêu chuẩn nội dung văn bao gồm tiêu chuẩn: Phù hợp với điều kiện kinh tế; phù hợp với điều kiện văn hóa - xã hội - Tiêu chuẩn biểu đạt định hành chính: Tiêu chuẩn hình thức; độc lập tương đối nội dung định; tiêu chuẩn ngơn ngữ; tiêu chuẩn tính kịp thời việc ban hành định2 1 Từ điển luật học Nxb Từ điển Bách khoa Hà Nội 1999 tr 236 Trần Thị Hiền Tính hợp pháp tính hợp lý định hành (Luận án tiến sĩ luật học) 2008 tr 72-138 Tuy nhiên vấn đề cần quan niệm tính hợp lý văn quản lý nhà nước tương quan với tính “hợp pháp" Có tác giả cho rằng, tính hợp lý văn hay quy định quản lý nhà nước lựa chọn phương án giải tối ưu số phương án khác để đưa vào văn hay quy định pháp luật Tác giả khác lại cho rằng: Tính hợp pháp tính hợp lý hai thuộc tính phản ánh chất lượng Văn quản lý nhà nước, chúng có mối quan hệ qua lại với Tính hợp pháp phản ánh giá trị pháp lý văn quản lý nhà nước Tính hợp lý phản ánh giá trị xã hội văn quản lý nhà nước Tính hợp pháp tính hợp lý cần thống với Tuy nhiên có trường hợp khơng có thống tính hợp pháp tính hợp lý văn coi không hợp pháp lại hợp lý ngược lại Những người làm cơng tác thực tiễn lại có quan niệm khác tính hợp lý khơng hồn tồn thừa nhận tính hợp lý nằm khn khổ tính hợp pháp, tức “phương án tốt số hợp pháp” Theo quan điểm văn cần phải xem xét tính hợp lý trường hợp sau: Trong thực tiễn thường có ba khả xảy ra: thứ nhất, văn hồn tồn phù hợp với quy định pháp luật; thứ hai, văn khơng phù hợp trái với quy định pháp luật lại tỏ phù hợp với yêu cầu thực tiễn mang lại hiệu quản lý; thứ ba, chưa có quy định pháp luật điều chỉnh vấn đề quan quản lý hồn tồn có quyền tự hành động Đây vấn đề đặt trình tiến hành tra, giải khiếu nại, tố cáo quan tra đánh giá văn quản lý có “đúng đắn” hay khơng, từ đưa kiến nghị có lý, có tình để quan có thẩm quyền xử lý vụ việc cụ thể Chương II CƠ CHẾ KIỂM TRA TÍNH HỢP PHÁP, HỢP LÝ CỦA VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VÀ THỰC TIỄN ĐÁNH GIÁ TÍNH HỢP PHÁP, HỢP LÝ CỦA VĂN BẢN QUẢN LÝ TRONG QUÁ TRÌNH THANH TRA, GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO I Nhu cầu kiểm tra chế kiểm tra tính hợp pháp tính hợp lý văn quản lý nhà nước 1.1 Yêu cầu tất yếu việc kiểm tra tính hợp pháp hợp lý Thực tiễn ban hành văn quản lý nhà nước cho thấy, có khơng văn ban hành khơng hợp pháp hay hợp lý Bảo đảm tính hợp pháp hợp lý văn quản lý nhà nước xuất phát từ hai đòi hỏi hai nhân tố sau đây: 1/ Xuất phát từ yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa nước ta 2/ Xuất phát từ yêu cầu việc xây dựng kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa 1.2 Các chế kiểm tra tính hợp pháp hợp lý văn quản lý nhà nước Để kiểm tra tính hợp pháp tính hợp lý văn quản lý nhà nước (bao gồm văn có tính quy phạm văn cá biệt - cụ thể), chế kiểm tra nước ta chia thành hai nhóm: kiểm tra phi nhà nước (cũng có tác giả gọi kiểm tra xã hội) kiểm tra nhà nước Kiểm tra phi nhà nước tính hợp pháp tính hợp lý định hành thực từ “bên ngồi” máy nhà nước cách: Thực kiểm tra Đảng hoạt động máy nhà nước nói chung, có kiểm tra tính hợp pháp hợp lý văn quản lý nhà nước - Kiểm tra tổ chức trị - xã hội tổ chức xã hội khác tính hợp pháp hợp lý văn quản lý nhà nước - Kiểm tra cá nhân, tổ chức thông qua việc kiến nghị, khiếu nại, tố cáo cán bộ, công chức Kiểm tra Nhà nước văn quản lý bao gồm nhiều chế khác nhau, chế có phạm vi thể quyền hạn, nhiệm vụ cách thức trình tự - thủ tục pháp luật quy định Theo quy định pháp luật hành, có chế kiểm tra nhà nước văn quản lý nhà nước sau đây: - Kiểm tra Quốc hội - Kiểm tra Hội đồng nhân dân cấp - Kiểm tra hệ thống hành nhà nước quan nhà nước khác (thanh tra coi hình thức kiểm tra thực quan chun trách) - Kiểm tra Tồ án Dù có tồn chế kiểm tra tính hợp pháp vản hành hiệu thấp nên tình trạng văn ban hành không phù hợp với pháp luật phổ biến nguyên nhân khiến cho công tác tra việc giải khiếu nại, tố cáo gặp thêm nhiều khó khăn, phức tạp II Yêu cầu tất yếu việc đánh giá tính hợp pháp hợp lý văn quản lý nhà nước hoạt động tra, giải khiếu nại, tố cáo 2.1 Thanh tra chế kiểm tra giám sát thực quan hành pháp có đối tượng chủ yếu quan quản lý nhà nước Điều 112 Hiến pháp năm 1992 quy định: “Chính phủ có nhiệm vụ quyền hạn sau đây: …7 Tổ chức lãnh đạo… công tác tra kiểm tra nhà nước” Về tổ chức, quan tra nằm hệ thống quan hành nhà nước Về đối tượng mục tiêu hoạt động tra Từ trước đến nay, đối tượng hoạt động tra chủ yếu quan, tổ chức cá nhân thực quyền lực nhà nước lĩnh vực hành Thanh tra thực chất hoạt động kiểm tra giám sát việc thực quyền lực máy hành pháp đối tượng quan thực quyền hành pháp Phương thức chủ yếu hoạt động quan hành việc ban hành văn quản lý nhà nước hoạt động kiểm tra giám sát việc thực quyền lực quan quản lý xét cho việc xem xét đánh giá tính hợp pháp, hợp lý văn quan ban hành thực nhiệm vụ ,quyền hạn mà pháp luật quy định cho 2.2 Hoạt động tra, giải khiếu nại tố cáo có nội dung đánh giá tính hợp pháp hợp lý văn quản lý nhà nước Tính tất yếu xuất phát từ mục đích hoạt động tra, giải khiếu nại, tố cáo Thanh tra hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước thông qua việc xem xét, đánh giá, kết luận việc thực sách, pháp luật nhiệm vụ quan, tổ chức, người có thẩm quyền q trình thực thi quyền hành pháp, từ có biện pháp chấn chỉnh, xử lý nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quản lý nhà nước Để đạt mục đích quan tra phải xem xét, kết luận tồn diện hoạt động có liên quan quan nhà nước người có thẩm quyền trình thực thi nhiệm vụ quản lý nhà nước, có hoạt động ban hành Văn quản lý nhà nước Việc ban hành Văn quản lý nhà nước hoạt động quản lý nhà nước quan nhà nước người có thẩm quyền Vì vậy, q trình tra việc quan tra phải xem xét, đánh giá tính hợp pháp, hợp lý văn quản lý nhà nước tất yếu khách quan xuất phát từ mục đích hoạt động tra Giải khiếu nại việc kiểm tra, kết luận tính hợp pháp, hợp lý định hành bị khiếu nại để có biện pháp giải nhằm khơi phục quyền lợi ích hợp pháp bị xâm phạm trật tự quản lý nhà nước Quyết định hành - đối tượng bị khiếu nại hình thức chủ yếu văn quản lý nhà nước quan nhà nước người có thẩm quyền ban hành Do đó, việc đánh giá tính hợp pháp, hợp lý Văn quản lý nhà nước tất yếu khách quan trình giải khiếu nại Tố cáo việc công dân theo thủ tục pháp luật quy định báo cho quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết hành vi vi phạm pháp luật quan, tổ chức, cá nhân Việc ban hành văn quản lý nhà nước quan, người có thẩm quyền trở thành đối tượng bị tố cáo người tố cáo cho việc làm trái pháp luật gây thiệt hại đe doạ gây thiệt hại đến lợi ích Nhà nước, tổ chức cá nhân Để giải tố cáo, quan có thẩm quyền phải kiểm tra, kết luận tính hợp pháp đối tượng bị tố cáo - việc ban hành văn quản lý nhà nước quan, người có thẩm quyền bị tố cáo Vì vậy, việc đánh giá tính hợp pháp văn quản lý nhà nước hoạt động tất yếu khách quan q trình giải tố cáo Có thể thấy rõ điều qua việc nghiên cứu quy định pháp luật tra, giải khiếu nại, tố cáo III Tính hợp pháp, hợp lý luật thực định Việt Nam thực tiễn đánh giá tính hợp pháp tính hợp lý văn quản lý công tác tra vấn đề đặt 3.1 Tính hợp pháp, hợp lý luật thực định Việt Nam Hiến pháp 1992 (được sửa đổi bổ sung năm 2001) quy định : Nhà nước CHXHCNVN nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Điều 12 Hiến pháp quy định: Nhà nước quản lý xã hội pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa Các quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân công dân phải nghiêm chỉnh chấp hành Hiến pháp, pháp luật, đấu tranh phòng ngừa chống tội phạm, vi phạm Hiến pháp pháp luật Đây sở pháp lý quan trọng cho việc thực trình xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, đặt yêu cầu tính hợp pháp hoạt động tất quan nhà nước, đặc biệt quan quản lý nhà nước Điều Luật ban hành văn quy pháp pháp luật năm 2002 đưa nguyên tắc : “Hiến pháp đạo luật có giá trị pháp lý cao Tất văn pháp luật phải phù hợp với Hiến pháp, bảo đảm tính thống thứ bậc hệ thống văn pháp luật Văn pháp luật cấp phải phù hợp với văn quan cấp Văn pháp luật trái Hiến pháp, trái với văn củ quan cấp phải bị bãi bỏ, đình thi hành quan có thẩm quyên ” Nghị định số 135/2003/ND-CP ngày 14 tháng 11 năm 2003 kiểm tra xử lý văn quy phạm Điều Nghị định quy định văn quy phạm coi hợp pháp bảo đảm năm yêu cầu đây: Được ban hành pháp lý ; Được ban hành thẩm quyền ; Nội dung văn phù hợp với quy định pháp luật Văn ban hành thể thức kỹ thuật trình bày ; Tuân thủ đầy đủ quy định thủ tục xây dựng, ban hành đăng Công báo, đưa tin cơng bố văn Trên thực tế khó khẳng định mặt pháp lý có thừa nhận hay khẳng định mà gọi tính hợp lý văn quản lý Việt Nam Mặc dù thấy nét, yếu tố xác định tính hợp lý văn pháp luật cho phép quan hành có quyền tùy nghi trường hợp định mà điển hình “khi cần thiết” hay “trong trường hợp cần thiết” 3.2 Những vấn đề nảy sinh từ thực tiễn công tác tra Khi hệ thống pháp luật thiếu đồng bộ, chưa chặt chẽ, không cụ thể, chi tiết, không phù hợp với thực tiễn sống, chí có mâu thuẫn việc đánh giá sai không đơn giản Với bối cảnh vậy, việc kết luận sai hành vi, việc làm nói chung việc ban hành văn quản lý nhà nước nói riêng đối tượng tra, người bị khiếu nại, người bị tố cáo thực hoàn toàn vào quy định văn pháp luật (vào tính hợp pháp) nhiều trường hợp chưa đủ, nhiều dẫn đến việc cản trở động, sáng tạo 3.3 Đánh giá tính hợp lý văn quản lý qua giải khiếu nại, tố cáo Trong công tác giải khiếu nại, tố cáo ví dụ điển hình văn hợp lý thời gian qua quyền số địa phương ban hành định phê duyệt phương án bồi thường thiệt hại cho số người khiếu kiện gay gắt, kéo dài bị Nhà nước thu hồi đất mà vượt quy định khung giá đất Hội đồng nhân dân tỉnh quy định Đây trường hợp giá đất nhà nước quy định không phù hợp với thực tế, người dân thấy bị thiệt thòi khiếu kiện gay gắt, cản trở việc thực dự án, yêu cầu tăng giá bồi thường Để giải bất hợp lý này, nhằm tháo gỡ kho khăn, vướng mắc việc thực dự án, phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội quyền phải nâng giá bồi thường vượt mức quy định giải “mềm”, linh hoạt thơng qua sách hỗ trợ, tái định cư (tăng mức hỗ trợ, giao thêm đất, nhà tái định cư) Đây văn hợp lý không hợp pháp, lại đáp ứng yêu cầu trước mắt, giải tình phát sinh quản lý nhà nước 3.4 Tính hợp pháp, hợp lý văn quản lý mâu thuẫn văn Luật Nghị định Mặc dù vậy, có trường hợp rõ ràng có mâu thuẫn chí trái luật văn cấp để đánh giá văn có hợp lý hay khơng cịn vấn đề tranh cãi Ví dụ cụ thể quy định việc xử lý đơn thư khiếu nại quan hành mà thời hạn cấp không giải vấn đề trách nhiệm tham mưu cho thủ trưởng quan quản lý việc giải khiếu nại hành có “vênh nhau” luật nghị định hướng dẫn thi hành Cụ thể là, Luật Khiếu nại, tố cáo nghị định hướng dẫn thi hành mâu thuẫn hai điểm: xử lý khiếu nại mà cấp không giải dù thời hạn vấn đề quan tham mưu giải khiếu nại Về mặt pháp lý rõ ràng Nghị định 136 không phù hợp với quy định Luật Khiếu nại, tố cáo quan tham mưu để Chính phủ ban hành lại vào việc phân tích tính hợp lý quy định Trong Báo cáo giám sát thi hành pháp luật khiếu nại, tố cáo lưu ý vấn đề này3 Từ thực tiễn công tác tra, giải khiếu nại, tố cáo, vấn đề đặt tính hợp pháp thường xảy trường hợp sau đây: Một quy định pháp luật ban hành không phù hợp với yêu cầu thực tiễn Hai là, quy định pháp luật ban hành phù hợp qua thời gian quy định trở nên lạc hậu lại chưa sửa đổi, bổ sung Báo cáo kết giám sát việc thi hành pháp luật khiếu nại, tố cáo số 159/BC-UBTVQH12 ngày 16 tháng 10 năm 2008 10 Ba là, trường hợp mà pháp luật chưa có quy định Bốn trường hợp tồn quy định nhiều văn vấn đề quy định chồng chéo, mâu thuẫn Năm là, pháp luật cho phép quan hành tùy nghi lựa chọn cho “phù hợp” “trường hợp cần thiết” Tóm lại khả việc xảy tình khiến cho quan tra phải có cân nhắc, lựa chọn đánh giá tính hợp lý văn quản lý tất yếu 3.5 Nguy vướng mắc đặt q trình đánh giá tính hợp lý văn quản lý Để đánh giá tính hợp pháp phải thông qua việc xem xét văn quản lý nhà nước có phù hợp với pháp luật hay khơng, cịn để đánh giá tính tính hợp lý phức tạp tiêu chuẩn tính hợp lý khơng quy định rõ ràng, cụ thể luật, dễ gây tranh luận, ý kiến khác đánh giá tính hợp lý văn cụ thể Khi có xung đột đặt cho người có thẩm quyền ban hành Văn quản lý nhà nước người có thẩm quyền tra, giải khiếu nại, tố cáo vấn đề phức tạp sau: + Nếu văn hợp pháp khơng hợp lý đáp ứng yêu cầu tuân thủ pháp luật, bảo đảm pháp chế, kỷ cương, kỷ luật quản lý nhà nước, văn khơng khả thi, khơng phát huy hiệu thực tế + Nếu văn hợp lý, khơng hợp pháp đáp ứng mong muốn đối tượng thực xã hội, văn dễ dàng thực thi, lại không bảo đảm yêu cầu tuân thủ pháp luật pháp chế đáp ứng yêu cầu trước mắt, giải tình phát sinh quản lý nhà nước Tuy nhiên, loại văn lại có nhược điểm khơng bảo đảm tính hợp pháp 11 không công bằng, tạo tiền lệ xấu khiếu kiện quyền lợi nhiều hơn, việc giải trước Nhà nước pháp luật Chương III GIẢI PHÁP VÀ KIẾN NGHỊ I Các kết luận khoa học Có thể khẳng định rằng: đánh giá tính hợp pháp hợp lý văn quản lý tất yếu khách quan hoạt động chế kiểm tra, tra, kiểm sốt nhà nước, cơng tác tra, giải khiếu nại, tố cáo Cần đề cao tính thượng tơn luật pháp, điều kiện nay, phải chấp nhận quan niệm tính hợp lý cách “rộng rãi” so với quan niệm số nước Một văn bản, hành vi coi hợp lý không “phương án tốt hợp pháp” mà đơi khi, điều kiện hồn cảnh cụ thể phải bao gồm văn hay hành vi “hợp lý ngồi pháp luật” chí trái pháp luật thực văn hay hành vi phù hợp với thực tiễn sống bảo đảm nhu cầu quản lý, bảo đảm lợi ích nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp quan tổ chức cơng dân Vì vậy: + Khi xem xét đánh giá việc chấp hành sách pháp luật đối tượng tra nói chung văn quản lý nhà nước nói riêng, trước hết phải đánh giá tính hợp pháp văn hành vi đối tượng tra Chỉ xem xét đến tính hợp lý trường hợp chưa có quy định, quy định chưa cụ thể mà cịn có tính tùy nghi cho đối tượng thực hiện, quy định mâu thuẫn chồng chéo vấn đề có cho quy định pháp luật không phù hợp với thực tiễn + Khi xem xét, kết luận Văn quản lý nhà nước khơng nên tách rời tính hợp pháp tính hợp lý, hai thuộc tính phản ánh giá trị pháp lý giá trị xã hội, tạo nên chất lượng Văn quản lý nhà nước 12 + Khi đánh giá tính hợp pháp tính hợp lý Văn quản lý nhà nước phải xem xét tổng thể, toàn diện, vừa đặt hoàn cảnh chung, đồng thời phải tính đến hồn cảnh riêng đối tượng, ngành, địa phương, gắn với yêu cầu quản lý nhà nước trước mắt lâu dài II Các giải pháp kiến nghị Nâng cao chất lượng xây dựng pháp luật, bảo đảm có hệ thống pháp luật đầy đủ hoàn thiện làm sở cho hoạt động quản lý nhà nước làm công cụ cho đánh giá, có kết luận tra tra kinh tế-xã hội giải khiếu nại, tố cáo Kiến nghị Tăng cường lực xây dựng thể chế quan quản lý nhà nước trước hết phận pháp chế ngành: số lượng, chất lượng cán bộ, kinh phí xây dựng thể chế Trong việc nâng cao chất lượng văn pháp luật vấn đề quan trọng phải tăng cường tính khả thi văn pháp luật., Kiến nghị Nghiên cứu xây dựng ban hành văn qui định Quy trình tiếp thu ý kiến nhân dân trình soạn thảo văn quy phạm coi thủ tục bắt buộc để bảo đảm tính hợp pháp văn ban hành Tiếp tục nghiên cứu để ban hành Luật trưng cầu dân ý theo tinh thần Hiến pháp Nghị Đảng Nâng cao chất lượng ban hành văn quản lý có tính cá biệt Kiến nghị: cần tiếp tục nghiên cứu để xây dựng Luật thủ tục hành chính, đưa quy trình ban hành văn định quản lý cá biệt cách khoa học minh bạch Luật hóa tiêu chí xác định tính hợp lý Văn quản lý nhà nước 13 Kiến nghị: Ban hành Văn quy phạm pháp luật quy định vấn đề có tính nguyên tắc chung, sở pháp lý, tiêu chí để xác định tính hợp lý văn quản lý nhà nước Đồng thời “lượng hóa” số tiêu chí xác định tính hợp lý văn quản lý nhà nước số luật chuyên ngành Việc luật hóa tiêu chí xác định tính hợp lý văn quản lý nhà nước tạo sở pháp lý cho quan tra, người có thẩm quyền giải khiếu nại, tố cáo xem xét, kết luận có biện pháp giải khách quan, minh bạch Tăng cường hiệu quả, hiệu lực chế đánh giá tính hợp pháp, hợp lý văn quản lý nhà nước Kiến nghị: Quy định rõ chế hệ chế kiểm tra, đánh giá tính hợp pháp văn quản lý nhà nước Sửa đổi Luật Khiếu nại tố cáo Pháp lệnh thủ tục giải vụ án hành theo hướng cho phép công dân số quan, tổ chức, đo có quan tra khởi kiện yêu cầu tòa án nhân dân hủy bỏ văn quản lý trái pháp luật, sau có kiến nghị đề nghị mà khơng quan ban hành chấp thuận Xây dựng chế xử lý văn bất hợp pháp, bất hợp lý Kiến nghị: Ban hành Nghị định bồi thường thiệt hại văn quản lý nhà nước gây cho cá nhân, tổ chức Có quy định phân biệt rõ ràng “bãi bỏ văn bản” “hủy bỏ văn bản” Tăng cường lực đánh giá tính hợp pháp, hợp lý văn quản lý cho cán bộ, tra viên Kiến nghị: Trong chương trình đào tạo bồi dưỡng tra viên nên có chun đề vấn đề đánh giá tính hợp pháp, hợp lý hoạt động tra giải khiếu nại, tố cáo Kiến nghị lãnh đạo Thanh tra phủ giao Trường Cán tra phối hợp với Viện khoa học tra, Vụ Pháp chế đơn vị có liên quan thực cơng việc 14 15 ... CHẾ KIỂM TRA TÍNH HỢP PHÁP, HỢP LÝ CỦA VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VÀ THỰC TIỄN ĐÁNH GIÁ TÍNH HỢP PHÁP, HỢP LÝ CỦA VĂN BẢN QUẢN LÝ TRONG QUÁ TRÌNH THANH TRA, GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO I Nhu cầu... tắc tính hợp pháp văn quản lý Trung Quốc 37 Chương II Cơ chế kiểm tra tính hợp pháp, hợp lý văn quản lý nhà nước thực tiễn đánh giá tính hợp pháp, hợp lý văn quản lý trình tiến hành tra, giải. .. tra tính hợp pháp tính hợp lý văn quản lý nhà nước 46 II Yêu cầu tất yếu việc đánh giá tính hợp pháp, hợp lý văn quản lý nhà nước hoạt động tra, giải khiếu nại, tố cáo 57 2.1 Thanh